EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner en première lecture le projet de loi n° 437 rectifié relatif à la parité entre hommes et femmes sur les listes de candidats à l'élection des membres de l'Assemblée de Corse.
La date d'examen de ce texte déroge à l'usage républicain selon lequel les règles relatives à une élection ne doivent pas être modifiées moins d'un an avant sa tenue pour répondre aux exigences du juge constitutionnel.
En effet, la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 avait pour la première fois appliqué le principe d'égal accès des hommes et des femmes sur les listes de candidats aux élections régionales et à l'élection des conseillers de l'Assemblée de Corse, en exigeant sur chacune des listes un écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne pouvant être supérieur à un avec un nombre égal de candidats de chaque sexe au sein de chaque groupe entier de six candidats.
Or, la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques a institué une application plus complète du principe d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, garanti par l'article 3 de la Constitution, en imposant une alternance stricte entre hommes et femmes sur les listes de candidats aux élections régionales sans toutefois étendre cette réforme à l'élection de l'Assemblée de Corse .
Lors des débats parlementaires sur ce texte, le Gouvernement avait indiqué qu'il souhaitait attendre le résultat de la consultation des électeurs de Corse sur l'avenir institutionnel de la collectivité avant de procéder à cette modification.
Saisi par plus de soixante sénateurs appartenant aux groupes socialiste et communiste républicain et citoyen, le Conseil constitutionnel, considérant que cette différence de traitement était contraire au principe d'égalité, avait fait injonction au législateur de mettre fin à cette inégalité dans « la prochaine loi relative à l'Assemblée de Corse » dans sa décision du 3 avril 2003.
La consultation du 6 juillet dernier ayant traduit un refus de la majorité des électeurs de Corse qui se sont prononcés d'une évolution du statut de la collectivité, le présent projet de loi se limite à tirer les conséquences de la décision précitée du Conseil constitutionnel en imposant une alternance stricte entre hommes et femmes sur les listes de candidats pour l'élection de l'Assemblée de Corse.
I. LA LOI DU 11 AVRIL 2003 A INSTITUÉ UNE DIFFÉRENCE DE TRAITEMENT ENTRE L'ASSEMBLÉE DE CORSE ET LES CONSEILS RÉGIONAUX AU REGARD DE L'OBJECTIF DE PARITÉ
A. LES MODALITÉS SPÉCIFIQUES DE L'ÉLECTION DE L'ASSEMBLÉE DE CORSE DEMEURENT PROCHES DE CELLES DES CONSEILS RÉGIONAUX
La Corse dispose aujourd'hui d'une organisation institutionnelle originale issue de plusieurs réformes en 1982, 1991 et 2002. Elle est composée de 360 communes, 52 cantons, 5 arrondissements, 2 départements et d'une collectivité à statut particulier 1 ( * ) .
1. Un mode de scrutin spécifique adapté à l'organisation institutionnelle de la Corse
Les lois des 2 mars et 30 juillet 1982 ont établi le statut particulier de la région Corse qui « tient compte des spécificités de cette région résultant, notamment, de sa géographie et de son histoire » 2 ( * ) , instituant une Assemblée de Corse composée de 61 membres, dont les compétences étaient plus étendues que celles des autres régions françaises.
Le mode de scrutin alors retenu prévoyant le renouvellement intégral de l'Assemblée de Corse et l'élection de ses membres pour six ans retenait la Corse comme circonscription électorale unique .
L'élection avait lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans adjonction ni suppression de nom et sans modification de l'ordre de présentation. Etaient seules admises à la répartition des sièges les listes ayant obtenu un nombre de suffrages au moins égal au total des suffrages exprimés divisé par le nombre de sièges à pourvoir. Malgré l'instauration ultérieure d'un seuil de 5 % des suffrages exprimés pour participer à cette répartition des sièges 3 ( * ) , la dissolution de l'Assemblée de Corse fut prononcée le 29 juin 1984 en raison de son instabilité politique.
La loi du 10 juillet 1985 relative à l'élection des conseillers régionaux aligna le mode de scrutin de l'Assemblée de Corse sur celui des conseillers régionaux en maintenant le scrutin de liste à la représentation proportionnelle et le seuil de 5 % des suffrages exprimés pour la répartition des sièges mais en fixant le département comme cadre de l'élection.
En 1991 4 ( * ) , la collectivité territoriale de Corse a été dotée d'une organisation institutionnelle particulière . Un exécutif collégial responsable, le conseil exécutif , composé d'un président et de six conseillers exécutifs 5 ( * ) , est chargé de diriger l'action de la collectivité. Son président dispose d'un pouvoir sans équivalent dans les autres régions françaises.
L'Assemblée de Corse , dont les prérogatives ont été étendues en 1991 et 2002 6 ( * ) , contrôle l'exécutif de la collectivité 7 ( * ) .
La loi du 13 mai 1991 , complétée par les lois du 19 janvier 1999 et du 6 juin 2000, a instauré un mode de scrutin tendant à conforter la représentativité et la légitimité de l'Assemblée de Corse 8 ( * ) .
La Corse forme à nouveau une circonscription électorale unique, solution qui marque l'identité et l'unité de la collectivité .
Afin d'alléger le fonctionnement de l'Assemblée, la réforme a diminué le nombre de conseillers de 61 à 51 membres . Le mode de scrutin choisi en 1991 est inspiré de celui qui est en vigueur pour les élections municipales dans les communes de 3.500 habitants et plus .
Les conseillers à l'Assemblée de Corse sont élus au scrutin de liste à deux tours avec dépôt de listes complètes comportant autant de noms que de sièges à pourvoir, sans adjonction, ni suppression de nom 9 ( * ) .
La répartition des sièges est effectuée de la manière suivante :
- les listes qui n'ont pas obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés ne sont pas admises à la répartition des sièges 10 ( * ) (seuil supérieur au seuil de 3 % des suffrages exprimés exigé pour les élections régionales par la loi du 19 janvier 1999 mais identique au nouveau seuil fixé par la loi du 11 avril 2003) 11 ( * ) ;
- au premier tour de scrutin, il est attribué trois sièges à la liste qui a obtenu la majorité absolue des suffrages ou à celle qui est arrivée en tête en cas de second tour . Les autres sièges sont répartis entre toutes les listes en présence, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne (la prime majoritaire ainsi accordée représente un peu plus de 5,5 % des sièges pour les élections à l'Assemblée de Corse alors que celle prévue pour les élections régionales est de 25 % des sièges). Les sièges sont attribués dans l'ordre de présentation des listes ;
- seules peuvent se présenter au second tour de scrutin les listes ayant obtenu au premier tour un nombre de suffrages au moins égal à 5 % du total des suffrages exprimés 12 ( * ) (seuil identique au seuil posé pour les élections régionales par la loi du 19 janvier 1999 mais inférieur au seuil de 10 % des suffrages exprimés posé par la loi du 11 avril 2003) ;
- les listes de candidats présentes au second tour peuvent être modifiées dans leur composition pour intégrer des candidats ayant figuré sur d'autres listes au premier tour, sous réserve que celles-ci ne se maintiennent pas au second tour. En cas de fusion entre plusieurs listes, l'ordre de présentation des candidats peut également être modifié ( aucun seuil n'est prévu pour être autorisé à fusionner contre 3 % des suffrages exprimés dans la loi du 19 janvier 1999 et 5 % depuis la loi du 11 avril 2003).
Pour assurer la représentation de la collectivité territoriale de Corse au Sénat 13 ( * ) , en tenant compte de la création d'une circonscription électorale unique, la loi du 13 mai 1991 a institué un système complexe consistant à répartir les conseillers à l'Assemblée de Corse entre les deux collèges départementaux dans le mois qui suit leur élection 14 ( * ) .
Le nombre de délégués de l'Assemblée de Corse est respectivement de 24 pour la Corse du sud et de 27 pour la Haute Corse.
2. Toutefois, le régime électoral de l'Assemblée de Corse demeure proche de celui des conseils régionaux
La loi du 19 janvier 1999 a prévu l'extension de certaines caractéristiques du mode de scrutin de l'Assemblée de Corse aux élections régionales (circonscription régionale ; scrutin de liste à deux tours combinant les règles du scrutin majoritaire et de la représentation proportionnelle ; modalités de désignation des délégués des conseils régionaux au collège électoral sénatorial).
Cependant, ces règles n'ont pas été appliquées car le mode de scrutin régional a été à nouveau réformé par la loi du 11 avril 2003 :
- en portant de cinq à six ans la durée du mandat des conseillers régionaux ;
- en relevant les seuils applicables pour la fusion des listes en vue du second tour (de 3 % à 5 % des suffrages exprimés), pour l'accès au second tour (de 5 % à 10 % des suffrages exprimés) et pour la répartition des sièges (de 3 % à 5 % des suffrages exprimés) ;
- en instituant des sections départementales au sein de chaque liste régionale, sans revenir sur le principe de la circonscription régionale. Moyens de répartition des élus régionaux entre les départements, les sections sont composées d'un nombre de candidats égal au nombre de conseillers régionaux fixé par le code électoral pour faire partie du collège électoral sénatorial de chaque département, augmenté de deux.
Simultanément, ce texte (articles 9 et 10) a explicitement modifié plusieurs dispositions du code électoral relatives à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse afin de :
- laisser inchangées certaines règles relatives à l'élection de ces conseillers, souvent définies par renvoi aux dispositions applicables pour l'élection des conseillers régionaux, modifiées par la loi, ainsi que celles relatives à la répartition des délégués de l'Assemblée de Corse au collège électoral sénatorial ;
- prévoir qu'en cas d'égalité de suffrages, les sièges seront attribués à la liste dont la moyenne d'âge est la plus élevée et au plus âgé des candidats susceptibles d'être élus (la loi du 19 janvier 1999 avait prévu l'attribution des sièges concernés aux listes à la moyenne d'âge la moins élevée et aux candidats les moins âgés).
Par ailleurs , en ne modifiant pas l'article L. 364 du code électoral précité, la loi du 11 avril 2003 a maintenu l'harmonisation de la durée du mandat de conseiller à l'Assemblée de Corse avec celle de conseiller régional .
En effet, depuis 1991, l'article L. 364 du code électoral fixe le principe selon lequel « l'Assemblée de Corse est composée de 51 membres élus pour la même durée que les conseillers régionaux », confortant ainsi la proximité entre les règles de l'élection de l'Assemblée de Corse et celles des conseils régionaux .
Ainsi, malgré les modifications récentes du scrutin régional, qui redonnent une originalité certaine au mode de scrutin de l'Assemblée de Corse, conseillers à l'Assemblée de Corse et conseillers régionaux seront élus en mars prochain pour la même durée de six ans et seront rééligibles. Conseils régionaux et Assemblée de Corse seront renouvelés intégralement le même jour 15 ( * ) .
De plus, il convient de rappeler que de nombreuses dispositions du code électoral relatives à l'élection des conseillers régionaux sont toujours applicables par renvoi à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse , en matière d'éligibilité 16 ( * ) (articles L. 339 à L. 341-1 du code électoral), d'incompatibilités 17 ( * ) (articles L. 342 à L. 344 du code électoral), de déclarations de candidature 18 ( * ) (articles L. 337, L. 339 et L. 340, L. 347 à L. 349, L. 351 et L. 352, L. 370 du code précité), de propagande 19 ( * ) (articles L. 355 et L. 356 du code précité), d'opérations de vote 20 ( * ) (article L. 358 du code précité) et de remplacement des conseillers 21 ( * ) (article L. 360 du code précité).
Ainsi, malgré l'originalité de l'organisation institutionnelle de la Corse et des prérogatives de l'Assemblée de Corse, les modalités de l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse sont proches de celles des élections régionales.
B. JUSQU'À LA LOI DU 11 AVRIL 2003, LES MODALITÉS D'APPLICATION DU PRINCIPE D'ÉGAL ACCÈS DES FEMMES ET DES HOMMES AUX MANDATS ÉLECTORAUX ÉTAIENT SEMBLABLES DANS LES CONSEILS RÉGIONAUX ET À L'ASSEMBLÉE DE CORSE
La proximité entre élection de l'Assemblée de Corse et élections régionales pour les dispositions de la loi du 6 juin 2000 visant à instaurer la parité sur les listes de candidats, a été remise en cause par la loi du 11 avril 2003.
1. La valeur constitutionnelle de l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux laisse une certaine souplesse au législateur.
Le débat sur l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives dans les années 1990 a posé la question des solutions à trouver pour encourager la participation des femmes à la vie politique dans le cadre des principes traditionnels de la démocratie française.
Si l'égalité des droits 22 ( * ) , en particulier le droit de vote et d'éligibilité 23 ( * ) des femmes ont été reconnus après la Seconde guerre mondiale, force a été de constater que le taux de présence des femmes dans les assemblées parlementaires ou locales était faible au regard de leur importance numérique mais aussi de leur place dans les organes délibérants de la plupart des pays démocratiques .
En 1977 24 ( * ) et 1982 25 ( * ) , des mesures tendant à fixer des « quotas » de candidatures féminines aux élections municipales avaient été proposées avant d'être déclarées non conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel 26 ( * ) .
En 1999 , lors de la discussion du projet de loi relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement imposant à chaque liste d'assurer la parité entre candidats féminins et masculins . Le Sénat avait soulevé une exception d'inconstitutionnalité mais les députés avaient maintenu ce dispositif en lecture définitive. Confirmant sa jurisprudence de 1982, le Conseil constitutionnel 27 ( * ) avait alors déclaré cette disposition non conforme à la Constitution : « Considérant que, en l'état, et pour les motifs énoncés dans la décision susvisée du 18 novembre 1982, la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et l'éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont exclus ni pour une raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité, ni pour une raison tendant à préserver la liberté de l'électeur ou l'indépendance de l'élu, sans que puisse être opérée aucune distinction entre électeurs ou éligibles en raison de leur sexe ; que, par suite, les dispositions constatées doivent être déclarées contraires à la Constitution ».
La loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 a donc modifié les articles 3 et 4 de la Constitution afin de poser les conditions d'une égalité réelle entre hommes et femmes dans l'accès à la vie publique .
Le cinquième alinéa de l'article 3 de la Constitution indique désormais que « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». Ce principe d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux a ainsi acquis une valeur constitutionnelle. Il n'existait plus d'obstacle aux mesures précédemment exclues par le Conseil constitutionnel.
Néanmoins, la révision constitutionnelle lui a donné une certaine souplesse quant aux modalités pour parvenir à un meilleur équilibre de la représentation entre hommes et femmes, ce qui a été confirmé à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel :
« Considérant qu'il ressort des dispositions du cinquième alinéa de l'article 3 de la Constitution, éclairées par les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle dont il est issu, que le constituant a entendu permettre au législateur d'instaurer tout dispositif tendant à rendre effectif l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ; qu'à cette fin, il est désormais loisible au législateur d'adopter des dispositions revêtant soit un caractère incitatif, soit un caractère contraignant ; qu'il lui appartient toutefois d'assurer la conciliation entre les nouvelles dispositions constitutionnelles et les autres règles et principes de valeur constitutionnelle auxquels le pouvoir constituant n'a pas entendu déroger . » 28 ( * )
2. L'instauration du principe de parité par groupe de six à l'Assemblée de Corse par le loi du 6 juin 2000
La loi du 6 juin 2000 29 ( * ) a instauré plusieurs dispositifs tendant à mettre en oeuvre le respect de « l'objectif » de parité (modulation du financement public des partis politiques...). Le titre premier de ce texte a modifié les règles relatives aux élections se déroulant au scrutin de liste, parmi lesquelles les élections régionales et l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse .
Ainsi, l'article 6 de la loi a complété l'article L. 370 du code électoral prévoyant le dépôt obligatoire d'une déclaration de candidature pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse avant chaque tour de scrutin afin de préciser que « sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un 30 ( * ) . Au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste doit figurer un nombre égal de candidats de chaque sexe ».
La recevabilité de la candidature d'une liste aux élections régionales ou à l'élection de l'Assemblée de Corse était donc subordonnée au respect de la même obligation de composition paritaire jusqu'à la loi du 11 avril 2003 .
En 2000, le législateur a en conséquence aménagé l'article L. 372 du code électoral, relatif à l'enregistrement des déclarations de candidature aux élections de l'Assemblée de Corse afin de faire un renvoi explicite à l'article L. 347 du code précité prévoyant l'obligation de la mention du sexe des candidats sur la déclaration de candidature des listes de candidats aux élections régionales (pour les modalités détaillées des déclarations de candidature pour l'élection de l'Assemblée de Corse, voir encadré, II, A).
La déclaration de candidature de chaque liste de candidats à l'élection de l'Assemblée de Corse indique expressément :
- le titre de la liste présentée ;
- les noms, prénoms, sexe , date et lieu de naissance, domicile et profession de chacun des candidats.
Ces règles tendant à permettre une meilleure représentation des citoyens par la mise en oeuvre de « l'objectif de parité » n'ont cependant été appliquées ni à l'élection de l'Assemblée de Corse ni à celle des conseils régionaux, le dernier renouvellement de ces assemblées étant antérieur à l'adoption de la loi du 6 juin 2000.
Selon l'observatoire de la parité 31 ( * ) , malgré l'absence de contrainte paritaire, aux dernières élections régionales de 1998, « compte tenu de l'évolution de l'opinion en faveur d'une plus juste représentation des femmes, les têtes de listes se sont cependant efforcées d'introduire un certain équilibre entre hommes et femmes.
« Certes, pratiquement aucune liste n'a été constituée de façon véritablement paritaire. Certes, le pourcentage d'hommes dans le premier tiers de chaque liste était presque toujours plus important que dans le dernier tiers. Il n'en reste pas moins que (...) pour les régionales (...) , on constate un net progrès de la parité. A l'issue des élections régionales de 1998, les femmes représentaient ainsi 25 % des conseillers régionaux ».
Toutefois, cet équilibre de fait entre hommes et femmes n'a pas été instauré à l'Assemblée de Corse. Lors de son dernier renouvellement, qui a eu lieu en mars 1999 après une annulation du scrutin initial de 1998 pour fraude électorale, la « dynamique paritaire » n'a pas joué : seulement 7 femmes siègent parmi ses 51 membres. Cette situation peu satisfaisante a justifié la nécessité d'une mise en oeuvre rapide des dispositions mettant en oeuvre la parité .
3. L'application maximale du principe de parité aux élections régionales par la loi du 11 avril 2003
La loi du 11 avril 2003 32 ( * ) , tout en modifiant le mode de scrutin des élections régionales, a institué une alternance stricte entre hommes et femmes au sein de chaque section départementale composant désormais les listes de candidats à ces élections .
Cette règle, valable pour chaque tour de scrutin, irait au-delà des dispositions de la loi du 6 juin 2000 en prévoyant une parité intégrale 33 ( * ) afin de compenser une « sous-représentation des femmes dans les institutions régionales ».
Toutefois, cette réforme permettant de faciliter l'accès des femmes à la vie politique régionale et d'améliorer ainsi la représentation des citoyens, n'a pas été étendue immédiatement à l'Assemblée de Corse.
Le présent projet de loi tend à mettre fin à cette différence de traitement peu justifiable au regard des principes constitutionnels compte tenu du parallélisme existant entre conseils régionaux et Assemblée de Corse quant à leur rôle et leur régime électoral.
II. LE PROJET DE LOI, PAR UNE MISE EN oeUVRE MAXIMALE DU PRINCIPE D'ÉGAL ACCÈS DES FEMMES ET DES HOMMES AUX MANDATS ÉLECTORAUX À L'ASSEMBLÉE DE CORSE, MET FIN À UNE ATTEINTE AU PRINCIPE D'ÉGALITÉ
A. SELON LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL, LA DIFFÉRENCE DE TRAITEMENT ENTRE CONSEILS RÉGIONAUX ET ASSEMBLÉE DE CORSE AU REGARD DE L'OBJECTIF DE PARITÉ CONSTITUE UNE ATTEINTE AU PRINCIPE D'ÉGALITÉ
1. Une atteinte au principe d'égalité soulevée lors des travaux préparatoires de la loi du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques
La loi du 11 avril 2003, cela a été souligné, a modifié certaines dispositions du code électoral relatives à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse tout en réformant les règles en vigueur pour les élections régionales.
Toutefois, lors des débats parlementaires, le Gouvernement avait indiqué qu'il ne souhaitait pas étendre à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse les dispositions sur la parité aux élections régionales, en insistant sur l'imminence d'une consultation des électeurs de Corse sur l'avenir institutionnel de la collectivité.
Votre rapporteur avait alors souligné le risque d'inconstitutionnalité de la loi en discussion lors des débats sur son article 9 qui maintenait en la matière une « exception corse » peu justifiée 34 ( * ) .
Il avait en outre relevé que certaines dispositions du régime électoral de l'Assemblée de Corse étaient modifiées par la loi en discussion.
« Ce qui est anticonstitutionnel (...), c'est le fait non pas qu'un problème ne soit pas réglé ici, mais que l'on prétende le régler ailleurs. En effet, il n'est pas pensable que le principe de parité ne soit pas appliqué de la même manière partout. C'est plus qu'un principe général : c'est un principe constitutionnel puisque la parité (...) a été introduite dans la Constitution.
« Le Conseil constitutionnel ne pourrait pas annuler une disposition qui n'est pas dans la loi, notamment dans l'article 9. En revanche, il pourrait parfaitement annuler les mesures que vous avez fait figurer dans les autres articles pour toutes les régions, au motif qu'il ne peut pas y avoir de différence entre les régions, y compris la Corse (...). Il n'y a pas de raison (...) de ne pas discuter en même temps du statut de la Corse et du statut des régions...
« Cela est d'autant plus vrai qu'on ne se contente pas, contrairement à ce que l'on dit, d'une réforme de forme pour éviter de prendre telle ou telle mesure . Le Gouvernement prétend qu'on ne modifie rien ! C'est faux puisqu'on remplace, dans le texte de l'article 9, les mots : « le plus jeune » par les mots : « le plus âgé », pour départager éventuellement des candidats. (...)
« Vous vous retrouvez maintenant face à un problème : vous avez remplacé les mots « moins âgé » par les mots « plus âgé », mais vous refusez d'appliquer en Corse, comme dans les autres régions, le principe des listes dites « chabada » -soit un-un- et vous laissez subsister les listes « trois-trois ». C'est évidemment anticonstitutionnel ! »
En conséquence, les sénateurs du groupe socialiste et du groupe communiste républicain et citoyen ont déféré le texte précité au Conseil constitutionnel en relevant qu'un tel traitement différencié de la Corse méconnaissait les dispositions des articles 3 et 4 de la Constitution , garants de l'objectif de parité, « principe fondamental de la représentation politique ».
Les auteurs de la saisine ont précisé en outre que, s'agissant d'un droit fondamental , il était « tout simplement impossible » d'envisager que les femmes fussent « moins bien traitées en Corse que dans les autres régions françaises » 35 ( * ) .
Ce faisant, l'absence d'extension à l'élection de l'Assemblée de Corse de la disposition permettant de rendre plus effectif l'objectif de parité aux élections régionales apparaissait contraire au principe d'égalité posé par l'article 6 36 ( * ) de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 : « Sans justification objective, le législateur s'est abstenu d'épuiser sa compétence, et par voie de conséquence, a violé le principe d'égalité » 37 ( * ) .
2. Le juge constitutionnel a constaté cet écueil
Dans sa décision du 3 avril 2003 38 ( * ) , le Conseil constitutionnel a d'abord rappelé sa position au regard du respect du principe d'égalité qui autorise certaines dérogations : « Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. »
Selon ce considérant traditionnel, le juge constitutionnel définit en effet le principe d'égalité selon la formule abstraite suivante : « à situations semblables, règles semblables ; à situations différentes, règles différentes ».
Il précise également qu'un motif d'intérêt général ayant un lien nécessaire avec la règle discriminatoire envisagée peut justifier cette dernière au regard des exigences constitutionnelles 39 ( * ) .
Enfin, que la différence de traitement soit justifiée par l'existence de situations différentes ou par des motifs fondés sur un intérêt général, dans les deux hypothèses, elle doit être en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit 40 ( * ) .
Le Conseil constitutionnel a ensuite souligné que l'absence de dispositions instaurant l'alternance stricte entre hommes et femmes sur les listes de candidats pour l'élection de l'Assemblée de Corse dans la loi soumise à son examen était contraire au principe d'égalité :
« Considérant que, compte tenu de leurs compétences, de leur place dans l'organisation décentralisée de la République et de leurs règles de composition et de fonctionnement, l'Assemblée de Corse et les conseils régionaux ne se trouvent pas dans une situation différente au regard de l'objectif inscrit au cinquième alinéa de l'article 3 de la Constitution ; qu'aucune particularité locale 41 ( * ) , ni aucune raison d'intérêt général, ne justifie la différence de traitement en cause ; qu'ainsi, celle-ci est contraire au principe d'égalité. »
Rejetant l'argumentation du Gouvernement selon laquelle des différences objectives séparent le mode de scrutin des élections régionales de celui des élections des conseillers à l'Assemblée de Corse, liées à la spécificité de la collectivité territoriale de Corse 42 ( * ) , le juge constitutionnel, curieusement, n'a cependant pas poursuivi son raisonnement jusqu'à son terme en refusant de déclarer les articles 4 et 9 contraires à la Constitution .
« Considérant, toutefois, que le Conseil constitutionnel ne pourrait mettre fin à cette rupture d'égalité qu'en censurant les nouvelles dispositions de l'article L. 346 du code électoral ; qu'une telle censure méconnaîtrait la volonté du constituant de voir la loi favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives. »
Il a toutefois demandé au législateur de mettre fin à cette inégalité dans « la prochaine loi relative à l'Assemblée de Corse » 43 ( * ) . L' inconstitutionnalité risquait donc de subsister, faute d'examen d'une telle nouvelle loi relative à l'Assemblée de Corse .
Lors des débats au Sénat sur le projet de loi organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de la Corse, le Gouvernement a confirmé que l'instauration du principe d'une alternance stricte entre hommes et femmes sur les listes de candidats pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse serait repoussée après le déroulement de la consultation prévue le 6 juillet 2003, afin d'attendre le résultat de cette dernière.
Il a cependant accepté un sous-amendement du groupe socialiste tendant à préciser dans l'annexe du projet de loi décrivant les modifications institutionnelles prévues et destinée à être adressée aux électeurs avec les bulletins de vote avant la consultation, que le mode de scrutin pour l'élection des membres de l'Assemblée de Corse devait imposer une alternance stricte d'hommes et de femmes sur les listes de candidats 44 ( * ) .
Le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a en outre pris l'engagement devant la Haute assemblée de mettre fin à l'inégalité soulignée par le Conseil constitutionnel dans l'hypothèse où la réforme du statut de la collectivité de Corse proposée serait rejetée par les électeurs de Corse .
Le 6 juillet dernier, les électeurs vivant en Corse ont refusé l'évolution institutionnelle soumise à leur consultation par 51 % des suffrages exprimés (57.205 voix) contre 49 % des suffrages exprimés en faveur de la réforme (54.967 voix) 45 ( * ) .
B. LE PROJET DE LOI RÉPOND AUX EXIGENCES DU JUGE CONSTITUTIONNEL
L'article unique du présent projet de loi tend à étendre à l'élection des membres de l'Assemblée de Corse l'application maximale de l'objectif « de parité » selon lequel la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, en vue des élections de 2004.
L'article L. 370 du code électoral serait donc modifié : la dernière phrase du premier alinéa de cet article indiquerait désormais que « chaque liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe ».
L'obligation de se conformer à cette règle de répartition par sexe des candidats sur les listes conditionnerait l'enregistrement des déclarations de candidatures avant chaque tour de scrutin, dans les conditions prévues par les articles L. 347, L. 350 et L. 372 du code électoral (voir encadré). En cas de fusion des listes pour le second tour, la disposition permettant une modification de l'ordre de présentation des candidats devrait éventuellement être mise en oeuvre pour respecter cette règle.
Ce que doivent et devront comporter les déclarations de candidatures pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse :
. Une déclaration de candidature est obligatoire pour chaque liste de candidats et chaque tour de scrutin . Sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un. A l'heure actuelle, au sein de chaque groupe entier de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste, doit figurer un nombre égal de candidats de chaque sexe. Avec le vote du présent projet de loi, cette exigence serait remplacée par celle d'une alternance stricte entre candidats de chaque sexe au sein de chaque liste.
. La déclaration de candidature est faite collectivement pour chaque liste par le candidat tête de liste ou par un mandataire porteur d'un mandat écrit par ce candidat à la préfecture de la collectivité territoriale 46 ( * ) .
. Pour le premier tour , les déclarations de candidature doivent être déposées à la préfecture de la collectivité territoriale de Corse au plus tard le quatrième lundi qui précède le jour du scrutin, à midi. Il en est donné récépissé provisoire. Elles sont enregistrées si elles satisfont aux conditions prévues aux articles L. 339 (dix-huit ans révolus et inscription sur les listes électorales ou au rôle d'une des contributions indirectes), L. 340 (inéligibilités), L. 347 (mention expresse du titre de la liste présentée ; des nom et prénoms du candidat tête de liste ainsi que des nom, prénoms, sexe, date et lieu de naissance, domicile et profession de chacun des candidats sur la déclaration signée par les candidats), L. 348 (interdiction d'être candidat sur plus d'une liste), L. 367 (inéligibilité pendant un an du président de l'Assemblée de Corse, du président du conseil exécutif de Corse ou du membre de ce conseil n'ayant pas déposé une déclaration de situation patrimoniale dans les délais prévus par la loi du 11 mars 1988 47 ( * ) ) et L. 370 du code électoral. Le refus d'enregistrement est motivé. Sinon, un récépissé définitif est délivré à la liste.
Les dispositions des articles L. 351 (contestation du refus d'enregistrement d'une déclaration avant le premier tour, dans un délai de quarante-huit heures par le candidat placé en tête de liste ou son mandataire, dans un délai de vingt-quatre heures pour les déclarations avant le second tour) et L. 352 (interdiction du retrait volontaire ou du remplacement d'un candidat après dépôt de la liste, possibilité de retrait d'une liste complète au plus tard le quatrième samedi précédant le premier tour de scrutin à midi et pour le second tour, avant l'expiration du délai de dépôt des candidatures) du même code sont également applicables 48 ( * ) .
. Les déclarations de candidature en vue du second tour , qui peuvent intégrer des candidats ayant figuré au premier tour sur d'autres listes ou résulter d'une fusion de listes, doivent être déposées à la préfecture de la collectivité territoriale de Corse au plus tard le mardi suivant le premier tour à dix-huit heures. Un récépissé définitif, valant enregistrement, est délivré immédiatement.
En cas de refus de délivrance du récépissé, tout candidat de la liste intéressée dispose d'un délai de vingt-quatre heures pour saisir le tribunal administratif qui statue en premier et dernier ressort, dans les trois jours du dépôt de la requête. Faute pour le tribunal d'avoir statué dans ce délai, le récépissé est délivré 49 ( * ) .
Cette modification harmoniserait , au regard du respect de « l'objectif de parité », les règles de composition des listes de candidats à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse avec celles applicables aux élections régionales et mettrait fin à une atteinte au principe d'égalité .
Ce faisant, le présent projet de loi ferait disparaître le maintien de fait de deux régimes distincts quant à la mise en oeuvre effective du principe d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux sur le territoire national, peu satisfaisant au regard des droits des femmes.
Le texte proposé répondrait ainsi aux exigences de la Constitution et permettrait une importante augmentation du nombre de femmes élues à l'Assemblée de Corse dès le prochain renouvellement de mars 2004 .
Votre commission constate l'urgence d'adopter cette modification afin que l'inégalité de traitement constatée par le Conseil constitutionnel n'ait aucun effet pratique, aucune élection n'ayant été organisée sur le fondement de cette inégalité.
*
* *
Sous le bénéfice de ses observations, votre commission des Lois a décidé d'adopter sans modification le projet de loi relatif à la parité entre hommes et femmes sur les listes de candidats à l'élection des membres de l'Assemblée de Corse .
* 1 Dans ses décisions n° 82-659 DC du 30 juillet 1982 et n° 91-290 DC du 9 mai 1991, le Conseil constitutionnel a reconnu la possibilité pour le législateur de créer une nouvelle catégorie de collectivité territoriale, même ne comprenant qu'une unité et dotée d'un statut spécifique. La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a modifié l'article 72 de la Constitution en vue d'y insérer les collectivités à statut particulier.
* 2 Article 1 er de la loi n° 82-214 du 2 mars 1982 portant statut particulier de la région de Corse.
* 3 Loi n° 84-490 du 25 juin 1984 relative à l'élection de l'Assemblée de Corse.
* 4 Loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse.
* 5 Ce nombre a été élevé à huit par la loi n°2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.
* 6 Sur les compétences de l'Assemblée de Corse, voir annexe.
* 7 Ainsi, si une « motion de défiance constructive », motion comprenant la liste des noms des candidats appelés à exercer les fonctions de conseiller exécutif en cas d'adoption, signée par un tiers des membres de l'Assemblée de Corse et motivée est adoptée à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée, le conseil exécutif doit laisser place à la nouvelle équipe désignée (seuls les votes favorables à la motion sont décomptés).
* 8 Les dispositions spécifiques à l'élection de l'Assemblée de Corse sont mentionnées aux articles L. 364 à L. 383 du code électoral.
* 9 Article L. 365 du code électoral.
* 10 Article L. 366 du code électoral.
* 11 Loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques.
* 12 Article L. 373 du code électoral.
* 13 Aux termes de l'article 24 de la Constitution, le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République.
* 14 Articles 293-1 à 293-3 du code électoral. Les membres du collège électoral sénatorial du département le moins peuplé de la collectivité territoriale de Corse sont tout d'abord désignés, l'élection ayant lieu au scrutin de liste, et à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.
* 15 Article L. 364 du code électoral.
* 16 Article L. 367 du code électoral.
* 17 Article L. 368 du code électoral.
* 18 Article L. 372 du code électoral.
* 19 Article L. 377 du code électoral.
* 20 Article L. 379 du code électoral.
* 21 Article L. 380 du code électoral.
* 22 « La loi garantit à la femme, dans tous les domaines, des droits égaux à ceux de l'homme » (Troisième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946).
* 23 Ordonnance du 21 avril 1944. Le principe est aujourd'hui inscrit à l'article 3 de la Constitution.
* 24 Le projet de loi du Gouvernement de l'époque, sur l'initiative de Mme Françoise Giroud, secrétaire d'Etat à la condition féminine, prévoyait 20 % de candidatures féminines obligatoires aux élections municipales. Adopté par l'Assemblée nationale, il n'avait pas été soumis au Sénat.
* 25 En 1982, Assemblée nationale et Sénat votaient à la quasi-unanimité un amendement au projet de loi sur le mode d'élection des conseillers municipaux limitant à 75 % la proportion des candidats d'un même sexe pouvant figurer sur une liste.
* 26 Décision n° 82-146 DC du 18 novembre 1982 - Loi modifiant le code électoral et le code des communes et relative à l'élection des conseillers municipaux et aux conditions d'inscription des Français établis hors de France sur les listes électorales.
* 27 Décision n° 98-407 DC du 14 janvier 1999 - Loi relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux.
* 28 Décisions n° 2000-429 DC du 30 mai 2000 (loi tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives) et n° 2003-475 DC du 24 juillet 2003 (loi portant réforme de l'élection des sénateurs).
* 29 Loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.
* 30 Comme pour les élections régionales, une égalité absolue du nombre de candidats de chaque sexe serait impossible, l'effectif de l'Assemblée de Corse étant impair.
* 31 « Pourquoi la parité en politique reste-t-elle un enjeu pour la démocratie française ? »- rapport de Mme Marie de Zimmermann au Premier ministre au nom de l'observatoire de la parité entre les femmes et les hommes, mars 2003.
* 32 Voir rapports n° 192 et 249 (2002-2003) de notre collègue Patrice Gélard au nom de la commission des Lois.
* 33 Articles L. 346 et L. 347 du code électoral. Afin de ne pas trop compliquer la composition des listes, en particulier au second tour, l'obligation d'une alternance des candidats féminins et masculins pour les têtes de liste n'a pas été retenue.
* 34 Sénat, séance du 7 mars 2003, Journal officiel, débats parlementaires, p. 1520-1521.
* 35 Réplique par plus de soixante sénateurs aux observations du Gouvernement sur la loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques, 31 mars 2003.
* 36 « La loi est l'expression de la volonté générale (...). Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »
* 37 Voir note 1 p 18.
* 38 Décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003 - Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques.
* 39 Cet intérêt général peut être constitué par la bonne marche de la justice (décision n° 81-127 DC des 19 et 20 janvier 1981), la lutte contre la fraude fiscale (décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983), la continuité du service public (décision n° 87-229 DC du 22 juillet 1987) ou encore la volonté de regrouper les consultations électorales (décision n° 93-331 DC du 13 janvier 1994).
* 40 Ainsi, dans sa décision 93-331DC précitée, le Conseil constitutionnel avait indiqué que les dispositions présentant un caractère exceptionnel et transitoire, fixant l'allongement de six ans à sept ans de la durée du mandat des conseillers généraux à élire en 1994 afin de rétablir le renouvellement des conseils généraux par moitié tous les trois ans, étaient la conséquence d'une réforme répondant à la volonté du législateur d'assurer la mise en oeuvre des objectifs qu'il s'était fixés.
* 41 Dans sa décision du 9 mai 1991, le Conseil constitutionnel avait déjà précisé qu'« aucune justification tirée de la spécificité de la collectivité territoriale de Corse » ne pouvait fonder une incompatibilité spécifique aux élus de Corse, manifestement contraire au principe d'égalité, et avait déclaré cette disposition contraire à la Constitution.
* 42 Observations du Gouvernement sur le recours dirigé contre la loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques, 27 mars 2003.
* 43 Considérant 28 de la décision n° 2003-468 DC précitée.
* 44 Sénat, séance du 14 mai 2003, Journal officiel - débats parlementaires, p. 3172.
* 45 Ce résultat n'a qu'une valeur d'avis et le Parlement pourrait théoriquement adopter ultérieurement ce statut ou un autre mais, faute de consensus sur ce dernier, une telle réforme ne semble pas prévue.
* 46 Article L. 370 du code électoral.
* 47 Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
* 48 Article L. 372 du code électoral.
* 49 Article L. 374 du code électoral.