II. LES ARTICLES DE RÉCAPITULATION DES CRÉDITS ET LES ARTICLES DE « NOMENCLATURE » : ARTICLES 50 À 56
A. LES ARTICLES DE RÉCAPITULATION DE CRÉDITS
L'article 50 récapitule les services votés relatifs aux opérations définitives des comptes d'affectation spéciale. Le montant des crédits serait fixé à 3.204 millions d'euros.
L'article 51 concerne les mesures nouvelles relatives aux opérations définitives des comptes d'affectation spéciale. Les autorisations de programme s'élèveraient à 3.987 millions d'euros et les crédits de paiement à 4.441 millions d'euros répartis entre 454 millions d'euros de dépenses ordinaires civiles et 3.987 millions d'euros de dépenses civiles en capital.
L'article 54 concerne les services votés relatifs aux opérations à caractère temporaire des comptes spéciaux du Trésor. Le montant des découverts applicables en 2003 aux services votés des comptes de commerce serait fixé à 1.936 millions d'euros. Le montant des crédits ouverts au titre des services votés des comptes d'avances et au titre des services votés des comptes de prêts s'élèverait respectivement à 60.799,9 millions d'euros et 175 millions d'euros.
L'article 55 concerne les mesures nouvelles relatives aux opérations temporaires des comptes d'affectation spéciale. 2,54 millions d'euros seraient ouverts et concerneraient les avances au sport de haut niveau (100.000 euros au Fonds national pour le développement du sport) et les avances pour le financement des projets de modernisation du système de distribution de la presse (2,44 millions d'euros au compte d'affectation spéciale n° 902-32, section « Fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale, et à la distribution presse quotidienne nationale d'information politique et générale »).
L'article 56 concerne les mesures nouvelles des comptes de prêts qui s'élèveraient à 1.146 millions d'euros.
B. LES ARTICLES DE « NOMENCLATURE » : ARTICLES 52 ET 53
1. L'article 52 (compte d'affectation spéciale n° 902-24 « compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés »)
L'article 52 modifie la nomenclature des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés » pour permettre de verser des dotations en capital à des fondations de recherche reconnues d'utilité publique.
Ce changement de nomenclature correspond au souhait de développer les fondations de recherche d'utilité publique et à la volonté de porter l'effort national de recherche à 3 % du PIB à l'horizon 2010.
Pour accélérer la création de nouvelles fondations dans le domaine de recherche, il est proposé que l'Etat puisse, via le compte d'affectation spéciale 902-24, apporter un capital « d'amorçage » à ces fondations afin d'inciter les donateurs privés à s'engager de manière significative.
Un montant maximum de 150 millions d'euros pourrait leur être consacré en 2004.
2. L'article 53 (compte d'affectation spéciale n° 902-25 « fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » )11 ( * )
L'article 53 modifie la nomenclature des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-25 « fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA) pour permettre de verser des dotations aux collectivités locales d'outre-mer au titre de la continuité territoriale.
a) Une nouvelle compétence pour le FIATA : la continuité territoriale outre-mer
Une nouvelle compétence est créée au sein du FIATA, par l'article 53 du projet de loi de finances. Cette mission est issue de l'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer 12 ( * ) , qui a institué une dotation de continuité territoriale en faveur des collectivités d'outre-mer. Dans son rapport 13 ( * ) consacré à cette loi, le rapporteur au nom de votre commission des finances du Sénat, notre collègue Roland du Luart, notait à propos de cette dotation :
« L'étude d'impact associée au présent projet de loi évalue à 30 millions d'euros le montant de la dotation de continuité territoriale pour sa première année d'existence. Pour les années suivantes, elle serait, comme celui de la dotation de continuité territoriale versée à la collectivité territoriale de Corse, indexé sur la dotation globale de fonctionnement. Le gouvernement n'a pas encore déterminé l'imputation budgétaire des crédits correspondants .
« Le présent article est « muet » s'agissant des critères de répartition entre les collectivités bénéficiaires. L'article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ». En conséquence, les modalités de répartition des concours financiers de l'État aux collectivités locales, y compris lorsqu'il y a lieu les pondérations affectée à chaque critère de répartition, sont généralement prévues par la loi ».
Le présent budget répond donc en partie aux interrogations formulées par le rapporteur. La provenance des crédits est désormais explicitée.
Pour autant, ce mode de financement ne va pas sans soulever un certain nombre d'interrogations.
b) Une construction budgétairement complexe
On peut remarquer que, par construction, le budget annexe de l'aviation civile (BAAC) et le FIATA sont structurellement liés, via la répartition de la taxe de l'aviation civile. Or si les ressources que tire le BAAC de cette taxe sont en baisse non négligeable avec 19 millions d'euros en moins par rapport à 2002, et ce malgré la hausse du taux de la taxe, le budget global augmente de 0,7 %, suite notamment à une hausse modérée de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, et un doublement de cette redevance pour l'outre-mer (les taux exacts seront déterminés par décret au mois de décembre). En conséquence, une partie au moins de la perte de recette fiscale du budget annexe est compensée par la hausse d'une redevance, au bénéfice d'un compte spécial du Trésor.
Le mécanisme choisi semble donc être le suivant :
- la taxe de l'aviation civile augmente de 13,07 % (article 27), permettant des recettes supplémentaires de l'ordre de 33 millions d'euros ;
- la quotité consacrée au FIATA passe de 23,96 % à 36,56 % (article 28).
Ces deux mouvement se traduisent par une hausse des recettes du FIATA, de 70 à 118 millions d'euros, qui permet de financer notamment les 30 millions d'euros de la continuité territoriale (article 53 du projet de loi de finances), et une baisse des recettes que le BAAC tire de la taxe de l'aviation civile de 19 millions d'euros en 2004.
Pour compenser cette perte de recettes au niveau du BAAC, les tarifs de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne pour l'outre-mer sont multipliés par deux, permettant ainsi au BAAC de dégager 15 millions d'euros supplémentaires qui viennent compenser la perte de ressources dû à la baisse de quotité de la TAC.
c) Une construction juridiquement incertaine
L'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer dispose que la dotation de continuité territoriale doit évoluer comme celui de la DGF. Or il n'y a pas de lien entre les ressources tirées de la taxe de l'aviation civile, qui finance le FIATA, avec les critères d'évolution de la DGF.
d) Une construction économiquement contestable
La hausse du taux de la taxe de l'aviation civile sera répercutée sur l'ensemble des prix des billets d'avion, avec des hausses de 51 centimes d'euro pour le trafic intracommunautaire et de 87 centimes d'euros pour le trafic extra communautaire. Deux éléments doivent être soulevés :
- cette hausse des tarifs frappe un secteur qui traverse à l'heure actuelle une conjoncture difficile, suite aux évènements du 11 septembre 2001, à la guerre en Irak et à l'épidémie de pneumopathie en Asie ;
- les effets recherchés par le gouvernement sont, selon la loi de programme pour l'outre-mer, de faciliter la continuité territoriale, donc de rendre plus attractif le prix des transports aériens. Or les services de la DGAC ont été tenus, afin de compenser la chute des ressources de la TAC, de doubler les taux de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne pour l'outre-mer. Le surcroît de recettes est estimé à 15 millions d'euros, qui seront donc supportés par les voyageurs en direction de l'outre-mer. Cette hausse spécifique à l'outre-mer est renforcée par la hausse générale de la taxe de l'aviation civile. En conséquence, les bénéfices de la continuité territoriale sont presque annulés.
Pour l'ensemble de ces raisons, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de l'article 53 du projet de loi de finances, qui crée au sein du FIATA la dotation de continuité territoriale.
* 11 Votre rapporteur spécial a sur le sujet la même position que notre collègue Yvon Collin, rapporteur spécial du budget annexe de l'aviation civile.
* 12 Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003.
* 13 Rapport n° 296 (2002-2003).