EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner en première lecture la proposition de loi n° 156 présentée par MM. Christian Poncelet, Josselin de Rohan, Michel Mercier, Jacques Pelletier, Henri de Raincourt et Xavier de Villepin actualisant le tableau de répartition des sièges de sénateurs et certaines modalités de l'élection des sénateurs.
La date d'examen de ce texte déroge à l'usage républicain selon lequel les règles relatives à une élection ne doivent pas être modifiées moins d'un an avant sa tenue, pour se conformer aux dispositions de l'article 2 de la loi ordinaire n° 2003-697 portant réforme de l'élection des sénateurs du 30 juillet 2003 précisant qu'« une loi votée avant le renouvellement partiel de 2004 mettra à jour le tableau n° 5 annexé au code électoral à la suite du découpage des séries 1 et 2 par tirage au sort ».
Traduisant la volonté du Sénat de prendre l'initiative de sa réforme, dans la logique des conclusions du rapport du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidé par M Daniel Hoeffel, rendues en 2002, la loi organique n° 2003-696 portant réforme de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat et la loi ordinaire précitée ont conforté la représentativité du Sénat tout en sauvegardant ses particularités.
Largement acceptée dans son principe, cette réforme d'ensemble du régime électoral des sénateurs abaisse de neuf ans à six ans la durée du mandat sénatorial, instaure la mise en place du renouvellement du Sénat par moitié entre 2004 et 2013, augmente le nombre de sénateurs tout en actualisant leur répartition et étend le mode de scrutin majoritaire à deux tours aux départements où sont élus trois sénateurs.
Dans le cadre des dispositions transitoires prévues pour l'entrée en vigueur de l'abaissement de la durée du mandat et de la mise en place du renouvellement du Sénat par moitié, le « fractionnement » de l'actuelle série C par tirage au sort en deux sections doit permettre, dès le renouvellement de cette série, en septembre prochain, l'élection pour six ans des sénateurs de l'Ile-de-France, des Antilles, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte et le maintien exceptionnel de l'élection pour neuf ans des sénateurs du Bas-Rhin à l'Yonne (sauf la Seine-et-Marne).
Un tirage au sort spécifique aura lieu pour les quatre sénateurs représentant les Français établis hors de France concernés à l'issue de ce renouvellement.
Le tirage au sort du 1er octobre 2003 a fixé par là-même la composition des futures séries 1 et 2 qui viendront remplacer les actuelles séries A, B et C, à compter de 2010.
La présente proposition de loi a pour objet d'actualiser le tableau n° 5 annexé au code électoral fixant la répartition des sièges de sénateurs afin de tenir compte de ces futures séries. Ce texte « technique » apparaît ainsi nécessaire au regard de l'objectif d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.
En outre, elle tend à « toiletter » des règles relatives à l'élection des sénateurs, d'une part en remédiant à des incohérences (montant de l'amende infligée aux électeurs sénatoriaux n'ayant pas pris part au scrutin ; désignation et remplacement des délégués des conseils municipaux au collège électoral ; retrait des listes de candidats...) et, d'autre part, en simplifiant certaines procédures de la campagne électorale (réunions électorales) et du vote (vote par procuration ; machines à voter ; liste d'émargement).
La clarification de ces dispositions est bienvenue car elle remédiera à des difficultés pratiques réelles rencontrées par les électeurs et les candidats lors des scrutins passés.
I. LES LOIS DU 30 JUILLET 2003 ONT MIS EN oeUVRE UNE RÉFORME AMBITIEUSE DU SÉNAT DESTINÉE À RENFORCER SA LÉGITIMITÉ TOUT EN GARANTISSANT SES SPÉCIFICITÉS
A. « LA RÉVOLUTION SILENCIEUSE » DE L'INSTITUTION SÉNATORIALE :
1. Issues de la réflexion des sénateurs sur leur institution, les lois du 30 juillet 2003 confortent les particularités du Sénat qui fondent le bicamérisme français
En prenant l'initiative de la réforme de leur institution, les sénateurs, consolidant les piliers fondamentaux de leur régime électoral, l'ont adapté aux données actuelles de la décentralisation afin de conforter le Sénat, « maison des collectivités territoriales », assemblée de proximité à l'écoute des Françaises et des Français.
« Force est de reconnaître (...) que l'appréciation positive des travaux sénatoriaux est altérée, en quelque sorte « brouillée », par le débat récurrent sur le statut électoral des sénateurs et notamment par les critiques à l'encontre de la durée du mandat sénatorial et de la représentativité du Sénat... » 1 ( * ) . Ce constat préoccupant était celui du groupe de réflexion pluraliste 2 ( * ) sur l'institution sénatoriale présidé par M. Daniel Hoeffel qui a mené ses travaux de novembre 2001 à juillet 2002 et dont les conclusions ont largement inspiré les lois du 30 juillet 2003.
Déjà en 1976, l'augmentation du nombre de sièges de sénateurs et l'adaptation de leur répartition à l'évolution de la population française résultait d'une réflexion de M. Henri Caillavet et des membres des groupes socialistes et communiste. N'ayant de cesse d'adapter et d'améliorer ses règles de fonctionnement, le Sénat a donc pris l'initiative de sa réforme, à travers la proposition de loi organique n° 312 et la proposition de loi ordinaire n° 313, présentées par MM. Christian Poncelet, Josselin de Rohan, Michel Mercier et plusieurs de leurs collègues.
Ces textes, adoptés le 12 juin 2003 par le Sénat en première lecture puis le 7 juillet dernier par l'Assemblée nationale sans modification, constituent une entreprise ambitieuse de rénovation de la Haute Assemblée.
Simultanément, la réforme veille à ne pas faire du Sénat un simple « clone » de l'Assemblée nationale et tend à « renforcer son bonus constitutionnel ».
En effet, si le Sénat, seconde chambre du Parlement, procède comme l'Assemblée nationale, du suffrage universel, représentant avec elle la souveraineté nationale 3 ( * ) , l'article 24 de la Constitution lui reconnaît une vocation spécifique de représentation des collectivités territoriales et des Français établis hors de France : « Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat ».
Ce faisant, l'équilibre des institutions de la Cinquième République, reposant sur un bicamérisme inégalitaire mais équilibré avec une Assemblée nationale, reflétant les évolutions du corps électoral, « tempéré » par un Sénat représentant privilégié des collectivités territoriales, a été conforté.
2. L'abaissement de la durée du mandat et de l'âge d'éligibilité des sénateurs et le rééquilibrage des modes de scrutin
a) L'alignement pertinent de la durée du mandat sénatorial sur celle des mandats locaux et la baisse de l'âge d'éligibilité
Comme sous la Troisième République, le Sénat de la Cinquième République était renouvelé par tiers tous les trois ans, la durée du mandat des sénateurs étant fixée à neuf ans. La Constitution confère une valeur organique à ces caractéristiques.
Faisant l'objet d'une large approbation, appelé de ses voeux par le président du Sénat lors de son discours d'orientation du 16 octobre 2001, l'abaissement de la durée du mandat sénatorial de neuf ans à six ans 4 ( * ) a été prévu par la loi organique du 30 juillet 2003 précitée.
Cette dernière a aussi fixé le principe du passage d'un renouvellement par tiers à un renouvellement par moitié du Sénat tous les trois ans 5 ( * ) , comme le préconisait le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale, prévoyant en outre les dispositions transitoires nécessaires à la mise en oeuvre progressive de la réforme (voir I a). Jusqu'en 2010, à titre transitoire, le Sénat demeure ainsi renouvelable par tiers, les sénateurs étant répartis à cette effet en trois séries A, B et C d'importance approximativement égale.
L'abaissement de neuf ans à six ans de la durée du mandat sénatorial maintient un écart d'un an avec la durée du mandat de député (5 ans).
La réduction de la durée du mandat à six ans et la mise en oeuvre du renouvellement du Sénat par moitié tous les trois ans préservent en outre le principe du renouvellement partiel de la Haute Assemblée 6 ( * ) , facteur incontestable de stabilité du bicamérisme français et garanti par la Constitution.
En outre, l'abaissement à six ans de la durée du mandat sénatorial harmonise celle-ci avec la durée des mandats des élus locaux eux-mêmes électeurs des sénateurs.
L'âge d'éligibilité des sénateurs était fixé à trente-cinq ans avant la réforme (quarante ans sur la Troisième République).En vue de conforter l'ouverture de la Haute assemblée aux jeunes générations, la loi organique du 30 juillet 2003 précitée a baissé de trente-cinq ans à trente ans 7 ( * ) l'âge d'éligibilité des sénateurs. Là encore un écart est préservé avec les députés dont l'âge d'éligibilité demeure 23 ans.
b) Le pluralisme renouvelé des modes de scrutin du Sénat
L'une des particularités institutionnelles du Sénat réside dans la coexistence du scrutin majoritaire à deux tours et du scrutin proportionnel, justifiée par l'exigence constitutionnelle d'une représentation équitable de l'ensemble des collectivités territoriales au Sénat.
La loi n° 2000-641 du 10 juillet 2000 avait imposé l'application de la représentation proportionnelle dans les départements où sont élus trois sénateurs ou plus (et, par conséquent, celle du scrutin majoritaire à deux tours dans les départements où sont élus un ou deux sénateurs), soit 224 8 ( * ) sièges au total.
Afin de conjuguer la prise en considération des départements à la plus forte densité démographique, facilitée par le scrutin proportionnel tout en préservant l'indépendance du Sénat et son rôle de garant des intérêts de l'ensemble des collectivités territoriales et des territoires ruraux, favorisés par le scrutin majoritaire, la loi du 30 juillet 2003 a procédé à un rééquilibrage entre les modes de scrutin du Sénat. Le scrutin majoritaire à deux tours 9 ( * ) sera donc, dès septembre 2004, appliqué dans les départements ayant 3 sièges ou moins. Les départements ayant au moins 4 sièges à pourvoir éliront des sénateurs à la représentation proportionnelle 10 ( * ) .
Au total, 166 sièges de sénateurs (environ 48 % des sièges) seront donc attribués au scrutin majoritaire contre 180 à la représentation proportionnelle (environ 52 % des sièges) en 2010.
3. L'adaptation bienvenue du nombre et de la répartition des sièges de sénateurs aux réalités démographiques des collectivités territoriales
a) Le Sénat, reflet de la géographie de la France
Les sénateurs et les députés sont les représentants du peuple français, au nom duquel ils exercent la souveraineté.
La vocation spécifique du Sénat conférée par l'article 24 de la Constitution a été confortée par les progrès récents de la décentralisation, qui ont donné de nouvelles prérogatives (droit à l'expérimentation ; droit de pétition et référendums locaux ; transferts de compétences prévus par le projet de loi relatif aux responsabilités locales en cours de discussion ; futur projet de loi relatif à l'autonomie financière...) aux collectivités territoriales, dont le statut a été précisé par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.
Consacrant une pratique ancienne, ce texte a prévu l'examen en premier lieu par le Sénat des projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et de ceux relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France 11 ( * ) .
Les caractéristiques du régime électoral sénatorial permettent au Sénat de représenter les Français établis hors de France (avec 12 sénateurs) et d'être en pratique le reflet et l'émanation de la démocratie locale.
En effet, il convient de rappeler que les sénateurs sont élus au suffrage universel indirect par un collège électoral constitué :
- des députés du département ;
- des conseillers régionaux ;
- des conseillers généraux du département ;
- des délégués des conseils municipaux ou des suppléants de ces délégués.
Conformément à l'article 88-3 de la Constitution, les citoyens de l'Union européenne résidant en France ont le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales mais « ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs ». Par conséquent, les conseillers municipaux et membres du Conseil de Paris qui ne sont pas la nationalité française ne peuvent ni être membres à un titre quelconque du collège électoral sénatorial ni participer à ce collège de délégués, de délégués supplémentaires et de suppléants 12 ( * ) .
Le nombre des délégués des conseils municipaux dépend de l'effectif du conseil municipal, lui-même fonction de la population de la commune (voir tableau en annexe 2) 13 ( * ) .
Dans les communes de moins de 9.000 habitants, le nombre des délégués est inférieur à l'effectif des conseils municipaux (de 1 délégué dans les communes de moins de 500 habitants à 15 délégués).
Dans les communes de 9.000 habitants à 30.000 habitants, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit de leur conseil municipal au collège électoral sénatorial (29 à 39 délégués).
Dans les communes de plus de 30.000 habitants, il en va de même mais les conseils municipaux élisent en outre des délégués supplémentaires, à raison de 1 pour 1.000 habitants en sus de 30.000.
Enfin, les délégués ont des suppléants, amenés à les remplacer en cas d'empêchement lors du scrutin, qui sont désignés au sein du conseil municipal dans les communes de moins de 3.500 habitants. Le nombre de ces suppléants est de trois quand le nombre de titulaires est égal ou inférieur à cinq (moins de 2 500 habitants) et est ensuite augmenté de un par cinq titulaires ou fraction de cinq.
Dans les communes où tous les conseillers municipaux sont électeurs de droit, les conseillers municipaux qui n'ont pas la nationalité française sont remplacés au collège électoral des sénateurs et lors de la désignation des délégués supplémentaires et suppléants par les candidats français venant immédiatement après le dernier candidat élu de la liste sur laquelle ils se sont présentés à l'élection municipale 14 ( * ) .
L'élection des délégués et des suppléants
a. Dans les communes de moins de 3.500 habitants 15 ( * )
L'élection des délégués et celle des suppléants se déroulent séparément.
Le vote a lieu au scrutin secret majoritaire à deux tours. Nul n'est élu délégué ou suppléant au premier tour s'il n'a réuni la majorité absolue des suffrages exprimés. Au second tour, la majorité relative suffit. En cas d'égalité de suffrages, le candidat le plus âgé est élu.
Les candidats peuvent se présenter soit isolément, soit sur une liste qui peut ne pas être complète. Les adjonctions et les suppressions de noms sont autorisées.
L'ordre des suppléants est déterminé par le nombre de voix obtenues. En cas d'égalité de suffrages, la préséance appartient au plus âgé.
b. Dans les communes de 3.500 habitants et plus 16 ( * )
L'élection des délégués et des suppléants a lieu sur la même liste suivant le système de la représentation proportionnelle avec application de la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.
Les listes peuvent comprendre un nombre de noms inférieur au nombre de sièges de délégués et de suppléants à pourvoir.
Chaque conseiller municipal ou groupe de conseillers municipaux peut présenter une liste de candidats aux fonctions de délégués et de suppléants.
L'ordre des suppléants résulte de leur rang de présentation. En cas de refus ou d'empêchement d'un délégué, c'est le suppléant de la même liste venant immédiatement après le dernier délégué élu de la liste qui est appelé à le remplacer.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 6 juillet 2000 17 ( * ) , a tracé les principes devant régir la composition du collège électoral sénatorial :
- « dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République », le Sénat doit être élu par un « corps électoral qui est lui même l'émanation de ces collectivités » 18 ( * ) ;
- « ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales » ;
- « toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées » ;
- « la représentation des communes doit refléter leur diversité » ;
- « la représentation de chaque catégorie de collectivités territoriales et des différents types de communes doit tenir compte de la population qui y réside ».
La réforme du régime électoral sénatorial n'a pas modifié les règles relatives au collège électoral, dont la présente proposition de loi a pour objet d'améliorer certaines modalités techniques. En revanche, l'alignement de la durée du mandat électoral sénatorial sur celle des mandats locaux et le rééquilibrage des modes de scrutin précités mais surtout, l'actualisation de la répartition des sièges de sénateurs confortent à l'évidence la légitimité du Sénat en tant que représentant constitutionnel des collectivités territoriales.
b) La nécessité d'une réforme de la répartition des sièges de sénateurs avait été relevée par le Conseil constitutionnel
Avant les lois du 30 juillet 2003, l'effectif du Sénat était de 322 sièges, dont 321 effectivement pourvus 19 ( * ) , 304 sénateurs étant élus dans les départements (296 dans les départements métropolitains et 8 dans les départements d'outre-mer) 20 ( * ) , 5, dans les collectivités d'outre-mer (Mayotte, Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna disposant respectivement d'un siège) et en Nouvelle-Calédonie (un siège), 12 sénateurs représentant par ailleurs les Français établis hors de France.
Or, le nombre et la répartition des sièges de sénateurs 21 ( * ) étaient issus de la réforme de 1976 et ne tenaient pas compte des recensements généraux de la population française établis en 1982, 1990 et 1999, affaiblissant de fait la représentativité du Sénat.
Bien sûr, le principe de l'égalité du suffrage posé par l'article 3 de la Constitution s'il implique que l'élection des députés doit reposer sur « des bases essentiellement démographiques » 22 ( * ) doit être interprété pour le Sénat à la lumière de son rôle de représentant des collectivités territoriales reconnu par l'article 24 de la Constitution.
Cependant, dans sa décision du 6 juillet 2000 23 ( * ) , confortée par une décision du 20 septembre 2001, le Conseil constitutionnel avait incité le législateur à actualiser la représentation sénatoriale : « Les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et des articles 3 et 4 de la Constitution imposent au législateur de modifier la répartition du département des sièges de sénateurs pour tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation... ».
c) Le Sénat issu de la réforme reflète fidèlement les réalités démographiques des collectivités territoriales de la République
Les lois du 30 juillet 2003 ont augmenté le nombre des sièges de sénateurs pour actualiser leur répartition 24 ( * ) , par l'application de la clé démographique de répartition de 1948 25 ( * ) aux résultats du recensement général de la population de 1999.
En conséquence, la réforme institue 24 sièges de sénateurs supplémentaires (création de 25 nouveaux sièges et suppression du siège de l'ancien sénateur du territoire des Afars et des Issas).
Cette augmentation sera progressive. Ces nouveaux sièges seront pourvus lors du prochain renouvellement des séries auxquelles appartiennent les sénateurs des départements et collectivités concernés par l'actualisation.
Le nombre de sénateurs élus sera de 331 à l'issue du renouvellement partiel de 2004, de 341 en 2007 avant d'être fixé à 346 en 2010.
* 1 Rapport du groupe précité, p. 6.
* 2 Outre M. Daniel Hoeffel, ce groupe était composé de MM. Jean-Pierre Bel, Robert Bret, René Garrec, Patrice Gélard, Michel Mercier, Jacques Pelletier (titulaires), de Mme Nicole Borvo et de MM Jean Arthuis, Jean-Patrick Courtois, Gérard Delfau, Jean-Claude Peyronnet et Henri de Raincourt (suppléants).
* 3 Selon l'article 3 de la Constitution, « la souveraineté appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».
* 4 Article L.O. 275 du code électoral.
* 5 Article L.O. 276 du code électoral.
* 6 Ce principe est inscrit à l'article 25, deuxième alinéa, de la Constitution visant les personnes appelées à assurer, en cas de vacance de siège, « le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu'au renouvellement général ou partiel de l'assemblée à laquelle ils appartiennent », ainsi qu'à l'article 32 de la Constitution, dont la deuxième phrase rappelle que « le Président du Sénat est élu après chaque renouvellement partiel. ».
* 7 Article L.O. 296 du code électoral.
* 8 212 sièges de sénateurs élus dans les départements et les 12 sièges des sénateurs représentant les Français établis hors de France.
* 9 Article L. 294 du code électoral.
* 10 Article L. 295 du code électoral.
* 11 Article 39 de la Constitution.
* 12 Voir annexe 1 pour le collège électoral des autres sénateurs.
* 13 Articles L. 283 et suivants du code électoral et annexe 2.
* 14 Article LO 286-1 du code électoral.
* 15 Article L. 288 du code électoral.
* 16 Article L.289 du code électoral.
* 17 Décision n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000- loi relative à l'élection des sénateurs.
* 18 Le Conseil constitutionnel avait ainsi estimé que les dispositions d'une loi prévoyant l'élection des délégués d'une commune en fonction de la population communale seule, à raison d'un délégué pour 300 habitants, étaient contraires à la Constitution : le nombre de délégués désignés en dehors du conseil municipal serait passé de 8 % à 30 % du nombre total des électeurs sénatoriaux. La participation des délégués supplémentaires au collège électoral sénatorial doit en effet « conserver un caractère de correction démographique ».
* 19 Le siège non pourvu correspondait à l'ancien territoire des Afars et des Issas, devenu République de Djibouti lors de son accession à l'indépendance en 1977 et inoccupé depuis la démission de son titulaire en 1980.
* 20 Article LO. 274 du code électoral.
* 21 Le nombre de sénateurs élus dans les départements comme dans les collectivités d'outre-mer, ou représentant les Français établis hors de France, est déterminé par une « loi organique relative au Sénat » an sens de l'article 46 de la Constitution. La répartition des sièges des sénateurs représentant les départements relève de la loi ordinaire (article L. 279 du code électoral et tableau n° 6 annexé).
* 22 Décision n° 86-218 DC du 18 novembre 1986 - Loi relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés.
* 23 Décision n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000 - Loi relative à l'élection des sénateurs.
* 24 Voir annexe 3.
* 25 Posée par l'article 5 de la loi du 23 septembre 1948 et implicitement utilisée en 1959, 1966 et 1976, cette clé de répartition attribuait à chaque département un siège jusqu'à 154 000 habitants et, ensuite, un siège par 250 000 habitants ou fraction de 250 000. Le premier seuil a cependant été arrondi à 150 000 habitants en 1976.