EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ASSOCIATION DU
SÉNAT
AU PROCESSUS D'ÉVOLUTION STATUTAIRE
DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SITUÉES OUTRE MER
Le titre premier de la proposition de résolution tire les conséquences pour le Règlement du Sénat de l'article 72-4 de la Constitution introduit par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.
La révision constitutionnelle pose le principe de la consultation des électeurs des collectivités territoriales situées outre-mer sur les évolutions institutionnelles les concernant. Cette consultation est soit obligatoire, soit facultative.
Elle revêt un caractère obligatoire en vertu de l'article 72-4, premier alinéa, de la Constitution pour le passage du régime de département et région d'outre-mer (défini à l'article 73 de la Constitution) à celui de collectivité d'outre-mer (défini à l'article 74 de la Constitution) ou inversement 3 ( * ) .
La consultation est également obligatoire, sur le fondement du dernier alinéa de l'article 73, sur la création par la loi d'une collectivité unique se substituant à un département et une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités.
La consultation présente en revanche un caractère facultatif pour toute question qui, hormis le changement de régime institutionnel, concerne l'organisation et les compétences de la collectivité.
Ces consultations -obligatoires ou facultatives- obéissent à une procédure identique : elles sont décidées par le Président de la République sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées.
En outre, dans l'hypothèse où la consultation porte sur le changement de régime institutionnel visé à l'article 72-4, premier alinéa, de la Constitution, et est organisée sur proposition du Gouvernement, « celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d'un débat ».
La possibilité conférée au Parlement de soumettre une question à la consultation des électeurs de la collectivité située outre-mer -inspirée des dispositions de l'article 11 de la Constitution- de même que l'exigence d'une déclaration du Gouvernement suivie d'un débat ont été introduites dans l'article 72 à la suite d'un amendement sénatorial adopté à l'initiative de votre commission des lois.
Ces dispositions ont trouvé à s'appliquer une première fois à la fin de l'année 2003. En effet, le 7 décembre dernier, quatre référendums locaux ont été organisés :
- d'une part, sur le fondement de l'article 73, en Guadeloupe comme en Martinique, en vue d'y créer des collectivités territoriales uniques appelées à se substituer aux départements et aux régions tout en demeurant régies par l'article 73 de la Constitution ;
- d'autre part, sur le fondement de l'article 72-4, dans les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy, aujourd'hui rattachées à la Guadeloupe, dans la perspective de la création, dans chacune de ces îles, d'une nouvelle collectivité d'outre-mer autonome à statut spécifique régie par l'article 74 de la Constitution.
Une déclaration du Gouvernement suivie d'un débat a été organisée au Sénat le 7 novembre 2003. Elle s'imposait pour la consultation des électeurs de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy organisée dans le cadre de l'article 72-4. En outre, comme l'a indiqué la ministre de l'outre-mer, Madame Brigitte Girardin, devant notre assemblée, « le Conseil d'Etat a considéré que, lorsqu'est envisagée, dans le cadre de l'article 73, la création d'une collectivité nouvelle se substituant au département et à la région, le Gouvernement doit également faire une déclaration au Parlement. Nous nous sommes donc rangés à cet avis ».
Article premier
(art. premier
de la proposition de résolution n° 213,
2003-204)
Déclaration du Gouvernement suivie d'un débat sur le
changement
de régime institutionnel d'une collectivité
située outre-mer
(art. 39 du Règlement)
Cet article reprend en les complétant les termes de l'article premier de la proposition de résolution n° 213.
Le paragraphe I introduit, après l'article 39, alinéa 2 bis , du Règlement du Sénat, un nouvel alinéa rappelant l'exigence constitutionnelle 4 ( * ) d'une déclaration du Gouvernement suivie d'un débat devant le Sénat lorsque sur décision du Président de la République, à l'initiative du Gouvernement, les électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer (ou de la partie de la collectivité intéressée) sont consultés sur le changement de son régime institutionnel (passage du régime de l'article 73 de la Constitution au régime de l'article 74 ou inversement).
Le paragraphe II du présent article procède à une coordination nécessaire à l'article 39, alinéa 3, afin d'harmoniser les règles d'organisation de ce débat avec celles applicables aux deux autres cas de débats obligatoirement organisés après une déclaration du Gouvernement.
Il s'agit, d'une part, de la déclaration de politique générale (prévue au dernier alinéa de l'article 49 de la Constitution) que le Gouvernement peut demander au Sénat d'approuver et, d'autre part, de la déclaration du Gouvernement, prévue à l'article 11 de la Constitution lorsque le Président de la République, sur proposition du Gouvernement, a décidé de soumettre un projet de loi au référendum.
Le débat est organisé par la Conférence des présidents dans les mêmes conditions qu'une discussion générale (article 29 bis du Règlement).
En outre, un temps spécifique peut être attribué aux « présidents de la commission spéciale ou des commissions permanentes intéressées ». Le débat est clos après l'audition des orateurs inscrits et la réponse éventuelle du Gouvernement.
Cependant, l'exigence d'une déclaration du Gouvernement suivie d'un débat ne vaut pas seulement pour la consultation définie à l'article 72-4, premier alinéa, de la Constitution comme le prévoit la proposition de résolution mais aussi pour celle, visée à l'article 73, dernier alinéa de la Constitution, des électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur l'institution d'une collectivité ou d'une assemblée délibérante unique.
En effet, le Conseil d'Etat a estimé que les dispositions de l'article 72-4 en « renvoyant globalement « aux formes prévues au second alinéa de l'article 72-4 », doivent être interprétées comme rendant applicable aux consultations qu'elles prévoient l'ensemble des formalités énoncées à l'alinéa auquel elles se réfèrent.
« Celles-ci comprennent non seulement l'exigence que la consultation soit décidée par le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, mais également l'exigence que, lorsque la consultation est organisée sur proposition du Gouvernement, celui-ci fasse, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d'un débat (...).
« Au demeurant, il est conforme à l'équilibre des pouvoirs établi par la Constitution que le Parlement soit informé aussi bien des consultations organisées en application du dernier alinéa de l'article 73 que de celles qui sont organisées en application du premier alinéa de l'article 72-4, et il ne ressort pas des travaux préparatoires que l'intention du constituant aurait été autre. »
Ainsi, comme il a été rappelé précédemment, un tel débat a déjà été organisé au Sénat, le 7 novembre 2003, pour la consultation des électeurs de Martinique et de Guadeloupe sur la création dans ces deux régions monodépartementales d'une collectivité territoriale unique.
En conséquence, votre commission des lois vous propose de viser à l'article 39, alinéa 2 ter , non seulement la consultation des électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer prévue à l'article 72-4, premier alinéa, de la Constitution, mais aussi celle prévue à l'article 73, dernier alinéa, de la Constitution.
Article 2
(art. 2 de la
proposition de résolution n° 213,
2003-2004)
Procédure relative à la motion concernant la
consultation des électeurs d'une collectivité territoriale
située outre-mer
(art. 69 du Règlement)
Le présent article reprend la rédaction de l'article 2 de la proposition de résolution n° 213.
L'article 72-4 de la Constitution ouvre au Parlement, concurremment avec le Gouvernement -pendant la durée des sessions- la faculté de proposer au Président de la République la consultation des électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur « une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif ». La faculté ainsi reconnue à l'Assemblée nationale et au Sénat résulte, il convient de le rappeler, d'un amendement de votre commission des lois.
Le présent article tend à insérer dans notre Règlement un article 96 bis afin de définir les modalités de mise en oeuvre de ce droit d'initiative.
Le premier alinéa de ce nouvel article définit la procédure applicable à l'examen par le Sénat de la motion tendant à consulter les électeurs de la collectivité territoriale située outre-mer.
Le dispositif de l'article 72-4 de la Constitution s'inspire directement de l'article 11 de la Constitution relatif au référendum. Dans ces conditions, les règles d'adoption de la motion auraient pu être reprises de celles prévues par les articles 67 à 69 du Règlement du Sénat relatifs à la motion tendant à soumettre au référendum un projet de loi portant sur les matières définies à l'article 11 de la Constitution.
Cependant, le référendum de l'article 11 diffère profondément de la consultation prévue à l'article 72-4. D'une part, il porte nécessairement sur un projet de loi. D'autre part, il présente une valeur décisionnelle. Ces deux traits justifient que la motion tendant à proposer au Président de la République de soumettre un projet de loi au référendum en vertu de l'article 11 ait été encadrée de manière rigoureuse 5 ( * ) :
- la motion doit être signée par au moins trente sénateurs (article 67, alinéa 1 er ) ;
- elle est discutée dès la première séance publique suivant son dépôt (article 67, alinéa 1 er ) ;
- la motion adoptée est transmise sans délai au président de l'Assemblée nationale accompagnée du texte auquel elle se rapporte (article 68, alinéa 2) ;
- le délai d'adoption de la motion est alors fixé, par accord des deux assemblées, à trente jours (mais ce délai est suspendu en dehors des sessions ordinaires ou lorsque l'inscription à l'ordre du jour du Sénat a été empêchée par la priorité du Gouvernement) (article 68, alinéa 3) ;
- quand le Sénat est saisi par l'Assemblée nationale, la motion est immédiatement renvoyée à la commission saisie du projet visé. La discussion de la motion est inscrite à la première séance utile et le Sénat doit statuer dans le délai de trente jours (article 69).
La consultation des électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer ne se rapporte pas quant à elle à un projet de loi particulier. En outre, elle ne revêt pas de caractère décisionnel. Elle peut seulement valoir veto si elle se conclut par le rejet d'un changement de statut (article 72-4, premier alinéa, de la Constitution) ou de l'une des modifications prévues par le dernier alinéa de l'article 73.
En conséquence, il paraît préférable de ménager, dans le cadre du Règlement, des règles souples d'adoption de la motion tendant à proposer au Président de la République de consulter les électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer. Ainsi, les auteurs de la proposition de résolution suggèrent de lui appliquer les règles prévues pour les propositions de résolution. Celles-ci obéissent en principe aux règles de droit commun applicables à tout texte soumis à l'examen du Sénat à cette réserve près que la discussion porte sur le texte rapporté par la commission compétente (article 42, alinéa 6 c, du Règlement).
Le deuxième alinéa du nouvel article 69 bis prévoit la transmission de la motion au Président de l'Assemblée nationale lorsque la motion relève d'une initiative sénatoriale ou quand, transmise initialement par l'Assemblée nationale, elle a été modifiée par le Sénat.
La proposition de résolution prévoit ainsi les conditions d'une navette entre les deux chambres -alors qu'elle est exclue pour la motion tendant à soumettre au référendum un projet de loi. En effet, si la motion transmise au Sénat par l'Assemblée nationale n'est pas adoptée dans le délai de 30 jours, la discussion du projet de loi reprend devant le Sénat « au point où elle avait été interrompue » (aucune nouvelle motion portant sur le même projet de loi n'étant alors recevable). En outre, la rédaction retenue ne prévoit pas, contrairement aux conditions fixées par l'article 68, alinéa 2, du Règlement pour la motion liée à la mise en oeuvre de l'article 11 que la motion adoptée est transmise « sans délai » au président de l'Assemblée nationale.
Le troisième alinéa du nouvel article 69 bis précise le dernier stade de la procédure, lorsque le Sénat adopte sans modification la motion transmise par l'Assemblée nationale. Le texte définitif de la motion est alors transmis par le Président du Sénat au Président de la République par l'intermédiaire du secrétariat général du Gouvernement.
* 3 Rappelons que dans les départements et régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit tandis que dans les collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative, les lois et règlements requièrent une mention expresse d'extension.
* 4 Article 72-4, dernier alinéa, de la Constitution
* 5 Plusieurs aspects de la procédure définie à l'article 67 du Règlement du Sénat sont modifiés par la proposition de résolution actualisant le Règlement du Sénat. Cf article 20 de la présente proposition de résolution.