Projet de loi de finances pour 2005 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Volume 1: Examen des articles

B. - Dispositions diverses

ARTICLE 35

Dispositions relatives aux affectations

Commentaire : le présent article confirme, pour l'année 2005, les affectations résultant des budgets annexes et des comptes spéciaux .

L'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que, par exception au principe d'universalité, certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses par le biais de budgets annexes et de comptes spéciaux du Trésor. Au sein même du budget général ou d'un budget annexe, des procédures comptables particulières d'affectation peuvent être décidées par voie réglementaire (fonds de concours ou rétablissements de crédits).

L'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances. A l'exception de ces opérations, « l'affectation est exceptionnelle et ne peut que résulter d'une disposition de loi de finances ».

Aussi le présent article propose-t-il de confirmer les affectations en vigueur pour l'année 2005, sous réserve des dispositions du présent projet de la loi de finances créant de nouvelles affectations ou modifiant les règles de certaines d'entre elles.

Il concerne en pratique les cinq budgets annexes et les comptes d'affectation spéciale, dont le nombre décroît régulièrement.

Evolution du nombre de comptes d'affectation spéciale

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Comptes d'affectation spéciale	17	12	12	11	11	9	7

L'article 16 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, qui ne s'appliquera qu'à partir de la loi de finances pour 2006, maintient la possibilité, par dérogation au principal général de non affectation, d'affecter certaines recettes de l'Etat à certaines de ces dépenses, selon une rédaction similaire à celle de l'actuel article 18 précité : « Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36

Création du compte n° 903-60 « Avances aux organismes de l'audiovisuel public » et clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-15

Commentaire : le présent article a pour objet de clôturer le compte d'affectation spéciale n° 902-15, relatif à la redevance audiovisuelle, et d'ouvrir un compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public.

I. LE DROIT EXISTANT

En application de l'article 33 modifié de la loi de finances initiale pour 1975 ^{304 ( * )} , le produit de la redevance est imputé au compte d'affectation spéciale (CAS) n° 902-15, alors intitulé « Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et télévision ». Le compte a été requalifié « Compte d'emploi de la redevance audiovisuelle », en application de l'article 37 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 qui a remplacé la redevance audiovisuelle, auparavant taxe parafiscale, par une imposition de toute nature, sans en modifier l'imputation ni les bénéficiaires.

Le compte d'affectation spéciale n° 902-15 permet de financer les sociétés suivantes de l'audiovisuel publique, énumérées aux articles 44, 45 et 49 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication : France Télévisions, Réseau France Outre-mer (RFO) ^{305 ( * )} , Radio France, Radio France Internationale (RFI), ARTE-France et l'Institut national de l'audiovisuel (INA).

Les ressources du CAS proviennent de la collecte de la redevance audiovisuelle, ainsi que du remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle accordées pour des motifs sociaux. Ces exonérations sont présentées à l'article 24 du présent projet de loi de finances. Outre une application de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au taux très réduit de 2,1 %, les frais de gestion du service de la redevance audiovisuelle sont déduits des ressources inscrites au CAS.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LE PRINCIPE DU COMPTE D'AVANCES AUX ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Le présent article propose la fermeture du compte d'affectation spéciale n° 902-15 et l'ouverture du compte n° 903-60 d'avances aux organismes de l'audiovisuel public.

Ce changement intervient dans le cadre de la réforme de la redevance audiovisuelle proposée à l'article 24 du présent projet de loi de finances, consistant à adosser son recouvrement à la taxe d'habitation pour les particuliers et à la TVA pour les professionnels : par conséquent, les encaissements de redevance audiovisuelle correspondront à ceux de la taxe d'habitation (payée en novembre) et de la TVA.

Le mécanisme du CAS, fondé sur un principe d'ouverture des crédits après constatation de l'encaissement de la ressource correspondante, n'était pas adapté à un rythme d'encaissement des ressources concentré sur le mois de novembre, alors que les versements aux organismes de l'audiovisuel public doivent être opérés tout au long de l'année.

En outre, le niveau de remboursement par l'Etat des exonérations (de l'ordre de 16 % de l'ensemble des ressources du CAS) n'était pas conforme aux dispositions du I de l'article 21 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) , selon lesquelles :

« Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10% des crédits initiaux de chaque compte ».

Lors de l'examen du projet de loi organique relative aux lois de finances, les dispositions relatives à la limite de 10 % et au principe d'une relation directe avec les dépenses concernées avaient été introduites par l'Assemblée nationale, afin de mieux encadrer la création et le fonctionnement des CAS. Votre commission des finances avait pleinement partagé ces analyses .

B. LES MODALITÉS RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DU COMPTE D'AVANCES

Le I du présent article propose la clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-15 à la date du 31 décembre 2004.

Le II du présent article fixe les modalités d'ouverture et de fonctionnement du compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public.

Le premier alinéa du II dispose que, « à compter du 1 ^er janvier 2005, sont retracées dans un compte d'avances l'ensemble des opérations afférentes à la redevance audiovisuelle. Ce compte, géré par le ministre chargé du budget, s'intitule « Avances aux organismes de l'audiovisuel public » ».

Le deuxième alinéa du II précise qu'il est débité du montant des avances accordées aux organismes de l'audiovisuel public.

Conformément aux dispositions du troisième alinéa du II, le compte d'avances est crédité, d'une part, des remboursements d'avances correspondant au produit de la redevance audiovisuelle, déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement et du montant des intérêts sur les avances, et, d'autre part, du montant des dégrèvements de redevance audiovisuelle pris en charge par le budget général de l'État. Les intérêts des avances sont versés à la ligne 333 des recettes non fiscales du budget de l'Etat

Il est précisé que « cette prise en charge par le budget général de l'État est limitée à 440 millions d'euros en 2005 ».

Le quatrième alinéa dispose que « les frais d'assiette et de recouvrement sont calculés conformément au XI de l'article 1647 du code général des impôts » nouveau créé par l'article 24 du présent projet de loi de finances : « l'Etat effectue un prélèvement de 1 % sur le montant de la [redevance audiovisuelle]. Toutefois, pour 2005, ce taux est fixé à 2 % ».

La majoration du taux en 2005 (2 %, contre 1 % pour les années suivantes) s'explique par le coût initial lié au changement du mode de collecte, et à la réorganisation en conséquence du service de la redevance audiovisuelle.

En 2005, les frais de gestion de la redevance audiovisuelle devraient ainsi s'élever à 46 millions d'euros, puis à 23 millions d'euros à partir de 2006, alors qu'ils atteignent actuellement 73 millions d'euros, soit des gains en gestion de 27 millions d'euros en 2005 et 50 millions d'euros en 2006 .

En application du cinquième alinéa du II du présent article, le taux d'intérêt est celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance que les avances ou, à défaut, d'échéance la plus proche.

Le sixième alinéa du II dispose que « le compte reprend en balance d'entrée le solde des opérations antérieurement enregistrées sur le compte d'affectation spéciale n° 902-15 », permettant ainsi la continuité des opérations financières.

Les modalités de versement mensuel des avances aux organismes de l'audiovisuel font l'objet du III du présent article :

« III. Les avances sont versées chaque mois aux organismes bénéficiaires à raison d'un douzième du montant prévisionnel des recettes du compte. Le montant des avances mensuelles est ajusté sur la base des recettes prévisionnelles attendues en fonction des mises en recouvrement dès que celles-ci sont connues ^{306 ( * )} .

« Le solde est versé lors des opérations de répartition des recettes arrêtées au 31 décembre de l'année considérée.

« Les versements ne peuvent avoir pour effet de porter les avances effectuées pendant l'année civile à un montant supérieur aux recettes effectives du compte ».

Par rapport au mode actuel de gestion de la redevance audiovisuelle, des frais de trésorerie supplémentaires résultent du nouveau décalage prévu entre le recouvrement de la redevance audiovisuelle et les avances qui seraient consenties chaque mois aux organismes de l'audiovisuel public, soit 19 millions d'euros par an de dépenses supplémentaires .

Les différentes composantes du compte d'avances prévues dans le projet de loi de finances pour 2005 figurent dans le tableau ci-dessous.

Ressources du compte d'avances n° 903-60 aux organismes de l'audiovisuel public
prévues dans le projet de loi de finances pour 2005

(en millions d'euros)

La répartition des ressources, issues de la redevance audiovisuelle, entre les organismes de l'audiovisuel public est rappelée dans le tableau ci-dessous, telle qu'elle figure à l'article 62 du présent projet de loi de finances annexé au budget de la communication, examiné par notre collègue Claude Belot dans son rapport spécial « Communication audiovisuelle ».

Répartition et évolution de la ressource publique issue de la redevance audiovisuelle *
par organisme

(en millions d'euros)
	LFI 2004	PLF 2005	Ecart PLF/LFI	En %
France Télévisions	1 741,38	1 781,08	39,7	2,3 %
dont RFO**	206,79	211,50	4,7	2,3 %
Arte France	193,45	197,98	4,5	2,3 %
INA	68,8	72,74	3,9	5,7 %
Radio France	469,1	481,97	12,9	2,7 %
RFI	53	53,71	0,7	1,1 %
Total	2 525,73	2 587,48	61,7	2,4 %

* Compte d'affectation spéciale n° 902-15 (ressources hors taxes) puis compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public.

* * RFO a été intégré à France Télévisions en 2004.

Source : bleus budgétaires

C. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission des finances, un amendement prévoyant que, si les encaissements de redevance, nets des frais de gestion et de trésorerie (soit 65 millions d'euros), et hors remboursement par l'Etat des exonérations et dégrèvements de redevance audiovisuelle, sont inférieurs au montant de 2201,8 millions d'euros inscrits dans le présent projet de loi de finances , « la limite de la prise en charge par l'Etat » au titre du remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle est « remontée à due concurrence ».

En d'autres termes, pour l'année 2005, l'Etat garantit la prévision de collecte de redevance audiovisuell e inscrite dans le présent projet de loi de finances, y compris dans l'hypothèse où un moindre rendement résulterait de frais de gestion et de trésorerie supérieurs aux prévisions budgétaires.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve le principe de la réforme proposée au présent article , qui met en conformité avec la LOLF le dispositif de financement des organismes de l'audiovisuel public par la redevance audiovisuelle, sans modifier le principe d'affectation de la redevance, la liste de ses bénéficiaires ni la régularité des versements.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale apporte une solution satisfaisante au débat sur le plafond de remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle, dont plusieurs de nos collègues députés avaient estimé qu'il était inférieur aux besoins induits par l'élargissement des mécanismes d'exonération ^{307 ( * )} suite à l'adossement du recouvrement à la taxe d'habitation pour les particuliers, et la taxe sur la valeur ajoutée pour les professionnels.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les nouvelles exonérations s'élèveraient à 75 millions d'euros, portant leur montant total à 503 millions d'euros (contre une dotation de 440 millions d'euros prévue au présent article).

Votre rapporteur général rappelle en effet que, suite à la réduction de la durée de publicité sur les chaînes publiques, la loi n° 2000-719 du 1 ^er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication a posé le principe du remboursement intégral par le budget de l'Etat des exonérations de redevance accordées pour motifs sociaux . Cet objectif est atteint grâce à l'amendement de l'Assemblée nationale .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37

Extension de l'objet des opérations du compte de commerce n° 904-11 « Régie industrielle des établissements pénitentiaires »

Commentaire : le présent article tend à autoriser la régie industrielle des établissements pénitentiaires à pratiquer une activité de négoce lui permettant de mieux répondre aux appels d'offres.

I. LE CONTEXTE ACTUEL

A. PANORAMA DU TRAVAIL EN PRISON

Depuis l'entrée en vigueur de la loi de 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, le travail des détenus n'est plus obligatoire en France, mais l'article 720 du code de procédure pénale dispose que « toutes dispositions sont prises pour assurer une activité professionnelle aux personnes incarcérés qui le souhaitent ».

Les détenus employés peuvent être affectés soit au service général de l'établissement, soit à des activités de production. L'affectation des détenus aux différentes activités de travail, appelé « classement », est de la responsabilité du chef d'établissement qui peut, pour des raisons d'ordre et de sécurité, interdire l'accès de tout ou partie des détenus aux différentes activités de travail. Le taux d'activité des détenus était de 39 % en 2003 contre 46,5 % en 2000 en raison de l'augmentation du nombre de détenus.

Les travaux liés au fonctionnement des établissements pénitentiaires (hôtellerie, cuisine, buanderie, entretien, maintenance...) sont effectués sous le régime du service général. Les détenus sont rémunérés sur les crédits budgétaires du ministère de la justice.

Les activités de production sont assurées, soit par la régie industrielle des établissements pénitentiaires (R.I.E.P.), soit par des concessionnaires.

La vocation première de la R.I.E.P. est de vendre aux organismes de droit public les produits qu'elle fabrique avec le concours des détenus. Historiquement, elle était ainsi chargée de réaliser des produits destinés à satisfaire les besoins de l'administration pénitentiaire d'où la création d'ateliers de confection (effets d'uniforme pour les personnels, articles d'habillement et de couchage pour les détenus), d'ateliers de métallerie (fabrication de mobiliers de cellules, de grilles, de serrures.) et d'une imprimerie administrative (formulaires judiciaires...). Elle a depuis élargi sa clientèle en assurant une production propre, référencée dans un catalogue (mobilier, biens d'équipement, vêtements, chaussures...) et des services de sous-traitance dans les secteurs de la menuiserie, de la métallerie, de la confection, du conditionnement à façon.

Elle exerce ses activités principalement dans les établissements pour peine , là où l'initiative privée ne se manifeste que difficilement et ne peut répondre entièrement aux besoins de travail des détenus condamnés à de longues peines et réputés difficiles ou dangereux.

La concession permet par ailleurs de mettre des personnes détenues à la disposition d'une entreprise privée pour réaliser des travaux de production, principalement de main-d'oeuvre, dans des locaux situés à l'intérieur des établissements pénitentiaires. Les conditions d'organisation du travail font l'objet d'un « contrat de concession » entre l'établissement et le concessionnaire.

Enfin, des mesures d'aménagement de peine visent à préparer la réinsertion professionnelle et sociale des condamnés leur permettent de travailler, au moyen d'un contrat de travail (CDD, CDI, CES, CIE), pour des collectivités publiques, des association ou des entreprises.

B. LE STATUT JURIDIQUE ET BUDGÉTAIRE DE LA RIEP

Jusqu'au 1 ^er janvier 1951, les dépenses de fonctionnement des ateliers en régie directe des prisons étaient couvertes par des crédits inscrits au budget ordinaire, les recettes étant versées au budget général.

Depuis cette date, en application de la loi de finances n° 50-1615 du 31 décembre 1950, le compte de commerce 904-11 « régie industrielle des Etablissements Pénitentiaires » (R.I.E.P) retrace les opérations relatives à la fabrication à la vente d'objets divers par les ateliers industriels des établissements pénitentiaires.

Les dépenses et les recettes de la R.I.E.P. sont imputées à ce compte. La seule condition imposée est que le compte soit en équilibre, c'est-à-dire que les recettes couvrent les dépenses. Toutefois, un découvert provisoire de 609.800 euros est autorisé.

Si la R.I.E.P. bénéficiait d'une autonomie budgétaire grâce à son statut de compte de commerce, elle n'a disposé pendant longtemps d'aucune identité sur le plan organisationnel. Elle s'intégrait totalement dans le schéma général de l'administration pénitentiaire. Sa direction était assurée par un bureau de l'administration centrale tandis que le personnel travaillant dans les ateliers de la Régie n'était nullement reconnu en tant que tel puisqu'il était inclus, sans distinction particulière, dans les effectifs des services déconcentrés pénitentiaires.

Or, l'absence de structure propre à la R.I.E.P. n'était pas de nature à favoriser l'émergence d'une dimension d'entreprise.

C'est pourquoi, le ministère du budget et l'administration pénitentiaire ont décidé en 1993 de créer au sein de l'administration pénitentiaire une entité ad hoc disposant d'une autonomie organisationnelle et économique, ayant en charge la gestion du compte de commerce R.I.E.P. et favorisant le développement du travail pénitentiaire.

Il s'agissait du Service national pour le travail en milieu pénitentiaire (SNTMP) créé par arrêté en date du 16 mai 1994. Par arrêté en date du 4 septembre 1998, le Service national pour le travail en milieu pénitentiaire a été transformé en Service de l'emploi pénitentiaire (SEP) avec un statut de service à compétence nationale, placé sous l'autorité du directeur de l'administration pénitentiaire. Le SEP est chargé d'assurer la gestion et le développement d'activités de travail et de formation dans les établissements pénitentiaires ainsi que la gestion de la Régie industrielle des établissements pénitentiaires.

En qualité d'ordonnateur secondaire, le directeur du SEP gère le compte de commerce 904-11 - Régie industrielle des établissements pénitentiaires.

C. LA SITUATION FINANCIÈRE CRITIQUE DE LA R.I.E.P.

La régie industrielle des établissements pénitentiaires a fait l'objet en 2005 d'un contrôle sur pièces et sur place, en application de l'article 57 de la LOLF, de la part de notre ancien collègue Paul Loridant, alors rapporteur spécial de la commission des finances pour les comptes spéciaux du trésor. Celui-ci avait souligné les difficultés de la régie et son avenir incertain dans un rapport d'information ^{308 ( * )} intitulé « Prisons : le travail à la peine ».

Il avait montré tout d'abord les contraintes qui s'exercent sur le travail pénitentiaire, à commencer par une main d'oeuvre pénale peu adaptée à une activité économique en secteur concurrentiel, peu formée, parfois difficilement employable. Il avait observé que les activités économiques étaient peu conciliables avec des obligations de sécurité, qui constituent la priorité absolue pour tout établissement pénitentiaire, impliquant des limitations dans les livraisons, un temps d'activité quotidien réduit, des implantations géographiques loin des bassins d'emploi, etc... Il avait souligné la concurrence accrue subie par le travail pénitentiaire venant des pays à bas salaires, sur le marché des biens à faible valeur ajoutée ^{309 ( * )} . Enfin, il avait souligné l'inadaptation de l'organisation administrative de la régie, qui avait conduit à une offre commerciale décalée et une diversification parfois hasardeuse ^{310 ( * )} .

La situation financière de la régie était très inquiétante en 2002. Elle s'est aggravée depuis. Le chiffre d'affaires baisse légèrement, de 19,9 millions d'euros en 2002 à 19,7 millions d'euros en 2003. Les résultats financiers du compte de commerce continuent à se dégrader.

Ainsi, le déficit de la R.I.E.P. s'est établi à 2,78 millions d'euros en 2003, contre 1,59 millions d'euros en 2002. La situation devrait être encore moins favorable en 2004 en raison de la fermeture des ateliers de la maison centrale d'Arles à la suite des inondations de décembre 2003 et des investissements liés à la remise en état des ateliers « métal » du centre de détention de Melun détruits par incendie et de l'atelier de la maison centrale de Clairvaux mis à sac par une mutinerie.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 23 de la loi n° 50-1615 du 31 décembre 1950, ne permet pas à la R.I.E.P. de vendre des articles qu'elle n'aurait pas elle-même produits. L'activité de négoce lui est donc interdite.

Or aujourd'hui, les clients recherchent des fournisseurs susceptibles de pouvoir répondre sur la totalité d'un lot composé de différents produits.

Le dispositif proposé vise à autoriser à la R.I.E.P. à exercer des activités de négoce connexes à ses activités.

Ainsi, la R.I.E.P. pourrait avoir recours à des opérations de négoce notamment dans les domaines suivants :

- mobilier de bureau : il s'agirait des bureaux, tables et armoires que la R.I.E.P. produit (à Muret) et des chaises et fauteuils que la R.I.E.P. ne produit pas, mais qu'elle fournirait sur demande expresse d'un établissement pénitentiaire client ^{311 ( * )} , en interne, ou du commanditaire pour les rares lots vendus à l'extérieur du ministère de la justice ;

- les uniformes : la RIEP produit la totalité des effets d'uniformes du personnel de surveillance et d'intervention de l'administration pénitentiaire, à l'exception de certains accessoires dont elle ne maîtrise pas la technologie, tels que les écussons, la dragonne ou le sifflet des équipes régionales d'intervention.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé figurait parmi les 62 mesures que notre ancien collège Paul Loridant avait proposé en 2002 pour développer l'activité de la régie industrielle des établissements pénitentiaires. Trois projets de loi de finances plus tard, l'administration pénitentiaire semble enfin désireuse d'adapter le cadre d'activité de la R.I.E.P., ce dont il convient de se féliciter.

Plus généralement, la dégradation des comptes de la R.I.E.P. rend inquiet pour son avenir, alors que les établissements pénitentiaires ont besoin d'une activité économique pour préserver le calme au sein de la population pénale et préparer une réinsertion ultérieure.

Depuis le rapport de notre collègue Paul Loridant, peu de choses ont changé. Pourtant, des mutations et des initiatives s'imposent pour relancer la R.I.E.P. plutôt que la laisser disparaître petit à petit du paysage pénitentiaire, fruit désuet de l'histoire carcérale française.

Parmi les pistes proposées figurait la transformation de la régie en établissement public ad hoc , sur le modèle de structures d'insertion dont l'objet est proche, permettant un cadre fiscal et social adapté aux contraintes de l'activité en prison et aux surcoûts financiers liés à l'encadrement des détenus. Une dynamisation des équipes, sur le plan commercial notamment, en était attendue.

Un audit est en cours dont votre commission des finances souhaite la communication pour que l'examen du présent article en séance publique soit l'occasion d'aborder enfin la nécessaire réforme du travail pénitentiaire.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 38

Clôture du compte d'affectation spéciale « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA)

Commentaire : le présent article, qui constitue une mise en oeuvre par anticipation des dispositions de la loi organique du 1 ^er août 2001 (LOLF) relative aux lois de finances, tend à clôturer le compte d'affectation spéciale « FIATA ». Il doit être lu en parallèle avec les dispositions de l'article 39 du présent projet de loi de finances, la combinaison de ces deux articles organisant la budgétisation du FIATA.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA CRÉATION DU FIATA

La loi n° 94-1162 du 29 décembre 1994 portant loi de finances pour 1995, puis la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire avait instauré un fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), ayant pour objet de subventionner des entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire.

En application de l'article 75 de la loi de finances initiale pour 1999 n° 98-1266 du 30 décembre 1998, le FIATA a succédé à ce fonds, en modifiant de manière importante son périmètre et ses modalités de fonctionnement. C'est ainsi que, notamment, a été étendue sa compétence aux dépenses de l'Etat pour les missions relatives au sauvetage et à la lutte contre les incendies d'aéronefs, à la lutte contre le péril aviaire, à la sûreté et aux contrôles environnementaux. En outre, le fonds contribue, par des subventions versées aux gestionnaires d'aérodromes, aux dépenses ayant le même objet dans le cas où le produit de la taxe d'aéroport ne suffirait pas à couvrir les besoins correspondants.

B. LE FINANCEMENT DU FIATA

Le FIATA est financé par l'affectation, chaque année, d'une quote-part de la taxe de l'aviation civile. Cette fraction qui lui est attribuée est déterminée chaque année en loi de finances, l'autre partie alimentant le budget annexe de l'aviation civile.

Produit et affectation de la taxe de l'aviation civile en exécution

(en millions d'euros)

	BAAC	Taxe de l'aviation civile		FIATA
	TSS	BAAC	FIATA	TPTA
1997	132,04	-	-	-
1998	185,55	-	-	-
1999	31,45	184,08	17,97	2,09
2000	11,58	208,589	54,23	0,60
2001	1,57	221,49	43,90	0,06
2002	0,28	207,36	69,24	0,10
2003	-	220,42	66,32	0,04
2004 au 31/07	-	96,60	69,69	0,03

TSS : taxe de sécurité et de sûreté, remplacée à compter de 1999 par la taxe de l'aviation civile

TPTA : taxe de péréquation des transports aériens, remplacée à compter de 1999 par la taxe de l'aviation civile

Source : ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Ainsi, les recettes du FIATA dépendent de deux indicateurs : le taux de la taxe d'aviation civile, et la quotité qui lui est attribuée, deux éléments qui nécessitent des dispositions législatives prises en loi de finances.

Évolution de la clef de répartition du produit de la TAC

(en %)

	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003	LFI 2004
BAAC	90	77,7	83,6	72,13	76,04	63,78
FIATA	10	22,3	16,4	27,87	23,96	36,22

C. LES MISSIONS DU FIATA AUJOURD'HUI

La création du FIATA avait pour principal objectif de permettre une péréquation financière au profit des aéroports dont le trafic est fragile.

Les missions « traditionnelles » du FIATA sont en fait de deux ordres : les subventions aux lignes d'aménagement d'une part, les dépenses liées à la sécurité et à la sûreté aéroportuaire d'autre part. A ces deux politiques s'est ajoutée en 2004 le financement de la continuité territoriale en outre-mer .

1. La péréquation au profit des lignes déficitaires

Les subventions aux lignes d'aménagement représentent 28 millions d'euros en 2004. Les fonds apportés par le FIATA font l'objet d'une procédure communautaire de vérification, afin de s'assurer que les zones concernées ont réellement un fort besoin en termes de desserte.

Le mécanisme est le suivant, tel que fixé dans le décret n° 95-698 du 9 mai 1995 modifié par le décret n° 99-830 du 17 septembre 1999 :

- un transporteur aérien , qui exploite une ligne aérienne en vertu d'une convention de délégation de service public, fait la demande d'une compensation financière pour les déficits auxquels il doit faire face ;

- un examen est mené par le comité de gestion du FIATA , qui prend notamment en compte le potentiel fiscal des communes concernées ;

- par arrêté, le ministre en charge des transports dispose du niveau de l'aide et de sa modulation .

Le financement apporté par le FIATA peut aller jusqu'à 80 % de la demande du transporteur , le reste pouvant être pris en charge par une autre personne publique (collectivité locale, Etat).

Comme le souligne notre collègue Yvon Collin dans note de présentation consacrée à l'aviation civile, « la politique de subvention des lignes d'aménagement revêt une importance toute particulière pour les élus des territoires concernés, qui y sont, à juste titre, extrêmement attachés ».

Lignes subventionnées par le FIATA depuis 2000

(en millions d'euros)

Exploitant	Liaisons	Période d'exploitation	Intervention du fonds depuis 2000
Flandre Air	Aurillac - Paris (Orly)	du 07.04.1996 au 06.04.2002	8,88
à/c du 01/04/01 :	Epinal - Paris (Orly)	du 01.09.1996 au 06.05.2002
Régional CAE	Bergerac - Paris (Orly)	du 02.12.1996 au 12.05.2002
	Agen - Paris (Orly)	du 03.02.1997 au 05.05.2002
	Roanne - Paris (Orly)	du 01.10.1997 au 30.04.2002
	Périgueux - Paris (Orly)	du 11.02.1999 au 10.02.2002
Proteus Airlines	Pau - Nantes	du 01.10.1996 au 12.04.2002	3,20
à/c du 01/04/01 :	Lorient - Lyon	depuis le 12.11.1996
Régional CAE	Castres - Paris (Orly)	du 06.05.1999 au 10.05.2002
Air Littoral	Agen - Paris (Orly)	du 06.05.2002 au 17.02.2004	5,40
	Béziers - Paris (Orly)	du le 01.10.2002 au 17.02.2004
Régional CAE	Rennes - Mulhouse	depuis le 26.08.2002	1,5
Air Normandie	Cherbourg - Paris (Orly)	Jusqu'au 06.06.2001	0,24
Air Bretagne	Montluçon - Paris (Orly) Saint-Brieuc - Paris (Orly)	non exploitée depuis 31.12.00 non exploitée depuis 10.08.01	1,06
Hex'Air	Le Puy - Paris (Orly) Castres - Rodez - Lyon	depuis le 02.09.1996 depuis le 01.06.1999	4,42
Finist'Air	Brest - Ouessant	depuis le 02.10.1996	0,61
Twin Jet	Cherbourg - Paris (Orly) Angoulême - Lyon	depuis le 15.03.2002 depuis le 01.06.2004	1,10
Air France	Tarbes - Paris (Orly)	depuis le 01.06.2004	0 €
Air Jet/ Air Atlantique	La Rochelle - Paris (Orly)	du 15.07.2002 au 29.12.2003	0,92 M €
Airlinair	Brive - Paris (Orly) Epinal - Paris (Orly) Périgueux - Paris (Orly) Aurillac - Paris (Orly) Bergerac - Paris (Orly) Castres - Paris (Orly) Tours - Lyon Béziers - Paris (Orly)	depuis le 31.03.2002 du 29.03.2002 au 23.05.03 depuis le 11.02.2002 depuis le 07.04.2002 depuis le 25.04.2002 depuis le 13.05.2002 du 16.09.2002 au 23.07.2004 depuis le 29.04.2004	12,40
Air Guyane	Cayenne - Maripasoula / Saül/ St-Georges	jusqu'au 06.05.2002	2,06
Air Guyane SP	Cayenne - Maripasoula / Saül/ St-Georges	depuis le 01.06.2002	3,18
Air Saint-Pierre	St-Pierre-et-Miquelon - Canada	depuis le 01.01.1998	6,80
TOTAL au 20	août 2004 (depuis 2000)		51,7

Source : direction générale de l'aviation civile

Au 20 août 2004, le montant total des compensations financières versées par le Fonds depuis son instauration pour l'aide aux dessertes aériennes, incluant la période transitoire de 1995 et 1996, s'élève à 92 millions d'euros .

2. Le financement de la sécurité aéroportuaire

Le deuxième axe de la politique du FIATA est le financement des dépenses liées à la sécurité et à la sûreté des aérodromes . En effet, si le produit de la taxe d'aéroport est normalement affecté à ces dépenses, certains aéroports n'y sont pas soumis, et d'autres peuvent avoir des difficultés à mettre leurs installations aux normes techniques exigées, notamment depuis les attentats du 11 septembre 2001.

En conséquence, les aéroports qui ne sont pas éligibles à la taxe d'aéroport, ou bien qui parviennent au plafond de leur classe, peuvent recevoir une subvention du FIATA.

Pour chaque aéroport, les taux de la taxe d'aéroport ou les montants de la subvention du FIATA sont établis sur la base de coûts prévisionnels au vu d'une déclaration détaillée demandée au gestionnaire et vérifiée par les services locaux de l'aviation civile. Il s'agit en particulier de vérifier le respect de la définition des coûts éligibles à la taxe d'aéroport et aux subventions du FIATA établie par la DGAC, et validée par le comité de gestion de la section aéroportuaire du FIATA. Seuls les coûts effectivement à la charge du gestionnaire, nets de subventions, dotations ou apports en nature, sont pris en compte.

En 2004, les subventions versées se sont élevées à 44,9 millions d'euros, soit une progression très forte par rapport à 2003.

3. La continuité territoriale en outre-mer

A ces deux politiques « traditionnelles » s'est ajoutée en 2004 une mesure spécifique concernant la continuité territoriale en outre-mer , en application de l'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer ^{312 ( * )} , pour un montant de 30 millions d'euros.

Votre rapporteur général s'était interrogé, lors des débats de la loi de finances pour 2004, sur la pertinence de faire financer cette mesure par une taxe prélevée dans le secteur aéronautique, ainsi que sur la construction budgétaire pour le moins « baroque » qui avait été relevée par notre collègue Yvon Collin dans son rapport ^{313 ( * )} spécial consacré à l'aviation civile en 2003, et ainsi décrite :

« Le mécanisme choisi semble donc être le suivant :

« - la taxe de l'aviation civile augmente de 13,07 % (article 27), permettant des recettes supplémentaires de l'ordre de 33 millions d'euros ;

« - la quotité consacrée au FIATA passe de 23,96 % à 36,56 % (article 28).

« Ces deux mouvement se traduisent par une hausse des recettes du FIATA, de 70 à 118 millions d'euros, qui permet de financer notamment les 30 millions d'euros de la continuité territoriale (article 53 du projet de loi de finances), et une baisse des recettes que le BAAC tire de la taxe de l'aviation civile de 19 millions d'euros en 2004.

« Pour compenser cette perte de recettes au niveau du BAAC, les tarifs de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne pour l'outre-mer sont multipliés par deux, permettant ainsi au BAAC de dégager 15 millions d'euros supplémentaires qui viennent compenser la perte de ressources due à la baisse de quotité de la TAC ».

Ainsi, lors de l'examen de cet article, votre rapporteur général s'était inquiété des choix du gouvernement qui, par un amendement, avait encore relevé la taxe de l'aviation civile afin d'assurer un plus large financement par la solidarité nationale de la continuité territoriale.

Le financement de la continuité territoriale en débat

M. Alain Lambert, ministre délégué . « Je prie la Haute Assemblée d'être bienveillante : il m'est impossible d'être bref. La matière n'est pas complexe, mais je dois présenter un argumentaire complet.

« L'amendement que vous présente le Gouvernement tend à apporter une légère rectification à l'article 27 du projet de loi de finances, qui a pour objet d'augmenter les tarifs de la taxe d'aviation civile afin de financer des mesures nouvelles prioritaires.

« Il s'agit d'abord du versement par l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer d'une dotation de continuité territoriale destinée à faciliter la mobilité des résidents de ces collectivités vers la métropole et dont le montant est fixé à 30 millions d'euros en 2004.

« Il s'agit ensuite de financer les subventions attribuées aux entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre des dessertes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire, qui bénéficient d'une mesure nouvelle de 12 millions d'euros.

« Il s'agit enfin de financer des dépenses de sûreté, de sécurité sur les aérodromes : un relèvement de 5 millions d'euros des crédits de sûreté est nécessaire, sauf à accroître d'autant la dette des aéroports de province.

« Les mesures nouvelles indispensables s'élèvent donc à plus de 48 millions d'euros là où le relèvement de la taxe d'aviation civile n'est que de 33 millions d'euros. L'écart provient du fait que le relèvement de la taxe d'aviation civile ne finance que pour moitié, c'est-à-dire pour 15 millions d'euros, la subvention de continuité territoriale. En effet, le Gouvernement a également prévu de majorer de 15 millions d'euros la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer.

« Il apparaît que ces deux curseurs - 33 millions d'euros de taxe d'aviation civile et 15 millions d'euros de redevance pour les vols à destination de l'outre-mer - pourraient être légèrement modifiés. C'est l'objet de cet amendement, qui se traduit par une augmentation de 36 millions d'euros de la taxe d'aviation civile, permettant de limiter à 12 millions d'euros la contribution de la redevance.

« Nous avons pensé que la solidarité nationale pouvait s'exercer à concurrence de 60 % du coût de la dotation de continuité territoriale, les vols outre-mer en supportant 40 %.

« Il convient d'avoir à l'esprit que, dans le domaine de la sécurité et de la sûreté du transport aérien, c'est la fonction de contrôle de la circulation aérienne en route qui représente l'essentiel des charges pesant sur le prix des billets, les redevances représentant plus de 900 millions en 2003, contre moins de 300 millions pour la taxe d'aviation civile.

« Or, en ce domaine, les prix français sont nettement inférieurs à ceux de nos principaux concurrents européens. Ils sont inférieurs de 33 % par rapport à l'Allemagne et de 26 % par rapport au Royaume-Uni. Il s'agit des chiffres de 2003.

« Le Gouvernement pense donc que, pour 2004, l'ensemble du dispositif de financement du budget annexe de l'aviation civile et du FIATA, le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien, tel qu'il résulte de cet amendement, est équilibré et économiquement adapté à la reprise de l'activité prévue pour le secteur du transport aérien.

M. le président. « Quel est avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général . « Ce sujet quelque peu technique a fait l'objet de commentaires dans le rapport écrit de la commission des finances.

« Je m'étais en particulier interrogé sur la question de la continuité territoriale avec l'outre-mer. J'avais remarqué que, si une enveloppe de 30 millions d'euros avait bien été allouée à ce titre, le doublement de la redevance pour services terminaux en outre-mer transférait 15 millions d'euros de charges sur les compagnies aériennes desservant ces collectivités . Cela ne m'empêchait pas de préconiser l'adoption de l'article, monsieur le ministre, mais j'avais cru bon de faire cette remarque.

« L'amendement qui nous est présenté tient compte de la remarque que je viens de formuler et il en atténue beaucoup la portée. Je voulais le dire en commençant ce commentaire.

« Nos collègues, les rapporteurs spéciaux compétents, MM. Yvon Collin et Roland du Luart, avaient formulé les mêmes observations.

« Mes chers collègues, nous avons donc plutôt des raisons de nous réjouir de l'amendement par lequel le Gouvernement modifie son propre dispositif, même s'il est vrai que c'est au prix d'une hausse de tarif, d'une taxe, qui est certainement un pis-aller.

« Monsieur le ministre, nous connaissons tous les contraintes qui existent dans le secteur de la navigation aérienne, en particulier sur les petites et moyennes compagnies, je parle de celles qui existent encore et dont le sort est souvent problématique voire tragique. Il serait souhaitable que vous puissiez, si c'est possible, nous indiquer quelles sont les perspectives.

« Nous avons vu, dans le projet de loi de finances rectificative de 2003, qu'il était question de créer une nouvelle taxe sur les nuisances aéroportuaires. Les contributeurs vont être les mêmes. Nous vous demandons donc de nous apporter quelques éclaircissements.

« Cela dit, la commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° I-275 » .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

1. La clôture du compte d'affectation spéciale

Le présent article constitue une préfiguration de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). En effet, dans la maquette présentée au Parlement le 16 juin 2004, il est prévu une disparition du FIATA en 2006. En conséquence, la présentation de cet article dans le présent projet de loi de finances est une anticipation.

On peut remarquer qu'un article de loi de finances est bien nécessaire. En effet, l'article 19 de la LOLF, qui reprend les dispositions l'article 23 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, précise que « Les comptes spéciaux ne peuvent être ouverts que par une loi de finances ». En vertu de la règle du parallélisme, une loi de finances est également nécessaire pour les clôturer.

2. La budgétisation des ses moyens

Si le compte d'affectation spéciale est clôturé dès 2005, les missions du FIATA ne disparaissent cependant pas. Ainsi, en ce qui concerne ses missions « traditionnelles » , un chapitre 59-04 est créé sur le budget du ministère des transports, qui les assume pour un an dans l'attente de la réforme de ce ministère suite à la mise en oeuvre de la LOLF.

Le II du présent article prévoit donc la reprise par le budget général des missions du FIATA , et l'affectation à son bénéfice au 1 ^er janvier 2005 du solde du compte d'affectation spéciale.

A l'opposé, et de manière cohérente, la politique de continuité territoriale est déplacée sur les crédits du ministère de l'outre-mer.

En conséquence, les crédits consacrés en 2005 aux anciennes missions du FIATA seraient répartis comme indiqué dans le tableau suivant.

Dépenses en CP du chapitre 59-04 : évolution 2004-2005

(en millions d'euros)

	LFI 2004	Mesures nouvelles PLF 2005	PLF 2005	Evolution
Subventions aux entreprises de transport aérien	28	- 6,5	21,5	-23,21 %
Dépenses directes de sûreté	9,1	- 0,32	8,78	- 3,52 %
Subventions aux gestionnaires d'aérodromes	44,9	2,1	47	4,68 %
Continuité territoriale outre-mer	30	- 30	0	Sur le budget de l'outre-mer
Dépenses directes de l'Etat relatives au péril aviaire	1	0	1	0 %
Dépenses directes de sûreté	5	0,5	5,5	10 %
TOTAL	118	- 34,22	83,78	- 29 %

On constate donc une baisse de 29 % des moyens de l'ex-FIATA pour 2005. Il faut cependant tenir compte de la « perte » des 30 millions d'euros de la continuité territoriale.

En ce qui concerne la baisse des dotations sur les autres politiques du FIATA, le rapporteur des crédits de l'aviation civile, notre collègue Yvon Collin, relève dans sa note de présentation les éléments suivants :

« le « chapitre 01 », qui correspond aux subventions aux entreprises de transport, connaît une baisse sensible, de 23,21 %. Interrogés par votre rapporteur spécial, les services de la DGAC ont indiqué que cette baisse était due à deux éléments. D'une part, l'année 2004 avait vu une progression très forte, puisque cette ligne budgétaire était passée de 16 millions d'euros en 2003, à 28 millions d'euros en 2004 , ce qui s'expliquait, d'une part, par des projets relativement lourds (comme le « hub » de Clermont-Ferrand), qui n'avaient pas connu le succès escompté, d'autre part, à un report de crédits important des années antérieures, qui permettait de limiter les demandes en 2005. En conséquence, les sommes proposées à ce titre pour 2005 devraient permettre à la nouvelle ligne budgétaire d'assurer toutes les missions du FIATA, et rester dans un « bon niveau », si l'on excepte l'année 2004, relativement exceptionnelle ».

En conséquence, il semble que la baisse des crédits pour 2005 ne soit pas une « préfiguration » de baisses futures.

3. Quel financement ?

La règle de non affectation interdit d'établir, au sein du budget général, un lien entre les recettes et les dépenses . En conséquence, on ne peut pas dire que les missions assurées par le FIATA resteront financées par la taxe de l'aviation civile. Ainsi, l'article 39 du présent projet de loi de finances prévoit que la taxe d'aviation civile est désormais répartie entre le budget annexe de l'aviation civile et le budget général, et l'article 40 établit de nouvelles quotités.

Or une comparaison des montants permet d'affiner l'analyse :

- avec une quotité de répartition pour le budget général égale à 34,42 %, le budget général devrait recevoir un surcroît de recettes de 113,79 millions d'euros;

- ce montant correspond exactement aux missions du chapitre 59-04 (83,78 millions d'euros), si on y ajoute les 30 millions d'euros de la continuité territoriale outre-mer, soit 113,78 millions d'euros en crédits de paiement.

Ainsi, on peut penser que, pour 2005 en tout cas, la taxe d'aviation civile continue de financer, via le budget général, les actions actuellement effectuées par le FIATA .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'article 21 de la LOLF expose les règles générales relatives aux comptes d'affectation spéciale : « Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions fixées par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

De fait, il peut sembler que le mode de financement du FIATA, assis sur une fraction de la taxe de l'aviation civile, n'est pas sans lien avec les actions qu'il a été amené à financer , comme le subventionnement à des lignes aériennes ou des dépenses de sécurité dans les aéroports. La seule exception serait la politique de continuité territoriale : il est en effet difficile de trouver alors une telle « relation directe », puisqu'il s'agit d'une politique spécifique qui, à l'origine, devait être financée par une dotation indépendante.

L'existence d'une « relation directe » entre le mode de financement du FIATA et ses missions est, selon votre rapporteur général, certaine, sauf à prendre cette expression dans un sens extrêmement restrictif.

Cependant, deux éléments doivent être relevés :

- d'une part, on peut voir dans cette suppression du compte d'affectation spéciale une volonté de clarification et de simplification . En effet, il apparaît que les missions du FIATA peuvent également être exercées dans le cadre du budget général, sans que leur efficacité ne soit remise en cause. Dans la nouvelle maquette budgétaire, les crédits du FIATA et du ministère des transports seraient placés dans un programme « transport aérien » de la mission « transport » pour la partie régalienne , alors que subsisterait le budget annexe de l'aviation civile pour les activités de prestations de services ;

- d'autre part, les termes de la LOLF, qui appellent à une « relation directe », peuvent impliquer l'existence d' un lien en termes dynamiques entre la recette et la dépense . En effet, il faut, avant d'engager les dépenses, constater les recettes afin de ne pas déplacer le plafond autorisé. Or force est de constater que les missions assurées par le FIATA et les recettes, dépendantes de l'évolution du transport aérien, sont en règle générale corrélées de manière négative. Ainsi, la crise que traverse le secteur depuis 2001 a conduit à de fortes hausses de la quotité attribuée au FIATA, ainsi qu'à un taux plus élevé pour la taxe d'aviation civile. En conséquence, il serait budgétairement dangereux de laisser une ressource peu dynamique financer des besoins en croissance.

Pour autant, votre rapporteur général peut comprendre les inquiétudes formulées par certains élus à propos de cet article . En effet, la budgétisation du FIATA signifie également la possibilité, en cours d'année, de geler les sommes nécessaires aux lignes d'aménagement et à la sécurité des aéroports. Il conviendra donc d'être particulièrement attentif à l'évolution des crédits inscrits dans les prochaines lois de finances, ainsi qu'à leur utilisation, afin que la simplification introduite par le présent article ne se fasse pas au détriment de l'aménagement du territoire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 39

Affectation du produit de la taxe de l'aviation civile au profit du budget général

Commentaire : le présent article, par cohérence avec l'article 38 du présent projet de loi de finances, modifie la répartition du produit de la taxe de l'aviation civile en affectant une partie de celui-ci au budget général en lieu et place du FIATA.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

L'article 302 bis K du code général des impôts prévoit que le produit de la taxe d'aviation civile est réparti chaque année entre le budget annexe de l'aviation civile (BAAC) et le compte d'affectation spéciale n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA) .

Or l'article 38 du présent projet de loi de finances prévoit la suppression du FIATA , et la reprise de ses missions par, d'une part, le chapitre 59-04 du budget du ministère des transports pour les actions « traditionnelles », et, d'autre part, le chapitre 41-56 du budget du ministère de l'outre-mer.

En conséquence, le 1° du présent article propose de répartir les ressources de la taxe d'aviation civile, à compter du 1 ^er janvier 2005, entre le budget annexe de l'aviation civile et le budget général .

Le 2° précise, comme c'est le cas actuellement entre le BAAC et le FIATA, que la clé de répartition entre BAAC et budget général est déterminée chaque année en loi de finances.

De plus, il est indiqué que les sommes encaissées par les comptables du BAAC (en pratique, la direction générale de l'aviation civile) sont transférées chaque mois au comptable public assignataire, ce qui est actuellement le cas pour le FIATA.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il s'agit d'une mesure de coordination avec l'article 38 du présent projet de loi, qui vise à garantir au profit du budget général une ressource à la hauteur des charges qui lui sont transférées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 40

Détermination de la quotité de répartition de la taxe de l'aviation civile entre le budget annexe de l'aviation civile et le budget général

Commentaire : le présent article introduit une modification de la quotité de répartition de la taxe de l'aviation civile entre le budget annexe de l'aviation civile et le budget général, ce dernier se substituant au FIATA comme bénéficiaire de cette taxe en application de l'article 39 du présent projet de loi de finances.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998). Elle constitue une version « élargie » de la précédente taxe de sécurité et de sûreté (TSS) dont le produit était versé en totalité, depuis sa création en 1985 sous le nom de « taxe de sûreté », au budget annexe de l'aviation civile. La modification de la taxe résulte du fait que plusieurs décisions juridictionnelles, dont en particulier un arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998, ont posé le principe selon lequel les services de sécurité-incendie-sauvetage sur les aéroports et les services de sûreté relevaient de l'intérêt général et ne pouvaient en conséquence être mis à la charge des usagers au moyen de redevances. La création de la taxe de l'aviation civile visait donc à prendre en charge les coûts des missions ainsi exclues de l'assiette des redevances.

A. LE RÉGIME DE LA TAXE DE L'AVIATION CIVILE

1. L'assiette et les tarifs de la taxe

La taxe de l'aviation civile est exigible pour chaque vol commercial ^{314 ( * )} . Elle est assise sur le nombre de passagers et de tonnes de fret ou de courrier embarqués de France ^{315 ( * )} , quelles que soient les conditions tarifaires accordées par le transporteur. Quelques exceptions existent au profit des personnels dont la présence à bord de l'aéronef est directement liée au vol (membres de l'équipage, agents de sûreté ou de police, accompagnateurs de fret), ainsi que pour les enfants âgés de moins de deux ans et pour les passagers en transit direct, et enfin, le fret ou le courrier effectuant un arrêt momentané sur l'aéroport, et repartant sur le même aéronef.

Le tarif de la taxe de l'aviation civile est demeuré inchangé du 1 ^er janvier 1999, date de sa création ^{316 ( * )} par la loi de finances pour 1999, jusqu'à la loi de finances pour 2002 ^{317 ( * )} , puis l'article 44 de la loi de finances pour 2004 ^{318 ( * )} .

Il s'élève désormais à :

- 4,48 euros par passager embarqué à destination de la France ou d'un autre Etat membre de l'Union européenne ;

- 7,60 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;

- 1,17 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

Les tarifs de la taxe de l'aviation civile ont donc été augmentés de plus de 12 % dans la loi de finances pour 2002, et de plus de 14 % par la loi de finances pour 2004. Ces deux augmentations successives, ont été provoquées par deux séries d'évènements :

- l'accélération du programme d'investissement en équipements de sûreté et la diminution du trafic suite aux attentats du 11 septembre 2001;

- la prise en charge par le FIATA, en 2004, de la politique de continuité territoriale en outre-mer , pour un montant de 30 millions d'euros.

2. Les modalités de recouvrement de la taxe

La taxe de l'aviation civile, à l'instar de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), repose sur un système déclaratif mensuel.

Les modalités de recouvrement de la taxe de l'aviation civile sont prévues par l'article 302 bis K du code général des impôts. Les compagnies doivent envoyer leur déclaration et paiement aux agents comptables du budget annexe de l'aviation civile au plus tard le dernier jour du mois suivant les vols commerciaux ayant embarqué en France des passagers, du fret ou du courrier. Les agents comptables comptabilisent les encaissements et informent les ordonnateurs respectifs des montants collectés. Le service des affaires financières de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) procède ensuite à l'émission de titres de régularisation correspondant à la part revenant au budget annexe de l'aviation civile et à celle revenant au compte d'affectation spéciale n° 902-25 (FIATA), conformément à la clef de répartition fixée par la loi de finances. Le même service est chargé des opérations de contrôle d'assiette (traitement des défauts, retards de dépôt et insuffisances de déclaration). Les versements effectués par les compagnies à la suite de ces contrôles sont répartis selon les mêmes modalités entre le BAAC et le FIATA.

Les insuffisances de déclaration constatées à l'issue des contrôles effectués par de la DGAC sont notifiées aux compagnies aériennes, qui disposent alors d'un délai de 30 jours pour présenter d'éventuelles observations. A l'issue de ce délai, le directeur général de l'aviation civile émet, s'il y a lieu, un titre exécutoire comprenant les droits supplémentaires assortis des pénalités prévues à l'article 1729 du code général des impôts ^{319 ( * )} . A défaut de déclaration dans les délais, il est procédé à la taxation d'office sur la base des capacités d'emport offertes par les aéronefs utilisés pour l'ensemble des vols du mois de départ de chaque aérodrome.

L'entreprise peut toutefois, dans les 30 jours suivant la notification du titre exécutoire, déposer une déclaration qui se substitue à ce titre, s'agissant des droits qui sont alors assortis des pénalités mentionnées plus haut.

Les niveaux de recouvrement du produit de la taxe de l'aviation civile sont détaillés dans les tableaux ci-après :

- Le taux de couverture de l'assiette taxable

Le taux de couverture de l'assiette taxable est mesuré par la comparaison entre le nombre de passagers ayant fait l'objet d'une déclaration de taxe par une entreprise de transport aérien, au départ des plates-formes aéroportuaires de métropole et des départements d'outre-mer, par rapport au nombre de passagers embarqués résultant des données fournies par les gestionnaires de ces plates-formes et transmises à la direction des transports aériens :

Taux de couverture de l'assiette taxable

Lieux d'embarquement	Métropole	Antilles-Guyane	Réunion	Total
Vols 2000	96,08 %	88,08 %	97,56 %	95,83 %
Vols 2001	96,79 %	86,03 %	99,50 %	96,48 %
Vols 2002	97,18 %	95,20 %	98,05 %	97,13 %
Vols 2003	97,29 %	98,13 %	93,04 %	97,26 %
Vols 2004*	96,77 %	98,60 %	88,42 %	96,72 %

* Les données pour 2004 correspondent au premier semestre 2004.

Source : ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Les taux indiqués dans ce tableau ne prennent pas en compte les actions de contrôle ayant conduit à l'émission d'un titre exécutoire.

- Le taux de recouvrement des déclarations

Le taux de recouvrement des déclarations correspond au taux de paiement par rapport aux déclarations déposées dans les délais légaux ou non, au titre de l'année où ont été effectués les vols.

Taux de recouvrement des déclarations

(en millions d'euros)

Déclarations/vols	Montant déclaré	Montant honoré	Défaut de paiement	Taux de recouvrement
2000	249,54	247,79	1,75	99,30 %
2001	242,35	233,71	8,64	96,43 %
2002	273,36	255,13	18,23	93,33 %
2002	273,48	255,25	18,20	93,33 %
2003	269,72	259,08	10,63	96,06 %
2004*	127,77	125,32	2,44	98,08 %

* Les données pour 2004 correspondent au premier semestre.

Source : ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

3. Le produit de la taxe de l'aviation civile

Le produit comptabilisé par exercices au titre de la taxe d'aviation civile est indiqué dans le tableau ci-après :

Produit et affectation de la taxe de l'aviation civile en exécution

(en millions d'euros)

	BAAC	Taxe de l'aviation civile		FIATA
	TSS	BAAC	FIATA	TPTA
1997	132,04	-	-	-
1998	185,55	-	-	-
1999	31,45	184,08	17,97	2,09
2000	11,58	208,589	54,23	0,60
2001	1,57	221,49	43,90	0,06
2002	0,28	207,36	69,24	0,10
2003	-	220,42	66,32	0,04
2004 au 31/07	-	96,60	69,69	0,03

TSS : taxe de sécurité et de sûreté, remplacée à compter de 1999 par la taxe de l'aviation civile

TPTA : taxe de péréquation des transports aériens, remplacée à compter de 1999 par la taxe de l'aviation civile

Source : ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Les prévisions de recette sont effectuées dans le cadre du projet de loi de finances sur la base du trafic déclaré prévu (intra et extra-communautaire).

A ces recettes, correspondant au trafic déclaré (déclarations spontanées ou effectuées suite à un contrôle), est ajouté un montant de recettes correspondant aux titres de redressement prévisionnels de la taxe (pour défaut ou insuffisance de déclaration). Les recettes prévisionnelles correspondent, pour chaque année, aux vols de novembre et décembre de l'année n-1 et de janvier à octobre de l'année n , compte tenu du fait que les compagnies aériennes disposent d'un délai d'un mois pour effectuer leur déclaration et que l'encaissement ne peut pas être comptabilisé avant le mois suivant, en fonction de la date d'arrivée du paiement.

B. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TAXE DE L'AVIATION CIVILE

Le produit de la taxe de sécurité et de sûreté était affecté en totalité au budget annexe de l'aviation civile. Celui de la taxe de l'aviation civile est affecté pour partie au BAAC et pour partie au FIATA, selon une clef de répartition définie annuellement en loi de finances. Pour l'année 2004, ce produit était affecté à hauteur de 63,78 % au budget annexe de l'aviation civile et 36,22 % au FIATA.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la clef de répartition du produit de la taxe de l'aviation civile entre le BAAC et le FIATA depuis 1999 :

Évolution de la clef de répartition du produit de la TAC

(en %)

	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003	LFI 2004
BAAC	90	77,7	83,6	72,13	76,04	63,78
FIATA	10	22,3	16,4	27,87	23,96	36,22

De fait, la clef de répartition attribuée au BAAC et au FIATA était calculée en prenant en compte, d'une part, les prévisions de trafic aérien pour l'année suivante établies par la DGAC, et les besoins prévisibles du FIATA , notamment au regard des mesures à prendre en faveur de la sécurité du transport aérien d'autre part. En 2004, le FIATA a reçu une nouvelle compétence avec la continuité territoriale en outre-mer, ce qui explique la forte progression de la quotité qui lui a été affectée.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

L'article 38 du présent projet de loi supprime le compte d'affectation spécial « FIATA ». Par coordination, l'article 39 du présent projet de loi modifie l'article 302 bis K du code général des impôts pour établir que, à compter de 2005, la taxe de l'aviation civile sera répartie entre le budget annexe d'une part, le budget général d'autre part.

En conséquence, le présent article propose de nouvelles quotités pour ces deux entités. Il convient de relever qu'aucune augmentation du tarif de la taxe n'est proposée dans le présent projet de loi .

Ainsi, la fraction qui reviendrait au budget annexe s'élèverait à 65,58 %, pour un produit attendu de 216,82 millions d'euros , la fraction attribuée au budget général s'élèverait à 34,42 % , pour un produit attendu de 113,79 millions d'euros .

Comme il a été dit dans le commentaire de l'article 38 , et même si la non affectation des recettes ne permet pas de faire correspondre une ressource à une dépense, on peut constater que la hausse des tarifs décidée en loi de finances pour 2004 afin de financer la continuité territoriale est maintenue .

Par coordination, le II du présent article abroge de plus le II de l'article 51 de la loi de finances pour 1999, relatif à la détermination des quotités de répartition entre le BAAC et le FIATA.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article doit être lu en parallèle avec les articles 38 et 39 du présent projet de loi de finances, qui organisent la suppression du FIATA.

Les nouvelles quotités ont été établies en prenant en compte d'une part les prévisions de trafic de l'année 2005, d'autre part des charges nouvelles qui pèsent sur le budget général, afin que la budgétisation du FIATA ne soit pas l'occasion d'une dégradation du solde budgétaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 41

Affectation de recettes au profit de l'Agence de financement des infrastructures de France

Commentaire : le présent article vise à affecter à l'Agence de financement des infrastructures de France, qui sera créée avant le 1 ^er janvier 2005, les dividendes versés à l'Etat par les sociétés concessionnaires d'autoroutes ainsi que le produit de la redevance domaniale due par ces mêmes sociétés.

I. LA CRÉATION DE L'AGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE FRANCE

A. LES NOUVELLES AMBITIONS DE LA POLITIQUE DES TRANSPORTS

1. Les travaux menés au cours de l'année 2003

En septembre 2002, le gouvernement a lancé une réflexion sur la politique des transports, en demandant un audit des grands projets d'infrastructures, confié à l'Inspection générale des finances (IGF) et au Conseil général des ponts et chaussées (CGPC) . La mission a examiné une centaine d'opérations et rendu ses conclusions en février 2003. Elle a évalué le montant total des investissements à engager, sur la période 2003-2020, à :

- 63 milliards d'euros pour les routes , dont 23 milliards d'euros à la charge de l'Etat, sur la période 2003-2020 ;

- 24,8 milliards d'euros pour les investissements ferroviaires , dont 11,8 milliards d'euros à la charge de l'Etat ^{320 ( * )} ;

- 2,7 milliards d'euros de crédits d'Etat pour les voies navigables.

Même si certaines évaluations de la mission ont été à juste titre critiquées, on retiendra que l'Etat devrait mobiliser d'ici 2020, pour le financement de l'ensemble des opérations réalisables, un minimum de 37,5 milliards d'euros .

Le rapport d'audit établit que le financement des projets de développement et des besoins de maintenance qui apparaissent utiles à réaliser avant 2020 nécessiterait de la part de l'Etat un surcroît de ressources à mobiliser par rapport aux enveloppes des années 2000 à 2002 projetées jusqu'en 2020. Ce surcroît de ressources serait compris entre 11 et 15 milliards d'euros.

Ce rapport d'audit a été complété par une étude prospective de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) , préconisant une nouvelle organisation du système de transports de marchandises et, plus particulièrement, le report vers les modes alternatifs à la route , qu'il s'agisse du ferroviaire, du cabotage maritime ou du transport fluvial.

Les deux rapports soulignent que le développement des partenariats public-privé pourrait permettre d'optimiser la construction et la gestion de certaines infrastructures, mais sans modifier sensiblement le besoin de financement public.

Compte tenu des besoins d'investissement, les deux rapports préconisent d'accroître, dans une certaine mesure, la part relative du financement par l'usager , par rapport à celle du financement par le contribuable.

Suite à la publication de ces deux rapports, votre commission des finances avait entendu, le 20 mai 2003, une communication de notre ancien collègue Jacques Oudin, alors rapporteur spécial du budget des transports terrestres et de l'intermodalité, sur le financement des infrastructures de transport à l'horizon 2020 ^{321 ( * )} . Notre ancien collègue proposait notamment d' affecter les taxes et ressources existantes à un fonds national de développement des transports , qui serait constitué sous la forme d'un compte d'affectation spéciale recevant la taxe d'aménagement du territoire, les dividendes des sociétés d'autoroutes, la redevance domaniale et une éventuelle redevance sur les poids lourds.

Par ailleurs, en février 2003, nos collègues Hubert Haenel et François Gerbaud ont remis un rapport consacré au fret ferroviaire ^{322 ( * )} , dans le cadre d'une mission qui leur avait été confiée par le Premier ministre le 1 ^er septembre 2002. Dressant un état des lieux alarmant, ils ont formulé plusieurs propositions pour une véritable politique du fret ferroviaire, incluant une nouvelle stratégie et une nouvelle organisation du secteur ferroviaire et notamment de la SNCF, un développement de la complémentarité route-rail et la mobilisation de nouveaux moyens de financement nationaux et européens. Enfin, notre collègue Henri de Richemont a rendu un rapport sur le pavillon français et le cabotage maritime ^{323 ( * )} , suite à la mission que le Premier ministre lui avait confiée sur ce sujet.

Compte tenu de l'ensemble de ces travaux, deux débats ont eu lieu, sur une déclaration du gouvernement, respectivement à l'Assemblée nationale ^{324 ( * )} et au Sénat ^{325 ( * )} , sur la politique en matière d'infrastructures à l'horizon 2020 .

2. Le CIADT du 18 décembre 2003

Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003 a tiré les enseignements de l'ensemble des travaux décrits ci-dessus et adopté les nouvelles orientations de la politique des transports, dans la perspective de concilier plusieurs objectifs : le développement économique, l'attractivité du territoire et la prise en compte des enjeux environnementaux.

Reconnaissant la nécessité de développer les modes alternatifs à la route, le CIADT a approuvé des cartes de planification des infrastructures nationales de transport à long terme. Parmi les grands projets approuvés ou confirmés, on peut mentionner :

- les TGV Est (deuxième phase), Nîmes-Montpellier, Rhin-Rhône, Sud-Europe-Atlantique et Bretagne ;

- la liaison Lyon-Turin, le canal Seine Nord, le projet portuaire Fos 2XL et le lancement de lignes « d'autoroutes de la mer » sur les façades Atlantique et Méditerranée ;

- les autoroutes A 19 Artenay-Courtenay, A 45 Lyon-Saint-Etienne, A 32 Nancy-Thionville, ainsi que les contournements autoroutiers d'Arles, de Strasbourg et de Bordeaux.

Pour conduire cette politique, le gouvernement a décidé la création d'une agence pour le financement des infrastructures de transport. Elle doit mobiliser, grâce notamment à l'affectation des dividendes des sociétés d'autoroutes, un volume global de subvention de 7,5 milliards d'euros sur la période 2004-2012, permettant de soutenir un programme de travaux de l'ordre de 20 milliards d'euros.

B. LA RÉNOVATION DU FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES

1. Des hésitations incompatibles avec le financement d'une politique ambitieuse

Comme l'a rappelé M. Gilles de Robien, alors ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, lors du débat précité au Sénat, le 3 juin 2003, l'Etat et les collectivités territoriales sont, de plus en plus, amenés à financer directement une partie de l'infrastructure.

Le tarissement des sources de financement traditionnelles
Extrait du discours de M. Gilles de Robien au Sénat, le 3 juin 2003

« Depuis la dernière guerre, les infrastructures de transport ont trouvé à se financer pour l'essentiel de manière assez autonome sans trop peser, avouons-le, sur le budget général de l'Etat.

« Pour la route, les plus anciens se souviennent du FSIR, le fonds spécial d'investissement routier, créé au début des années cinquante et alimenté par une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la TIPP.

« Parallèlement, avec la loi du 18 avril 1955 portant statut des autoroutes, s'est mis en place, au début des années soixante, le recours au péage et au principe de l'adossement, principe qui s'inspirait du financement du programme ferroviaire de la seconde moitié du XIX ^ème siècle ! Le Fonds spécial des grands travaux, le FSGT, a également permis la poursuite du programme routier jusqu'en 1988. Il était encore alimenté par des centimes additionnels à la TIPP - encore elle !

« Plus récemment, le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, le FITTVN, instauré par la loi Pasqua, avait permis de dépasser les logiques propres à chaque mode. Il se finançait, vous vous en souvenez, à partir d'une taxe sur le kilowattheure et sur les kilomètres parcourus sur les autoroutes à péage.

« La mise en conformité avec les directives européennes a mis fin au principe de l'adossement et a permis de transformer nos sociétés publiques d'autoroutes en de vraies société anonymes, dégageant des dividendes et des impôts sur les sociétés.

« Quant à l'intelligent et multimodal système du FITTVN, le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, il a été tué par la précédente majorité !

« En matière ferroviaire, le recours à l'endettement de l'opérateur a permis de poursuivre, de manière assez indolore, l'amélioration de notre réseau ferré. Il nous a permis, en particulier, de lancer les premiers programmes de lignes à grande vitesse. Cette facilité, qui recelait de nombreux effets pervers, a disparu en 1997. La création de Réseau ferré de France, RFF, s'est conjuguée avec une certaine moralisation du financement des investissements ; c'est le fameux article 4, qui oblige RFF à amortir ses nouveaux investissements par des recettes. Cela ne règle cependant en rien le problème du passif accumulé. J'y reviendrai.

« Nous avons donc vécu en quelques années une véritable révolution qui modifie radicalement la façon de financer un grand projet.

« Contrepartie de cet effort de clarification, l'Etat et les collectivités locales sont désormais amenés à financer directement par des subventions tout ou partie de l'infrastructure, alors qu'auparavant les coûts étaient reportés sur la dette d'établissements et d'entreprises publics.

« Le TGV Est ou encore l'A 28 ont dû être financés dans ce nouveau contexte. Il en sera de même, demain, pour tous les grands projets.

« Ce n'est pas tout à fait un hasard si nous constatons que le niveau des investissements en infrastructures, en équipements pour les années 2000-2002 se situe à un niveau inférieur à 1 % du PIB et qu'il fait suite à une baisse régulière depuis 1997. La France est d'ailleurs l'un des pays qui font le moins d'efforts depuis quatre ou cinq ans en faveur de leurs infrastructures et de leurs équipements. »

Source : J.O Débats, Sénat, 3 juin 2003

Malheureusement, pour affronter le défi sans cesse renouvelé du financement des grandes infrastructures, les gouvernements précédents ont manifesté une certaine hésitation : Ainsi, le fonds d'investissement pour les transports terrestres et les voies navigables (FITTVN), créé à l'initiative du Sénat en 1995 et destiné, à l'origine, à permettre de développer de nouvelles infrastructures, dans un objectif de péréquation intermodale, a-t-il été progressivement détourné de son objet afin de compenser les insuffisances du budget de l'Etat .

Créé par l'article 47 de la n° 94-1162 du 29 décembre 1994 de finances pour 1995 et par l'article 37 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le FITTVN était constitué sous la forme d'un compte d'affectation spéciale, alimenté par deux taxes créées par l'article 22 de la loi précitée du 29 décembre 1994 :

- une taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés (supprimée à compter du 1 ^er janvier 2004) ;

- une taxe sur les concessionnaires d'autoroutes, dite également taxe d'aménagement du territoire (TAT), qui est affectée au budget général depuis la suppression du FITTVN par la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001. Cette taxe a rapporté 480 millions d'euros en 2003.

Enfin, l'article 3 de la loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002 ^{326 ( * )} a créé deux établissements publics administratifs nationaux dédiés au financement de la politique intermodale des transports. Votre commission avait alors critiqué la création de ces établissements, qui relevaient de l'affichage, dans la mesure où ils ne disposaient pas de ressources financières suffisantes et pérennes. Les deux établissements publics n'ont d'ailleurs jamais été mis en place.

2. Pérenniser et clarifier la politique financière des transports

Afin de mettre fin aux hésitations observées depuis une décennie, et suite aux travaux approfondis menés en 2003, le gouvernement a décidé la création d'une Agence de financement des infrastructures de France (AFITF) , sous la forme d'un établissement public national dont la vocation sera purement financière, à l'exclusion de tout rôle dans la programmation, qui continuera de relever du gouvernement. L'agence interviendra sous forme d'apports en capital, de prêts, de subventions, de garanties ou de fonds de concours.

Estimant que cet établissement public entrait dans la catégorie de ceux créés par l'article 3 de la loi précitée du 3 janvier 2002, le gouvernement a choisi de créer l'agence, non pas par la loi, mais par un décret en Conseil d'Etat , dont la parution est, semble-t-il, imminente. Le volet législatif, constitué par le présent article, est néanmoins indispensable pour procéder à l'affectation de recettes à cet établissement.

D'après les informations recueillies auprès du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, les opérations susceptibles d'être financées par l'AFITF en 2005 sont les suivantes :

- opérations déjà lancées : TGV Est, ligne à grande vitesse (LGV) Perpignan-Figueras, études Lyon-Turin, A 28 (Rouen-Alençon), tunnel Maurice Lemaire (Sainte-Marie-aux-mines) ;

- opérations à lancer : installations terminales Perpignan, lignes ferroviaires du Haut-Bugey, Dijon-Modane et POLT (Paris-Orléans-Limoges-Toulouse), écluse fluviale du Havre et Canal Seine-Nord, A 585 (antenne de Digne), A 19 (Artenay-Courtenay), A 41 (Annecy-Genève) et quelques autres investissements routiers ;

- opérations d'études : Lyon-Turin, LGV Sud Europe Atlantique, liaison rapide ferroviaire Normandie-Vallée de Seine (LRNVS), contournement Nîmes-Montpellier, TGV Rhin-Rhône branche Est, TGV Bretagne Pays de Loire, liaison Poitiers-Limoges ;

- opérations nouvelles : Fos 2XL et quelques investissements routiers.

Le plafond de dépenses de l'agence serait de 635 millions d'euros en 2005, dont 448 millions d'euros (70 %) au profit des transports ferroviaires, fluviaux et maritimes, le reste étant essentiellement consacré aux routes. Une priorité est notamment donnée aux investissements ferroviaires. La mise en oeuvre de ces nouveaux moyens permettrait d'ailleurs, pour la première fois, de financer simultanément la construction de plusieurs lignes à grande vitesse.

II. LES RESSOURCES DE L'AGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE FRANCE

Ressources prévisionnelles de l'AFITF en 2005

(en millions d'euros)

Nature de la ressource	Montant estimé
Dotation en capital	200
Dividendes des sociétés d'autoroutes	280
Redevance domaniale	155
TOTAL (correspondant au plafond de dépenses)	635

A. UNE DOTATION EN CAPITAL

Une dotation en capital, d'un montant de 200 millions d'euros, serait allouée à l'AFITF en 2005. Cette dotation ne figure pas explicitement dans le présent projet de loi de finances initiale ; elle serait, en effet, prélevée sur le compte d'affectation spéciale n° 902-24, alimenté par le produit de cessions de participations de l'Etat.

B. LES DIVIDENDES DES SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES

Le présent article prévoit que le produit des participations directes et indirectes de l'Etat dans les sociétés concessionnaires d'autoroutes est affecté à l'AFITF.

Le montant des dividendes qui seront versés en 2005 est évalué à 280 millions d'euros.

Dividendes versés à l'Etat par les sociétés concessionnaires d'autoroutes

(en millions d'euros)

2001	2002	2003	2004 (prévisions)	2005 (prévisions)
152	81	65	133	280

Rappelons que la politique autoroutière a été profondément modifiée en 2001 ^{327 ( * )} , ce qui était rendu nécessaire par l'évolution du droit de la concurrence et s'est traduit notamment par la définition de nouvelles modalités d'attribution des concessions, l'allongement de leur durée, la modification des règles comptables et la mise en conformité du régime de TVA appliqué aux sociétés concessionnaires d'autoroutes. Afin de permettre une large concurrence et l'entrée de nouveaux opérateurs, il a été mis fin au système de l'adossement qui consistait à financer partiellement de nouvelles sections d'autoroutes grâce au péage perçu sur les sections en service d'un même concessionnaire auquel on accordait un prolongement de son contrat, ce qui avantageait évidemment les sociétés disposant déjà d'un réseau concédé. Les conditions de gestion des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA) ont été rapprochées de celles des sociétés privées. Ceci a impliqué en particulier de supprimer les avantages dont elles bénéficiaient, notamment l'absence de rémunération des capitaux investis. Des dividendes sont, par conséquent, perçus par l'Etat, depuis 2001. Cette adaptation au droit commun des sociétés a rendu possibles des ouvertures de capital.

Le gouvernement a annoncé, le 29 juillet 2004, la prochaine introduction en bourse de deux sociétés d'autoroute , la SAPRR (société des autoroutes Paris-Rhin-Rhône) et la SANEF (société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France), deux ans et demi après l'introduction en bourse de 49 % du capital des Autoroutes du sud de la France (ASF), considérée comme un succès. Ces deux nouvelles introductions en bourse se feront par augmentation du capital des sociétés, pour leur permettre de renforcer leur structure financière à des niveaux comparables à celles de leurs concurrents, ce qui permet d'anticiper une augmentation des dividendes versés.

C. LA REDEVANCE DOMANIALE

Le présent article prévoit que le produit de la redevance domaniale due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes est affecté à l'AFITF.

Le montant de la redevance domaniale est évalué à 155 millions d'euros en 2005 .

Montant de la redevance domaniale versée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes

(en millions d'euros)

1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004 (prévisions)	2005 (prévisions)
122	129	132	137	145	144	149	155

La redevance domaniale a été instituée par le décret n° 97-607 du 31 mai 1997. Elle constitue la contrepartie de l'avantage que les sociétés retirent de l'occupation du domaine public. Son calcul se réfère à la réalité économique objective que constitue pour les sociétés la valeur locative des biens de l'Etat mis à leur disposition. La redevance domaniale n'est ni un impôt, ni une taxe, ni même une taxe parafiscale, mais un prélèvement de nature non fiscale s'apparentant à une redevance pour service rendu ^{328 ( * )} . Elle est calculée en fonction du nombre de kilomètres de voies autoroutières exploitées par le concessionnaire, et en fonction du chiffre d'affaires réalisé par la société au titre de son activité sur le domaine public national.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE CONSOLIDATION BIENVENUE DE LA POLITIQUE FINANCIÈRE DES TRANSPORTS

Votre commission des finances avait désapprouvé la suppression du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) par la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001. Elle se félicite du nouvel élan donné aujourd'hui à la politique des transports et approuve la création d'une agence de financement qui permettra de rendre plus visible et de mieux planifier l'effort en faveur des infrastructures.

Certes, votre rapporteur général note que cette évolution se fait au prix d'une entorse au principe d'universalité budgétaire. Votre commission des finances sera particulièrement attentive à l'évolution de la dette de l'agence, puisque celle-ci sera autorisée à emprunter, dans la limite de son plafond de dépenses et par anticipation sur le versement des recettes affectées. La dette de l'AFITF ^{329 ( * )} sera bien évidemment à inclure dans l'endettement public, au sens des critères de l'union monétaire, étant donné le rôle dévolu à l'agence et la nature des recettes affectées.

Votre commission des finances approuve l'affectation de recettes à laquelle procède le présent article :

- S'agissant de la redevance domaniale, elle présente l'avantage d'être stable et en augmentation continue depuis 1998 ;

- S'agissant des dividendes des sociétés d'autoroutes, le choix de procéder par augmentation de capital pour l'introduction en bourse devrait permettre de préserver et même d'optimiser les dividendes autoroutiers, en consolidant la structure financière des sociétés. Cette ressource est donc susceptible d'évoluer de façon dynamique au cours des prochaines années.

B. UN COMPLÉMENT DE RESSOURCES PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances souhaite prolonger l'effort entrepris par le gouvernement en faveur du financement des infrastructures.

Créée par l'article 22 de la loi précitée du 29 décembre 1994, la taxe d'aménagement du territoire (TAT) est régie par l'article 302 bis ZB du code général des impôts. A sa création, cette taxe était supportée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes au taux de 2 centimes par kilomètre parcouru. La loi de finances initiale pour 1996 a fait passer le taux de la TAT de 2 à 4 centimes par kilomètre parcouru à compter du 1 ^er janvier 1996. La loi de finances initiale pour 2000 a fait passer ce taux de 4 à 4,5 centimes par kilomètre parcouru à compter du 1 ^er janvier 2000, ce qui correspond au taux actuel de 6,86 euros par 1.000 kilomètres . Cette taxe est constatée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.

Sur l'exercice 2003, la TAT versée a été de 480,7 millions d'euros.

Produit de la taxe d'aménagement du territoire (TAT)

(en millions d'euros)

1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004 (prévisions)	2005 (prévisions)
337	375	425	448	470	481	495	510

Sur la base d'une hypothèse d'augmentation de 3 % des parcours en 2004 puis en 2005, la TAT devrait rapporter 510 millions d'euros à l'Etat l'an prochain. Afin de ne pas affecter l'équilibre budgétaire global, le gouvernement n'a pas affecté cette taxe, ni aucune autre, à l'AFITF .

Votre commission des finances préconise d'augmenter cette taxe, dont les taux sont inchangés depuis quatre ans, d'un montant correspondant au rattrapage de la hausse des prix. Une augmentation de 0,50 euro par 1.000 kilomètres (+ 7,3 %) correspondrait à un produit supplémentaire de 37 millions d'euros .

Dans le respect du principe d'universalité budgétaire et de l'article 18 ^{330 ( * )} de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, cette recette supplémentaire serait affectée au budget général de l'Etat, mais devrait inciter le gouvernement à augmenter la dotation en capital en faveur de l'AFITF . Le montant prévisionnel de cette dotation en capital est aujourd'hui de 200 millions d'euros.

Cette proposition serait de nature conférer à l'AFITF la visibilité nécessaire pour agir efficacement notamment dans le cadre de partenariats public-privé auxquels elle apporterait son concours.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 42

Affectation du produit du droit de consommation sur les tabacs

Commentaire : le présent article vise à modifier la clé de répartition du droit de consommation sur les tabacs.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 41 de la loi de finances pour 2004 ^{331 ( * )} avait fixé ainsi la répartition des sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2004, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts :

Le tableau qui suit retrace l'évolution de la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs entre les différents acteurs entre 2002 et 2005.

Ce tableau témoigne de l'impact des hausses du prix de vente des tabacs intervenus en octobre 2003 et janvier 2004, qui ont conduit à une très forte réduction des volumes de cigarettes vendues (- 21,5 % sur 2004), plus importante qu'il n'avait envisagé en loi de finances pour 2004. En conséquence, le produit du droit de consommation sur les tabacs est également moins élevé que les prévisions effectuées au moment du vote de la loi de finances pour 2004 ne l'espéraient. Les moins-values de recettes s'élèvent ainsi à 194 millions d'euros pour la seule part revenant à l'Etat, et à 750 millions d'euros pour l'ensemble du produit du droit de consommation sur les tabacs.

II. LE DROIT PROPOSÉ

Le présent article propose de modifier la clé de répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs, selon le tableau suivant, qui indique également, d'après les données fournies par la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de septembre 2004, le montant du produit revenant à chaque organisme, sur la base d'un produit total attendu de 9,45 milliards d'euros :

Répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs

	Clé de répartition proposée	Produit attendu (en millions d'euros)
CNAMTS	32,50 %	3.071,25
FFIPSA	52,36 %	4.948,02
Budget général	14,83 %	4.401,43
FCAATA	0,31 %	29,3

Cette répartition appelle trois observations :

- la part de produit affectée au FCAATA est inchangée ;

- la part accordée au FFIPSA correspond à la somme des parts accordées en 2004 au FFIPSA et au BAPSA : on rappellera que le FFIPSA succède en effet, au 1 ^er janvier 2005, au BAPSA ;

- la CNAMTS voit sa part fortement majorée, au détriment de l'Etat, qui voit seul sa part diminuer. On rappellera que cette augmentation du produit affecté à la CNAMTS résulte des dispositions de l'article 70 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie , qui dispose que « dans des conditions prévues par la prochaine loi de finances, une fraction supplémentaire, correspondant à un montant de 1 milliard d'euros, des sommes perçues au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts est affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ».

L'exposé des motifs de du présent article précise que ce transfert a été majoré de 90 millions d'euros dans le but « d'atténuer l'incidence, sur l'assurance maladie, des mesures de simplification résultant de l'attribution de la totalité de la cotisation sur les boissons alcooliques auparavant perçues par la CNAMTS au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMUC) » ^{332 ( * )} , transfert prévu par l'article 77 du présent projet de loi, rattaché au budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la protection sociale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 43

Evaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes

Commentaire : le présent article vise à préciser l'évaluation de la contribution française au budget des Communautés européennes, fixée à 16,57 milliards d'euros pour 2005.

Le prélèvement sur recettes représentatif de la contribution française au budget européen est évalué à 16,57 milliards d'euros en 2005 (16,18 milliards d'euros le prélèvement net de frais de perception), soit 5,9 % des recettes fiscales nettes. Il s'inscrirait en faible hausse de 1 % par rapport à l'estimation de la loi de finances initiale pour 2004 (16,4 milliards d'euros), mais serait en augmentation de 7,6 % par rapport à la prévision d'exécution pour cette année (15,4 milliards d'euros).

Cette progression soutenue de la contribution française traduit essentiellement la montée en puissance des dépenses liées à l'élargissement , qui n'avait eu qu'un impact modéré sur le budget européen de 2004, le coût net de la réforme de la PAC adoptée en juin 2003, et la perspective d'une meilleure consommation des crédits en 2004 , en particulier ceux afférents aux fonds structurels, qui limiterait le solde excédentaire reporté en 2005. L'avant projet de budget pour 2005, adopté par la Commission européenne le 28 avril 2004, repose ainsi sur une hausse de 5,2 % des crédits d'engagement (soit 117,2 milliards d'euros) et de 9,8 % des crédits de paiement (soit 109,5 milliards d'euros) par rapport à 2004. Le projet de budget établi par le Conseil le 16 juillet 2004 a toutefois ramené ces évolutions à respectivement 4,1 % et 5,4 %.

L'analyse détaillée de la contribution de la France et des différentes rubriques du budget européen fait l'objet du fascicule 2 du présent tome II du rapport général, intitulé : « Affaires européennes et article 43 : évaluation de la participation française au budget des Communautés européennes ». Ce rapport est établi par notre collègue Denis Badré, rapporteur spécial.

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ³⁰⁴ Loi n° 74-1129 du 30 décembre 1974 de finances pour 1975.

* ³⁰⁵ RFO est intégrée au groupe France Télévisions depuis le 1 ^er juillet 2004.

* ³⁰⁶ En pratique, cette information est connue en septembre.

* ³⁰⁷ Sur ce point, voir le commentaire de l'article 24 du présent projet de loi de finances.

* ³⁰⁸ Rapport d'information n° 330 (2001-2002).

* ³⁰⁹ L'activité liée au travail pénitentiaire a de plus tendance à surréagir par rapport à la conjoncture. En période de ralentissement économique, l'offre de travail baisse fortement (-12 % en 1993-1994 et 2001-2003). A l'inverse, l'offre de travail a progressé de 20 % entre 1997 et 2000.

* ³¹⁰ Dans les bateaux de plaisance notamment dont plusieurs modèles ont subi des avaries qui ont conduit à des contentieux.

* ³¹¹ Le principal client de la RIEP reste le ministère de la justice, et plus particulièrement l'administration pénitentiaire.

* ³¹² Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003.

* ³¹³ Rapport n° 73, annexe 18 (2003-2004).

* ³¹⁴ Les évacuations sanitaires d'urgence, les vols locaux n'impliquant pas de transport entre aérodromes différents et les vols effectués par une personne physique pour son propre compte ne sont pas considérés comme des vols commerciaux.

* ³¹⁵ A l'exception des anciens territoires d'outre-mer, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et de la collectivité départementale de Mayotte.

* ³¹⁶ Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998.

* ³¹⁷ Loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001.

* ³¹⁸ Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* ³¹⁹ « Lorsque la déclaration ou l'acte mentionnés à l'article 1728 font apparaître une base d'imposition ou des éléments servant à la liquidation de l'impôt insuffisants, inexacts ou incomplets, le montant des droits mis à la charge du contribuable est assorti de l'intérêt de retard visé à l'article 1727 et d'une majoration de 40 % si la mauvaise foi de l'intéressé est établie ou de 80 % s'il s'est rendu coupable de manoeuvres frauduleuses ou d'abus de droit au sens de l'article L. 64 du livre des procédures pénales ».

* ³²⁰ Un scénario « bas », tenant compte de l'intérêt relatif des projets et reportant un certain nombre d'investissements, évaluait toutefois à 18,8 milliards d'euros le montant total des investissements ferroviaires à réaliser, dont 8,1 milliards d'euros pour l'Etat.

* ³²¹ Cette communication a fait l'objet d'un rapport d'information n° 303 (2002-2003), sur le financement des infrastructures de transport à l'horizon 2020.

* ³²² « Le fret ferroviaire français : la nouvelle bataille du rail », rapport de la mission confiée par le Premier ministre à nos collègues Hubert Haenel et François Gerbaud (la Documentation française,  février 2003).

* ³²³ « Un pavillon attractif, un cabotage crédible : deux atouts pour la France », rapport de la mission confiée par le Premier ministre à notre collègue Henri de Richemont (La Documentation française, mars 2003).

* ³²⁴ JO Assemblée Nationale, 20 mai 2003.

* ³²⁵ JO Sénat, 3 juin 2003.

* ³²⁶ Loi relative à la sécurité des infrastructures et systèmes de transport, aux enquêtes techniques après événement de mer, accident ou incident de transport terrestre ou aérien et au stockage souterrain de gaz naturel, d'hydrocarbures et de produits chimiques.

* ³²⁷ Loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires ; ordonnance n° 2000-273 du 28 mars 2001 relative à la réforme d'exploitation des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA) ratifiée par la loi n° 2001-1011 du 5 novembre 2001.

* ³²⁸ Conseil d'Etat, 28 juillet 1999, Cofiroute (conclusions de Mme Daussun).

* ³²⁹ L'AFITF constituera un organisme divers d'administration centrale.

* ³³⁰ Cet article est applicable jusqu'à l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) le 1 ^er janvier 2005 (c'est-à-dire en pratique pour la loi de finances pour 2006).

* ³³¹ Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* ³³² La CNAMTS voyant sa charge au titre de la formation des professions paramédicales atténuée de 159 millions d'euros en 2005, du fait de sa décentralisation aux régions dans le cadre de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le manque à gagner pour la CNAMTS peut être évalué à environ 120 millions d'euros en 2005.