Projet de loi de finances pour 2005 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Volume 1: Examen des articles

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 29

Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes

Commentaire : le présent article propose de réformer la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Il s'agit :

- de remplacer la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier (I et II du présent article) ;

- de réformer l'architecture de la dotation forfaitaire (III du présent article) ;

- de fixer le taux de croissance de celle-ci en 2005 (III du présent article) ;

- d'abonder, en 2005, la DGF des communes et des EPCI par la dotation spéciale instituteurs (IV du présent article) ;

- de prendre en compte intégralement les variations de population pour l'attribution de la DGF (4° du III bis du présent article) ;

- de modifier à la marge la dotation nationale de péréquation, et de rendre la dotation de solidarité rurale plus favorable aux bourgs-centres (V du présent article).

I. LE REMPLACEMENT DE LA NOTION DE POTENTIEL FISCAL PAR CELLE DE POTENTIEL FINANCIER (I ET II DU PRÉSENT ARTICLE)

Le I du présent article définit le potentiel financier des communes.

A. LE DROIT EN VIGUEUR : LE POTENTIEL FISCAL

La notion de potentiel fiscal est définie par le code général des collectivités territoriales selon la catégorie de collectivités.

Dans le cas des communes, l'article L. 2334-4 prévoit que le potentiel fiscal « est déterminé par application aux bases communales des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes. Il est majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) », c'est-à-dire de la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle .

Le potentiel fiscal des différentes catégories de collectivités

La notion de potentiel fiscal est définie par le code général des collectivités territoriales selon la catégorie de collectivités.

Les articles L. 2334-4 et L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales, relatifs respectivement aux communes et aux départements, prévoient que le potentiel fiscal « est déterminé par application aux bases [communales ou départementales] des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes. Il est majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) », c'est-à-dire de la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle.

L'article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le potentiel fiscal d'une région est déterminé par application aux bases brutes servant à l'assiette des impositions régionales des trois taxes de la pénultième année du taux moyen national d'imposition de la même année à chacune de ces taxes. Il est majoré d'un produit potentiel déterminé en fonction des compensations servies par l'Etat aux régions à raison des exonérations ou réductions de bases de fiscalité directe et de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation ».

L'article L. 2334-4 précité prévoit des modalités particulières de détermination du potentiel fiscal de chaque commune membre d'un EPCI à taxe professionnelle unique ou à taxe professionnelle de zone (cf. ci-après les développements consacrés à ces communes).

Comme le souligne le récent rapport du comité des finances locales (CFL) sur la réforme des dotations ^{216

(

*
)} , « les dégrèvements (...) sont déjà pris en compte dans le potentiel fiscal, puisqu'ils sont intégrés dans les bases brutes ».

B. LES PRÉCONISATIONS DU COMITÉ DES FINANCES LOCALES DANS SON RAPPORT SUR LA RÉFORME DES DOTATIONS

1. La notion de potentiel financier

Dans son rapport précité sur la réforme des dotations, le CFL estime que, dans le cas des communes, le potentiel fiscal ne prend pas assez en compte les ressources des collectivités territoriales, et en particulier les allégements de fiscalité locale compensés par l'Etat.

Selon le CFL, la notion de potentiel financier devrait prendre en compte ^{217

(

*
)} :

- « les dotations (hors péréquation) versées automatiquement aux collectivités locales », comme la dotation forfaitaire ;

- les compensations fiscales , comme celle de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle.

Pour autant, ce ne sont pas toutes les ressources des collectivités qui auraient vocation à être intégrées dans le potentiel financier. Il conviendrait en effet d'exclure :

- les dotations explicitement dédiées à la péréquation ;

- les ressources exceptionnelles des collectivités ;

- les redevances pour services rendus.

2. La nécessité d'un mécanisme amortisseur sur 2 ou 3 ans

Dans son rapport précité, le CFL estime que le passage à la notion de potentiel financier devrait « faire l'objet d'un mécanisme d'amortisseur sur 2 ou 3 ans », et qu'« un mécanisme de garantie devrait donc être mis en place ».

Comme on le verra ci-après, le présent article ne prévoit de mécanisme de garantie que pour 2005 dans le cas de la dotation de solidarité rurale (DSR) et de la dotation nationale de péréquation (DNP).

C. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE I DU PRÉSENT ARTICLE

1. Le remplacement de la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier

Le I du présent article propose de mettre en oeuvre, dans leurs grandes lignes, les préconisations du comité des finances locales. Il tend à modifier à cette fin l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales, relatif au potentiel fiscal, en y insérant un alinéa définissant le potentiel financier.

Le tableau ci-après permet de comparer les deux notions.

Communes : potentiel fiscal et potentiel financier (article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales)

	Le potentiel fiscal		La définition proposée du potentiel financier
	Définition actuelle	Définition proposée
Alinéa de l'article L. 2334-4	1 ^er alinéa		2 ^e alinéa
Paragraphe du présent article	-	1° du I	2° du I
Base	« Le potentiel fiscal d'une commune est déterminé par application aux bases communales des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes. »		« Le potentiel financier d'une commune est égal à son potentiel fiscal,
Majoration	« Il est majoré du montant, pour la dernière année connue , de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998). »	« Il est majoré du montant perçu l'année précédente au titre de la part de la dotation forfaitaire prévue au sixième alinéa (3°) de l'article L. 2334-7. »	majoré du montant de la dotation forfaitaire perçu par la commune l'année précédente, hors la part prévue au sixième alinéa (3°) de l'article L. 2334-7. »
Minoration	-		« Il est minoré le cas échéant des prélèvements sur le produit des impôts directs locaux mentionnés au quatorzième alinéa de l'article L. 2334-7 subis l'année précédente. Pour la commune de Paris, il est minoré du montant de sa contribution au centre communal d'action sociale constaté dans le dernier compte administratif. »

La notion de potentiel fiscal serait maintenue dans le code général des collectivités territoriales.

Le potentiel financier serait égal au potentiel fiscal, après les modifications suivantes.

a) La majoration par la dotation forfaitaire

Tout d'abord, il serait majoré du montant de la dotation forfaitaire perçue par la commune l'année précédente.

Cependant, le potentiel financier ne serait pas majoré de la part de la dotation forfaitaire que le A du III du présent article propose d'instaurer pour remplacer l'actuelle compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle. En effet, cette part de la dotation forfaitaire serait prise en compte dans le potentiel fiscal, comme c'est actuellement le cas de l'actuelle compensation.

b) Deux minorations

(1) Les prélèvements éventuels résultant de la suppression des contingents communaux d'aide sociale et de la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom

Ensuite, le potentiel financier serait minoré , le cas échéant, des prélèvements sur le produit des impôts directs locaux « mentionnés au quatorzième alinéa de l'article L. 2334-7 » du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire à l'actuel onzième alinéa de l'article précité. Cet alinéa, qui résulte de la loi de finances initiale pour 2004, concerne le « prélèvement sur leur fiscalité » que certaines communes ont subi en 2003 en application :

- soit du III de l'article L. 2334-7-2 du même code, c'est-à-dire du prélèvement éventuel résultant de la participation de la commune aux dépenses d'aide sociale du département (il s'agit d'une conséquence de la création de la cotisation maladie universelle par la loi du 27 juillet 1999, qui a supprimé, par son article 13, les contingents communaux d'aide sociale) ;

- soit du 2 du III de l'article 29 de la loi de finances pour 2003, relatif au prélèvement éventuel résultant de la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom .

(2) Le cas de la commune de Paris

Dans le cas de la commune de Paris, le présent article prévoit que le potentiel financier est minoré du montant de sa contribution au centre communal d'action sociale constaté dans le dernier compte administratif.

En effet, l'article 13 de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle prévoit que la suppression des contingents communaux d'aide sociale ne s'applique pas à la commune de Paris. Afin de ne pas majorer artificiellement le potentiel financier de cette commune, celui-ci serait donc minoré du montant de sa contribution au centre communal d'action sociale.

c) Le choix de la simplicité

Le présent article propose, on l'a vu, de prendre en compte une seule compensation de fiscalité locale : celle relative à la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle.

Il pourrait être envisagé de tenir compte, dans le calcul du potentiel financier, de ressources complémentaires :

- celles provenant de casinos ;

- celles provenant des compensations fiscales autres que celle de la suppression de la part « salaires » de taxe professionnelle. Le tableau ci-après indique les montants des différentes compensations de fiscalité locale pour l'année 2002.

Les différentes compensations de fiscalité locale en 2002

(en milliards d'euros)

	Compensations
Suppression de la part salaires de la taxe professionnelle	7,84
Taxe d'habitation	2,09
DCTP(1) hors REI (2)	1,54
Foncier non bâti	0,33
Foncier bâti	0,32
Corse	0,17
REI	0,06

(1) Dotation de compensation de la taxe professionnelle. (2) Réduction pour embauche et investissement.

Source : direction générale des collectivités locales

La prise en compte de certains de ces éléments pour le calcul du potentiel financier exigerait que des simulations soient préalablement effectuées.

Il faut par ailleurs garder à l'esprit qu'aucun mode de calcul ne permettra d'inclure, dans le potentiel financier de chaque commune, la totalité de ses ressources stables et non péréquatrices, qui auraient vocation à y figurer. La définition du potentiel financier doit nécessairement correspondre à un compromis entre souci d'exhaustivité et souci de lisibilité. De ce point de vue, la définition du potentiel financier proposée par le présent article semble tout à fait pertinente.

L'impact du passage du potentiel fiscal au potentiel financier sur la répartition des dotations de péréquation (DSU, DNP, DSR) est présenté dans les développements relatifs à ces dernières, au V du présent commentaire d'article.

2. Le cas des EPCI à TPU ou à TP de zone

Les paragraphes 4° à 7° du I du présent article concernent les EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) ou à taxe professionnelle de zone (TPZ).

Le tableau ci-après synthétise les modifications proposées.

Les EPCI à TPU ou à TP de zone (article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales) : dispositions modifiées

Paragraphe du I du présent article	Rédaction actuelle de l'article L. 2334-4	Rédaction proposée
Prise en compte des bases d'avant le passage à la TPU ou à la TPZ
4°	A compter de l'année de promulgation de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales, pour la détermination du potentiel fiscal	A compter de 2005, pour la détermination du potentiel financier
	de chaque commune membre d'un établissement de coopération intercommunale faisant application du régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts [TPU] ou du régime fiscal prévu au II de l'article 1609 quinquies C du même code [TP de zone], il est procédé, en ce qui concerne la taxe professionnelle, à la ventilation entre les communes des bases de cette taxe selon les modalités suivantes sous réserve des dispositions du neuvième alinéa du présent article :
5°	les bases de taxe professionnelle de l'établissement public de coopération intercommunale faisant application du régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts [TPU] sont réparties entre les communes membres au prorata des bases constatées pour chaque commune l'année précédente ; les bases de taxe professionnelle situées sur la zone d'activités économiques de l'établissement public de coopération intercommunale faisant application du régime fiscal prévu au II de l'article 1609 quinquies C du code général des impôts [TP de zone] sont réparties entre les communes d'implantation de la zone au prorata des bases constatées pour chaque commune l'année précédente ;	1° Les bases de taxe professionnelle constatées dans chaque commune membre l'année précédant son appartenance à un établissement public de coopération intercommunale faisant application du régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts [TPU] sont prises en compte dans son potentiel financier, sous réserve des dispositions du dixième alinéa. Sont également prises en compte les bases de taxe professionnelle situées sur la zone d'activité économique constatées dans chaque commune membre l'année précédant son appartenance à un établissement public de coopération intercommunale faisant application du régime fiscal prévu au II de l'article 1609 quinquies C [TP de zone] du code général des impôts.
Prise en compte des variations de bases postérieures au passage à la TPU ou à la TPZ
6°	Toutefois, en cas d'augmentation ou de diminution des bases de taxe professionnelle par rapport à celles de l'année précédente de chaque commune membre d'un établissement ayant opté pour le régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts [TPU] ou des bases de taxe professionnelle situées dans la zone d'activités économiques d'un établissement ayant opté pour le régime fiscal prévu au II de l'article 1609 quinquies C du code général des impôts [TP de zone], la répartition des bases correspondant à cette augmentation ou à cette diminution s'effectue entre la totalité des communes membres de l'établissement au prorata de leur population.	2° La différence entre les bases de taxe professionnelle d'un établissement ayant opté pour le régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, ou les bases de taxe professionnelle situées sur la zone d'activité économique d'un établissement ayant opté pour le régime fiscal prévu au II de l'article 1609 quinquies C du code général des impôts, d'une part, et la somme des bases de taxe professionnelle ventilées en application du 1, est répartie entre toutes les communes membres de l'établissement au prorata de leur population.
	Cette disposition ne s'applique pas la première année d'application des dispositions de l'article 1609 nonies C [TPU] ou du II de l'article 1609 quinquies C [TP de zone] du code général des impôts.
7°	Le potentiel fiscal visé au sixième alinéa est majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 précitée [compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle]. Ce montant est réparti entre les communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale au prorata des diminutions de base de taxe professionnelle dans chacune de ces communes qui donnent lieu à compensation.	Le potentiel financier mentionné au septième alinéa est majoré d'une partie de la dotation de compensation prévue au premier alinéa de l'article L. 5211-28-1 perçue par l'établissement public de coopération intercommunale l'année précédente. Il est minoré d'une partie du prélèvement sur la fiscalité subi par l'établissement public de coopération intercommunale en application du quinzième alinéa de l'article 29 de la loi de finances pour 2003. La dotation de compensation et le prélèvement sur la fiscalité de l'établissement sont répartis entre les communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale au prorata des diminutions de base de taxe professionnelle, dans chacune de ces communes, ayant servi au calcul de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999.

a) Le droit actuel

Les modalités actuelles de calcul du potentiel fiscal des communes des EPCI à TPU ou à TPZ résultent de l'article 9 de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 ^{218

(

*
)} , inséré à l'initiative de notre collègue Yves Fréville.

Le potentiel fiscal de ces communes est calculé, comme pour les autres communes, par l'application aux bases communales des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes, majorée de la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle. Il convient donc de déterminer, notamment, leurs bases de taxe professionnelle.

Jusqu'à la loi précitée du 28 décembre 1999, chaque commune se voyait attribuer, pour le calcul de son potentiel fiscal, les bases de taxe professionnelle situées sur son territoire, alors même que celles-ci résultaient d'augmentations postérieures au passage à la TPU et à la TPZ, et étaient donc, selon les termes de notre collègue Yves Fréville, « cédées pour les besoins de la communauté ». En effet, les augmentations de bases se traduisent par une augmentation de services et d'équipements susceptibles de profiter à l'ensemble de la population regroupée. Les communes dont les bases augmentaient étaient donc en général pénalisées par rapport aux autres, puisqu'elles voyaient leur potentiel fiscal augmenter, alors même que cela ne se traduisait pas pour elles par des ressources supplémentaires, et qu'elles ne bénéficiaient pas davantage que les autres des services et des équipements de l'EPCI.

Depuis la réforme réalisée à l'initiative de notre collègue Yves Fréville, les bases de taxe professionnelle comprennent deux composantes , outre la compensation des exonérations de taxe professionnelle (répartie entre les communes membres au prorata des diminutions de base de taxe professionnelle dans chacune de ces communes qui donnent lieu à compensation).

La première composante correspond aux « bases historiques » de taxe professionnelle, c'est-à-dire aux bases constatées pour chaque commune l'année précédant le passage de la commune à la TPU ou à la TPZ. Cette composante est censée correspondre financièrement pour la commune au cumul des recettes tirées de l'attribution de compensation et de l'économie tirée des charges transférées. En pratique cette correspondance est imparfaite, une commune aux bases faibles mais au taux élevé étant favorisée par rapport à une commune aux bases élevées mais à faible taux, comme on aura ci-après l'occasion de le souligner.

A ces bases historiques, s'ajoute une seconde composante, correspondant aux évolutions des bases de taxe professionnelle depuis le passage à la TPU ou à la TPZ. En cas d'augmentation ou de diminution des bases de taxe professionnelle par rapport à celles de l'année précédente de chaque commune membre d'un EPCI à TPU ou à TPZ, la répartition des bases correspondant à cette augmentation ou à cette diminution s'effectue entre la totalité des communes membres de l'établissement au prorata de leur population , comme l'avait préconisé notre collègue.

b) Des problèmes en cas de modification du périmètre de l'EPCI

Ce dispositif pose certains problèmes en cas de modification du périmètre de l'EPCI. En effet, chaque tranche annuelle d'évolution des bases de l'EPCI est ventilée uniquement entre les communes qui étaient membres de l'EPCI au moment où est intervenue cette évolution. Ainsi, chaque tranche annuelle d'évolution peut être répartie entre un nombre différent de communes.

Le système actuel présente donc un double inconvénient .

Tout d'abord, il est d'une gestion complexe.

Ensuite, il fait que, toutes choses égales par ailleurs, une commune se voit attribuer une part des bases de l'EPCI d'autant plus faible qu'elle appartient depuis peu à celui-ci , comme cela est indiqué dans l'étude de cas présentée dans l'encadré ci-après. Cela favorise les communes appartenant depuis peu à un EPCI à TPU ou à TPZ par rapport à celles appartenant depuis longtemps à un tel EPCI et par rapport aux communes isolées.

c) La solution proposée par le présent article

Le présent article propose de simplifier le système actuel et de le rendre plus équitable , dans le cadre du potentiel financier ( la notion de potentiel fiscal disparaissant de l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales).

Les variations de base seraient intégralement réparties au prorata de la population, quelles qu'aient été les communes membres au moment de cette variation. En effet, l'évolution prise en compte ne serait plus l'évolution annuelle commune par commune, comme c'est actuellement le cas, mais « la différence entre les bases de taxe professionnelle » totales de l'EPCI et « la somme des bases de taxe professionnelle » des différentes communes l'année précédant leur adhésion.

L'encadré ci-après permet d'illustrer la réforme proposée à travers un cas pratique. Il montre que si le système proposé serait plus simple et équitable que le système actuel, sa neutralité ne serait pas parfaite .

La modification de la répartition des bases de taxe professionnelle dans le cas des communes membres d'un EPCI à TPU : présentation d'un cas pratique

A titre d' exemple , on considère ici le cas de quatre communes, ayant chacune des bases correspondant à un indice 100 la première année, et une population identique, que l'on suppose stable. Deux de ces communes appartiennent à un EPCI à TPU. Une troisième commune adhère à l'EPCI, suivie, l'année suivante, de la quatrième commune.

1. La répartition des bases selon le système actuel

Avec le dispositif actuel, la répartition des bases se fait de manière complexe et inéquitable.

Abstraction faite de l'évolution des bases résultant de l'activité économique, quand la troisième commune adhère à l'EPCI, les bases de l'EPCI passent de 200 à 300. Cette augmentation de 100 est répartie également entre les trois communes, de sorte que chaque commune a des bases égales à 133. Quand la quatrième commune adhère à l'EPCI, cette nouvelle augmentation de 100 est également répartie entre les quatre communes, ce qui représente une augmentation de 25 par commune.

Les trois premières communes voient donc leur potentiel fiscal calculé en fonction de bases correspondant à un indice 158 , et la quatrième en fonction de bases correspondant à un indice 125 (ce qui correspond à respectivement 26 % et 21 % des bases globales), alors même qu'en réalité leurs bases sont identiques.

2. La répartition des bases selon le système proposé

Le dispositif proposé tend à réduire ces inconvénients.

Toujours en raisonnant sans prendre en compte l'évolution des bases résultant de l'activité économique , après l'adhésion de la quatrième commune, les bases de l'EPCI sont de 400 et les bases « historiques » de chaque commune sont de 100. Les dates d'adhésion à l'EPCI ne créeraient donc pas de distorsion entre communes.

Cependant, le système proposé ne sera pas parfaitement neutre vis-à-vis de la date d'entrée dans l'EPCI, du fait de l'évolution des bases résultant de l'activité économique. Par exemple, si on suppose que les bases de taxe professionnelle augmentent de 4 % par an, et que les troisième et quatrième adhésions ont lieu respectivement un an et deux ans après la constitution de l'EPCI, les bases « historiques » sont de 100 pour chacune des deux premières communes membres, de 104 pour la troisième et de 108 pour la quatrième. La somme des bases « historiques » est donc de 412. Les bases de l'EPCI sont quant à elles de 432. L'écart entre ces deux montants, de 20 , est réparti entre les quatre communes au prorata de leur population, c'est-à-dire, selon nos hypothèses, de manière égale, ce qui correspond à une augmentation de 5 par commune. Ainsi, les bases des deux premières communes seront de 105, celles de la troisième de 109 et celles de la quatrième de 113.

Il existe donc, dans le système proposé, une légère « prime » à l'adhésion à un EPCI à TPU. Cependant, cette « prime » serait bien plus faible que celle qui existe actuellement, et elle inciterait à une adhésion précoce , et non tardive, à l'EPCI.

d) Le passage à la notion de potentiel financier

Le passage de la notion de potentiel fiscal à celle de potentiel financier conduit à prendre en considération des éléments complémentaires.

Tout d'abord, le montant correspondant à l'ancien potentiel fiscal, modifié de la manière indiquée ci-avant, serait majoré de « la dotation de compensation prévue au premier alinéa de l'article L. 5211-28-1 », c'est-à-dire de la dotation de compensation des groupements , qui correspond à la compensation part salaires du groupement majorée le cas échéant de la compensation des baisses de DCTP.

Ensuite, il serait minoré « du prélèvement sur la fiscalité » subi par l'EPCI en application du quinzième alinéa de l'article 29 de la loi de finances initiale pour 2003, relatif à la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom.

En revanche, la dotation de solidarité communautaire (DSC) perçue par certaines communes ne serait pas prise en compte dans le potentiel financier. En effet, comme le souligne le CFL dans le rapport précité, la DSC n'est pas disponible avec une fiabilité suffisante et, surtout, elle poursuit un objectif de péréquation , ce qui rend inopportun son inclusion dans le potentiel financier, dont la fonction est de réunir les ressources qui doivent ensuite faire l'objet de la péréquation.

e) L'abandon à court terme de la proposition du CFL de prendre en compte l'attribution de compensation versée aux communes, actuellement techniquement impossible à mettre en oeuvre

(1) Le problème de la prise en compte des bases de taxe professionnelle dans la définition du potentiel financier des communes membres d'un EPCI à TPU

Le présent article ne propose pas d'abandonner , dans la définition du potentiel financier des communes membres d'un EPCI à TPU, la référence aux bases de taxe professionnelle .

Cela peut sembler paradoxal .

En effet, le potentiel financier a pour objet d'évaluer les recettes potentielles d'une collectivité, en neutralisant l'effet des choix politiques. Or, la référence aux bases de taxe professionnelle, qui relève de la logique du potentiel fiscal, n'a guère de sens dans le cas des communes membres d'un EPCI à TPU, en ce qui concerne leurs bases « historiques ». En effet, en adhérant à un EPCI à TPU, les communes perdent la possibilité de fixer leur taux de taxe professionnelle, de sorte que leurs bases de taxe professionnelle ne correspondent plus pour elles à un potentiel de ressources. Par ailleurs, l'attribution de compensation qu'elles perçoivent lors du passage à la TPU ne varie pas en fonction de l'importance de leurs bases de taxe professionnelle : celle-ci a en effet pour seule fonction d'assurer la neutralité financière immédiate de l'opération, en compensant les pertes de recettes en excès par rapport aux charges transférées ^{219

(

*
)} .

L'inclusion des bases « historiques » dans le potentiel financier peut donc se révéler inéquitable. Ainsi, une commune ayant des bases importantes et de faibles taux aura un potentiel financier supérieur à celui d'une commune ayant des recettes identiques, même si leurs charges transférées sont les mêmes, et si elles perçoivent une dotation de compensation de même montant, alors même que la première ne bénéficie d'aucun supplément potentiel de recettes.

(2) Le problème : l'absence de disponibilité des montants des attributions de compensation

La solution serait de prendre en compte, au lieu du potentiel fiscal, le montant des charges transférées, et de l'attribution de compensation versée par l'EPCI à la commune.

Cette solution n'est cependant pas réalisable à court terme , le montant des attributions de compensation n'étant pas disponible avec une fiabilité suffisante.

(3) La proposition du CFL : une trop grande approximation

Aussi, dans le rapport précité le CFL préconise de remplacer les bases historiques de taxe professionnelle par ce qu'il appelle une « attribution de compensation fiscale ».

Comme dans le cas précédent, cette dernière serait la somme de l'attribution de compensation et du montant des charges transférées, qui correspond à la réalité de ce que la commune reçoit de l'EPCI.

La différence est qu'elle serait calculée non en fonction du montant effectif de l'attribution de compensation, mais en fonction des données fiscales utilisées pour le calcul de celle-ci lors du passage à la TPU.

Cette solution ne semble cependant pouvoir être mise en oeuvre , du fait de la possibilité de réviser le montant de l'attribution de compensation.

La seule solution semble donc être de prendre en compte le montant effectif de l'attribution de compensation. Cela implique que la fiabilité de cette donnée soit améliorée à moyen terme.

f) Une possibilité d'amélioration rédactionnelle

Le 7° du I du présent article propose d'inclure dans le potentiel financier des communes membres d'un EPCI à TPU ou à TPZ « une partie » de la dotation de compensation des EPCI, et de le minorer, le cas échéant, d' « une partie » du prélèvement sur la fiscalité subi par l'EPCI du fait de la banalisation de la fiscalité locale de France Télécom.

Comme le montre la lecture de la suite du texte, cela fait référence au fait que la répartition de la dotation de compensation et du prélèvement « France Télécom » est effectuée au prorata des diminutions de bases pour chaque commune.

La formulation proposée étant peu claire, un amendement rédactionnel vous est proposé sur ce point.

3. Prorogation du dispositif dérogatoire existant dans le cas des EPCI issus de la transformation d'un syndicat ou d'une communauté d'agglomération nouvelle

Le 8° du I du présent article propose de proroger jusqu'au 31 décembre 2005 le dispositif dérogatoire prévu dans le cas des EPCI issus de la transformation d'un syndicat ou d'une communauté d'agglomération nouvelle (SAN ou CAN).

a) Le droit actuel

Le droit actuel résulte de l'article 48 de la loi de finances rectificative pour 2003 ^{220

(
*
)} , inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, Jean-Michel Fourgous, Pierre Houillon et Georges Tron, avec l'avis favorable du gouvernement. La disposition concernée, inscrite à l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales, prévoit que, pour la seule année 2004, la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle n'est pas prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal de ces EPCI.

Il s'agissait de neutraliser en 2004 les conséquences de la transformation d'un SAN ou d'une CAN en EPCI.

En effet, la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 a décidé que le potentiel fiscal des communes et des EPCI serait majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation de la suppression de la part « salaires ». Toutefois, le potentiel fiscal des communes appartenant aux SAN et aux CAN, n'a pas été modifié par cette loi.

Il résulte de cette exception touchant au mode de calcul du potentiel fiscal des communes membres d'un SAN ou d'une CAN une difficulté, lorsque ceux-ci se transforment en une autre catégorie d'EPCI, puisque le potentiel fiscal est alors majoré du montant de compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, et augmente de manière brutale et importante.

b) La modification proposée par le présent article : proroger cette dérogation en 2005

Le 8° du I du présent article propose de proroger jusqu'au 31 décembre 2005 ce dispositif dérogatoire.

Il est à noter que le 1° du A du II du présent article propose de remplacer ici la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier.

c) Une mesure pertinente

Comme votre rapporteur général l'a souligné lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2003, il s'agissait, en pratique, de permettre la transformation, dans de bonnes conditions, des SAN de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines en communautés d'agglomération.

La dérogation proposée pour l'année 2005 a vocation à s'appliquer à ces deux SAN, ainsi qu'à la CAN d'Evry.

Compte tenu de la volonté affichée d'encourager la transformation des syndicats d'agglomération nouvelle en communautés d'agglomération, votre commission exprime, comme il y a un an, un avis favorable à cet ajustement technique et ponctuel.

4. Dispositions de coordination

Le I du présent article propose des dispositions de coordination , indiquées par le tableau ci-après, qui n'appellent pas de commentaire particulier.

La modification de l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales par le I du présent article : dispositions de coordination

Paragraphe du présent article	Rédaction actuelle de l'article L. 2334-4	Rédaction proposée
3°	Pour l'application de l'alinéa précédent :	Pour l'application du premier alinéa :
	1° Les bases retenues sont les bases brutes de la dernière année dont les résultats sont connus servant à l'assiette des impositions communales, minorées, le cas échéant, du montant de celles correspondant à l'écrêtement opéré au titre du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle prévu par l'article 1648 A du code général des impôts ; 2° Le taux moyen national d'imposition est celui constaté lors de la dernière année dont les résultats sont connus. Le potentiel fiscal par habitant est égal au potentiel fiscal de la commune divisé par le nombre d'habitants constituant la population de cette commune, tel que défini à l'article L. 2334-2.
8°	Pour les établissements publics de coopération intercommunale issus de la transformation d'un syndicat ou d'une communauté d'agglomération nouvelle, le potentiel fiscal des communes qui étaient membres du syndicat ou de la communauté et qui font partie du nouvel établissement public de coopération intercommunale est calculé en 2004 (1) conformément aux premier à onzième alinéas.	Pour les établissements publics de coopération intercommunale issus de la transformation d'un syndicat ou d'une communauté d'agglomération nouvelle, le potentiel fiscal des communes qui étaient membres du syndicat ou de la communauté et qui font partie du nouvel établissement public de coopération intercommunale est calculé en 2005 (1) conformément aux premier à douzième alinéas.

(1) Le remplacement de la référence à l'année 2004 par une référence à l'année 2005 a été explicité ci-avant.

5. Le remplacement quasi-systématique de la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier dans le code général des collectivités territoriales (II du présent article)

a) Synthèse des remplacements effectués

Le II du présent article remplace quasi-systématiquement , dans le code général des collectivités territoriales, les occurrences des mots « potentiel fiscal » par les mots « potentiel financier », dans le cas des communes.

Ces remplacements n'appellent pas de commentaire. Ils sont synthétisés par le tableau ci-après.

Le remplacement par le II du présent article de la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier, dans le cas des communes

Alinéa du II du présent article	Article du code CGCT	Objet actuel de l'article	Observation
A. 1°	L. 2334-4	Définition du potentiel fiscal des communes	Les 2 occurrences autres que les 8 ici visées sont supprimées par le III du présent article.
2°	L. 2334-14-1	Dotation nationale de péréquation	L'occurrence autre que celle ici visée est supprimée par le V du présent article
3°	L. 2334-17	Indice synthétique de ressources et de charges pour l'attribution de la DSU	Le montant et la répartition de la DSU doivent par ailleurs être réformés par l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale
4°	L. 2334-21	Première fraction de la dotation de solidarité rurale	-
5°	L. 2334-22	Seconde fraction de la dotation de solidarité rurale	-
6°	L. 2334-33	Répartition de la DGE des communes	-
7°	L. 2334-34	Préciput constitué au profit des EPCI	-
8°	L. 2334-40	Dotation de développement rural	-
9°	L. 2335-1	Dotation élu local	-
10°	L. 2531-13	Fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France (FSRIF)	L'article L. 2531-13 est également modifié par le B, qui remplace la notion de « potentiels fiscaux » (au pluriel)
11°	L. 2531-14	Indice synthétique de ressources et de charges permettant de bénéficier d'une attribution du FSRIF	-
12°	L. 5334-16	Potentiel fiscal des communes membres de syndicats d'agglomération nouvelle (SAN)	-
B.	L. 2531-13	Fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France (FSRIF)	L'article L. 2531-13 est également modifié par le 10° du A, qui remplace la notion de « potentiel fiscal » (au singulier)

b) Une modification mineure apportée par l'Assemblée nationale

A l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement n° 304, prévoyant que, pour la détermination de l'éligibilité à la part principale de la dotation nationale de péréquation (DNP), dans le cas du régime dérogatoire ^{221

(

*
)} , le potentiel financier doit être inférieure à 30 % (contre un tiers actuellement) du potentiel financier des communes de leur strate.

II. LA RÉFORME DE L'ARCHITECTURE DE LA DOTATION FORFAITAIRE DES COMMUNES (III DU PRÉSENT ARTICLE)

Le III du présent article propose de réformer l'architecture de la dotation forfaitaire des communes.

A. LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT

1. La dotation globale de fonctionnement des communes jusqu'à la loi de finances initiale pour 2004

La réforme de la DGF des communes mise en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2004 n'a pas remis en cause les principes du dispositif existant.

a) La réforme de 1993

Comme la réforme de 2004, celle mise en oeuvre par la loi du 31 décembre 1993 portant réforme de la DGF et modifiant le code des communes et le code général des impôts avait pour objectif de permettre la stabilité des dotations, tout en assurant une péréquation « verticale ».

Ainsi ont été mises en place :

- la dotation forfaitaire des communes, qui globalisait l'ensemble des dotations composant l'ancienne DGF des communes (dotation de base, dotation de péréquation, dotation de compensation, dotation de garantie, concours particuliers aux communes touristiques et villes-centres) ;

- trois dotations à vocation péréquatrice, réunies dans une dotation dite d'aménagement : la dotation de solidarité urbaine (DSU), créée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 ^{222

(
*
)} ; son « pendant » pour les zones rurales, la dotation de solidarité rurale (DSR), créée par loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 ^{223

(

*
)} et divisée entre une part « bourgs-centres » ^{224

(

*
)} et une part « péréquation » ^{225

(

*
)} ; la dotation d'intercommunalité.

(1) Une plus grande prévisibilité de la DGF de chaque commune

Avant la réforme de 1993, la DGF des communes évoluait d'une manière imprévisible pour chaque commune, parce qu'elle dépendait de la variation de données physiques ou financières propres à chaque collectivité. A partir de 1993, le taux de progression de la dotation forfaitaire (représentant environ la moitié des la DGF des communes), identique pour toutes les communes, a été fixé au niveau national.

(2) Une indexation favorable à la péréquation

La péréquation a quant à elle été renforcée par le fait que le taux d'augmentation de la dotation forfaitaire, qui n'a tout d'abord été compris qu'entre 50 % et 55 % de celui de la DGF, a été compris, à partir de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276 du 28 décembre 2001), entre 45 % et 55 %.

Il était en outre prévu que si l'évolution de la DGF résultait pour moins d'un tiers de la croissance du PIB, c'est-à-dire en situation de croissance faible du PIB, l'augmentation était automatiquement de 50 % du taux d'augmentation de la DGF.

b) Deux problèmes

Deux problèmes se sont posés.

(1) Les conséquences du développement de l'intercommunalité

Tout d'abord, le développement de l'intercommunalité a remis en cause l'équilibre du dispositif.

En effet, la dotation d'intercommunalité étant une composante de la dotation d'aménagement (ce qui s'expliquait en partie par le fait que 85 % de son montant était réparti en fonction du potentiel fiscal des groupements), au même titre que la DSU et la DSR, son évolution très rapide a pesé sur le financement des dotations de péréquation communales.

Afin de limiter le « siphonage » de la DSU et de la DSR par la dotation d'intercommunalité, le Parlement a régulièrement voté des abondements exceptionnels en vue de soutenir la progression des dotations de péréquation communales.

(2) Une péréquation essentiellement assurée par la dotation forfaitaire

Ensuite, comme aujourd'hui, la péréquation était essentiellement assurée par la dotation forfaitaire.

Ce paradoxe, qui a été souligné par un récent rapport du commissariat général du plan ^{226

(
*
)} , s'explique par le fait qu'en 1994, ont été incluses dans la dotation forfaitaire diverses dotations, dont certaines étaient péréquatrices.

Le graphique ci-après, issu du rapport précité, permet de mettre en évidence l'impact péréquateur des différentes dotations aux communes :

- certes, la dotation ayant « l'indice de progressivité » ^{227

(

*
)} le plus élevé, c'est-à-dire celle dont les modalités de répartition sont les plus favorables à la péréquation, est l'ex-fonds national de péréquation (devenu dotation nationale de péréquation en 2004) ;

- cependant, compte tenu de son volume, la dotation contribuant le plus à la péréquation est la dotation forfaitaire de la DGF (elle correspond à près de 50 % de la correction des inégalités de pouvoir d'achat).

L'efficacité des dotations aux communes et à leurs groupements en 2001

FNP : fonds national de péréquation (devenu dotation nationale de péréquation en 2004). DSU : dotation de solidarité urbaine. FSRIF : fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France. FDPTP : fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle. DSR : dotation de solidarité rurale. CCAS : contingent communal d'aide sociale.

Source : Guy Gilbert et Alain Guengant « Evaluation des effets péréquateurs des concours de l'Etat aux collectivités locales », rapport du commissariat général du plan, 2004

2. La réforme de 2004

La loi de finances initiale pour 2004 a réformé la dotation globale de fonctionnement des communes et groupements.

a) La réforme de la structure de la DGF par la loi de finances initiale pour 2004

En ce qui concerne la structure de la DGF, la réforme a consisté à :

- abonder ce qui constituait alors la dotation forfaitaire des communes par certaines dotations comme la dotation de compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle et la dotation de compensation des baisses de DCTP observées entre 1999 et 2001 ;

- intégrer le fonds national de péréquation (FNP), devenu dotation nationale de péréquation (DNP), à la dotation d'aménagement.

A l'initiative de notre collègue Yves Fréville, le Sénat a modifié l'article 50 relatif à l'intégration dans la dotation globale de fonctionnement de diverses compensations perçues par les communes et leurs EPCI, afin, dans un souci de simplification, d'effectuer une contraction entre, d'une part, la dotation forfaitaire « élargie » des communes, et d'autre part, les deux prélèvements fiscaux mis en place suite aux réformes « couverture maladie universelle » et « fiscalité locale de France Télécom ».

Le graphique ci-après indique la structure de la DGF des communes avant et après la réforme.

La dotation globale de fonctionnement des communes et des EPCI

(en milliards d'euros)

Source : d'après le comité des finances locales

Ainsi, la DGF des communes et des EPCI est passée de 14 milliards d'euros à 20,5 milliards d'euros , les 6,5 milliards d'euros d'écart s'expliquant par l'intégration :

- de la dotation de compensation « part salaires » des EPCI (3,5 milliards d'euros) ;

- de la compensation « part salaires » des communes (2,2 milliards d'euros) ;

- du fonds national de péréquation, devenu dotation nationale de péréquation (600 millions d'euros) ;

- de la dotation de compensation des baisses de DCTP (200 millions d'euros).

b) Une réforme favorable, à long terme, à la péréquation

La réforme mise en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2004 a renforcé la péréquation.

Le taux de progression de la dotation forfaitaire est toujours fixé par le comité des finances locales entre 45 % et 55 % du taux de progression de l'ensemble de la DGF (ce que le présent article propose de modifier, ainsi que ceci est indiqué ci-après). Cependant, grâce à un amendement adopté par l'Assemblée nationale, la marge de manoeuvre du CFL a été accrue, dans un sens favorable à la péréquation, par la suppression de la règle selon laquelle, en cas de croissance faible, la dotation forfaitaire bénéficiait automatiquement de 50 % de l'augmentation.

Surtout, du fait de l'augmentation du montant global de la dotation forfaitaire, ce sont des sommes plus considérables qui seront désormais disponibles pour la péréquation. En effet, la dotation forfaitaire augmente, par construction, moins vite que le reste de la DGF.

B. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE III DU PRÉSENT ARTICLE

1. Une dotation forfaitaire formée de quatre composantes

a) Présentation générale

Conformément aux propositions du CFL, le A du III du présent article prévoit qu' à compter de 2005 la dotation forfaitaire comprend quatre composantes :

- une dotation de base destinée à tenir compte des charges liées à l'importance de la population ;

- une dotation proportionnelle à la superficie ;

- les montants antérieurement perçus au titre de la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle et de l'ex-compensation des baisses de DCTP par l'ex-FNPTP (supprimé par la loi de finances pour 2004) ;

- une garantie , égale en 2005 à la différence entre le montant de la dotation forfaitaire perçue en 2004 ^{228

(
*
)} et la somme de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie.

Le supplément de garantie a pour objet de faire en sorte qu'aucune commune ne voie sa dotation diminuer à l'occasion de la réforme.

Le dispositif proposé est conforme aux orientations proposées par le CFL dans son rapport précité, synthétisées par le schéma ci-après.

La nouvelle structure de la dotation forfaitaire

Source : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004

Le CFL propose que le taux d'évolution de la part « garantie » soit inférieur à celui des parts « population » et « superficie », afin que la dotation forfaitaire devienne de moins en moins péréquatrice. On a vu en effet que, selon le commissariat général du plan, la majeure partie de la péréquation effectuée par la DGF est effectuée par la dotation forfaitaire, ce qui ne contribue pas à la lisibilité du dispositif.

La nécessité que la part de la dotation forfaitaire correspondant à l'ancienne part salaires évolue au même taux que la dotation de compensation des EPCI vient du fait qu'une commune ne doit pas être financièrement perdante en cas d'adhésion à un EPCI à TPU.

Le tableau ci-après synthétise les modalités de détermination de la dotation forfaitaire proposées par le présent article.

La détermination du montant de la dotation forfaitaire (texte proposé par le A du III du présent article pour les premier et deuxième alinéas de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales)

Paragraphe du nouvel article L. 2334-7	Composante	Montant en 2005		Evolution annuelle à partir de 2006
		Texte initial	Texte adopté par l'Assemblée nationale	Texte initial	Texte adopté par l'Assemblée nationale
1°	« *Dotation de base* destinée à tenir compte des charges liées à l'importance de [la] population »	Produit de la population et d'« un montant de 50 euros par habitant à 125 euros par habitant en fonction croissante de la population de la commune, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».	Produit de la population et d'« un montant de 60 euros par habitant à 120 euros par habitant en fonction croissante de la population de la commune, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».	« Taux fixé par le comité des finances locales, égal au plus à 75 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. »	« Taux fixé par le comité des finances locales, égal au plus à 75 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. »
2°	« Dotation proportionnelle à la superficie » (1)	3 euros par hectare	3 euros par hectare 5 euros par hectare dans les communes de montagne	« Taux d'indexation fixé par le comité des finances locales, dans les conditions prévues pour la dotation de base ».	« Taux d'indexation fixé par le comité des finances locales dans les conditions prévues pour la dotation de base ».
3°	« Montants correspondant aux montants antérieurement perçus au titre [de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et de l'ex-seconde part du FNPTP (2)]	[quasi- gel par rapport à 2004 ]	« En 2005, ces montants sont indexés pour les communes qui en bénéficient selon un taux de 1 % ».	« Taux fixé par le comité des finances locales, égal au plus à 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ».	« Taux fixé par le comité des finances locales, égal au plus à 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ».
4°	« *Garantie* »	« Versée en 2005, le cas échéant, lorsque le montant prévu au a ci-dessous est supérieur aux montants mentionnés au b. Elle est égale en 2005 à la différence entre : a. le montant de dotation forfaitaire perçue en 2004, hors montants des compensations mentionnées au 3°; b. et la somme de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie calculées en application des 1° et 2° ».	« Versée en 2005, le cas échéant, lorsque le montant prévu au a ci-dessous est supérieur aux montants mentionnés au b. Elle est égale en 2005 à la différence entre : a. le montant de dotation forfaitaire perçue en 2004 et indexée selon un taux de 1 % , hors montants des compensations mentionnées au 3°; b. et la somme de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie calculées en application des 1° et 2° ».	« Taux égal à 25 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ».	« Taux égal à 25 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement ».

(1) « A partir de 2005, le montant de cette dotation ne peut excéder le montant de la dotation de base ».

(2) La seconde part du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) compensait les pertes de base de taxe professionnelle et la compensation des baisses de DCTP. Lors de la suppression du FNPTP par la loi de finances initiale pour 2004, cette seconde part a été intégrée à la dotation forfaitaire des communes.

Pour l'année 2005 , le montant des différentes composantes de la dotation forfaitaire serait fixé par le présent article, sans que le CFL ait le moindre rôle à jouer.

L'évolution de la dotation forfaitaire des communes et des EPCI en 2005 ayant fait l'objet d'importants débats à l'Assemblée nationale, les développements correspondants ont été regroupés ci-après, dans le III du présent commentaire d'article.

b) Le montant des différentes parts

Afin de donner quelques ordres de grandeur, le graphique ci-après donne le montant des différentes composantes de la dotation forfaitaire, évalué par le CFL dans son rapport précité.

Les nouvelles composantes de la dotation forfaitaire en 2005 : quelques ordres de grandeur

(en milliards d'euros)

Source : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004

Ainsi, la dotation forfaitaire comporterait deux composantes essentielles : la part « garantie » et la part « population ». La part « salaires » représenterait une faible part de la dotation forfaitaire, et la part « superficie » serait inférieure à 1,5 % de l'ensemble.

c) Les modifications proposées par l'Assemblée nationale

(1) L'écart des montants de dotation par habitant au titre de la part « population » : le retour aux propositions du CFL

Dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, le présent article propose « une dotation de base destinée à tenir compte des charges liées à l'importance de la population », égale, pour 2005 pour chaque commune, « au produit de sa population par un montant de 60 euros par habitant à 120 euros par habitant en fonction croissante de la population de la commune ».

Cela correspond à la fourchette préconisée par le CFL. Ainsi que ceci est précisé dans le rapport du groupe de travail, « le Comité , lors de l'examen du rapport du groupe de travail le 28 avril 2004, a estimé qu'il serait souhaitable de réduire l'écart des montants de dotation par habitant au titre de la part « population » par rapport au scénario proposé, selon lequel les montants par habitant varient de 1 à 2,5. Le montant maximum par habitant pourrait être limité à 2,25 fois, voire 2 fois, le montant le plus faible ».

Cependant, dans sa rédaction initiale , le présent article proposait de retenir une fourchette de 50 à 125 euros par habitant. Si cela était conforme aux préconisations du groupe de travail du CFL, ça ne l'était pas à celles du CFL.

La fourchette de la dotation par habitant de la dotation de base

	Groupe de travail du CFL	Comité des finances locales	Présent article
			Rédaction initiale	Texte adopté par l'Assemblée nationale
Fourchette	50-125 euros par habitants	(1)	50-125 euros par habitant	60-120 euros par habitant
Rapport entre les deux extrémités de la fourchette	2,5	2-2,25	2,5	2-2,25

(1) Par exemple : entre 50 euros et 100 euros, entre 50 euros et 112,5 euros, entre 60 euros et 120 euros, entre 60 euros et 135 euros.

On peut se réjouir de ce retour aux préconisations du CFL. En effet, les dépenses de fonctionnement par habitant des communes varient en fonction de leur strate démographique de 1 à 2, comme l'indique le graphique ci-après.

Les dépenses des communes selon leur strate démographique (2003)

(en euros par habitant)

Source : direction générale des collectivités locales, « Les budgets primitifs des communes en 2003 »

(2) Une prise en compte des spécificités des communes de montagne

A l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, le montant de la part superficiaire de la dotation forfaitaire a été accru dans le cas des communes de montagne.

Ainsi, dans leur cas il serait non de 3 euros par hectare, mais de 5 euros par hectare.

d) Une réforme dont bénéficieront surtout les communes de moins de 50.000 habitants

La réforme de la dotation forfaitaire proposée par le présent article sera surtout favorable aux communes de moins de 50.000 habitants , comme l'indique le graphique ci-après.

L'impact en 2005 de la réforme de la dotation forfaitaire

(nombre de communes) (en euros par habitant)

Selon l'hypothèse d'une part population comprise entre 60 euros par habitant et 120 euros par habitant, conformément à la modification apportée par l'Assemblée nationale .

Source : direction générale des collectivités locales

(1) A court terme, une réforme qui bénéficierait surtout aux communes de plus de 50.000 habitants

A court terme, la réforme proposée bénéficierait surtout aux communes de 10.000 à 49.999 habitants, presque pas aux communes de 50.000 habitants à 199.999 habitants, et pas du tout aux communes de plus de 200.000 habitants.

En effet, le montant par habitant du rehaussement de la dotation forfaitaire serait de 37 euros pour les communes de 10.000 à 49.999 habitants, de 7 euros par habitant pour les communes de 50.000 à 199.999 habitants, et serait nul pour les communes de plus de 200.000 habitants.

(2) A long terme, une réforme qui réduira la péréquation « de fait » dont bénéficient surtout les communes à la population importante

Par ailleurs, la péréquation « de fait » effectuée par la dotation forfaitaire ^{229

(

*
)} se réduira d'autant plus à long terme que la commune a une population importante.

En effet, le complément de garantie bénéficiera d'autant plus à une commune que celle-ci bénéficie actuellement de l'effet péréquateur de la dotation forfaitaire, qui va se réduire à long terme, du fait du faible taux d'indexation du complément de garantie.

Or, plus la population augmente, plus le complément de garantie par habitant est important. Ainsi, le complément de garantie, de 67 euros par habitant pour les communes de moins de 500 habitants, est de 107 euros par habitant pour les communes de plus de 200.000 habitants. Cela montre que ce sont actuellement surtout les « grandes » communes qui bénéficient de l'effet péréquateur de la dotation forfaitaire, et que ce seront donc surtout elles qui subiront, à long terme, les conséquences de la réduction de l'effet péréquateur de la dotation forfaitaire.

2. Une indexation des différentes composantes de dotation forfaitaire favorable à celle déterminée en fonction de la population

A partir de 2006 , les taux d'évolution des différentes composantes de la dotation forfaitaire seraient fixés par le CFL , dans le respect de certains plafonds.

a) Le dilemme de l'indexation du complément de garantie

(1) L'objectif : se rapprocher d'une dotation forfaitaire déterminée en fonction de la population

Comme le souligne le rapport du CFL sur la réforme des dotations, « l'objectif de la mise en place d'une part « population » est que celle-ci devienne rapidement prépondérante au sein de l'ensemble ». En effet, la dotation forfaitaire n'a pas de vocation péréquatrice. Les charges des communes étant en grande partie liées à la population, il a semblé utile de faire de ce critère le critère essentiel de répartition de la dotation forfaitaire.

Ainsi, comme le CFL l'indique dans son rapport précité, « le groupe de travail [du CFL] a retenu une solution qui consisterait à indexer les parts « population » et « superficie » selon un taux égal ou légèrement inférieur à celui de la DGF, et à geler ou à indexer faiblement le complément de garantie ». En effet, la part « superficie » ne représentant qu'une part infime de la dotation forfaitaire, comme cela est indiqué ci-avant, un tel mode d'indexation serait particulièrement favorable à la part « population ».

(2) La question de l'indexation du supplément de garantie

Comme le souligne le CFL , la détermination des modalités d'indexation du supplément de garantie met le législateur face à un dilemme :

- d'un côté, un taux d'indexation élevé nuirait à l'objectif de la réforme, qui est de rendre la dotation forfaitaire moins péréquatrice afin d'améliorer la lisibilité de la DGF ;

- de l'autre, un faible taux d'indexation nuirait, toutes choses égales par ailleurs, aux communes les plus pauvres.

En effet, comme le souligne le CFL dans le rapport précité, « les communes qui disposeront après la réforme d'un complément de garantie sont majoritairement des communes défavorisées, qui bénéficient actuellement, au travers de la dotation forfaitaire, d'une péréquation « fossile » remontant à 1993, et qui pâtiraient d'un gel du complément de garantie ».

b) Le présent article a retenu la proposition du CFL la plus favorable au complément de garantie

Le présent article met en oeuvre les propositions du comité des finances locales, en retenant le scénario le plus favorable au complément de garantie , comme l'indique le tableau ci-après.

L'indexation, à partir de 2006, des différentes composantes de la dotation forfaitaire des communes

Composante de la dotation forfaitaire	Proposition du groupe de travail du CFL	Proposition du A du IV du présent article
Dotation de base (population)	Indexation selon un taux « égal ou légèrement inférieur à celui de la DGF »	Taux fixé par le CFL égal au plus à 75 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la DGF (1)
Dotation superficiaire
Ex-compensation de la part salaires	-	Taux fixé par le CFL, égal au plus à 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la DGF
Complément de garantie	Gel ou faible indexation	25 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la DGF.

(1) Il est en outre prévu qu'à partir de 2005, le montant de la dotation superficiaire ne peut excéder le montant de la dotation de base.

Sources : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004 ; présent article

Ainsi, le présent article prévoit qu'à compter de 2006, la garantie évoluera selon un taux égal à 25 % du taux de progression de la DGF.

c) L'impact à long terme de la réforme de la dotation forfaitaire proposée par le présent article

La réforme de la dotation forfaitaire proposée aurait à long terme un double impact.

(1) Une croissance de la dotation d'aménagement légèrement supérieure ?

La structure de la dotation forfaitaire sera telle que sa croissance maximale serait d'environ 50 % du taux de croissance de la DGF ^{230

(

*
)} , ce qui est peu différent du système actuel, où le CFL peut fixer ce taux entre 45 % et 55 % du taux de croissance de la DGF.

Cependant, à long terme, cet écart conduira vraisemblablement à une dotation d'aménagement légèrement supérieure à celle qui découlerait de l'absence de réforme . En effet, le présent article ne présente que des « plafonds » pour le taux de progression de la dotation forfaitaire, de sorte que le CFL serait libre, s'il le souhaitait, d'affecter la totalité de l'augmentation de la DGF à la péréquation (sauf dans le cas de la dotation forfaitaire, qui augmenterait à 25 % du taux de croissance de la DGF).

(2) Une dotation forfaitaire moins péréquatrice

Cependant, l'objet du présent article n'est pas de dégager des marges pour les dotations de péréquation - ce qui était celui de la loi de finances initiale pour 2004 -, mais, notamment, de rendre la DGF des communes et des EPCI plus péréquatrice.

La dotation forfaitaire sera pourtant, on l'a vu, moins péréquatrice. En effet, le présent article prévoit que la dotation de garantie augmentera moins vite que les autres composantes de la dotation forfaitaire.

Cela est normal, le présent article ayant en particulier pour objet d'améliorer la lisibilité du dispositif en concentrant, autant que possible, la péréquation sur les dotations explicitement prévues à ce sujet.

La réforme de la dotation forfaitaire rend donc d'autant plus indispensable de rendre la dotation d'aménagement davantage péréquatrice.

3. La prise en compte de cas particuliers

Les B, C et D du III du présent article prennent en compte certains cas particuliers :

- la modification des limites territoriales de communes ;

- la fusion de communes ;

- la division de communes.

Dans tous ces cas, les dotations de base et superficiaire sont calculées selon le droit commun, c'est-à-dire en prenant en compte les nouvelles populations et les nouvelles superficies.

En cas de fusion de communes, la garantie est calculée la première année par addition des montants correspondants versés aux anciennes communes l'année précédant la fusion, et indexés selon le taux d'évolution de la garantie fixé par le CFL.

4. Dispositions de coordination

Le III bis (E du III dans le texte initial) du présent article propose diverses dispositions de coordination.

Ses deux principales dispositions de coordination sont le 1° et le 7°.

Son 4°, relatif à la prise en compte intégrale des variations de population pour l'attribution de la DGF, est présenté dans le IV du présent commentaire, de mêmes que ses 5°, 6° et 9°, qui sont de coordination avec le 4°.

a) La suppression des modalités actuelles de fixation du taux d'évolution de la dotation forfaitaire

Le 1° du III bis du présent article supprime, en particulier, le dernier alinéa de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit qu'à compter de 2004, la dotation forfaitaire de chaque commune évolue chaque année selon un taux de progression fixé par le comité des finances locales entre 45 % et 55 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. En effet, la dotation forfaitaire évoluera désormais en fonction des taux retenus pour ses différentes composantes.

b) La modification des règles d'indexation de la dotation de compensation des EPCI

Il est nécessaire que la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle évolue au même rythme pour les communes et pour les EPCI , afin de ne pas susciter d'iniquité.

Tel est ce que prévoit le droit actuel.

Le A du III du présent article modifiant les modalités de fixation de ce taux d'évolution dans le cas des communes , les 7° et 8° du III bis du présent article proposent, par coordination , de les modifier dans le cas des EPCI , conformément au tableau ci-après.

L'évolution de la dotation de compensation des EPCI : la disposition de coordination proposée par le présent article

	Taux d'évolution de la dotation de compensation des communes	Taux d'évolution de la dotation de compensation des EPCI
Article concerné du code général des collectivités territoriales	L. 2334-7 (3°)	L. 5211-28-1
Paragraphes concernés du présent article	A du III	7° et 8° du III bis
Le droit actuel	Pas d'individualisation au sein de la dotation forfaitaire	« comme la dotation forfaitaire »
La modification proposée	« A compter de 2006, ces montants progressent selon un taux fixé par le comité des finances locales, égal au plus à 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. »	« selon le taux fixé par le comité des finances locales en application du 3° de l'article L. 2334-7 »

Disposition de coordination proposée

Sources : présent article ; code général des collectivités territoriales

La disposition de coordination proposée pourrait être précisée , dans la mesure où elle se réfère au « taux » fixé par le CFL, alors qu'il n'est pas prévu que le CFL fixe de taux en 2005 . Votre commission des finances vous propose un amendement tendant à corriger cette imprécision.

En complément de la disposition indiquée ci-avant , le dernier alinéa du texte proposé par le A du III du présent article pour remplacer les deux premiers alinéas de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le taux de croissance de la dotation forfaitaire est égal au taux d'évolution de la somme des composantes de cette dotation par rapport à la somme des montants versés l'année précédente en application des alinéas précédents, hors les montants » relatifs à la compensation de la suppression de la part « salaires ».

Cette disposition vient du fait que la compensation de la suppression de la part « salaires » va diminuer au cours des prochaines années, pour des raisons structurelles, du fait de l'adhésion de communes à des EPCI à TPU. Cette diminution ne correspondra à aucune réalité financière , le présent article prévoyant, comme on l'a vu ci-avant, que l'attribution de compensation des EPCI évolue au même taux que celle des communes.

La disposition proposée obéit donc à un souci de lisibilité du taux de progression de la dotation forfaitaire, dont on ne peut que se féliciter.

c) Autres dispositions de coordination

Le III bis du présent article propose d'autres dispositions de coordination ou de suppression de disposition obsolète, qui n'appellent pas de commentaire particulier.

Les dispositions de coordination « mineures » proposées par le III bis du présent article

Alinéa du III bis du présent article	Article concerné du code général des collectivités territoriales	Objet de l'article	Nature de la modification	Remarque
2°	L. 2334-7-1	Intégration à la dotation forfaitaire des attributions versées en 1993 au titre de la dotation supplémentaire aux communes et groupements touristiques ou thermaux	Abrogation	Disposition obsolète
3°	L. 2334-7-2	Conséquences de la suppression des contingents communaux d'aide sociale ^{231 ( * )}	Au deuxième alinéa du III, les mots : « de l'avant-dernier » sont remplacés par les mots : « du dernier ».	Coordination avec la modification de l'article L. 2334-7

III. L'ÉVOLUTION DE LA DGF DES COMMUNES ET DES EPCI EN 2005

A. L'INDEXATION DE LA DGF DES COMMUNES ET DES EPCI EN 2005 (III DU PRÉSENT ARTICLE)

Le A du III du présent article fixe, on l'a vu, le montant des différentes composantes de la dotation forfaitaire des communes et des EPCI en 2005.

La détermination en 2005 du montant de la dotation forfaitaire
(texte proposé par le A du III du présent article pour les premier et deuxième alinéas de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales)

	Composante	Texte initial	Texte adopté par l'Assemblée nationale
1°	« *Dotation de base* destinée à tenir compte des charges liées à l'importance de [la] population »	Produit de la population et d'« un montant de 50 euros par habitant à 125 euros par habitant en fonction croissante de la population de la commune, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».	Produit de la population et d'« un montant de 60 euros par habitant à 120 euros par habitant en fonction croissante de la population de la commune, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».
2°	« Dotation proportionnelle à la superficie » (1)	3 euros par hectare	3 euros par hectare 5 euros par hectare dans les communes de montagne
3°	« Montants correspondant aux montants antérieurement perçus au titre [de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et de l'ex-seconde part du FNPTP (2)]	[quasi- gel par rapport à 2004 ]	« En 2005, ces montants sont indexés pour les communes qui en bénéficient selon un taux de 1 % ».
4°	« *Garantie* »	« Versée en 2005, le cas échéant, lorsque le montant prévu au a ci-dessous est supérieur aux montants mentionnés au b. Elle est égale en 2005 à la différence entre : a. le montant de dotation forfaitaire perçue en 2004, hors montants des compensations mentionnées au 3°; b. et la somme de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie calculées en application des 1° et 2° ».	« Versée en 2005, le cas échéant, lorsque le montant prévu au a ci-dessous est supérieur aux montants mentionnés au b. Elle est égale en 2005 à la différence entre : a. le montant de dotation forfaitaire perçue en 2004 et indexée selon un taux de 1% , hors montants des compensations mentionnées au 3°; b. et la somme de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie calculées en application des 1° et 2° ».

(1) « A partir de 2005, le montant de cette dotation ne peut excéder le montant de la dotation de base ».

1. La proposition initiale ne correspondait pas exactement à un « gel », mais à une croissance de l'ordre de 0,3 %

Contrairement à ce qui a souvent été affirmé, le présent article ne proposait pas, dans sa rédaction initiale, un « gel » de la dotation forfaitaire en 2005.

En effet, seule la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle aurait été « gelée » en 2005.

En revanche, les autres parts de la dotation de compensation auraient nécessairement eu un montant global supérieur au montant actuel de la dotation forfaitaire, réduite du montant de la compensation de la suppression de la part salaires. En effet, alors que cette réforme aurait accru la dotation de certaines communes, elle n'aurait réduit celle d'aucune, du fait de la clause de garantie.

Selon les estimations transmises par la direction générale des collectivités locales (DGCL), le coût de la réforme de la dotation forfaitaire, telle que la prévoyait le présent article dans sa rédaction initiale, était de 46 millions d'euros. Compte tenu du montant global de la dotation forfaitaire, cela correspondait à une augmentation légèrement supérieure à 0,3 %.

2. La modification proposée par l'Assemblée nationale : une progression d'au moins 1 % par commune

a) La modification proposée par l'Assemblée nationale

De même que le texte initial ne prévoyait pas véritablement de « gel » de la dotation forfaitaire, la modification proposée par l'Assemblée nationale ne conduirait pas à une croissance de 1 % de la dotation forfaitaire, ainsi que cela a été évoqué, mais à une croissance légèrement supérieure.

Certes, la compensation de la suppression de la part « salaires » serait « indexé[e] pour les communes qui en bénéficient selon un taux de 1 % », ce qui correspond bien, pour cette part, à une augmentation de 1 %.

Cependant, la garantie aurait pour fonction d'assurer une progression de la dotation forfaitaire, hors compensation de la suppression de la part « salaires », d'au moins 1 % par commune. Cela signifie que le montant global des trois autres composantes de la dotation forfaitaire augmenterait en 2005 de plus de 1 %, certaines communes bénéficiant d'une croissance de ces composantes supérieure à ce taux.

Selon les indications fournies par la DGCL, ce phénomène serait cependant marginal. La dotation forfaitaire augmenterait bien d'un taux de l'ordre de 1 % en 2005.

b) Il ne semble pas possible de prévoir une augmentation de la dotation forfaitaire supérieure à celle proposée par l'Assemblée nationale

Afin d'évaluer les sommes disponibles en 2005 pour l'augmentation éventuelle de la dotation forfaitaire, il convient de prendre en compte, outre l'augmentation de la DGF prévue pour 2005, le coût des différentes réformes de la dotation d'aménagement proposées pour 2005 :

- celui des réformes de la dotation nationale de péréquation (DNP) et de la dotation de solidarité rurale (DSR), proposées par le V du présent article ;

- celui de la réforme de la dotation de solidarité urbaine (DSU), proposé par l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale , actuellement en cours de discussion ^{232

(

*
)} .

La réforme de la DSU, de la DSR et de la DNP est présentée au V du présent commentaire d'article, relatif à la dotation d'aménagement.

Ces sommes sont de l'ordre de 193 millions d'euros, comme l'indique le graphique ci-après.

A titre de comparaison, selon les évaluations du ministère de l'Intérieur, une croissance de 1 % de la dotation forfaitaire coûterait 171 millions d'euros ^{233

(

*
)} .

La répartition de l'augmentation de la DGF des communes et des EPCI en 2005, selon le ministère de l'intérieur (a)

(en millions d'euros)

(a)Données modifiées afin de prendre en compte la réforme de la DSU, de la DSR et de la DNP.

Sources : ministère de l'intérieur de la sécurité intérieure et des libertés locales ; commission des finances

(1) L'augmentation de la DGF des communes et des EPCI en 2005 : près de 700 millions d'euros

L'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que, depuis 1996, la DGF évolue chaque année en fonction d'un indice égal à la somme de la prévision d'inflation ^{234

(

*
)} de l'année de versement et de la moitié de la croissance du PIB en volume de l'année en cours, sous réserve que celle-ci soit positive. Pour l'année 2005, il en résulte une croissance de 3,05 %.

En prenant en compte divers abondements, la DGF des communes, de l'ordre de 20 milliards d'euros, augmenterait donc de 692,2 millions d'euros en 2005 (contre 401 millions d'euros en 2004).

(2) Le coût des augmentations « programmées » pour 2005 : environ 500 millions d'euros

Si l'on s'appuie sur les données du ministère de l'intérieur, modifiées pour intégrer le coût de la réforme de la DSU, de la DSR et de la DNP, le coût des différentes réformes de la dotation d'aménagement proposées pour 2005 serait de 242 millions d'euros , réparti entre :

- la DSU (120 millions d'euros) ;

- la DSR (80 millions d'euros) ;

- la DNP (20 millions d'euros) ;

- la dotation d'aménagement de l'outre-mer (12 millions d'euros) ;

- la DGF des EPCI (10 millions d'euros).

La réforme de la dotation forfaitaire proposée par le texte initial, qui prévoyait son quasi-« gel » en 2005, coûterait quant à elle, on l'a vu, 46 millions d'euros.

Les augmentations « automatiques » des différentes composantes de la DGF des communes et des EPCI seraient quant à elle de 229,6 millions d'euros.

Le solde « libre d'emploi » pour 2005 : de l'ordre de 200 millions d'euros

Si l'on fait abstraction des modifications proposées par l'Assemblée nationale, il en résulte, pour l'année 2005, des sommes « libres d'emploi » de 193 millions d'euros.

B. L'ABONDEMENT DE LA DGF DES COMMUNES ET DES EPCI PAR LA DOTATION SPÉCIALE INSTITUTEURS (IV DU PRÉSENT ARTICLE)

1. Rappel du droit existant

a) La dotation spéciale pour le logement des instituteurs

La spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) a été a été créée par l'article 94 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, dite « loi Defferre ».

L'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales prévoit que « la DSI évolue, chaque année, comme la dotation globale de fonctionnement ». Cependant, son montant global est en diminution régulière depuis 1992. Ainsi, elle est passée de 517,5 millions d'euros en 1991 à 254,6 millions d'euros en 2003 et, en l'absence de mesure spécifique, à 196 millions d'euros en 2004. Cette diminution est normale. Elle vient du fait que, selon l'article L. 2334-26 précité, « la DSI est diminuée chaque année par la loi de finances initiale du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles » ^{235

(

*
)} .

La DSI est composée de deux parts (article L. 2334-27 du même code) :

- l'une est versée aux communes pour compenser les charges afférentes aux logements effectivement occupés par des instituteurs ;

- l'autre est destinée à verser l'indemnité communale prévue par l'article L. 921-2 du code de l'éducation, c'est-à-dire l'indemnité communale en faveur des instituteurs qui ne bénéficient pas d'un logement.

L'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales prévoit que les sommes afférentes à la seconde part sont attribuées au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), qui verse, au nom de la commune, l'indemnité communale aux instituteurs ayants droit.

b) L'obligation d'utiliser le reliquat comptable pour abonder la dotation d'aménagement ou la DSI

(1) Le droit commun

A l'initiative de notre collègue Michel Charasse, l'article 61 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité prévoit l'affectation du reliquat comptable du CNFPT.

L'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales prévoit que le CFL peut majorer la DSI « de tout ou partie du reliquat comptable afférent au dernier exercice connu ». Ainsi, le CFL peut majorer la DSI de l'année n de tout ou partie du reliquat comptable du CNFPT de l'année n-1 .

Le solde de ce reliquat non utilisé pour abonder la DSI majore, le cas échéant, la dotation d'aménagement de l'année n+1 .

(2) En 2004, cet abondement a porté sur le solde de la dotation d'aménagement

En 2004, l'abondement de la dotation d'aménagement a été de15 millions d'euros.

Conformément à l'article 58 de la loi de finances initiale pour 2004, il a été affecté non à la dotation d'aménagement, comme le prévoyait l'article L. 2334-29 précité, mais au solde de la dotation d'aménagement, soit à la DSU, à la DSR, et à la DNP.

c) La réduction de la dotation au CNFPT

Par ailleurs, l'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'à compter de 2003, la dotation versée au CNFPT « est minorée du montant du reliquat comptable de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs du pénultième exercice ».

2. La modification proposée par le présent article : l'affectation du reliquat comptable 2003 du CNFPT à la dotation d'aménagement de 2005

Le IV du présent article prévoit que la dotation versée en 2005 au CNFPT en application de l'article L. 2334-29 précité est minorée de « l'intégralité du reliquat comptable afférent à l'exercice 2003 ».

On rappelle que, selon l'article L. 2334-29 précité, la dotation versée au CNFPT en 2005 serait minorée du montant du reliquat comptable de l'exercice 2003 de la seule DSI.

Surtout, contrairement à ce que prévoit le droit actuel, le CNFPT ne pourrait pas décider d'affecter en 2005 une partie de ce reliquat à la DSI. En effet, celui-ci serait intégralement affecté à l'augmentation de la dotation d'aménagement.

L'affectation du reliquat du CNFPT à la dotation d'aménagement en 2005

Dispositions actuellement en vigueur		Dispositions proposées par le IV du présent article pour l'année 2005
Article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales	Article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales
(...) Le Comité des finances locales peut majorer [la DSI] de tout ou partie du reliquat comptable afférent au dernier exercice connu. (...)	A compter de 2003, la dotation versée au Centre national de la fonction publique territoriale est minorée	La dotation versée en 2005 au Centre national de la fonction publique territoriale en application de l'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs est minorée
	du montant du reliquat comptable de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs du pénultième exercice.	de l'intégralité du reliquat comptable afférent à l'exercice 2003.
	La dotation d'aménagement définie à l'article L. 2334-13 est abondée, au titre de la même année, à hauteur de la différence entre le reliquat comptable du pénultième exercice et la fraction de ce reliquat majorant, le cas échéant, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 2334-26.	La dotation d'aménagement prévue à l'article L. 2334-13 du même code est majorée à due concurrence.

3. La position de votre commission : affecter le reliquat comptable 2003 du CNFPT à la DSI de 2004

Lors de sa réunion du 26 octobre 2004, le CFL a examiné la répartition de la DSI pour 2004.

Pour la première fois, le montant unitaire serait en diminution par rapport à celui de l'année précédente , comme l'indique le graphique ci-après.

Montants de la dotation spéciale instituteurs

(en millions d'euros) (en euros)

Comme ceci a été indiqué ci-avant, la diminution du montant total depuis 1991 s'explique par le fait que les instituteurs intégrés au corps des professeurs des écoles n'ont pas droit au logement ou à l'indemnité en tenant lieu. Le nombre de bénéficiaires de la DSI diminue donc chaque année.

Source : comité des finances locales, 26 octobre 2004

Ainsi, en l'absence de mesure, le montant unitaire de la dotation serait de 2.313 euros en 2004 , contre 2.425 euros en 2003 , ce qui représenterait une diminution de 112 euros , soit 4,6 % .

Selon les informations communiquées au CFL, « cette baisse s'explique par le fait que l'indexation de la DSI inscrite en loi de finances initiale pour 2004 (+ 1,93 %) n'est pas assez forte pour assurer une progression suffisante de la masse à répartir pour 2004 par rapport au montant mis en répartition au titre de la DSI 2003 (254,615 millions d'euros), lequel avait été majoré d'un montant de 6,5 millions d'euros provenant des excédents de gestion du CNFPT ».

Le reliquat comptable du CNFPT était à la fin de l'année 2003 de 9,512 millions d'euros .

Pour mémoire, ces reliquats ont été affectés à la péréquation l'an passé, mais en 2000 et en 2001, ils ont abondé la DSI à hauteur de, respectivement, 20,12 millions d'euros et 17,5 millions d'euros, pour compenser des montants unitaires en baisse.

Votre commission des finances vous propose un amendement tendant à permettre au CFL d'affecter le reliquat comptable 2003 du CNFPT à la DSI de 2004, comme le prévoit le droit actuel.

C. UNE MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : L'AFFECTATION DE LA RÉGULARISATION POSITIVE DE LA DGF EN 2004 À LA DGF DE 2005 (IV DU PRÉSENT ARTICLE)

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement prévoyant que la part revenant aux communes et aux EPCI au titre de la régularisation de la DGF pour 2003 vient majorer le montant de la DGF des communes et de leurs groupements mise en répartition en 2005.

Selon les indications fournies par ce gouvernement, cette régularisation est de 56 millions d'euros.

Le présent article ne laissant aucune marge au CFL pour déterminer l'augmentation de la dotation forfaitaire en 2005, cette majoration bénéficiera automatiquement à la dotation d'aménagement.

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a présenté cet amendement comme la contrepartie de la disposition, adoptée à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, selon laquelle la dotation forfaitaire augmente d'au moins 1 % en 2005 pour chaque commune.

IV. LA PRISE EN COMPTE INTÉGRALE DES VARIATIONS DE POPULATION (4° DU III BIS DU PRÉSENT ARTICLE)

Le 4° du E du présent article propose de prendre intégralement en compte les variations de population pour l'attribution de la DGF des communes.

A. LE DROIT ACTUEL

1. Le droit commun : la prise en compte de l'intégralité des variations de population

a) Le « droit commun » du « droit commun »

Le « droit commun » en matière de prise en compte des variations de population dans la détermination de la DGF des communes résulte de l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales. Ce principe est celui d'une prise en compte de l'intégralité des variations de population.

L'article L. 2334-2 précité prévoit en effet que « la population à prendre en compte pour l'application de la présente section [celle relative à la DGF des communes] est celle qui résulte des recensements généraux ou complémentaires, majorée chaque année des accroissements de population dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».

b) La prise en compte du recensement de 1999 en 2000 et 2001

La loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 ^{236

(

*
)} a complété cet article par deux alinéas limitant en 2000 et 2001 la prise en compte des variations de population, à la hausse comme à la baisse, apparues lors du recensement général de population de 1999. Cette variation a ainsi été prise en compte pour un tiers en 2000 et pour deux tiers en 2001.

2. Le cas particulier de la dotation forfaitaire

L'article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales prévoit un régime particulier dans le cas de la dotation forfaitaire . Il résulte de la loi du 28 décembre 1999 précitée.

a) Le « droit commun » du régime dérogatoire de la dotation forfaitaire

Selon l'article L. 2334-9 précité, « en cas d'augmentation de la population d'une commune constatée à l'occasion d'un recensement général ou complémentaire, la dotation forfaitaire revenant à cette commune est calculée en appliquant au montant antérieurement perçu indexé dans les conditions prévues à l'article L. 2334-7 un taux d'augmentation égal à 50 % du taux de croissance de la population telle qu'elle a été constatée ».

Ainsi, seule la moitié des augmentations de population est prise en compte pour la dotation forfaitaire.

b) Une dérogation provenant du souci de favoriser la péréquation

Cette prise en compte partielle des augmentations de population provenait du souci de favoriser la péréquation .

Comme l'expliquait notre collègue Michel Mercier, dans le rapport ^{237

(
*
)} présenté au nom de votre commission sur le projet de loi relatif à la prise en compte du recensement général de population de 1999, « la DGF est une enveloppe fermée. Par conséquent, l'application des mécanismes de répartition des crédits entre ses différentes composantes produit les effets suivants : toute augmentation du montant de la dotation forfaitaire réduit les crédits de la dotation d'aménagement ; au sein de la dotation d'aménagement, toute augmentation du montant de la dotation d'intercommunalité et de la quote-part versée aux communes d'outre-mer réduit le montant des crédits disponibles pour la DSU et la DSR ».

c) Une dérogation inéquitable, dont le CFL recommande la suppression

Cependant, ce régime dérogatoire a conduit à des situations inéquitables , la dotation par habitant d'une commune étant d'autant plus faible que sa population était en augmentation.

Ainsi, dans son rapport précité, le CFL recommande que « l'évolution de la dotation forfaitaire prenne intégralement en compte les variations de population ».

d) Le « régime dérogatoire du régime dérogatoire » : la prise en compte du recensement de 1999 en 2000, 2001 et 2002 dans le cas de la dotation forfaitaire

Pour la prise en compte du recensement de 1999, l'article L. 2334-9 précité prévoit pour les années 2000, 2001 (et, dans le cas des diminutions, 2002) des dispositions dérogatoires :

- en cas d'augmentation de la population, les dispositions dérogatoires « de droit commun », définies par l'article L. 2334-2, s'appliquent : cette variation est prise en compte pour un tiers en 2000 et pour deux tiers en 2001 ;

- en contrepartie, en cas de diminution de la population, seulement 50 % de cette évolution est prise en compte pour 2000, 2001 et 2002.

B. LA MODIFICATION PROPOSÉE

1. La prise en compte intégrale des variations de population dans le cas de la dotation forfaitaire

Le 4° du III du présent article propose de supprimer le premier alinéa de l'article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales.

Avec ce nouveau dispositif, le droit commun de l'article L.2334-2 s'appliquerait dans le cas de la dotation forfaitaire. En conséquence, les variations de population seraient intégralement prises en compte , conformément au droit commun de la DGF.

Le détail des modifications proposées est indiqué par le tableau ci-après.

La prise en compte intégrale des variations de population (article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales)

Rédaction actuelle

Rédaction proposée

En cas d'augmentation de la population d'une commune constatée à l'occasion d'un recensement général ou complémentaire, la dotation forfaitaire revenant à cette commune est calculée en appliquant au montant antérieurement perçu indexé dans les conditions prévues à l'article L. 2334-7 un taux d'augmentation égal à 50 % du taux de croissance de la population telle qu'elle a été constatée.

Par dérogation à l'alinéa précédent,

Lorsque le recensement général de population de 1999 fait apparaître une augmentation de la population d'une commune, seule une part de cette augmentation est prise en compte en 2000 et en 2001 dans les conditions prévues au dernier alinéa de l'article L. 2334-2.

Lorsque le recensement général de population de 1999 fait apparaître une diminution de la population d'une commune, la dotation forfaitaire revenant à cette commune en 2000, en 2001 et en 2002 est calculée en appliquant au montant antérieurement perçu indexé dans les conditions prévues à l'article L. 2334-7 un taux égal à 50 % du taux d'évolution de la population résultant des dispositions de l'article L. 2334-2. Toutefois, si le montant de la dotation forfaitaire ainsi calculé est inférieur au montant de l'attribution due à la commune au titre de 1999, la dotation forfaitaire lui revenant demeure égale à celle due à la commune au titre de 1999. Lorsqu'un recensement complémentaire est organisé en 1999, en 2000 ou en 2001 dans cette commune, les dispositions du premier alinéa ne sont applicables que si le recensement complémentaire fait apparaître une population supérieure à celle qui était prise en compte avant le recensement général de 1999. Dans ce cas, seule est retenue l'augmentation entre la population prise en compte avant le recensement général de 1999 et celle constatée par le recensement complémentaire.

2. Les dispositions de coordination

Le III du présent article prévoit plusieurs dispositions de coordination, comme l'indique le tableau ci-après.

La prise en compte intégrale des variations de population : dispositions de coordination
(III du présent article)

Alinéa du III bis du présent article	Article concerné du code général des collectivités territoriales	Objet de l'article	Nature de la modification
5°	L. 2334-13	Dotation d'aménagement	Suppression du troisième alinéa (selon lequel avant la répartition de la dotation, il est procédé au prélèvement des sommes dues en cas d'augmentation de la population de communes, prévues par l'article L. 2334-9)
6°	L. 2574-12	DGF de Mayotte	Au I, suppression des mots : « le premier alinéa de l'article L. 2334-9 »
9°	L. 5211-35	Dissolution volontaire de toutes les communes précédemment regroupées au sein d'un EPCI à fiscalité propre	Au deuxième alinéa, les mots : « et L. 2334-9 » sont supprimés.

V. LA RÉFORME DE LA DOTATION D'AMÉNAGEMENT DES COMMUNES (V DU PRÉSENT ARTICLE)

Le V du présent article tend à modifier la sous-section du code général des collectivités territoriales relative à la dotation d'aménagement des communes.

A. LA DOTATION D'AMÉNAGEMENT : QUELQUES RAPPELS

1. Le montant de la dotation d'aménagement

L'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales prévoit que le montant de la dotation d'aménagement est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la DGF des communes et la dotation forfaitaire.

2. La répartition de la dotation d'aménagement

a) Les règles

Après plusieurs prélèvements, dont celui de la dotation d'intercommunalité ^{238

(

*
)} , dont le montant total « est fixé chaque année par le comité des finances locales » (article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales), le solde de la dotation d'aménagement est réparti entre :

- la dotation de solidarité urbaine (DSU) ;

- la dotation de solidarité rurale (DSR) ;

- la dotation nationale de péréquation (DNP).

Les modalités de cette répartition ont été profondément modifiées par l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2004, comme l'indique le tableau ci-après.

La répartition de la dotation d'aménagement
(article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales)

Répartition antérieure à la loi de finances initiale pour 2004			Répartition actuellement prévue

		Dotation d'intercommunalité				Dotation d'intercommunalité
		Quote-part destinée aux communes d'outre-mer				Quote-part destinée aux communes d'outre-mer
DSU*	DSR*		DSU **	DSR **	DNP **
* L'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement était répartie par le CFL entre la DSU et la DSR de manière à ce que chacune reçoive 45 % au moins et 55 % au plus de cette augmentation.			L'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement est librement** répartie par le CFL entre la DSU, la DSR et la DNP.

(1) La situation avant la loi de finances initiale pour 2004

Avant la loi de finances initiale pour 2004, l'augmentation annuelle du solde de la dotation d'aménagement était répartie par le CFL entre la DSU et la DSR de manière à ce que chacune reçoive 45 % au moins et 55 % au plus de cette augmentation.

Le comité des finances locales a toujours privilégié la progression maximale pour la DSU (55 %, et donc 45 % pour la DSR).

Afin de permettre à la DSU de progresser de manière satisfaisante, le gouvernement a régulièrement abondé les crédits de cette dotation. Ainsi, la DSU a bénéficié en 1999 et en 2000 d'une majoration exceptionnelle de 75 millions d'euros (500 millions de francs). De même, la loi de finances initiale pour 2003 a accordé 141 millions d'euros supplémentaires à la DSU (dont 25 millions d'euros résultant d'un amendement adopté à l'initiative de votre commission des finances).

(2) La réforme mise en oeuvre par la loi de finances initiale pour 2004

Depuis la loi de finances initiale pour 2004, les pouvoirs du CFL en matière de répartition de la dotation d'aménagement ont été accrus.

En effet, la variation annuelle du solde de la dotation d'aménagement est désormais librement répartie par le CFL entre la dotation nationale de péréquation, la dotation de solidarité urbaine et une troisième dotation de péréquation , la dotation nationale de péréquation (DNP), qui jusqu'à la loi de finances initiale pour 2004 était le fonds national de péréquation (FNP), qui faisait partie du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), supprimé à cette occasion.

Lors de la répartition de la DGF pour l'année 2004, le CFL a décidé d'affecter 66 % de l'augmentation à la DSU.

b) Une augmentation qui a surtout bénéficié ces dernières années aux EPCI

En pratique, l'augmentation de la dotation d'aménagement a, ces dernières années, été affectée principalement au développement de l'intercommunalité, comme l'indique le graphique ci-après. Celle-ci a été multipliée par trois depuis 1995.

La répartition de la dotation d'aménagement (1)

(en millions d'euros)

(1) Au périmètre antérieur à la loi de finances initiale pour 2004 (hors dotation nationale de péréquation, de 568,9 millions d'euros en 2004).

Source : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004

3. Des dotations insuffisamment concentrées, selon votre commission des finances

Comme votre rapporteur général a eu l'occasion de le souligner lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2004, les trois dotations de péréquation (DSU, DSR, DNP) sont insuffisamment concentrées , ce qui se traduit par de faibles montants moyens par habitant.

Montant moyen par habitant des dotations de péréquation

(en euros)

Source : direction générale des collectivités locales

Ainsi, en 2004 la dotation moyenne par habitant variait entre 5 euros pour la « DNP majoration » et 26 euros pour la DSU, ce qui semble peu significatif.

La DSU, la DSR et la DNP sont concernées par le passage du potentiel fiscal au potentiel financier, proposé par le I du présent article. Cependant, le V de celui-ci ne fait de proposition de réforme spécifique que dans le cas de la DSR et de la DNP. La réforme de la DSU fait en effet l'objet de l'article 59 du projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale, adopté en première lecture par le Sénat le 5 novembre 2004.

B. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE

1. Le droit existant

La dotation de solidarité urbaine (DSU) a été créée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 ^{239

(

*
)} .

La DSU s'élève à environ 600 millions d'euros par an, soit 3 % de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes et de leurs groupements, comme l'indique le graphique ci-après.

La dotation de solidarité urbaine

(en millions d'euros) (en % de la DGF des communes et EPCI)

Source : Comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004

Le mode de calcul actuel des attributions, ainsi que les critères d'éligibilité à la DSU, résultent des dispositions de la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 ^{240

(

*
)} .

La DSU est attribuée à certaines communes de plus de 5.000 habitants, dont la liste découle de l'application des critères définis à l'article L. 2334-16 et suivants du code général des collectivités territoriales.

L'éligibilité à la DSU

1. L'indice synthétique des charges et des ressources

Un indice synthétique des charges et des ressources permet de déterminer l'éligibilité des communes à la DSU . Cet indice prend en compte le rapport des charges et des ressources d'une commune par rapport à la moyenne nationale, d'une part pour les communes de plus de 10.000 habitants, d'autre part, pour les communes de 5.000 à 9.999 habitants (article L. 2334-18 du code général des collectivités territoriales).

L'indice synthétique des charges et des ressources est composé de la manière suivante :

- 45 % du rapport entre le potentiel fiscal moyen des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;

- 15 % du rapport entre la proportion des logements sociaux de la commune dans son parc total de logements et la proportion des logements sociaux dans le parc total de logements des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) ;

- 30 % du rapport entre la proportion de bénéficiaires de prestations logements , y compris leur conjoint et les personnes à charge vivant habituellement au foyer, dans la commune, et cette même proportion dans les communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) ;

- 10 % du rapport entre le revenu moyen des habitants des communes de plus de 10.000 habitants (ou, le cas échéant, des communes de 5.000 à 9.999 habitants) et le revenu moyen des habitants de la commune.

2. Le classement des communes urbaines en fonction de cet indice

Pour l'attribution de la DSU, les communes urbaines sont classées en fonction de la valeur décroissante de leur indice synthétique. Selon l'article L. 2334-16 du code général des collectivités territoriales, bénéficient de la DSU, les communes qui sont classées dans :

- les trois premiers quarts des communes de 10.000 habitants et plus ;

- le premier dixième des communes de 5.000 à 9.999 habitants.

Les crédits réservés aux communes de plus de 10.000 habitants et aux communes de 5.000 à 9.999 habitants sont répartis entre ces deux catégories de communes au prorata de la population DGF qu'elles représentent.

3. La détermination de l'attribution individuelle de la dotation

L'attribution individuelle de DSU est fonction du produit de la population par la valeur de l'indice synthétique, pondéré par l'effort fiscal , dans la limite de 1,3. Pour les communes de plus de 10.000 habitants, un coefficient multiplicateur permet de moduler l'attribution de la DSU en faveur des communes les plus défavorisées.

Le calcul de la DSU, défini par l'article L. 2334-18-2 du code général des collectivités territoriales, est le suivant :

a) pour les communes de 5.000 à 9.999 habitants :

DSU = (Indice synthétique) x (effort fiscal)* x (valeur de point) x (population DGF)

b) pour les communes de plus de 10.000 habitants :

DSU = (Indice synthétique) x (effort fiscal)* x (valeur de point) x (population DGF) x (coefficient multiplicateur)**

* dans la limite de 1,3

** soit : 2 - 2 x (rang de la commune / nombre de communes de métropole de plus de 10.000 habitants)

2. La réforme proposée par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

a) Une augmentation de la DSU de 120 millions d'euros par an jusqu'en 2009

L'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale propose d'accroître la DSU de 120 millions d'euros, chaque année de 2005 à 2009.

Le CFL ne pourrait pas décider de l'affectation de cet abondement, comme l'indique le schéma ci-après.

L'augmentation de la DSU de 2005 à 2009, selon l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

NOUVEAU PRELEVEMENT DE 120 MILLIONS D'EUROS

DGF DES COMMUNES ET DES EPCI


DOTATION D'AMENAGEMENT		DOTATION FORFAITAIRE

	Dotation d'intercommunalité
	Quote-part destinée aux communes d'outre-mer

CFL : répartition de la variation de la dotation d'aménagement *



Dotation de solidarité urbaine	Dotation de solidarité rurale	Dotation nationale de péréquation

Si 120 millions d'euros étaient affectés chaque année à l'augmentation de la DSU, il s'agirait d'une accélération considérable de l'augmentation de cette dotation.

L'impact d'une augmentation de la DSU de 120 millions d'euros par an

(montant de la DSU, en millions d'euros)

Sources : comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004 ; calculs de votre rapporteur général

Ainsi, le montant de la DSU doublerait presque en cinq ans, passant, en chiffres arrondis, de 600 millions d'euros à 1.200 millions d'euros.

b) Des modalités de répartition de la DSU plus favorables aux communes situées en zone urbaine sensible ou en zone franche urbaine

L'article 59 du projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale propose également de modifier les mécanismes d'attribution de la dotation pour rendre la répartition de la DSU plus favorable aux communes situées dans une zone urbaine sensible (ZUS), et, parmi celles-ci, à celles disposant d'une zone franche urbaine (ZFU).

ZUS, ZRU, ZFU : quelques rappels

Les zones franches urbaines (ZFU), les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones urbaines sensibles (ZUS) constituent les trois cercles concentriques du zonage de la politique de la ville, conformément au schéma ci-après.

ZFU ZRU ZUS

Les 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU), aujourd'hui au nombre de 85, qui en font partie, ont été instaurées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Ces zones sont incluses dans l'ensemble, plus vaste, des 751 zones urbaines sensibles (ZUS), caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi.

En 1999, les ZUS comprenaient près de 4,7 millions de personnes. 86 % des logements appartenaient à un immeuble collectif, et les deux tiers avaient été construits entre 1949 et 1974. Le taux de chômage y était de 25 %.

c) Les modifications apportées par le Sénat à l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

A l'initiative de votre commission des finances, et de son rapporteur pour avis, notre collègue Paul Girod, l'article 59 du projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale, adopté en première lecture par le Sénat le 5 novembre 2004, a fait l'objet de plusieurs amendements importants :

- correction d'une erreur rédactionnelle qui aurait eu pour effet de supprimer le bénéfice de la DSU pour les communes ne disposant pas d'une ZFU ;

- adoption d'un amendement du gouvernement, consécutif à un amendement d'appel de votre commission des finances, selon lequel le prélèvement annuel de 120 millions d'euros serait égal à seulement 24 % de l'augmentation de la DGF des communes et des EPCI si celle-ci est inférieure à 500 millions d'euros ;

- adoption d'un amendement du gouvernement, consécutif à un amendement d'appel de votre commission, prévoyant que la DSU des communes éligibles augmente d'au moins 5 % par an de 2005 à 2009 ;

- instauration, avec l'avis défavorable du gouvernement, d'une disposition selon laquelle en cas de régularisation négative de la DGF, celle-ci ne s'applique pas aux communes ayant bénéficié de la majoration de la DSU.

3. L'impact de la réforme de la DSU

Il convient de bien distinguer l'impact de l'article 59 du projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale, et celui du passage au potentiel financier, proposé par le présent article.

a) L'impact de l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale

Dans le cas de l'article 59 précité, la progressivité de la DSU serait considérablement accrue, comme l'indique le graphique ci-après.

Dotation DSU par habitant, en fonction du rang de classement DSU

(en euros par habitant)

Montant de la dotation par habitant

Rang DSU

Après prise en compte de la clause de progression minimale de 5 %.

Source : secrétariat d'Etat à l'intégration et à l'égalité des chances

b) Les conséquences du passage au potentiel financier

L'article 59 précité ne suscite aucune « entrée » ou « sortie » du dispositif DSU. Tel est en revanche le cas du présent article, du fait du passage du potentiel fiscal au potentiel financier.

Selon les informations fournies par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, les communes gagnantes et perdantes se répartiraient de la manière indiquée par le tableau ci-après.

L'impact du passage au potentiel financier sur l'éligibilité à la DSU

	Communes de moins de 10.000 habitants	Communes de plus de 10.000 habitants
Communes entrantes	10	23
Communes « gagnantes » (hors entrantes)	26	130
Communes sortantes	10	23

Remarque : avec garantie de non-baisse, mais sans l'augmentation minimale de 5 % adoptée par le Sénat.

Source : direction générale des collectivités locales

C. L'ADAPTATION DE LA DOTATION NATIONALE DE PÉRÉQUATION AU PASSAGE AU POTENTIEL FINANCIER

Le A du V du présent article propose de modifier l'article L. 2334-124-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à la dotation nationale de péréquation (DNP) , dotée de 568,6 millions d'euros en 2004.

1. Le droit actuel

a) Présentation générale

(1) La DNP est l'ancien fonds national de péréquation

La DNP est l'ancien fonds national de péréquation (FNP), intégré à la DGF des communes et des EPCI par l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2004.

A l'initiative de votre commission des finances, les dispositions correspondantes ont été déplacées de l'article 1648 B bis du code général des impôts vers l'article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales. En effet, il n'était pas justifié de maintenir ces dispositions dans le code général des impôts, alors que l'on créait une dotation, d'autant plus que, les dispositions relatives au FNP n'ayant aucun caractère fiscal, leur présence dans le code général des impôts était contestable.

Le mode de répartition de la DNP est identique à celui de l'ancien FNP.

(2) Une répartition entre une part principale et une part majoration

Les crédits de la DNP font l'objet d'un prélèvement, destiné à la « quote-part outre-mer » (18,6 millions d'euros en 2004).

Les ressources restantes sont réparties entre :

- la part principale , destinée aux communes au faible potentiel fiscal pour les quatre taxes directes locales (427,4 millions d'euros en 2004) ;

- la part majoration , destinée aux communes à faibles bases de taxe professionnelle (122,5 millions d'euros en 2004).

b) La part principale de la DNP

(1) Eligibilité à la part principale de la DNP

(a) Eligibilité de droit commun

Pour être éligibles à la part principale de la DNP, les communes doivent, selon le droit commun, remplir les deux conditions suivantes :

- avoir un potentiel fiscal inférieur de 5 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique ;

- avoir un effort fiscal supérieur à l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique.

(b) Les régimes dérogatoires

Sont également éligibles :

- les communes ne satisfaisant pas à la condition d'effort fiscal, mais dont le taux d'imposition à la taxe professionnelle est égal au taux plafond ;

- les communes de 10.000 habitants au moins répondant aux deux conditions suivantes : leur potentiel fiscal doit être inférieur du tiers au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique ; et leur effort fiscal doit être supérieur à 80 % de l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique, ou ne pas être inférieur à 90 % de l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique.

(2) La répartition des ressources entre les strates et les communes

Le montant total des crédits destinés aux communes de 200.000 habitants et plus a été « gelé » en 1995 au niveau de 1994 : depuis cette date, il est égal au produit de leur population par le montant moyen de l'attribution perçue l'année précédente.

Au sein de chaque strate, les attributions sont calculées, selon la situation de la commune, selon trois modalités :

- attribution de droit commun ;

- attribution minorée (pour les communes bénéficiant du régime dérogatoire) ;

- attribution de garantie (empêchant l'attribution d'une commune de baisser de plus de moitié par rapport à celle de l'année précédente, y compris en cas d'inéligibilité).

c) La part majoration de la DNP

Dans le cas de la part majoration de la DNP, sont éligibles les communes qui répondent cumulativement aux trois conditions suivantes :

- être éligibles à la part principale du FNP ;

- compter moins de 200.000 habitants ;

- avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur de 20 % à la moyenne de la strate démographique à laquelle elles appartiennent.

2. L'adaptation de la DNP au potentiel financier

Le présent article propose d'adapter les critères d'attribution de cette dotation au passage à la notion de potentiel financier.

a) L'atténuation de l'impact du passage au potentiel financier

En l'absence de modification, le passage du potentiel fiscal au potentiel financier susciterait, dans le cas de la DNP, la « sortie » d'un nombre important de communes.

C'est pourquoi le présent article propose de fixer, pour l'éligibilité à cette dotation, un seuil de potentiel financier supérieur à celui actuellement retenu dans le cas du potentiel fiscal :

- dans le cas de la part principale , le seuil retenu serait de 110 % du potentiel financier moyen (contre actuellement 95 % du potentiel fiscal moyen) ;

- dans celui de la part majoration , le seuil retenu serait de 85 % du potentiel financier moyen (contre actuellement 80 % du potentiel fiscal moyen).

Le tableau ci-après synthétise les modifications proposées.

Adaptation de la dotation nationale de péréquation au passage à la notion de potentiel financier (article L. 2334-124-1 du code général des collectivités territoriales)

Alinéas concernés de l'article L. 2334-124-1

Rédaction actuelle

Rédaction proposée

III

III. - Bénéficient de la part principale de la dotation les communes de métropole qui remplissent les deux conditions suivantes :

1° Le potentiel fiscal est inférieur de 5 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique ;

2° L'effort fiscal est supérieur à l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique.

III. - Bénéficient de la part principale de la dotation les communes de métropole qui remplissent les deux conditions suivantes :

1° Le potentiel financier par habitant est inférieur au potentiel financier moyen par habitant majoré de 10 % de l'ensemble des communes appartenant au même groupe démographique ;

2° L'effort fiscal est supérieur à l'effort fiscal moyen des communes appartenant au même groupe démographique.

2 ^e alinéa du V

Seules sont éligibles [à la majoration de la DNP] les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur de 20 % au potentiel fiscal par habitant du même groupe démographique.

Seules sont éligibles [à la majoration de la DNP] les communes dont le potentiel [financier] (1) par habitant est inférieur de 15 % au potentiel [financier] (1) par habitant du même groupe démographique.

(1) Modification résultant du II du présent article.

b) La mise en place d'un mécanisme transitoire d'amortissement, que votre commission vous propose d'étendre à l'année 2006

Un mécanisme transitoire d'amortissement serait mis en place. Contrairement à ce que demandait le groupe de travail du CFL ^{241

(
*
)} , cet amortissement concernerait la seule année 2005.

La garantie serait de deux tiers de chacune des dotations (part principale ou majoration de la DNP) perçue par la commune en 2004 . Cela est plus favorable que le droit commun, qui prévoit une garantie de seulement 50 %, attribuée pour la seule part principale de la DNP.

Elle concernerait :

- les communes cessant d'être éligibles à la part principale ou à la majoration de la DNP ;

- celles dont le cumul des attributions au titre de la part principale et de la majoration de la DNP diminuerait de plus d'un tiers.

Votre commission des finances vous propose un amendement tendant à étendre ce mécanisme d'amortissement à l'année 2006.

Le mécanisme d'amortissement proposé dans le cas de la DNP
(article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales)

Le droit commun : les 4 ^e et 5 ^e alinéas du IV, relatifs à la part principale	Le mécanisme dérogatoire proposé par le présent article
Lorsqu'une attribution revenant à une commune diminue de plus de moitié par rapport à celle de l'année précédente, cette commune perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente.	Pour 2005, lorsqu'une commune cesse d'être éligible à la part principale ou à la majoration de la dotation nationale de péréquation, elle perçoit, à titre de garantie, une dotation égale aux deux tiers du montant perçu l'année précédente au titre de la dotation dont elle a perdu l'éligibilité.
Lorsqu'une commune cesse d'être éligible à la part principale de la dotation, cette commune perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente.	Pour 2005, lorsque le cumul des attributions au titre de la part principale et de la majoration de la dotation nationale de péréquation revenant à une commune éligible diminue de plus d'un tiers par rapport à l'année précédente, cette commune perçoit une garantie lui permettant de bénéficier des deux tiers du montant perçu l'année précédente.

c) Un nombre de communes « gagnantes » analogue à celui des communes « perdantes »

La réforme de la DNP proposée par le présent article susciterait un nombre analogue de communes « gagnantes » et de communes « perdantes », comme l'indique le tableau ci-après.

L'impact de la réforme de la DNP

(en euros)

	Nombre de communes
Communes entrantes	1.750
Communes dont la dotation augmente (hors entrantes)	7.496
Communes dont la dotation augmente de plus de 15 %	3.500
Communes dont la dotation augmente de plus de 50 %	1.063
Total des communes « gagnantes »	9.246
Communes sortantes	774
Communes dont la dotation baisse (hors sortantes)	10.476
Communes dont la dotation baisse de plus de 15 %	4.844
Total des communes « perdantes »	11.250

Source : d'après la direction générale des collectivités locales

La garantie de baisse limitée coûterait 2,5 millions d'euros et la garantie de perte d'éligibilité 5,9 millions d'euros, ce qui représente un coût total de 8,4 millions d'euros.

Au total, la DNP serait accrue de 20 millions d'euros.

3. Une modification rédactionnelle mineure

Le présent article propose également d'apporter à l'article L. 2334-124-1 précité du code général des collectivités territoriales une modification rédactionnelle , indiquée par le tableau ci-après.

Modification rédactionnelle proposée pour le 1 ^er alinéa du III bis de l'article L. 2334-124-1 du code général des collectivités territoriales

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le 2° du A du V du présent article

III bis. - Bénéficient également de la part principale de la dotation les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle visés à l'article 1648 A du code général des impôts qui, à la suite d'un changement d'exploitant intervenu après le 1er janvier 1997 et concernant des entreprises visées à l'article 1471 du même code, enregistrent une perte de ressources supérieure au quart des ressources dont ils bénéficiaient l'année de survenance de ce changement.

III bis. - Bénéficient également de la part principale de la dotation les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle mentionnés à l'article 1648 A du code général des impôts qui, à la suite d'un changement d'exploitant intervenu après le 1er janvier 1997 et concernant des entreprises visées à l'article 1471 du même code, enregistrent une perte de ressources supérieure au quart des ressources dont ils bénéficiaient l'année de survenance de ce changement.

D. LA RÉFORME DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ RURALE

Le B du V du présent article propose de réformer la dotation de solidarité rurale (DSR). La DSR s'est élevée à 420,5 millions d'euros en 2004.

1. Le droit actuel

La dotation de solidarité rurale (DSR) est régie par les articles L. 2334-20 et suivants du code général des collectivités territoriales.

Elle est attribuée aux communes de moins de 10.000 habitants et à certains chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20.000 habitants « pour tenir compte, d'une part, des charges qu'ils supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources fiscales ».

Elle comporte deux fractions.

a) La première fraction de la DSR, dite « bourgs-centres »

L'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales prévoit que la première fraction de la DSR, dite « bourgs-centres », est attribuée « aux communes dont la population représente au moins 15 % de la population du canton et aux communes chefs-lieux de canton ».

Elle s'est élevée à 130 millions d'euros en 2004.

Diverses dispositions visent à exclure du bénéfice de cette fraction diverses catégories de communes, comme les communes urbaines et celles ayant un potentiel fiscal deux fois supérieur à la moyenne ^{242

(

*
)} .

Bénéficient également de cette fraction les chefs-lieux d'arrondissement, dont la population est comprise entre 10.000 et 20.000 habitants, qui ne font pas partie d'une zone urbaine et qui n'ont pas perçu en 1993 la dotation villes-centres de la DGF.

L'attribution revenant à chaque commune est déterminée en fonction :

- de la population prise en compte dans la limite de 10.000 habitants ;

- de l'écart entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 10.000 habitants et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;

- de l'effort fiscal pris en compte dans la limite de 1,2.

Lorsqu'une commune cesse de remplir les conditions requises pour bénéficier de cette fraction de la DSR, cette commune perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente.

b) La seconde fraction de la DSR, dite « péréquation »

L'article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales prévoit que la seconde fraction de la DSR, dite « péréquation », est attribuée aux communes « dont le potentiel fiscal par habitant (...) est inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique ».

Cette fraction « péréquation » s'est élevée à 273 millions d'euros en 2004.

Cette fraction est répartie :

- pour 30 % de son montant, en fonction de la population pondérée par l'écart entre le potentiel fiscal par habitant de la commune et le potentiel fiscal moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique ainsi que par l'effort fiscal plafonné à 1,2 ;

- pour 30 % de son montant, proportionnellement à la longueur de la voirie classée dans le domaine public communal ; pour les communes situées en zone de montagne, la longueur de la voirie est doublée ;

- pour 30 % de son montant, proportionnellement au nombre d'élèves relevant de l'enseignement obligatoire et préélémentaire, domiciliés dans la commune ;

- Pour 10 % de son montant au maximum, en fonction de l'écart entre le potentiel fiscal par hectare de la commune et le potentiel fiscal moyen par hectare des communes de moins de 10.000 habitants.

Toutefois, sauf dans ce dernier cas, chacun des pourcentages de pondération peut être majoré ou minoré pour l'ensemble des communes bénéficiaires d'au plus cinq points dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, après avis du comité des finances locales.

2. Une dotation insuffisamment concentrée

Comme cela a été indiqué ci-avant, la fraction « bourgs-centres » de la DSR est insuffisamment concentrée pour atteindre des montants significatifs.

Ainsi, en 2004 son montant moyen était de 12 euros par habitant.

3. La réforme de la fraction « bourgs-centres »

Le B du V du présent article propose de réformer la fraction « bourgs-centres » de la DSR, afin :

- de la concentrer davantage sur certaines communes ;

- de l'adapter au passage au potentiel financier.

a) La majoration de la fraction « bourgs-centres » pour les communes en zone de revitalisation rurale : revenir en partie au texte initial

Tout d'abord, les montants des attributions versées au titre de la fraction « bourgs-centres » seraient accrus dans le cas des communes situées en zone de revitalisation rurale (ZRR) .

Le CFL s'est opposé à un resserrement de l'éligibilité à la fraction « bourgs-centres »

Cette éventualité, qui n'avait pas été évoquée par le rapport précité du CFL sur la réforme des dotations, fait suite à l'opposition du CFL à un resserrement de l'éligibilité à la fraction « bourgs-centres ». En effet, le nombre de communes qui auraient perdu leur éligibilité a été jugé excessif.

Extrait du rapport du CFL sur la réforme des dotations

« Le remplacement du potentiel fiscal par le potentiel financier conduirait à une légère augmentation du nombre de communes éligibles (+ 89 communes, soit + 2,2%), dans la mesure où elles auraient un potentiel financier inférieur à deux fois la moyenne des communes de plus de 10.000 habitants, alors qu'elles ont actuellement un potentiel fiscal les excluant de l'éligibilité. Les attributions individuelles apparaissent relativement stables en moyenne, puisque seulement environ 15 % des communes enregistrent une variation de leur dotation allant au delà de 20%.

« En retenant un seuil d'éligibilité à 1,5 fois le potentiel financier moyen des communes de moins de 10 000 habitants, 106 communes perdraient l'éligibilité et 19 deviendraient éligibles, soit 87 communes éligibles en moins. Compte tenu de ce mouvement, 396 des communes demeurant éligibles verraient leurs attributions augmenter de plus de 20 %, et seulement 163 communes enregistreraient un recul de leur attribution supérieur à 20%.

« Avec un seuil d'éligibilité à une fois la moyenne, ce sont 1.062 communes qui perdraient leur éligibilité, et seulement 4 qui deviendraient éligibles.

« Le groupe de travail a estimé que des mouvements d'une telle ampleur n'étaient pas souhaitables pour cette fraction de la DSR. Il est apparu nécessaire de préserver les attributions des communes assurant le rôle de « bourgs-centres » et bénéficiant à ce titre de la première fraction de la DSR dans le cadre actuel. Dès lors, le groupe de travail s'est montré défavorable à un resserrement de l'éligibilité de cette composante de la DSR ».

Source : Comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004

(1) La réforme proposée par le présent article

Du fait de l'opposition du CFL à une réforme des règles d'éligibilité à la DSR, le présent article propose de renforcer la progressivité de la DSR « bourgs-centres » en réformant les règles de répartition.

Il s'agit de majorer la DSR « bourgs-centres » pour les communes situées en ZRR.

Les zones de revitalisation rurale : quelques rappels

Le droit actuel

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire distingue deux zonages pour les zones rurales (articles 42 et 52) :

- les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) ;

- les zones de revitalisation rurale (ZRR), qui font partie des premiers.

Les ZRR comprennent 4,4 millions d'habitants , contre 12,9 millions d'habitants pour l'ensemble des TRDP.

Les exonérations fiscales et sociales en faveur des zones rurales en vigueur dans les ZRR, spécifiques ou non à ces dernières, constituent un dispositif complexe, comprenant 17 exonérations fiscales et 2 exonérations de cotisations sociales.

Le coût des ZRR est mal connu. Seuls les montants des principales exonérations sont connus. Surtout, comme le souligne notre collègue Joël Bourdin dans son rapport pour avis sur le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux ^{243

(
*
)} , il varie selon la méthodologie utilisée :

- si l'on fait la somme des exonérations fiscales et sociales en ZRR, qu'elles soient ou non spécifiques à ces dernières, le coût des ZRR serait de l'ordre de 220 millions d'euros ;

- en revanche, si l'on raisonne en « avantage relatif », c'est-à-dire si l'on ne prend en compte que les exonérations fiscales et sociales propres aux ZRR, le coût des ZRR est considérablement plus faible, voire peu significatif (quelques dizaines de millions d'euros), du fait en particulier de l'exonération quasi totale de cotisations sociales employeurs au niveau du SMIC existant au niveau national.

La modification du zonage proposée par le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux

L'article 1 ^er du projet de loi précité relatif au développement des territoires ruraux, actuellement en cours de discussion ^{244

(

*
)} , propose de modifier le zonage des ZRR.

Les ZRR comprendraient les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre, incluses dans un arrondissement ou un canton répondant, pour l'essentiel, aux critères actuels de définition des ZRR. Les communes actuellement classées en ZRR et qui ne sont pas membres d'un EPCI à fiscalité propre resteraient classées en zones de revitalisation rurale jusqu'au 31 décembre 2006.

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a décidé, avec un avis de « sagesse défavorable » du gouvernement, de réduire la majoration de la DSR bourgs-centres pour les communes situées en ZRR.

Alors que le texte initial prévoyait de multiplier la DSR bourgs-centres par un coefficient de 1,5 dans le cas des communes situées en ZRR, le texte adopté par l'Assemblée nationale ramène ce coefficient à 1,15.

Modification des règles de répartition de la fraction « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale (article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales)

Alinéas modifiés

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le texte initial

Rédaction proposée par le texte adopté par l'Assemblée nationale

Insertion d'un nouvel alinéa après le 14 ^e

L'attribution revenant à chaque commune est déterminée en fonction :

a) De la population prise en compte dans la limite de 10.000 habitants ;

b) De l'écart entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 10.000 habitants et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;

c) De l'effort fiscal pris en compte dans la limite de 1,2.

L'attribution revenant à chaque commune est déterminée en fonction :

a) De la population prise en compte dans la limite de 10 000 habitants ;

b) De l'écart entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 10.000 habitants et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;

c) De l'effort fiscal pris en compte dans la limite de 1,2 ;

d) D'un coefficient multiplicateur égal à 1,5 pour les communes situées en zones de revitalisation rurale telles que définies à l'article 1465 A du code général des impôts.

L'attribution revenant à chaque commune est déterminée en fonction :

a) De la population prise en compte dans la limite de 10 000 habitants ;

b) De l'écart entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 10.000 habitants et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;

c) De l'effort fiscal pris en compte dans la limite de 1,2 ;

d) D'un coefficient multiplicateur égal à 1,15 pour les communes situées en zones de revitalisation rurale telles que définies à l'article 1465 A du code général des impôts.

(2) La position de votre commission

Le passage au potentiel financier devrait accroître la DSR bourgs-centres de 30 %. Si on l'accroissait d'encore 50 % pour les communes en ZRR, comme le prévoyait le texte initial, il en résulterait un quasi-doublement de cette dotation pour ces communes.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale , prévoyant une majoration de seulement 15 % pour les communes en ZRR, correspond, si on y ajoute l'effet du passage au potentiel financier, à une augmentation de l'ordre de 50 % pour les communes en ZRR, ce qui est déjà beaucoup.

b) Le passage au potentiel financier

(1) Un mécanisme de garantie pour l'année 2005, analogue à celui proposé pour la DNP

Afin de prendre en compte l'impact pour certaines communes de la prise en compte du potentiel financier au lieu du potentiel fiscal, le b) du 1° du B du V du présent article proposent d'instaurer un mécanisme transitoire de garantie analogue à celui prévu dans le cas de la DNP.

La garantie, qui concernerait la seule année 2005 , serait de deux tiers de la fraction « bourgs-centres » perçue par la commune en 2004.

Elle concernerait :

- les communes cessant d'être éligibles à la fraction « bourgs-centres » ;

- celles dont l'attribution diminuerait de plus d'un tiers.

Comme dans le cas de la DNP, votre commission des finances vous propose d'étendre cette garantie à l'année 2006.

(2) L'impact du passage au potentiel financier pour la DSR « bourgs-centres »

Le passage de la notion de potentiel fiscal à celle de potentiel financier serait bénéfique à 4.050 communes et défavorable à 58.

Par ailleurs, son coût serait de l'ordre de 40 millions d'euros , ce qui correspond globalement aux dotations qui augmenteraient du fait du passage au potentiel financier.

Les mécanismes de garantie coûteraient 24.577 euros pour les communes sortantes, et 73.681 euros pour les communes dont la dotation baisserait de plus de 33 %, soit un coût total de 98.258 euros.

L'impact du passage au potentiel financier sur la DSR « bourgs-centres »

(en euros)

	Nombre de communes	Coût sauf (1)
Communes « gagnantes »
Communes entrantes	62	460.227
Communes dont la dotation augmente (hors entrantes)	3.988	39.658.749
Communes dont la dotation augmente de plus de 15 %	2.995	115.458.768 (1)
Communes dont la dotation augmente de plus de 50 %	1.682	56.313.951 (1)
Total	4.050	40.118.976
Communes « perdantes »
Communes sortantes	1	+ 24.577 (a)
Communes dont la dotation baisse (hors sortantes)	57	- 227.681
Communes dont la dotation baisse de plus de 15 %	14	319.980 (1)
Communes dont la dotation baisse de plus de 33 %	4	73.681 (b)
Total	58	-129.423
Coût net	-	39.786.449

(a) Coût de la garantie de sortie. (b) Coût de la garantie de perte.

(1) Total des attributions simulées.

Ces simulations ne prennent pas en compte les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Source : d'après la direction générale des collectivités locales

4. La réforme de la seconde fraction de la DSR

a) L'impact du passage au potentiel financier pour la fraction « péréquation » de la DSR

Le passage au potentiel financier coûterait environ 35 millions d'euros . Il y aurait 33.575 communes « gagnantes » et 963 communes « perdantes », comme l'indique le tableau ci-après.

L'impact du passage au potentiel financier sur la DSR « péréquation »

(en euros)

	Nombre de communes	Coût sauf (1)
Communes « gagnantes »
Communes entrantes	712	4.102.055
Communes dont la dotation augmente (hors entrantes)	32.863	31.231.036
Communes dont la dotation augmente de plus de 15 %	8.386	68.379.980 (1)
Communes dont la dotation augmente de plus de 50 %	39	232.451 (1)
Total	33.575	35.333.091
Communes « perdantes »
Communes sortantes	55	0 (2)
Communes dont la dotation baisse (hors sortantes)	908	- 343.207
Communes dont la dotation baisse de plus de 15 %	67	454.419 (1)
Total	963	- 343.207 (3)
Coût net	-	34.989.884 (3)

(1) Total des attributions simulées.

(2) 202.451 euros ont été perçus par ces 55 communes en 2004.

(3) Hors prise en compte des communes sortantes.

Source : d'après la direction général des collectivités locales

Contrairement à ce qui est le cas pour la DSR « bourgs-centres », le présent article ne prévoit aucun mécanisme de garantie dans le cas des communes cessant de bénéficier de la DSR « péréquation », ou connaissant une forte diminution de cette part de la DSR.

Votre commission vous propose de corriger cette anomalie.

b) Le remplacement, pour des raisons purement techniques, du critère du nombre d'élèves par un critère démographique

Le 2° du B du V du présent article propose réformer à la marge les modalités de répartition de la seconde fraction de la DSR, dite « péréquation », définie par l'article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales, en modifiant le critère du nombre d'élèves.

Le nombre d'élèves pris en compte ne serait plus le « nombre d'élèves relevant de l'enseignement obligatoire et préélémentaire, domiciliés dans la commune », mais le « nombre d'enfants de trois à seize ans domiciliés dans la commune établi lors du dernier recensement ».

Réforme de la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale (article L. 2334-22 du code général des collectivités territoriales)

Alinéas modifiés

Rédaction actuelle

Rédaction proposée

5 ^e alinéa

Cette fraction est répartie : (...)

3° Pour 30 p. 100 de son montant, proportionnellement au nombre d'élèves relevant de l'enseignement obligatoire et préélémentaire, domiciliés dans la commune ;

Cette fraction est répartie : (...)

3° Pour 30 p. 100 de son montant, proportionnellement au nombre d'enfants de trois à seize ans domiciliés dans la commune établi lors du dernier recensement ;

(1) Modification résultant du II du présent article.

Cette réforme a été proposée par le CFL dans son rapport précité sur la réforme des dotations.

Il s'agit d'une simplification technique . L'objectif de cette mesure est de se référer à des données immédiatement disponibles auprès de l'Insee, plutôt qu'à des données exigeant un recensement spécifique réalisé par les préfectures, en liaison avec les communes et les services d'inspection académique ^{245

(
*
)} .

E. DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMMUNES D'OUTRE-MER

Le C du V du présent article propose d'augmenter la majoration de DGF dont bénéficient les communes d'outre-mer.

1. Le droit actuel

a) Des dotations de péréquation majorées de 10 %

Actuellement, les communes des départements d'outre-mer voient leurs dotations de péréquation (DSU, DSR et DNP) majorées de 10 % , grâce à un double mécanisme , comme l'indique le schéma ci-après.

La dotation d'aménagement en faveur des communes d'outre-mer

(montants 2004, en millions d'euros)


			Dotation d'intercommunalité
			Quote-part destinée aux communes d'outre-mer*
DNP	DSU	DSR

Quote-part destinée aux communes d'outre-mer*
			TOTAL
18,6	26,2	17,4	62,2

* Ces quotes-parts sont supérieures de 10 % à celles qui résulterait de la prise en compte de la population effective.

Tout d'abord, la quote-part de la dotation d'aménagement destinée à financer la DSU et la DSR est supérieure de 10 % à ce qui résulterait d'un rapport de la dotation d'aménagement au prorata de la population (article L. 2563-4 du même code), les communes de la collectivité départementale de Mayotte étant visées par un article au principe identique (article L. 2574-12 du code précité).

Ensuite, les communes d'outre-mer bénéficient, au sein de la DNP , d'une seconde quote-part , « destinée aux communes des départements d'outre-mer et de la collectivité départementale de Mayotte », également supérieure de 10 % à ce qui résulterait de la prise en compte de la population (article L. 2563-14-1 du même code).

b) Une quote-part DNP qui ne bénéficie qu'à certaines communes d'outre-mer

Dans le cas de la quote-part destinée à la DSU et à la DSR , la totalité des communes d'outre-mer sont concernées.

En revanche, dans celui de la quote-part destinée à la DNP , seules sont concernées les communes des départements d'outre-mer et de la collectivité départementale de Mayotte . Ainsi, contrairement à ce qui est le cas pour la quote-part relative à la DSU et à la DSR, certains territoires d'outre-mer ne sont pas concernés : Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis et Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon.

2. La modification proposée par le texte initial

Dans sa rédaction initiale, le C du V du présent article proposait d'augmenter la majoration de la DSU, de la DSR et de la DNP dont bénéficient les communes d'outre-mer, celle-ci passant de 10 % à 20 %. Il en aurait résulté, pour les communes d'outre-mer, un gain structurel de 7,2 millions d'euros.

En revanche, il n'était pas proposé d'étendre le bénéfice de la quote-part DNP aux communes de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et aux circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna.

3. Un système rendu par l'Assemblée nationale encore plus favorable aux communes d'outre-mer

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, a adopté deux amendements, rendant le dispositif proposé encore plus favorable aux communes d'outre-mer :

- la majoration de la DSU, de la DSR et de la DNP serait portée de 20 % selon le texte initial à 33 % ;

- le bénéfice de la quote-part de la DNP serait étendu aux communes de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et aux circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna.

Le tableau ci-après indique le détail des modifications proposées.

La majoration de la dotation d'aménagement pour les communes d'outre-mer

Disposition	Objet des dispositions modifiées	Rédaction actuelle	Rédaction proposée par le texte initial	Rédaction proposée par le texte adopté par l'Assemblée nationale
*Quote-part de DSU et de DSR pour les DOM et Mayotte*
L. 2563-4 du CGCT	Quote-part de la dotation d'aménagement affectée aux communes des départements d'outre-mer	La quote-part du produit mentionné à l'article L. 2563-3 [la quote-part de la dotation d'aménagement affectée aux communes des départements d'outre-mer] est déterminée par application à ce produit du rapport existant, d'après le dernier recensement général effectué, entre la population des départements d'outre-mer et la population totale nationale. Le quantum de la population des départements d'outre-mer, tel qu'il résulte du dernier recensement général,
		est majoré de 10 p. 100.	est majoré de 20 p. 100.	est majoré de 33 p. 100.
L. 2574-12 du CGCT	Quote-part de la dotation d'aménagement affectée aux communes d'outre-mer, dans le cas particulier de Mayotte	II. - Pour l'application des quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 2334-13 [la quote-part destinée aux communes d'outre-mer], la quote-part destinée aux communes de Mayotte est calculée par application au produit prévu par ces alinéas du rapport existant, d'après le dernier recensement général, entre la population des communes de Mayotte et la population totale nationale. Le quantum de la population des communes de Mayotte, tel qu'il résulte du dernier recensement général,
		est majoré de 10 %.	est majoré de 20 %.	est majoré de 33 %.
*Quote-part de DNP pour les DOM et Mayotte (et, désormais, les TOM)*
L. 2334-14-1 du CGCT	Quote-part de la dotation nationale de péréquation destinée aux communes des départements d'outre-mer et à la collectivité départementale de Mayotte	II.- (...) la quote-part destinée aux communes des départements d'outre-mer et de la collectivité départementale de Mayotte (...) est calculée en appliquant au montant de la part communale le rapport,			II.- (...) la quote-part destinée aux communes des départements d'outre-mer , de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, des circonscriptions de Wallis-et-Futuna et de la collectivité départementale de Mayotte (...) est calculée en appliquant au montant de la part communale le rapport,
		majoré de 10 %,	majoré de 20 %,	majoré de 33 %,
		existant, d'après le dernier recensement général, entre la population des communes des départements d'outre-mer et de la collectivité départementale de Mayotte et celle des communes de métropole et des départements d'outre-mer et de la collectivité départementale de Mayotte.			existant, d'après le dernier recensement général, entre la population des communes des départements d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, des circonscriptions de Wallis-et-Futuna, et de la collectivité départementale de Mayotte et celle des communes de métropole et des départements d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, des circonscriptions de Wallis-et-Futuna et de la collectivité départementale de Mayotte.
*Quotes-parts des TOM : ajout, à la quote-part DSU/DSR, d'une quote-part DNP*
Article 29 de la loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985 relative à la DGF	Communes d'outre-mer bénéficiant des quotes-parts	Les communes de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Mayotte et les circonscriptions administratives des îles Wallis et Futuna (...) reçoivent dans les conditions fixées à l'article L. 234-9 du [code des communes] une quote-part de la dotation d'aménagement instituée par cet article.		Les communes de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et les circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna (...) reçoivent dans les conditions fixées aux articles L. 2334-13 et L. 2334-14-1 du [CGCT] une quote-part de la dotation d'aménagement.
		Cette quote-part est calculée par application au montant de la dotation d'aménagement du rapport existant, d'après le dernier recensement général, entre la population de chaque
		territoire ou de chaque collectivité territoriale,		collectivité d'outre-mer ou de la Nouvelle-Calédonie ,
		majorée de 10 p. 100,	majorée de 20 p. 100,	majorée de 33 p. 100,
		et l'ensemble de la population nationale.
		Un décret en Conseil d'Etat fixe les règles particulières de répartition entre les communes et les circonscriptions administratives		Un décret en Conseil d'Etat fixe les règles particulières de répartition entre les communes et les circonscriptions territoriales
		de cette quote-part. Article 18 de l'ordonnance 2002-1450 du 12 décembre 2002 : Cet article est abrogé en tant qu'il est applicable à Mayotte.

VI. SYNTHÈSE DES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale ont été indiquées ci-avant dans le présent commentaire.

Les principales modifications sont :

- la réduction de la « fourchette » de la dotation de base par habitant, dont le montant, compris entre 50 euros et 125 euros dans le texte initial, est désormais compris entre 60 euros et 120 euros ;

- la majoration de la part superficiaire pour les communes de montagne, qui bénéficieraient d'une dotation de 5 euros par habitant, contre 3 euros par habitant selon le droit commun ;

- l'insertion d'une disposition selon laquelle la dotation forfaitaire de chaque commune augmente d'au moins 1 % en 2005 ;

- l'affectation de la régularisation positive de 2004 de la DGF des communes et des EPCI à la DGF des communes et des EPCI de 2005 ;

- la réduction de la majoration de la DSR pour les bourgs-centres en ZRR, qui, de 50 % dans le texte initial, n'est plus que de 15 % dans le texte proposé par l'Assemblée nationale ;

- diverses dispositions favorables aux communes d'outre-mer.

Votre commission des finances juge ces modifications pertinentes.

Le tableau ci-après présente la synthèse des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale

Amendement	Auteur	Objet	Alinéa du présent article	Avis de la commission des finances	Avis du gouvernement
358	Commission des finances	Rédactionnel	(2°) du 6° du I	-	Favorable
353	Commission des finances	Rédactionnel	premier alinéa du II	-	Favorable
9 rectifié (1)	Commission des finances	Réduction de la fourchette de la dotation de base	deuxième alinéa du 1° du A du III	-	Favorable
106 rectifié (1)	M. Philippe Auberger	Réduction de la fourchette de la dotation de base	deuxième alinéa du 1° du A du III	Favorable	Favorable
246	M. Michel Bouvard	Majoration de la part superficiaire pour les communes de montagne	première phrase du 2° du A du III	Sagesse	Favorable
359	Commission des finances	Rédactionnel	deuxième phrase du sixième alinéa (2°) du A du III	-	Favorable
10 rectifié	Commission des finances	Progression des attributions de la forfaitaire d'au moins 1 % en 2005	après la première phrase du 3° du A du III	-	Favorable
354	Commission des finances	Rédactionnel	III bis	-	Favorable
355	Commission des finances	Rédactionnel	7° du III bis	-	Favorable
356	Commission des finances	Rédactionnel	9° du III bis	-	Favorable
12	Commission des finances	Affectation de la régularisation positive de 2004 de la DGF des communes et des EPCI à la DGF des communes et des EPCI de 2005	IV	-	Favorable
304	M. Charles de Courson	Eligibilité à la part principale de la DNP, dans le cas du régime dérogatoire.	1° du A du V	Avis du gouvernement	Favorable
11	Commission des finances	Réduction de la majoration de la DSR pour les bourgs-centres en ZRR	dernier alinéa du a du 1° du B du V	-	« Sagesse défavorable »
14 rectifié	Commission des finances	Extension du bénéfice de la quote-part de la DNP destinée aux communes d'outre-mer		-	Favorable
13 rectifié	Commission des finances	Augmentation du coefficient de majoration en faveur des communes d'outre-mer		-	Favorable

(1) Amendements identiques

VII. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UNE RÉFORME ATTENDUE ET RÉALISÉE DANS LA CONCERTATION

1. Une réforme attendue

La réforme proposée par le présent article était attendue.

En effet, la loi de finances initiale pour 2004 ^{246

(

*
)} a seulement modifié la structure de la DGF des communes et des EPCI, en y intégrant plusieurs dotations, portant ainsi son montant de 14 millions d'euros à plus de 20 millions d'euros.

La réforme de la répartition de la DGF des communes et des EPCI devait quant à elle être effectuée en 2004. C'est ce que propose le présent article.

2. Une réforme réalisée dans la concertation

Votre commission des finances se félicite de ce que la réforme proposée par le présent article ait été élaborée dans la concertation avec le Parlement et avec les élus locaux.

En effet, les dispositions du présent article sont, dans leur quasi-totalité, le résultat des réflexions menée au cours de l'année 2004 par le groupe de travail du CFL sur la réforme des dotations, qui a présenté, en mai 2004, son rapport précité sur La réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales .

B LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL SUR LA RÉPARTITION DE DOTATIONS EN LOI DE FINANCES

1. La censure de certains articles de la loi de finances initiale pour 2003

Dans sa décision (n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002) sur la loi de finances initiale pour 2003, le Conseil constitutionnel a censuré six articles portant sur la répartition de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, considérant qu'ils étaient étrangers au domaine de la loi de finances.

Ces articles concernaient :

- la répartition entre collectivités territoriales de la dotation globale de fonctionnement (articles 91 à 95) ;

- la répartition d'une partie des produits du fonds national de péréquation (article 99).

En effet, le Conseil constitutionnel a estimé que ces articles ne modifiaient pas le montant global des dotations concernées et ne concernaient donc pas les ressources et les charges de l'Etat.

2. Une jurisprudence peu claire

La jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de répartition des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales est cependant peu claire.

Tout d'abord, la décision précitée du Conseil constitutionnel marquait une évolution par rapport à sa jurisprudence antérieure. La logique voudrait que toutes les initiatives ne modifiant que la répartition, et non le montant global des prélèvements sur recettes, soient considérées comme des cavaliers budgétaires. Or, seules l'étaient, jusqu'à présent, et de moins en moins, celles concernant la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) entre les collectivités territoriales.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a, au cours des dernières années, accepté de nombreux articles relatifs à la répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, y compris de la DGF, comme l'indique l'encadré ci-après.

Exemples de dispositions relatives à la répartition de dotations, non censurées par le Conseil constitutionnel

• Dans la loi de finances rectificative pour 2001, plusieurs articles semblent avoir « échappé » à la vigilance du Conseil constitutionnel, bien que n'ayant aucun impact sur les ressources et les charges de l'Etat :

- l'article 14 (modalités de répartition de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement) ;

- l'article 42 (majoration de la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle) ;

- l'article 43 (neutralisation des conséquences sur la DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle des variations du nombre de membres de cette catégorie) ;

- l'article 45 (conditions d'engagement de travaux financés par la dotation globale d'équipement).

• Dans la loi de finances pour 2001, le Conseil constitutionnel avait « laissé passer » :

- l'article 41 (date du vote de l'arrêté des comptes par les collectivités territoriales) ;

- l'article 73 (réforme des modalités de calcul du potentiel fiscal des communautés de communes à fiscalité additionnelle).

• Dans la loi de finances rectificative pour 2000, le Conseil constitutionnel avait « laissé passer » :

- l'article 28 (garantie de dotation globale de fonctionnement pour les communautés d'agglomération créées ex nihilo dès leur deuxième année d'existence) ;

- l'article 56 (modification du mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale des établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique) ;

- l'article 57 (extension du mécanisme de garantie de la dotation globale de fonctionnement pour les établissements de coopération intercommunale qui font suite à un ou plusieurs établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre) ;

- l'article 55 (potentiel fiscal des communes membres d'un syndicat d'agglomération nouvelle).

• Dans la loi de finances rectificative pour 1999, le Conseil constitutionnel avait « laissé passer » l'article 39 (modification des modalités de calcul du potentiel fiscal des établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique).

• Enfin, dans la loi de finances pour 1999, le Conseil constitutionnel avait « laissé passer » l'article 118 (dotation forfaitaire des communes - dispositions relatives aux communes bénéficiaires et contributrices de la dotation de solidarité urbaine).

3. La LOLF autorisera la répartition de dotations en loi de finances à partir du 1er janvier 2005

Par ailleurs, une censure du présent article irait à l'encontre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

En effet, le c) du 7° de l'article 34 de la LOLF prévoit que « dans la seconde partie, la loi de finances de l'année (...) peut définir les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ».

On rappellera que le Conseil constitutionnel n'a émis aucune observation sur cet article lorsque le projet de loi organique relative aux lois de finances lui a été soumis.

C. SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Les amendements proposés par votre commission ont été présentés dans les développements qui précèdent.

Les principaux d'entre eux tendent à :

- étendre à l'année 2006 le mécanisme de garantie relatif aux communes cessant d'être éligibles à la DNP ou à la DSR « bourgs-centres », conformément aux préconisations du CFL ;

- instaurer, dans le cas de la DSR « péréquation », une garantie analogue à celle existant dans les cas précités ;

- prévoir que le reliquat comptable du CNFPT relatif à l'année 2003 est affecté non à la dotation d'aménagement, mais à la DSI.

Votre commission vous propose en outre plusieurs amendements techniques ou rédactionnels.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 30

Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des groupements de communes

Commentaire : le présent article propose, en application des préconisations du comité des finances locales, de réformer la dotation d'intercommunalité, en mettant en place une convergence de la dotation par habitant des communautés de communes avec celle des communautés d'agglomération, en simplifiant la notion de coefficient d'intégration fiscale (CIF) et en supprimant l'écrêtement des dotations perçues par les communautés de communes à fiscalité additionnelle.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ

1. Favoriser le développement des intercommunalités : une préoccupation ancienne

Le processus de la coopération intercommunale s'est accéléré depuis la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

Afin d'encourager le développement des intercommunalités, plusieurs lois ont défini un cadre, et créé des incitations, notamment financières, au regroupement. En conséquence, de nombreuses formes d'intercommunalité ont été rendues possibles. Les principales intercommunalités sont donc :

- les communautés urbaines , créées par la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966, afin de résoudre les problèmes des grandes agglomérations par une forte intégration des compétences et des ressources ;

- les syndicats d'agglomération nouvelle , créés par la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983, plus orientés vers la programmation et l'investissement dans certains domaines (urbanisme, logement, réseaux...) ;

- les communautés de communes et les communautés de ville , créées par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 ;

- les communautés d'agglomération , créées par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 afin de répondre à l'échec de la formule des communautés de ville (cinq créations entre 1992 et 1999, soit un niveau très inférieur à celui attendu).

Cette architecture institutionnelle, qui a pour objet de donner un cadre juridique et de nouvelles possibilités aux communes, en tenant compte de leurs spécificités (d'où l'existence de plusieurs « formules » : communautés urbaines et communautés d'agglomération pour les grandes villes, communautés de communes pour les plus faiblement peuplées), passe par un système d'incitations au regroupement, via principalement l'institution d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) spécifique , et sa majoration en fonction du degré d'intégration de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) .

Les groupements de communes en 2004

Type de groupements	Nombre	Population DGF	Nombre de communes
Communautés urbaines	14	6.265.798	355
Syndicats d'agglomération nouvelle	6	368.239	34
Communauté d'agglomération	155	20.308.897	2.632
Communautés de communes à TPU non bonifiée	119	1.160.648	1.306
Communautés de communes à TPU bonifiée	737	11.423.514	9.068
Communautés de communes à fiscalité mixte	1.430	13.585.863	18.030
TOTAL	2.461	53.112.959	31.425

Source : direction générale des collectivités locales

2. Une enveloppe qui reste dans celle de la DGF des communes

La fixation du montant de la dotation des groupements, ou dotation d'intercommunalité est, dans les conditions définies par la loi, une prérogative du comité des finances locales, qui dispose en la matière d'une large marge de manoeuvre. Le montant consacré à la DGF « globale » est forfaitisé, et évolue chaque année suivant un certain nombre de règles ^{247

(
*
)} . Une fraction de cette enveloppe est ensuite dédiée aux communes et groupements (20,46 milliards d'euros en 2004, sur 36 milliards d'euros pour la DGF).

Cette enveloppe est elle-même divisée en deux parties :

- une dotation forfaitaire , dont les modalités d'évolution ont été profondément modifiées par la loi de finances pour 2004 n° 2003-1311 du 30 décembre 2003. Après avoir pris connaissance du taux d'évolution de la DGF, le comité des finances locales arrête désormais une évolution pour la dotation forfaitaire égale à un chiffre compris entre 45 % et 55 % de la progression des ressources de la DGF ;

- le différentiel d'indexation entre la DGF et la dotation forfaitaire permet de dégager des marges de progression pour la dotation d'aménagement .

Le financement de la dotation d'intercommunalité, qui est comprise dans la dotation d'aménagement, se fait donc dans les limites de l'enveloppe globale consacrée à la DGF.

3. Un abondement pérennisé afin de financer la dotation des communautés d'agglomération

Au sein de la dotation d'aménagement, le comité des finances locales décide de la répartition des masses entre la dotation d'intercommunalité et les dotations de péréquation communale (DSU et DSR).

Selon l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales, le comité des finances locales arrête, lors de sa première séance de l'année, le niveau de la dotation par habitant pour chacune des cinq catégories d'établissement public de coopération intercommunale (communautés de communes à fiscalité additionnelle, communautés de communes à taxe professionnelle unique, communautés urbaines, communautés d'agglomération, syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle). A noter que la dotation des communautés urbaines est forfaitisée, c'est-à-dire que les dotations par habitant évoluent comme la dotation forfaitaire de la DGF .

La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au développement et à la simplification de la coopération intercommunale avait prévu de fixer l'attribution moyenne par catégorie d'habitant des communautés d'agglomération à 38,11 euros par habitant, afin d'inciter au développement de l'intercommunalité en milieu urbain. L'abondement de la dotation d'intercommunalité, prévu afin de ne pas déséquilibrer l'ensemble du système, a été intégré à la DGF des communes en 2001 .

B. DES MODALITÉS DE RÉPARTITION QUI FONT INTERVENIR PLUSIEURS INDICATEURS

La répartition de la dotation d'intercommunalité se fait en deux étapes :

- dans un premier temps, le comité des finances locales fixe les masses qui seront attribuées à chaque catégorie de groupement ;

- au sein de chaque groupement, la répartition entre les différents EPCI fait intervenir deux indicateurs, le coefficient d'intégration fiscale et le potentiel fiscal.

1. Une répartition entre les catégories arrêtée par le comité des finances locales

Lors de sa première réunion de l'année, le comité des finances locales arrête le niveau de la dotation d'aménagement pour chaque catégorie d'EPCI . Cette répartition fait intervenir dans un premier temps un certain nombre de règles propres à chaque EPCI, qui sont détaillées ci-après.

a) Les communautés d'agglomération

La dotation moyenne par habitant de la catégorie des communautés d'agglomération progresse au moins comme l'indice des prix à la consommation hors tabac, tel qu'indiqué dans le projet de loi de finances. Cette dotation moyenne par habitant a été fixée à 38,11 euros par habitant pour 2000, afin d'inciter les communes qui en avaient la possibilité à adopter cette forme. En 2004, son montant s'élève à 40,34 euros par habitant , le comité des finances locales (CFL) ayant retenu une indexation de 1,5 %, soit le niveau minimal.

En ce qui concerne la dotation moyenne par habitant des communautés d'agglomération nouvelle , le législateur a choisi, afin de favoriser la transformation de syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) en communautés d'agglomération, de garantir aux EPCI qui feraient ce choix un niveau de dotation par habitant qui ne peut être inférieur à celui des SAN, soit 43,54 euros par habitant en 2004.

b) Les communautés de communes

La dotation moyenne par habitant des communautés de communes à TPU ne peut être inférieure à la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle. En effet, dans l'esprit du législateur, il s'agit de favoriser les établissements les plus intégrés par le biais de la taxe professionnelle unique. En 2004, le CFL a décidé de faire évoluer les dotations par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle et des communautés de communes à TPU d'un montant équivalent à celui de l'inflation hors tabac, soit 1,5 %.

Trois cas de figure se présentent :

- la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à TPU et DGF non bonifiée s'établit 20,30 euros en 2004 ;

- la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à TPU éligibles à la bonification prévue au II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales s'établit à 28,23 euros en 2004 ;

- la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle s'établit à 16,62 euros en 2004.

En ce qui concerne cette dernière catégorie de communautés de communes, l'article 43 de la loi du 28 décembre 2001 ^{248

(

*
)} prévoit, afin d'éviter la baisse très importante de la dotation de nombreux établissements constatée en 2001, que la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle ayant au moins deux années d'existence augmente comme la dotation forfaitaire des communes. Une majoration pour les autres communautés de communes à fiscalité additionnelle est également prévue afin de ne pas les pénaliser.

Une garantie pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle

En 2004, il a été constaté que la dotation moyenne des communautés de communes à fiscalité additionnelle était inférieure à celle des communautés de communes à fiscalité additionnelle ayant au moins deux ans d'existence (soit 19 euros en 2003). Il est donc prévu une majoration de leur DGF égale au produit de la population des communautés de communes à fiscalité additionnelle d'au moins deux ans par la différence entre la dotation moyenne minimale qui leur est due et celle fixée par le CFL pour la catégorie, soit un montant de 30,6 millions d'euros en 2004.

Il faut relever que cette garantie ne joue pas sur le niveau individuel des dotations, ce qui aurait été équivalent à une forfaitisation de la DGF de 2002 , mais sur l'enveloppe globale de la catégorie , qui est garantie de ne pas diminuer en raison de transformation de certains groupements en communautés de communes à TPU ou en communautés urbaines.

c) Les communautés urbaines

Depuis 2003, la dotation des communautés urbaines n'est plus calculée par répartition de l'enveloppe allouée aux EPCI, mais, en application de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 ^{249

(

*
)} , par indexation des montants individuels de DGF par habitant perçus par chacune des communautés urbaines sur l'évolution de la dotation forfaitaire de la DGF .

2. L'intervention de deux indicateurs

Une fois le montant moyen des dotations arrêté pour chaque catégorie d'EPCI , suivant les modalités que nous venons d'exposer, la répartition de la dotation d'intercommunalité est réalisée en prenant en considération deux indicateurs : le potentiel fiscal et le coefficient d'intégration fiscale (CIF). Ces deux indicateurs servent à établir un « classement » des groupements, qui détermine la dotation individuelle qui leur sera versée au sein de l'enveloppe globale de leur catégorie.

De manière synthétique, la dotation est croissante avec le CIF, qui mesure le « degré d'intégration », et décroissante avec le potentiel fiscal, qui indique la « richesse » du groupement.

a) Le potentiel fiscal

Le potentiel fiscal, défini à l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, représente les recettes que pourrait potentiellement tirer chaque communauté de la fiscalité locale si elle levait les taxes directes à des taux égaux à ceux de la moyenne nationale. Il s'agit donc d'un indicateur qui permet de mesurer la richesse potentielle du groupement : il est d'autant plus élevé que les collectivités concernées possèdent des bases brutes importantes.

Les données fiscales utilisées pour déterminer le potentiel fiscal de l'année « N » sont celles de l'année « N-1 », qui sont connues au moment de la répartition de la dotation (cette répartition s'effectuant en début d'année suite à la décision du comité des finances locales).

Les bases prises en compte dans le calcul du potentiel fiscal

Les bases brutes prises en compte ne correspondent pas à celles inscrites dans les notifications adressées aux EPCI par les services fiscaux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : ce sont aux données établies par le ministère de l'intérieur qu'il convient de se référer. En effet, ces bases correspondent aux bases définitives taxées, majorées des bases exonérées sur décision des collectivités , ce qui n'est pas le cas au regard des services fiscaux.

La loi précitée du 28 décembre 1999 a prévu que le potentiel fiscal des EPCI, comme c'est le cas pour toutes les communes, serait majoré du montant de la dernière année connue de la compensation liée à la suppression de la part « salaires » des bases de taxe professionnelle . La compensation est calculée en prenant le produit des bases « part salaires » de la taxe professionnelle en 1999 auxquelles il est appliqué le taux voté par l'EPCI en 1998. Ainsi, un EPCI qui aurait décidé en 1998 d'un taux de taxe professionnelle supérieur à la moyenne nationale a vu son potentiel fiscal augmenter. Ce handicap, dans l'esprit du législateur, est atténué par le fait que la compensation qui lui est alors versée est elle-même supérieure.

Une compensation particulière pour les EPCI à fiscalité additionnelle

Le cas des communautés de communes à fiscalité additionnelle a posé un problème pour l'application des dispositions relatives à la compensation. On a en effet constaté une forte corrélation entre le coefficient d'intégration fiscale et le taux de taxe professionnelle des communautés de communes à fiscalité additionnelle, ce qui signifie que les communautés les plus intégrées sont également celles que la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle a le plus handicapées , puisque le potentiel fiscal s'est retrouvé à un niveau très supérieur au niveau moyen national. De manière synthétique, les « bons élèves », c'est-à-dire les communautés les plus intégrées, se sont retrouvés pénalisées , la hausse du potentiel fiscal annulant les effets positifs du coefficient d'intégration fiscale.

Cette question est en fait propre à cette catégorie d'EPCI . En effet, pour les EPCI à TPU, le groupement peut mobiliser l'ensemble des ressources de taxe professionnelle. De plus, on n'observe pas la même corrélation entre le CIF et le taux de taxe professionnelle unique : un groupement qui dispose de bases de taxe professionnelle importantes peut avoir un CIF élevé, même si le taux de taxe professionnelle est faible, alors qu'un groupement qui dispose de peu de bases de taxe professionnelle devra avoir un taux de taxe professionnelle élevé pour avoir un niveau de CIF semblable.

Afin de corriger cet « effet pervers », depuis 2001, la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle est pondérée du rapport entre le taux moyen national et de le taux de taxe professionnelle de 1998 appliqué dans le groupement .

La définition du potentiel fiscal est donc commune à tous les EPCI, que ces derniers aient choisi ou non le système de la TPU. Cela résulte du fait que, pour les EPCI à TPU, il est toujours possible de lever une taxe additionnelle sur les trois autres taxes locales , l'établissement devenant ainsi « à fiscalité mixte ».

La seule exception à ce mode de calcul est constituée des syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) , pour lesquels le potentiel fiscal est uniquement calculé en prenant en compte les bases brutes de taxe professionnelle. De plus, dans le cas de la transformation d'un SAN en communauté d'agglomération, le potentiel fiscal de ce dernier est minoré, afin de ne pas le pénaliser ^{250

(

*
)} . La minoration de leur potentiel fiscal consiste à pondérer celui-ci par le rapport entre les bases brutes de taxe professionnelle par habitant des communautés d'agglomération et les bases brutes par habitant des SAN, y compris ceux d'entre eux qui se sont transformés en communauté d'agglomération. Si ce rapport est supérieur à 1 ( ce qui reviendrait alors à majorer le potentiel fiscal ), il n'est pas utilisé.

b) Le coefficient d'intégration fiscale (CIF)

Le CIF est décrit en ces termes par notre collègue Yves Fréville ^{251

(

*
)} : « Le CIF est égal au pourcentage des impôts communautaires dans le total des impôts locaux perçus par les communes et la communauté sur le territoire des communes regroupées. Ce critère reflète à première vue le degré d'intégration financière sur le territoire de la communauté : plus les charges induites par les transferts de compétences communales vers la communauté sont importantes, plus la part des impôts communautaires dans le total des impositions locales devrait s'accroître. Aussi, une dotation croissant avec le CIF est-elle censée pouvoir favoriser le développement de l'intégration financière en allégeant le coût fiscal net des charges transférées au niveau intercommunal ».

L'objet du CIF est donc de mesurer le degré d'intégration des EPCI, par le biais de la fiscalité mise en commun. A priori, un EPCI qui reçoit une partie importante de la fiscalité de l'ensemble du territoire possède un degré d'intégration important : cela signifie que les communes ont mis en commun un niveau élevé de ressources, pour financer un grand nombre de compétences.

Jusqu'en 1999, le CIF était utilisé pour les seuls EPCI à fiscalité additionnelle . La loi précitée du 12 juillet 1999 en a généralisé l'utilisation à toutes les catégories d'EPCI, à l'exception des SAN.

Deux cas doivent cependant être distingués :

- pour les communautés d'agglomération , le CIF est pris en compte intégralement. Cette disposition ne posait pas de problème dans la mesure où cette catégorie de groupement a été créée par la loi du 12 juillet 1999 précitée ;

- pour les communautés de communes à TPU , il a été prévu, afin de ne pas « bouleverser » la répartition de la dotation d'intercommunalité, de « lisser » sa prise en compte dans le temps, en augmentant sa prise en compte est de 10 % par an pendant 10 ans, ce qui signifie qu'il ne jouera pleinement son rôle qu'en 2010. Pour une communauté de communes qui serait créée durant cette période de transition, le CIF pris en compte serait celui de l'année de sa création. En 2004, le montant pris en compte serait donc de 50 %.

Les recettes prises en compte dans le calcul du CIF sont rappelées, pour chaque catégorie d'EPCI, dans le tableau en infra , et appellent les remarques suivantes :

- la taxe d'enlèvement sur les ordures ménagères (TEOM) et la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) sont prises en compte pour toutes les catégories d'EPCI ;

- la redevance d'assainissement n'est pas prise en compte pour les EPCI à TPU et à fiscalité additionnelle . En effet, alors que son intégration était prévue à l'origine par la loi précitée du 12 juillet 1999, la loi n° 2000-656 de finances rectificative du 13 juillet 2000 a décidé de revenir sur cette disposition . De nombreuses difficultés étaient apparues lors de la mise en répartition de la DGF pour 2000. En effet, seules 135 communautés de communes à fiscalité additionnelle sur 1.421 levaient cette redevance, et environ 60 % des EPCI à TPU. En conséquence, ces communautés voyaient leur CIF, et donc leur dotation, augmenter, au détriment des communautés de communes qui avaient choisi de ne pas percevoir la redevance d'assainissement.

Recettes des EPCI prises en compte dans le calcul du CIF

	Communautés de communes à fiscalité additionnelle	Communautés de communes à taxe professionnelle unique	Communauté d'agglomération
Taxe sur le foncier bâti	Oui	Oui	Oui
Taxe sur le foncier non bâti	Oui	Oui	Oui
Taxe d'habitation	Oui	Oui	Oui
Taxe professionnelle	Oui	Oui	Oui
TEOM	Oui	Oui	Oui
REOM	Oui	Oui	Oui
Redevance d'assainissement	Non	Non	Oui
Compensation part « salaires »	Non	Oui	Oui
Compensations ZRU, ZFU et ZFC	Non	Oui	Oui

Source : direction générale des collectivités locales

Les recettes de l'EPCI prises en compte dans le calcul du CIF sont cependant corrigées des dépenses de transfert.

Cette correction a été introduite par la loi précitée du 12 juillet 1999, afin de mesurer de manière plus adaptée le degré d'intégration réel de l'EPCI . En effet, il était possible pour les groupements d'augmenter leur CIF en levant une fiscalité importante, mais d'en reverser directement une partie aux communes membres sous forme de « dépenses de transfert », c'est à dire de subventions ou de reversements de fiscalité. En conséquence, il a semblé que « l'esprit » de cet indicateur, qui consiste à mesurer le degré de mise en commun des compétences, pouvait être détourné.

Il a donc été décidé de retirer progressivement du CIF, à raison de 10 % par an, les dépenses de transfert (50 % en 2004).

Afin de ne pas interférer avec les modalités de gestion des EPCI, certaines dépenses de transfert ne sont pas déduites du CIF, pour la fraction de cette somme qui n'excède pas le produit total perçu par l'EPCI . Il s'agit :

- du contingent « incendie » , si l'EPCI était compétent avant 1996 ;

- des participations et contributions à des organismes de regroupement dans un cadre de représentation-substitution . Ce cas se présente particulièrement pour les ordures ménagères : en effet, l'EPCI peut adhérer à un syndicat au périmètre large et qui le dépasse ;

- des subventions à des organismes et à des associations de droit privé , dès lors qu'elles correspondent à un exercice indirect de compétences ;

- des subventions à des régies intercommunales.

De même, les subventions sous forme de participation du département, de la région, ou des fonds structurels communautaires, réparties par l'EPCI entre les communes membres, ne sont pas considérées comme des dépenses de transfert. Dans ces cas, en effet, il ne s'agit pas d'une partie de la fiscalité perçue par l'EPCI qui serait redistribuée aux communes membres.

A l'opposé, sont retirés du CIF les participations ou fonds de concours vers un niveau supra intercommunal (régions, départements, à l'exclusion de l'Etat ), ou infra intercommunal (communes, syndicats).

Les dépenses de transfert qu'il convient de retirer du CIF pour l'année « N » sont les subventions, participations, contingents et reversements constatés dans le dernier compte administratif disponible, c'est à dire celui de l'année « N-2 ». Dans le cas des EPCI à TPU, elles sont principalement constituées des reversements de taxe professionnelle par le biais de l'attribution de compensation et de la dotation de solidarité communautaire (DSC).

Le mécanisme de déduction des dépenses de transfert est d'une importance particulière pour les EPCI à TPU. En effet, vu l'importance des bases de taxe professionnelle, leur CIF reflète avant tout la part relative des bases de taxe professionnelle par rapport aux autres impôts locaux. En conséquence, sans déduction des dépenses de transfert, un EPCI à TPU « riche », et qui donc peut mobiliser de fortes ressources de taxe professionnelle, a un CIF élevé par construction . Or il est tenu de reverser une bonne partie de ce produit aux communes via l'attribution de compensation, et la dotation de solidarité communautaire. Ainsi, afin de mesurer le degré réel d'intégration de l'EPCI, il est logique de déduire du CIF ces dépenses.

De la même manière, si les communes ont mis à la charge de l'EPCI plus de compétences que de ressources, elles doivent lui verser une attribution de compensation. Il est alors prévu que cette attribution vienne majorer le CIF de l'EPCI.

Les dépenses de transfert dans les comptes administratifs

« Les principaux comptes concernés sont les suivants :

« - compte 655 : contingents et participations obligatoires, avec 6552, aide sociale du département, 6553, service incendie, 6554, contributions aux organismes de regroupement, c'est-à-dire les contributions de l'EPCI à des syndicats au périmètre plus large ;

« - compte 657 ; subventions, avec 6571, subventions d'équipement aux organismes publics, 6573, subventions de fonctionnement aux organismes publics, 6575, fonds de concours aux organismes publics (toutefois, les subventions et fonds de concours destinés à l'Etat ne sont pas déduits du CIF ;

« - compte 739, reversement et restitution sur impôts et taxes, avec 7397, reversement conventionnel de fiscalité ».

Source : Ressources des collectivités locales 2003-2004, Dexia

L'article 56 de la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 a aménagé le calcul du CIF afin de tenir compte, pour les EPCI à TPU, des mécanismes de correction des dépenses de transfert.

En effet, plusieurs mesures, comme la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle ou l'institution d'un zone franche dans les zones urbaines sensibles ou en Corse, se traduisent par une attribution de compensation, comptabilisée comme une dépense de transfert. Ainsi, le CIF pouvait être significativement abaissé. En conséquence, le produit fiscal pris en compte pour son calcul est majoré du montant de ces compensations.

3. La répartition de la dotation d'intercommunalité à l'intérieur des catégories

a) Les règles communes

La population « DGF », le CIF et le potentiel fiscal sont utilisés pour toutes les catégories de groupement afin de calculer le montant des attributions individuelles.

Afin d'effectuer la répartition des dotations, deux indicateurs doivent être définis :

- l'écart relatif de potentiel fiscal par habitant (ERPF) , qui mesure la richesse relative de l'EPCI par rapport aux autres membres de sa catégorie : plus le groupement est riche, plus l'ERPF est faible.

Il est donné par la formule :

ERPF = 2- (pf/PF) ;

dans laquelle pf représente le potentiel fiscal de l'EPCI et PF le potentiel fiscal moyen de la catégorie . Comme on le voit, plus la différence entre les deux est importante, plus la fraction pf/PF est élevée, et plus l'ERPF est faible. A l'opposé, si le potentiel fiscal du groupement est inférieur au potentiel fiscal moyen de la catégorie, la fraction est inférieure à 1 et l'ERPF est important :

- la valeur de point (VP), résulte de la décision du comité des finances locales et traduit en point la dotation par habitant qui est à répartir dans la catégorie.

Ainsi, tous les EPCI reçoivent :

- une dotation de base pour 15 % de leurs attributions, calculée en fonction de la formule suivante :

dotation de base = population DGF x CIF x VP ;

- une dotation de péréquation de 85 % de leurs attributions, qui se calcule comme suit :

dotation de péréquation = population DGF x CIF x ERPF x VP.

Comme on le voit, la dotation de base dépend uniquement, hormis les critères « stables » (population et valeur de point) du degré d'intégration de l'EPCI, mesuré par le CIF .

De même, la dotation de péréquation évolue dans le même sens que le CIF, ce qui constitue une forme de « prime » à l'intégration. A l'opposé, cette dotation opère bien une redistribution, puisque les groupements les plus « riches » recevront une dotation moindre . De plus, si la fraction pf/PF est supérieure à 2, c'est-à-dire si le potentiel fiscal du groupement est supérieur au double de la moyenne de sa catégorie, l'ERPF devient négatif, ce qui signifie que le groupement ne recevra pas de dotation de péréquation, mais uniquement une dotation de base.

Dès lors, il apparaît que la dotation individuelle de chaque groupement dépend, d'une part, de données qui lui sont propres (potentiel fiscal, coefficient d'intégration fiscale), d'autre part, de sa place par rapport aux autres EPCI de sa catégorie. En conséquence, la dotation peut baisser d'une année sur l'autre si, par exemple, de nombreux groupements « pauvres » et/ou très intégrés intègrent la catégorie, de même qu'elle peut augmenter sans que cela soit lié à une politique particulière de l'EPCI.

Cependant, afin de limiter « l'instabilité » inhérente au système, plusieurs mécanismes ont été mis en place :

- la « garantie à 20 % », qui intervient quand la dotation d'un EPCI est en baisse de plus de 20 %. Il faut relever que cette garantie joue au niveau des dotations par habitant, et non pas de l'enveloppe globale . En d'autres termes, si un EPCI perd de la population, il sera garanti de recevoir une dotation l'année suivante au moins égale à 80 % de sa dotation par habitant de l'année précédente ;

- la dotation des EPCI dont le CIF est supérieur au double du CIF moyen de la catégorie progresse au moins comme la dotation forfaitaire ;

- un EPCI ne peut percevoir un montant de garantie supérieur à 40 % de sa dotation de base et de péréquation (afin de ne pas « figer » le système) ;

- un EPCI qui change de catégorie (transformation, par exemple, d'une communauté de communes en communauté d'agglomération) fait l'objet de règles particulières afin de préserver une bonne « visibilité » financière. Ainsi, les deux premières années, sa dotation par habitant progresse au moins comme la dotation forfaitaire. S'il opte pour la taxe professionnelle unique à l'occasion de son changement, une garantie complémentaire est accordée jusqu'à la cinquième année suivant la transformation : il est assuré de percevoir 95 %, puis 90 %, puis 85 % au moins de sa dotation par habitant de l'année précédente, ne rentrant dans le régime de la « garantie à 20 % » qu'au bout de la sixième année.

b) Les règles propres à chaque groupement

Il existe un ensemble de règles particulières, adaptées à chaque catégorie de groupement.

Les communautés de communes à fiscalité additionnelle se voient appliquer deux règles :

- la première, commune avec les EPCI à TPU, consiste pour la première année d'existence, à ne distribuer que 50 % de la dotation, ce qui revient à ne considérer que la moitié de la population . Il s'agit d'une « contrepartie » à l'attribution aux EPCI nouvellement créés du CIF moyen de leur catégorie ;

- la seconde impose un écrêtement de la dotation par habitant , si celle-ci progresse de plus de 120 % d'une année sur l'autre , et s'applique à partir de la troisième année d'existence. Le produit de cet écrêtement est redistribué à l'ensemble des groupements de la catégorie (ce qui est une innovation de la loi du 12 juillet 1999 précitée, avant la promulgation de laquelle les sommes ainsi recueillies permettaient de financer les garanties de l'ensemble des groupements). Cependant, cet écrêtement n'est pas appliqué si la dotation n'est pas supérieure à la dotation de l'année précédente ou à la dotation versée la première année.

En effet, le mécanisme de l'écrêtement peut susciter un « effet pervers ». Afin de le mesurer, on peut prendre le cas d'un groupement qui se créé à l'année « N » :

- en « N+1 », il lui est attribué le CIF moyen de sa catégorie d'EPCI ;

- en « N+2 », son CIF est utilisé, mais corrigé de la moyenne des dépenses de transfert de sa catégorie ;

- en « N+3 », le calcul s'effectue dans les conditions de droit commun.

Or, pour l'année « N+2 », il arrive assez souvent que le nouveau groupement, qui vient d'être créé, voie son CIF chuter, ce dernier étant inférieur à la moyenne de sa catégorie (dans ce cas, la « garantie 20 % » peut jouer), ce qui entraîne une diminution de sa DGF. Si, l'année suivante, il décide d'instituer la TEOM ou la REOM, le CIF va remonter très sensiblement, ce qui peut conduire à un fort écrêtement de sa dotation . Il faut alors attendre les années suivantes pour bénéficier pleinement de ce surcroît d'intégration.

En conséquence, le groupement a la possibilité d'utiliser comme base de référence sa dotation par habitant de la première année (celle où est utilisé le CIF moyen de la catégorie), et donc de ne pas être écrêté .

La répartition de la dotation des communautés de communes à taxe professionnelle unique fait l'objet de trois adaptations :

- une prise en compte progressive du CIF , à raison de 10 % par an, suivant les modalités déjà évoquées ;

- l'institution d'une bonification de DGF suivant les critères rappelés dans le tableau en ci-après ;

La bonification de la DGF pour certaines communautés de communes

Les dispositions de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales renvoient, pour la bonification de la DGF, à l'article L. 5214-23-1 du CGCT . Cet article précise les conditions d'éligibilité à la bonification :

« Les communautés de communes faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts [c'est-à-dire les communes qui sont passées à la TPU] dont la population est comprise entre 3.500 habitants et 50.000 habitants au plus ou, lorsqu'elle est inférieure à 3.500 habitants, et qu'elles sont situées en zone de revitalisation rurale de montagne et comprennent au moins dix communes dont un chef-lieu de canton ou la totalité des communes d'un canton ou bien, lorsqu'elle est supérieure à 50.000 habitants, n'inclut pas de commune centre ou de commune chef-lieu de département de plus de 15.000 habitants, sont éligibles à la dotation prévue au onzième alinéa de l'article L. 5211-29 lorsqu'elles exercent au moins quatre des six groupes de compétences suivants :
« 1° En matière de développement économique : aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique d'intérêt communautaire ;
« 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ;
« 3° Création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ;
« 4° Politique du logement social d'intérêt communautaire et action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ;
« 5° Elimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés.
« 6° En matière de développement et d'aménagement sportif de l'espace communautaire : construction, aménagement, entretien et gestion des équipements sportifs d'intérêt communautaire.
« L'éligibilité à la dotation précitée est constatée à la date à laquelle la communauté de communes remplit l'ensemble des conditions requises, par arrêté du représentant de l'Etat dans le département lorsque les communes font partie du même département ou par arrêté conjoint des représentants de l'Etat dans les départements concernés dans le cas contraire » .

- comme pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, un abattement de 50 % est institué la première année de leur création . On peut noter qu'il n'existe pas de règles d'écrêtement.

Pour les communautés d'agglomération , instituées par la loi précitée du 12 juillet 1999, les règles normales s'appliquent.

Pour les communautés urbaines , il n'y a pas de mise en répartition, le montant de DGF par habitant étant simplement calculé par indexation des montants individuels de dotation par habitant perçus l'année précédente.

Enfin, les syndicats d'agglomération nouvelle ne font pas usage du CIF, et bénéficient de garanties importantes, puisque la dotation totale (et non par habitant) de la catégorie ne peut progresser moins vite que la dotation forfaitaire de la DGF des communes.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de modifier sur quatre points les mécanismes de répartition de la dotation d'intercommunalité. Ces modifications reprennent un certain nombre de propositions formulées par le comité des finances locales dans son rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales.

A. LE RATTRAPAGE DU MONTANT DE LA DOTATION PAR HABITANT DES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES

Le II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales indique les modalités d'évolution de la dotation par habitant des différentes catégories de groupement. En ce qui concerne les communautés d'agglomération, il dispose en son premier alinéa que « l'évolution de ce montant ne peut être inférieur à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac associé au projet de loi de finances ».

Cependant, la loi du 12 juillet 1999 précitée avait fixé à 250 francs (38,10 euros) la dotation par habitant au 1 ^er janvier 2000 des communautés d'agglomération, alors que celle des communautés de communes à TPU et DGF bonifiée était fixée à 26,68 euros par habitant. Il s'agissait, dans l'esprit du législateur, de créer une forte incitation à la création des communautés d'agglomération, qui aurait ainsi permis de revenir sur l'échec de la création des communautés de villes.

Ainsi, et même si le comité des finances locales choisit, ce qui a été le cas en 2004, une évolution identique pour ces deux catégories de groupement, la « base de départ », c'est à dire le niveau des dotations par habitant n'est pas le même, et la différence à eu tendance a s'accroître.

Afin de parvenir à un rattrapage, le présent article remplace le premier alinéa du II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales par trois nouveaux alinéas .

Le premier de ces alinéas ne modifie pas la situation « dans l'absolu » des communautés d'agglomération, puisqu'il reprend dans les mêmes termes les modalités d'évolution « minimum » accordées à cette catégorie d'EPCI, qui « ne peut être inférieure à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances ». La seule modification est la suppression du montant de la dotation par habitant de 250 francs accordée au 1 ^er janvier 2000, qui ne présente plus d'intérêt. A l'opposé, la limite, fixée au 1 ^er janvier 2005, à partir de laquelle les communautés d'agglomération ne bénéficieraient plus des modalités de calcul avantageuses de leur dotation, est supprimée ^{252

(

*
)} : toutes les communautés d'agglomération, qu'elles aient été créées avant ou après le 1 ^er janvier 2005, seront désormais soumises au même régime.

Les deuxième et troisième alinéas qu'il est proposé d'insérer portent respectivement sur l'évolution de la dotation par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle et des communautés de communes à taxe professionnelle unique. Dans le droit actuel, la seule règle est que la dotation des communautés de commune à TPU ne peut progresser moins vite que la dotation des communautés de communes à fiscalité additionnelle.

Une règle complémentaire doit toutefois être rappelée, qui concerne les communautés de communes à TPU et DGF bonifiée . Dans leur cas, le deuxième alinéa du II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales précise que leur dotation par habitant « évolue au moins comme l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances ».

En conséquence de cet ensemble de règles, et depuis 2000, l'écart de dotations par habitant s'est accru entre les communautés d'agglomération et les communautés de communes qui ne bénéficient pas de la DGF bonifiée . Pour 2004, ces dotations par habitant s'établissent à des niveaux peu comparables, comme le montre le tableau qui suit. On remarque ainsi que le montant de la dotation par habitant des communautés d'agglomération est plus de deux fois supérieur à celui des communautés de communes à fiscalité additionnelle et près de deux fois supérieur à celles qui bénéficient de la TPU.

Les dotations par habitant des communautés de communes et des communautés d'agglomération en 2004

(en euros)

Type de groupement	Dotation par habitant	Dotation totale de la catégorie (en millions d'euros)
Communautés de communes à fiscalité additionnelle	16,62	250
Communautés de communes à TPU	20,30	24
Communautés de communes à TPU et DGF bonifiée	28,23	317
Communautés d'agglomération	40,34	821

Source : direction générale des collectivités locales

Dans son rapport relatif aux réformes des dotations de l'Etat aux collectivités locales, le groupe de travail du comité des finances locales indique ainsi ^{253

(

*
)} :

« [...] le groupe de travail a constaté que les niveaux d'intégration réelle sont de moins en moins hétérogènes entre les différentes catégories d'EPCI .

« Dans ces conditions, le groupe de travail a souhaité que les écarts de dotation qui existent actuellement entre les différentes catégories d'EPCI soient progressivement réduits, l'objectif étant par exemple d'atteindre à l'horizon de dix ans un niveau comparable entre les communautés d'agglomération et les communautés de communes à TPU ».

Il est donc proposé, dans les deuxième et troisième alinéas du II de l'article 5211-29 du code général des collectivités territoriales, d'organiser le « rattrapage » de la dotation par habitant des communautés de communes à TPU et à fiscalité additionnelle. Ainsi, il est proposé que l'évolution de la dotation par habitant des communautés communes à fiscalité additionnelle (deuxième alinéa) et des communautés de communes à taxe professionnelle unique (troisième alinéa) « évolue chaque année selon un taux fixé par le comité des finances locales compris entre 120 % et 140 % du taux fixé pour la dotation par habitant des communautés d'agglomération ».

Par combinaison avec le premier alinéa, la dotation par habitant de ces communautés de communes progressera donc au moins de 120 % de l'évolution des prix hors tabac .

Il s'agit en conséquence bien d'organiser un « rattrapage » de la dotation par habitant des communautés de communes. La vitesse de ce rattrapage dépendra de fait des décisions que prendra le comité des finances locales quant à l'indexation de l'évolution (entre 120 % et 140 %).

Pour 2005, si l'on suppose un taux de progression de la dotation par habitant des communautés d'agglomération de 1,80 %, soit l'indice prévisionnel de la hausse des prix hors tabac, la dotation par habitant des communautés de communes augmenterait d'un taux compris entre 2,16 % (soit 120 % de 1,8 %) et 2,52 % (soit 140 % de 1,80 %).

B. DEUX MODIFICATIONS DES RÈGLES DE RÉPARTITION DES DOTATIONS D'INTERCOMMUNALITÉ

1. Une nouvelle clef de répartition entre la dotation de base et la dotation de péréquation

Comme il est indiqué plus haut, le droit actuel, défini au premier alinéa du I de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, divise la dotation d'intercommunalité de chaque groupement en deux fractions : une dotation forfaitaire, pour 15 % , et une dotation de péréquation, pour 85 % .

Dans son rapport relatif à la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, le comité des finances locales a effectué une série de simulations, avec différents jeux d'hypothèses. Il a, à cette occasion, estimé « qu'il convenait de rééquilibrer la clef de répartition entre les deux parts, en se fixant comme objectif environ un tiers pour la dotation de base et deux tiers pour la dotation de péréquation, contrairement à la situation actuelle où la dotation de base est très marginale par rapport à la dotation de péréquation ^{254

(

*
)} ».

Le 1° du II du présent article propose donc de modifier le premier alinéa du I de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, en modifiant la répartition dans le sens suivant :

- 30 % pour la dotation de base ;

- 70 % pour la dotation de péréquation .

Un des objectifs de cette réforme est d'assurer une meilleure stabilité et une meilleure prévisibilité aux dotations des groupements. En effet, la dotation de base dépend d'un seul critère susceptible de fluctuer très fortement d'une année sur l'autre, le CIF, alors que la dotation de péréquation dépend, en plus, du potentiel fiscal et du potentiel fiscal moyen de la catégorie.

De plus, il convient de relever que la part de la péréquation reste largement prépondérante dans la répartition de la dotation d'intercommunalité.

Le 2° du II du présent article introduit une mesure de coordination qui prend acte de l'intégration de « la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 », c'est-à-dire la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, au sein d'une dotation de compensation par la loi de finances pour 2004.

C. LA SIMPLIFICATION DU CALCUL DU COEFFICIENT D'INTÉGRATION FISCALE

Les 3° et le 4° du présent article introduisent des modifications dans les modalités de calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF).

1. Les pistes de réflexion du groupe de travail

Dans son rapport précité relatif à la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, le groupe de travail du comité des finances locales pointe un certain nombre de problèmes liés au mode de calcul actuel du CIF, « le groupe de travail s'accordant pour constater que le système actuel est trop compliqué et d'une efficacité limitée ».

Ses réflexions ont porté sur trois points :

- un changement dans les recettes prises en compte dans le calcul du CIF, avec notamment une suppression de la prise en compte de la redevance et de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ;

- une modification de la place du CIF dans le calcul de la dotation de base et de la dotation de péréquation ;

- une modification des dépenses de transfert prises en compte .

Après avoir effectué plusieurs simulations, le groupe de travail a conclu que seul ce dernier point devait être modifié. Il s'est donc attaché à formuler des propositions sur la réforme des dépenses de transfert qui viennent en déduction du CIF. De fait, la réforme proposée du CIF par le présent article reprend en grande partie les préconisations formulées par le groupe de travail.

Ainsi, le 3°du II du présent article apporte des modifications au III de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales.

2. La suppression de la prise en compte des dépenses de transfert pour les EPCI à fiscalité additionnelle

Le a ) tend à supprimer la prise en compte dans le CIF des dépenses de transfert pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle.

En effet, le groupe de travail a relevé qu'« il s'avère que les dépenses de transferts ne représentent pour ces EPCI qu'un montant marginal (environ 10 % du produit perçu). La correction du CIF par les dépenses de transfert n'améliore que très peu sa pertinence pour cette catégorie de groupement, alors même qu'elle donne lieu à un travail particulièrement lourd et difficile de recensement qui pénalise la répartition en accroissant les délais et en réduisant la fiabilité des calculs effectués ». Le groupe de travail conclut en formulant le souhait que « pour communautés de communes à fiscalité additionnelle, la notion de dépenses de transfert soit purement et simplement supprimée, puisque la faible volume de ces reversements ne vient corriger que très marginalement le CIF, le coût de gestion du recensement de ces dépenses de transfert apparaissant dans ces conditions disproportionné par rapport aux enjeux ^{255

(

*
)} ».

Les simulations menées par le groupe de travail montrent que la suppression de la prise en compte des dépenses de transfert se traduira, au niveau global, par une légère élévation du CIF (5 %) de la catégorie, et par un impact très limité au niveau des attributions individuelles .

L'objet de la modification est donc double :

- elle simplifie considérablement les modalités de calcul du CIF et le rend plus lisible et prévisible pour les groupements concernés ;

- elle pourra entraîner des économies , en épargnant à l'administration la réalisation de calculs d'un intérêt peu évident, compte tenu de la faiblesse de la correction à laquelle ils conduisent.

Il est toutefois précisé que la correction s'effectue toujours pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique et pour les communautés d'agglomération . De ce point de vue, il n'y a pas pour eux de changement dans le « principe » de la correction par les dépenses de transfert.

Le d ) du 3° du II du présent article propose en conséquence une mesure de coordination, en indiquant que les dépenses de transfert sont déduites « le cas échéant » pour le calcul du CIF moyen d'une catégorie de groupement. En effet, il n'y aurait plus lieu d'effectuer cette déduction pour les EPCI à fiscalité additionnelle.

Les b ) et c ) tirent, quant à eux, les conséquences de l'intégration de « la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 », c'est-à-dire la compensation pour la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, au sein d'une dotation de compensation par la loi de finances pour 2004, en modifiant deux références.

3. Le changement de périmètre des dépenses de transfert

Le 4° du présent article propose une nouvelle rédaction pour le IV de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, qui définit avec précision le périmètre des dépenses de transfert retenues pour la détermination du CIF.

En effet, on a pu voir que la notion de « dépenses de transfert » recouvrait un grand nombre de dotations et subventions, ce qui ne rend pas leur chiffrage très aisé pour l'administration.

Or le groupe de travail a constaté que, pour les EPCI à TPU, la somme des attributions de compensation et de la dotation de solidarité communautaire représentait plus de 95 % des dépenses de transfert prises en compte.

Plusieurs constats ont été effectués par le groupe de travail concernant les caractéristiques de ces deux dotations :

- d'une part , en ce qui concerne l'attribution de compensation , le groupe de travail a estimé qu'il convenait de revenir sur sa prise en compte « par étape » de 10 % chaque année. En effet, les études ont montré une corrélation forte entre le potentiel fiscal et le CIF, ce qui signifie que le CIF est d'autant plus élevé que niveau de la taxe professionnelle est élevé. Il semble en conséquence que l'étalement de la prise en compte des dépenses de transfert favorise les EPCI « riches » ;

- d'autre part , en ce qui concerne la dotation de solidarité communautaire , si elle est bien utilisée pour la péréquation entre les communes d'un EPCI, elle peut également être utilisé comme un supplément d'attribution de compensation, et profiter en conséquence principalement aux EPCI qui bénéficient de fortes bases de taxe professionnelle. De plus, il n'apparaît pas possible d'isoler ces deux logiques dans des délais compatibles avec la notification de la DGF.

En conséquence, le groupe de travail formule deux recommandations , qui sont traduites par le présent article :

- un resserrement de la notion de dépenses de transfert autour des seules dotations de solidarité et attributions de compensations ;

- une prise en compte accélérée des dépenses de transfert , c'est-à-dire la suppression de l'étalement de leur prise en compte.

Le 4° du présent article propose donc de ne plus considérer comme dépenses de transfert que les seules dotations de solidarité et attributions de compensation, à l'exclusion des autres éléments, et de les prendre en compte à hauteur de 75 % en 2005 et en intégralité à compter de 2006.

Les simulations menées ont permis de faire ressortir les faits statistiques suivants :

- au niveau global , la prise en compte plus rapide des dépenses de transfert se traduit par une baisse importante du CIF des EPCI à TPU, ce qui est logique, bien que les dépenses retenues soient moindres en valeur absolue ;

- au niveau des attributions individuelles , on observe des transferts entre les communautés d'agglomération compris entre 55 et 60 millions d'euros, au profit d'une trentaine d'EPCI et au détriment d'une trentaine d'autres, alors que l'effet serait réduit pour les communautés de communes à TPU.

Cependant, il convient de relever que ces simulations ont été menées sans prendre en compte les mécanismes de garantie, qui viendraient atténuer sensiblement l'impact immédiat de la réforme.

Le III du présent article introduit une mesure de coordination au dernier alinéa de l'article L. 5211-32 du code général des collectivités territoriales. En effet, comme les dépenses de transfert ne seraient plus déduites du CIF des EPCI à fiscalité additionnelle, il n'est plus utile de prévoir, pour la deuxième année d'attribution, une modalité particulière de calcul du CIF pour eux, alors que la démarche garde sa pertinence pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes à TPU.

D. LA SUPPRESSION DE L'ECRÊTEMENT POUR LES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES À FISCALITÉ ADDITIONNELLE

Le 1° du IV du présent article met fin au mécanisme de l'écrêtement des communautés de communes à fiscalité additionnelle, appliqué quand leur dotation d'intercommunalité progresse de plus de 120 % sur une année.

Comme on a pu le voir, ce mécanisme est susceptible d'engendrer un certain nombre d'effets pervers , qui ont d'ailleurs conduit à un aménagement des règles. Le groupe de travail note à ce propos ^{256

(

*
)} :

« Ce mécanisme, dont l'ampleur est au demeurant limitée, (entre 5 et 10 millions d'euros chaque année, sur un total de dotation d'intercommunalité de 250 millions d'euros pour la catégorie), peut s'avérer pénalisant pour des EPCI qui avaient historiquement un niveau d'intégration très faible, et qui décident à un moment donné d'acquérir un niveau poussé de compétences.

« Ces EPCI seront en effet écrêtés pendant plusieurs années, et pourront ne bénéficier réellement du niveau de DGF correspondant à leur CIF qu'à l'issue de ces écrêtements successifs ».

Il est donc proposé de mettre un terme à ce système , ce qui ne devrait avoir qu'un impact très faible sur la catégorie concernée (entre 5 et 10 millions d'euros chaque année , pour une dotation d'intercommunalité de 250 millions d'euros pour la catégorie) et introduire une simplification appréciable.

E. UN RÉAMÉNAGEMENT DES RÈGLES DE GARANTIE

Dans le droit existant, de nombreux régimes de garanties existent. Le groupe de travail du comité des finances locales a étudié la possibilité de parvenir à une simplification, mais n'a pas formulé de propositions sur ce point. Il indique que « le risque serait en effet, en cas de simplification trop forte, de devoir progressivement rétablir les garanties supprimées afin de corriger les déséquilibres constatés dans les premières années suivant la réforme ».

Cependant, le groupe de travail s'est interrogé sur les modalités d'application de la garantie réservée aux EPCI très intégrés . En effet, pour ceux d'entre eux dont le CIF est supérieur au double du CIF moyen de leur catégorie, le 1° du II de l'article 5211-33 du code général des collectivités territoriales prévoit que leur dotation par habitant progresse comme la dotation forfaitaire de la DGF, ce qui est extrêmement avantageux pour eux . Il s'agit en fait de favoriser les EPCI très intégrés, en prenant pour base de référence le CIF moyen de la catégorie à laquelle ils appartiennent.

Cette mesure présente cependant l'inconvénient d'offrir une faible visibilité aux groupements quant à l'évolution de leur dotation. Ainsi, le CIF moyen de la catégorie peut connaître des évolutions sensibles d'une année sur l'autre , et, par exemple, augmenter fortement suite à l'intégration plus poussée de plusieurs EPCI. En conséquence, et d'une année sur l'autre, un groupement peut bénéficier d'une forte progression de sa dotation d'intercommunalité, en application de la garantie, et la voir baisser tout aussi fortement l'année suivante (avec un maximum de 20 %, grâce à une autre garantie).

Afin de pallier cet inconvénient, qui concerne des EPCI très intégrés, le groupe de travail a effectué des simulations, afin de remplacer le niveau « relatif » de CIF moyen de la catégorie, par un niveau « absolu » de CIF.

Le 2° du IV du présent article remplace ainsi ce système de garantie par un nouveau mécanisme, qui concerne deux types de groupements :

- en ce qui concerne les EPCI à fiscalité additionnelle , il est prévu que ceux d'entre ceux dont le CIF est supérieur à 0,5 reçoivent une dotation par habitant qui évolue comme la dotation forfaitaire à partir de la mise en répartition de la DGF en 2005 ;

- en ce qui concerne les EPCI à TPU et les communautés d'agglomération , le principe est le même pour 2005 , mais, à partir de 2006, la dotation d'intercommunalité est indexée sur l'évolution de la dotation forfaitaire si le CIF est supérieur non plus à 0,5, mais à 0,4.

On peut s'interroger sur ce changement de base de référence pour les EPCI à TPU et les communautés d'agglomération entre 2005 et 2006, changement qui ne concerne pas les EPCI à fiscalité additionnelle. Il convient de rappeler que le présent article propose également une redéfinition du CIF pour ces deux catégories de groupement. Si la suppression de la déduction des dépenses de transfert aura un effet très faible pour le CIF des EPCI à fiscalité additionnelle, il n'en sera pas de même pour les communautés d'agglomération et les EPCI à TPU, puisqu'ils devront déduire l'intégralité de la dotation de compensation et de l'attribution de solidarité dès 2006, au lieu de 2009. En conséquence, le niveau « absolu » de leur CIF va baisser fortement en 2005 et en 2006.

Ainsi, le fait de prendre comme niveau absolu 0,5 en 2005 et 0,4 en 2006 permet de s'assurer que la montée en puissance de la correction des dépenses de transfert ne conduira pas de nombreux EPCI à « sortir » de la garantie accordée aux EPCI très intégrés.

Les simulations menées ont montré que ce changement se traduirait par un transfert de ressources de 20 millions d'euros, contre 15 millions d'euros dans le droit actuel. En conséquence, pour un impact financier mesuré, cette réforme présente le double avantage d'offrir une simplification du système et d'assurer aux EPCI très intégrés une meilleure visibilité de l'évolution de leurs dotations pour les années à venir.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a modifié le présent article sur deux points .

Le premier amendement , adopté à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Augustin Bonrepaux, avec l'avis favorable du gouvernement, propose d'accélérer le rattrapage de la dotation par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle unique par rapport à la dotation par habitant des communautés d'agglomération, en permettant au comité des finances locales d'accroître davantage la progression des dotations par habitant. Ainsi, au lieu d'établir une fourchette entre 120 % et 140 % du taux de progression de la dotation par habitant des communautés d'agglomération, il est proposé de permettre au CFL de retenir un taux de progression compris entre 130 % et 160 % .

Le second amendement , présenté par notre collègue député Gilles Carrez, est de nature rédactionnelle .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général constate que les grandes lignes du présent article sont tirées des conclusions du groupe de travail du comité des finances locales. Il convient en conséquence de se féliciter de voir le gouvernement prendre en compte les remarques formulées par les représentants des collectivités locales rassemblés dans cette institution.

D'une manière générale, le présent article offre aux groupements une meilleure visibilité sur leurs dotations, en simplifiant les règles d'attribution, et prend en compte le succès depuis 2000 de la formule des communautés d'agglomération.

Les apports de cet article peuvent donc être résumés en deux points .

Premier point, le rattrapage progressif de la dotation par habitant des communautés d'agglomération par la dotation par habitant des communautés des communes est extrêmement positif .

Il faut se féliciter du rééquilibrage ainsi amorcé en faveur du milieu rural . A ce titre, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale va incontestablement dans le bons sens, en autorisant le comité des finances locales à accélérer encore le rythme de ce rattrapage. En effet, comme on a pu le voir, les communautés d'agglomération bénéficient de dotations par habitant supérieures au double de celles des communautés de communes. Même compte tenu des charges particulières en milieu urbain, cette différence ne se justifie plus réellement aujourd'hui, alors que la formule des communautés d'agglomération a remporté le succès que l'on sait.

Second point, les modifications introduites dans les modalités de calcul des dotations constituent une simplification bienvenue.

En effet, les recommandations du comité des finances locales, qui jugeait le système actuel peu lisible, ont été suivies. Ainsi, la suppression de la prise en compte des dépenses de transfert pour les EPCI à fiscalité additionnelle, qui, pour avoir un impact limité, n'en nécessitait pas moins des calculs extrêmement complexes, est incontestablement un élément de clarification. De même, l'étalement sur 2 ans au lieu de 10 de la prise en compte de ces dépenses de transfert pour les autres groupements permettra une stabilisation des dotations à compter de 2006, et en conséquence une meilleure visibilité pour les EPCI.

Votre rapporteur général vous propose trois amendements sur cet article :

- le premier vise à créer une garantie pour les communautés d'agglomération les moins favorisées , c'est-à-dire celles dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 50 % au potentiel fiscal de la catégorie à laquelle elles appartiennent, garantie pérenne à partir de la deuxième année et qui joue sur les attributions individuelles. Cet amendement permet donc de lisser l'application de la réforme ;

- le deuxième amendement vise à résoudre un problème particulier posé par les groupements qui passent au régime de la taxe professionnelle unique . En effet, lorsqu'il adopte ce régime, prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, le groupement se voit créditer d'un potentiel fiscal correspondant aux bases de TP de l'année précédente, situées sur le territoire de l'ensemble de ses communes. Si, de surcroît, ce groupement bénéficiait, sur la dernière année où il était en fiscalité additionnelle, de reversement des communes au titre de l'aménagement de zones d'activité, le fait de prendre en compte ces reversements dans le potentiel fiscal de la première année en TPU revient, en fait, à compter deux fois les mêmes bases , ce qui est discriminant par rapport à un groupement qui était antérieurement en fiscalité additionnelle et le cas échéant en TPZ et pour lequel le potentiel fiscal de sa première année en TPU est totalement indépendant du niveau du produit de TP qu'il levait sur l'année précédente. Il apparaît donc que l'application conjointe du II de l'article 11 de la loi du 10 janvier 1980 en année N, et de l'article 1609 nonies C du code général des impôts en année N+1, conduit à comptabiliser deux fois en N+1 une partie des bases de TP du groupement, tirant vers le bas sans justification la dotation du groupement lors de sa première année en TPU, et réduisant de ce fait même l'encouragement à la TPU que constitue cette dotation.

Il est à noter que cet amendement revient à anticiper dès la première année en TPU un calcul homogène du potentiel fiscal, qui actuellement n'est rétabli que la deuxième année ;

- le troisième amendement est rédactionnel , et corrige une erreur de renvoi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 31

Réforme de la dotation globale de fonctionnement des départements

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier l'architecture et la répartition des dotations de la DGF des départements, en organisant la péréquation autour de deux grandes composantes, l'une urbaine, l'autre rurale, et de redéfinir les critères d'attribution de ces dotations, notamment par l'introduction du potentiel financier, comme pour les communes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉFORME DE 2004 A PERMIS DE GLOBALISER LES CRÉDITS DE LA DGF DES DÉPARTEMENTS

La dotation globale de fonctionnement des départements a été profondément modifiée par l'article 49 de la loi de finances initiale pour 2004 ^{257

(
*
)} . Il a en effet été décidé de globaliser les crédits de la DGF afin de dégager des marges de manoeuvre pour la péréquation, et de simplifier l'architecture des dotations au sein de cette DGF afin de la rendre plus lisible.

Ainsi, la loi de finances initiale pour 2004 précitée a intégré, au côté de la dotation forfaitaire ( 1,28 milliard d'euros ) :

- les montants correspondant à la part « impôts ménages » de la dotation de péréquation pour 960 millions d'euros ;

- 95 % de la dotation globale de décentralisation correspondant à la logique de compensation fiscale pour 2,57 milliards d'euros ;

- la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle pour 2,43 milliards d'euros .

De plus, la DGF a été majorée du montant de la garantie de progression des départements et minorée pour les départements contributeurs de leur prélèvement de 2003 au profit de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) ^{258

(

*
)} .

Entre 2003 et 2004, la DGF des départements est ainsi passée de 5,174 milliards d'euros (en comptant les anciens contingents communaux d'aide sociale) à 11,479 milliards d'euros, par intégration des différentes dotations. Le schéma suivant rappelle les dotations introduites en 2004 au sein de la dotation forfaitaire.

La réforme de la DGF des départements en 2004 : une globalisation des crédits

DGF des départements
en 2004

DGF des départements
en 2003

Dotation de péréquation

DFM

Dotation forfaitaire

Dotation de compensation

Garantie de progression minimale

Dotation forfaitaire

Part impôt ménages de la dotation de péréquation

DFM

Part « potentiel fiscal » de la dotation de péréquation

95 % DGD ne correspondant pas à des compensations fiscales

Concours particulier visant à compenser la suppression des CCAS

95 % DGD correspondant à des compensations fiscales

Compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle

B. UNE DGF DES DÉPARTEMENTS DE MÉTROPOLE DIVISÉE EN QUATRE DOTATIONS

La DGF des départements s'organise, depuis la réforme introduite par l'article 49 de la loi de finances initiale pour 2004 précitée, autour de quatre grandes dotations : la dotation forfaitaire, la dotation de compensation, la dotation de péréquation et la dotation de fonctionnement minimale (DFM).

1. La dotation forfaitaire

Dans les conditions fixées par la loi, il revient désormais au comité des finances locales (CFL) de fixer le taux d'évolution de la dotation forfaitaire entre 60 % et 80 % du taux d'évolution globale de la DGF . En 2004, le CFL a choisi un taux de progression de 75 %, ce qui s'est traduit par une hausse de la dotation forfaitaire des départements de 1,44 %.

La répartition de la dotation forfaitaire entre les départements ne fait appel à aucun critère de ressource ou de richesse, contrairement aux dotations de péréquation. Afin de calculer le montant de la dotation forfaitaire pour 2004, les sommes acquises en 2003 au titre de l'ancienne dotation forfaitaire, de la fraction « impôt ménages » de l'ancienne dotation de péréquation, de la garantie d'évolution, de la dotation de compensation de la part salaire de la taxe professionnelle et de 95 % du montant de la dotation générale de décentralisation correspondant à des compensations fiscales ont été « gelées » pour chaque département afin de constituer une dotation forfaitaire « reconstituée ».

Ce montant sert de base de calcul pour l'évolution de la dotation forfaitaire les années suivantes, pour chaque département. En 2004, elle s'est élevé à 7.288 millions d'euros.

2. La dotation de compensation

La dotation de compensation a été introduite dans l'architecture de la DGF des départements à l'initiative de notre collègue Philippe Adnot, lors de la discussion au Sénat du projet de loi de finances pour 2004.

Elle regroupe pour 2004 les montants perçus en 2003 au titre de deux dotations :

- le concours particulier compensant la suppression des contingents d'aide sociale (CCAS), pour des raisons de principe : en effet, alors que cette dépense, autrefois très dynamique, faisait l'objet d'un accord entre le département et les communes, la réforme de 1999 l'a indexée sur l'évolution de la DGF. On pouvait donc considérer que l'indexation à un niveau plus faible était susceptible d'accroître le décalage entre le dynamisme de la dépense sociale et le montant des ressources correspondantes ;

- 95 % de la part de la dotation générale de décentralisation ne correspondant pas à des compensations fiscales, c'est-à-dire la DGD « historique » créée en 1983 qui avait compensé les transferts de compétences en direction des départements qui n'étaient pas couverts par les transferts de fiscalité.

Cette dotation progresse comme la DGF mise en répartition, soit 2 % en 2004, année pour laquelle elle s'est élevée à 3.184 millions d'euros.

3. La dotation de péréquation

La dotation de péréquation correspond, à partir de 2004, à l'ancienne part « potentiel fiscal » de la dotation forfaitaire. Depuis 2004, elle est alimentée par le différentiel d'indexation entre l'évolution de la DGF et l'évolution de la dotation forfaitaire, le solde étant réparti par le comité des finances locales entre la dotation de péréquation et la dotation de fonctionnement minimale (DFM). En 2004, elle s'élève à 692 millions d'euros, en progression de 8,1 % par rapport à 2003.

La dotation de péréquation est répartie en fonction du potentiel fiscal des départements.

Le potentiel fiscal se calcule en appliquant aux bases brutes d'imposition de chacun des impôts locaux le taux moyen national d'imposition. Depuis 2000, ce produit est majoré du montant connu pour la dernière année de la compensation de la « part salaires » de la taxe professionnelle. En métropole, le taux moyen de potentiel fiscal par habitant dans les départements est de 308,446 euros en 2004.

Les taux moyens départementaux pour les quatre impôts locaux

Taxe foncière sur les propriétés bâties : 0,0880 %

Taxe foncière sur les propriétés non bâties : 0,2120 %

Taxe d'habitation : 0,0629 %

Taxe professionnelle : 0,0737 %

Source : direction générale des collectivités locales (DGCL)

Sa répartition fait l'objet de la formule suivante :

Dotation de péréquation = Pop DGF X (1,5 - ((PF/ 2 PFM)) X VP

Avec :

- pop DGF : population au sens de la DGF ;

- PF potentiel fiscal par habitant du département ;

- PFM : potentiel fiscal moyen par habitant des départements de métropole ;

- VP : valeur du point, soit 10,4344 en 2004. Cette valeur est une donnée générale qui se calcule globalement en divisant la dotation de potentiel fiscal totale par le produit de la population DGF et de l'écart relatif de potentiel fiscal.

Ainsi, la dotation de péréquation est d'autant plus importante que le potentiel fiscal du département est faible par rapport au potentiel fiscal moyen des autres départements.

4. La dotation de fonctionnement minimale

Le financement de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) a été sanctuarisé par la loi de finances initiale pour 2004 précitée . En effet, avant cette date, elle était alimentée par un prélèvement sur la DGF d'un montant de 110,07 millions d'euros en 2003 et majorée par un prélèvement réalisé sur les 10 départements les plus riches, pour 24,39 millions d'euros.

Pour bénéficier de cette dotation, les départements doivent remplir l'une des conditions suivantes :

- leur potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 40 % au potentiel fiscal moyen de l'ensemble des départements, c'est-à-dire, pour 2004, 182,73 euros ;

- leur potentiel fiscal moyen par kilomètre carré est inférieur d'au moins 60 % au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements, c'est-à-dire 0,012097 euros en 2004.

Un système permet aux départements qui dépasseraient les seuils de ne pas perdre la dotation en une seule fois, afin d'éviter des effets de seuils trop prononcés : la dotation sera ainsi égale, la première année suivant la sortie des barèmes à deux tiers, puis à un tiers la deuxième année, avant de disparaître la troisième année. En 2004, cette garantie n'a pas été utilisée.

En 2004, 24 départements de métropole ont bénéficié d'une attribution de DFM : Alpes de Haute Provence, Hautes Alpes, Ariège, Aude, Aveyron, Cantal, Cher, Corrèze, Corse du Sud, Haute Corse, Creuse, Dordogne, Gers, Indre, Landes, Haute Loire, Lot, Lozère, Haute Marne, Meuse, Nièvre, Orne, Haute Saône et Yonne.

Les modalités de répartition de la DFM, pour les départements éligibles, sont établies par un décret du 17 octobre 1988. Trois critères sont retenus :

- la longueur de la voirie départementale , majorée de 30 % pour la fraction située en montagne, pour 30 % de la dotation ;

- le rapport entre le potentiel fiscal par kilomètre carré de l'ensemble des départements et celui des départements éligibles à la DFM, pour 30 % de la dotation ;

- l'inverse du potentiel fiscal , pour 40 % de la dotation.

En 2004, la DFM s'élève à 173,704 millions d'euros, en hausse de 8,1 % par rapport à 2003 .

Structure de la DGF des départements de métropole

(en euros)

Dot de compensation

3.184.464.687

Départements

11.479.767.270

DFM

173.704.800

Dot de péréquation

691.911.128

Dotation forfaitaire

7.484.570.302

C. LA DGF DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

Les quatre départements d'outre-mer, ainsi que les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, perçoivent une dotation forfaitaire suivant les mêmes règles que les départements de métropole.

Cependant, une quote-part des crédits de la dotation de péréquation et de la dotation de fonctionnement minimale leur est réservée, avant leur mise en répartition. Leur quote-part est égale au double du rapport entre la population recensée de chaque département ou collectivité d'outre-mer et de la population nationale, majoré de 10 %. Cette règle particulière est en fait le « droit commun » en ce qui concerne le versement des dotations à l'outre-mer et permet notamment de prendre en compte la difficulté d'estimer la population. Le montant qui leur est réservé s'est élevé à 46,25 millions d'euros en 2004 .

La DFM est répartie en tenant compte pour 80 % de la population, pour 10 % de la longueur des voiries, et pour 10 % du potentiel, et les quatre départements d'outre-mer, ainsi que les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon y sont éligibles . Leur quote-part s'élève à 11,613 millions d'euros en 2004.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose une modification profonde de l'architecture de la DGF des départements.

Cette réforme doit être comprise dans le prolongement de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, qui introduit au cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution l'objectif de péréquation : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

L'article 49 de la loi de finances initiale pour 2004 précitée a, en effet, permis de dégager des marges de progression importantes pour la péréquation, qui est alimentée par le différentiel d'indexation entre la DGF et la dotation forfaitaire. Ainsi, en 2005, la dotation de péréquation et la dotation de fonctionnement minimale ont augmenté de 8,1 %. Comme votre rapporteur général le notait dans son rapport général établi pour la loi de finances pour 2004, « la réforme a le mérite de poser un schéma relativement simple [...] . L'architecture retenue permettra donc de distinguer avec précision à l'avenir les moyens consacrés à la péréquation et à la solidarité entre les départements ^{259

(

*
)} ».

Cependant, comme le gouvernement en avait pris l'engagement, cette réforme de l'architecture doit s'accompagner d'une réforme des modalités de répartition interne des dotations. Ainsi, lors de la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2004, M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, rappelait la position du gouvernement : « le deuxième sujet que je souhaite aborder a trait à la réforme des concours et à la pérennisation des dispositifs de péréquation entre collectivités. Je tiens à souligner, comme vous, monsieur le rapporteur général, l'importance de la réforme des concours. Comme l'a dit M. Fourcade, président du comité des finances locales, c'est le premier acte de la réforme des finances locales. Là encore, le Gouvernement s'est fondé sur l'article 72-2 de la Constitution, qui dispose que : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. »

« Le Gouvernement vous propose une démarche en deux temps : la première étape est constituée par la réforme de l'architecture des concours de l'Etat aux collectivités, dans le sens qui a été recommandé avec constance par M. le président Arthuis tout à l'heure. A cet égard, ce dernier a insisté sur la nécessité pour la commission des finances de disposer de moyens d'information et sur l'importance de prévoir une « clause de revoyure ». Je reviendrai sur ce dernier point.

« [...] J'en viens à la seconde étape de la démarche du Gouvernement, à savoir la réforme des critères de répartition. Comme le disait M. Jean-Pierre Fourcade, il faudra tirer les leçons de l'histoire, et nous nous y emploierons.

« [...] Mon collègue Patrick Devedjian prépare dans ce domaine un projet de loi, qui sera soumis au Parlement au cours de l'année prochaine. Il s'agira de passer des questions d'architecture d'ensemble aux modalités précises de répartition des dotations, collectivité par collectivité ».

Votre rapporteur général ne peut que se féliciter de voir que les engagements du gouvernement ont été tenus.

Le présent article doit donc se lire en parallèle avec les articles 29 et 30 du présent projet de loi de finances, relatifs respectivement aux communes et aux groupements de communes.

A. LA RÉFORME DE LA DOTATION FORFAITAIRE

Les deux derniers alinéas de l'article L. 3334-3 du code général des collectivités territoriales, qui traitent de la dotation forfaitaire, sont remplacés par le I du présent article. La nouvelle dotation forfaitaire s'articule autour d'une dotation de base et, le cas échéant, d'une dotation de garantie .

Cette réforme s'avère nécessaire. Il apparaît en effet que les modalités de répartition de l'actuelle dotation forfaitaire ne prennent qu'imparfaitement en compte les charges de fonctionnement des départements. Plusieurs raisons peuvent être invoquées. La loi de finances initiale pour 2004 précitée, si elle a simplifié l'architecture de la dotation, a intégré à la dotation forfaitaire des dotations dont la logique initiale n'était pas de mesurer les charges de fonctionnement, comme la part « impôt ménages » de la dotation de péréquation, ou bien la compensation de la « part salaires » de la taxe professionnelle. De plus, l'indexation chaque année suivant un critère de progression uniforme a, au fil du temps, « cristallisé » et renforcé les inégalités initiales.

En 2004, le montant moyen par habitant de la dotation forfaitaire s'élève à 120 euros, avec un minimum de 71 euros et un maximum de 155 euros : il existe donc une dispersion très importante , qui ne paraît pas justifiée au regard des charges de fonctionnement des départements.

1. La dotation de base

Un critère simple a été retenu afin de déterminer le montant de la dotation de base des départements, celui de la population . Ainsi, il est prévu que « chaque département perçoit une dotation de base égale à 70 euros par habitant ».

Le groupe de travail du comité des finances locales avait étudié différents scénarios ^{260

(

*
)} afin de clarifier les critères d'attribution de la dotation forfaitaire. Ainsi, il a été envisagé de créer une dotation de base, fonction de la population et de la superficie, à laquelle viendrait s'adjoindre une garantie. Les simulations menées ont montré la difficulté de prendre en compte la superficie, principalement en raison de la grande homogénéité des départements, et du cas de la Guyane (91.000 km²).

En conséquence, la solution retenue consiste à attribuer à chaque département une dotation égale à 70 euros par habitant, sans tenir compte de sa superficie. Il faut relever que ce critère de population permettra à l'avenir de tenir compte des évolutions démographiques, ce qui n'est actuellement pas le cas.

La dotation de base par habitant évoluerait chaque année « selon un taux de progression fixé par le comité des finances locales entre 60 % et 80 % du taux de croissance de la dotation globale de fonctionnement ». Il convient de relever que la décision prise par le comité des finances locales détermine de facto le montant de la progression de la part réservée à la péréquation, puisque cette dernière est alimentée par le différentiel d'indexation entre la DGF et la dotation forfaitaire.

2. Une garantie

Cependant, afin qu'aucun département ne soit pénalisé par le passage à la réforme, il est prévu une dotation de garantie . Cette dotation est calculée de deux manières :

- pour l'année 2005, soit la première année de la réforme, la garantie est égale « à la différence entre le montant qu'il aurait perçu en appliquant à sa dotation forfaitaire de 2004 un taux de progression égal à 60 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement, d'une part, et sa dotation de base pour 2005, d'autre part ». En conséquence, l'attribution de la dotation de base en fonction du nombre d'habitants est soustraite au montant que le département aurait perçu à droit constant. Cette différence est nécessairement positive : en effet, par habitant, le montant le plus faible est de 71 euros. A cette différence, il est appliqué un taux de progression de 60 % du taux d'évolution de la DGF. Ainsi, tous les départements sont assurés de ne pas recevoir moins en 2005 qu'en 2004 ;

- à partir de 2006, le comité des finances locales décide de l'indexation de l'ensemble de la dotation forfaitaire , c'est-à-dire de la somme de la dotation de base et de la garantie pour 2005, et lui applique un taux d'évolution compris entre 60 % et 80 % du taux d'évolution de la DGF.

On remarque que les montants perçus en 2004 sont donc « gelés », et serviront de base de référence pour les années suivantes. Le mécanisme choisi conduit cependant à une montée en puissance progressive de la prise en compte de la population dans la dotation forfaitaire.

B. LA RÉFORME DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION

Le présent article propose de renforcer l'architecture des dotations de péréquation en modifiant leur critère de répartition , d'une part, en divisant ces dotations en deux catégories , l'une destiné aux départements urbains, l'autre aux départements ruraux, d'autre part.

Le troisième alinéa du I du présent article précise que la dotation forfaitaire progresse en 2005 de 60 % du niveau de la progression de la DGF, c'est-à-dire que, pour cette année, le comité des finances locales n'a pas de marge de manoeuvre , puisque ce taux correspond à la progression minimale de la dotation forfaitaire tel que prévu à l'article 49 de la loi de finances initiale pour 2004 précitée. En conséquence, les dotations de péréquation seront abondées de 129 millions d'euros supplémentaires en 2005. L'année suivante, soit en 2006, le comité des finances locales retrouvera toute latitude pour indexer la dotation forfaitaire entre 60 % et 80 % du taux d'évolution de la DGF.

1. La réforme des critères d'attribution : la prise en compte du potentiel financier

a) Une prise en compte cohérente avec l'introduction de ce critère pour les communes

Le groupe de travail du comité des finances locales a souhaité étendre la notion de « potentiel financier », dont les principes ont été étudiés dans le commentaire de l'article 29 du présent projet de loi de finances pour les communes, aux départements.

Le potentiel fiscal est, dans le droit existant, l'indicateur de référence pour le calcul de la répartition des dotations de péréquation. Or cet indicateur souffre des mêmes défauts pour les départements que pour les communes : censé mesurer la richesse potentielle du département, il ne prend pas en compte plusieurs dotations dont le montant est pourtant relativement prévisible et pérenne.

Il est ainsi relevé par le groupe de travail du comité des finances locales que « en cohérence avec ce qui a été fait pour les communes, l'inclusion dans le potentiel financier des composants de la DGF versées de manière régulière et automatique est apparue nécessaire. Concrètement, il s'agit de la dotation forfaitaire (7,3 milliards d'euros) et de la dotation de compensation (3,2 milliards d'euros), cette dernière évoluant comme la DGF.

« Le groupe de travail a également souhaité que certaines ressources fiscales soient intégrées dans le potentiel financier. Il s'agit des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et de la taxe sur les publicités foncières, compte tenu de leur masse (4,4 milliards d'euros en 2002) et de leur inégale répartition. En outre, il ne serait pas logique d'intégrer dans le potentiel financier la dotation forfaitaire, qui englobe elle-même désormais la part de DGD correspondant à la diminution des DMTO, si les DMTO qui demeurent n'étaient pas parallèlement pris en compte dans le potentiel financier ^{261

(

*
)} ».

De facto , la réforme du potentiel fiscal et la création du potentiel financier suivent la logique initiée par le groupe de travail du comité des finances locales.

b) Une actualisation des impositions pour le calcul du potentiel

L'actuel potentiel fiscal est déterminé en appliquant aux bases des quatre taxes directes locales les taux moyens nationaux d'imposition à chacune d'entre elles.

Le a du 2°) du II du présent article ajoute deux nouvelles impositions aux quatre taxes. Il s'agit des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et de la taxe de publicité foncière, définie au 1° et 2° de l'article 1594 A du code général des impôts. En conséquence, c'est le périmètre du potentiel fiscal qui est modifié , en accord avec les conclusions du groupe de travail du comité des finances locales. Il convient de relever que les départements qui possèdent de fortes bases pour ces deux impositions par rapport à leurs bases d'impôts locaux verront donc leur potentiel fiscal augmenter.

Cette prise en compte va dans le sens d'une plus grande lisibilité du potentiel fiscal. En effet, il mesure la richesse fiscale potentielle d'un département. Or l'article 1594 D du code général des impôts prévoit que les départements peuvent faire varier le taux de la taxe de publicité foncière entre 1 % et 3,60 %. De même, les articles 1594 G, 1594 H et 1594 I du même code offrent aux conseils généraux de larges possibilités d'exonération de taxe de publicité foncière ou de droit d'enregistrement.

En conséquence, il est logique d'intégrer au potentiel fiscal les bases de ces deux ressources fiscales sur lesquelles les départements conservent la maîtrise des taux, afin de parvenir à un indicateur de richesse plus pertinent.

Le b ) du 2° du II du présent article majore pour sa part le potentiel fiscal du « montant perçu l'année précédente au titre de la partie de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 3343-3 [du code général des collectivités territoriales] correspondant à la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 ». Il s'agit en fait de tirer les conséquences de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle. La compensation versée vient donc majorer le potentiel fiscal. Il faut rappeler que cette compensation a été globalisée au sein de la dotation forfaitaire des départements par la loi de finances pour 2004.

c) La définition du potentiel financier

Le d ) du 2° du II du présent article introduit la notion de potentiel financier , en insérant un deuxième alinéa à l'article L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales.

Au potentiel fiscal tel que défini à l'aide des nouveaux critères qui viennent d'être évoqués, il est ajouté deux éléments :

- la dotation de compensation telle que définie à l'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales, pour un montant de 3,124 milliards d'euros;

- la dotation forfaitaire, hormis la fraction qui est intégrée au potentiel fiscal, c'est-à-dire les montants résultant de la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle , soit 4,73 milliards d'euros.

Le e ) du 2° du II du présent article définit pour sa part le potentiel financier par habitant, obtenu en divisant le potentiel financier par le nombre d'habitant.

C. UNE CLARIFICATION DE L'ARCHITECTURE DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION

La loi de finances initiale pour 2004 précitée a permis de dégager des marges de progression importantes en faveur de la péréquation. Cependant, cette réforme n'était que la « première étape », puisqu'elle ne corrigeait pas les critères d'attribution de la péréquation, critères désormais inscrits à l'article 72-2 de la Constitution.

Le rapport du commissariat général du Plan de 2004 ^{262

(

*
)} montre que les dotations des départements tendent à corriger 51 % des inégalités de pouvoir d'achat entre départements, mais avec un indice de progressivité plus faible que pour les communes. Le rapport relève ainsi que « les péréquations départementales et régionales relèvent d'une redistribution de type extensif, fondée sur des transferts, en proportion du pouvoir d'achat primaire plus importants, mais dotés d'une capacité péréquatrice intrinsèque plus faible ».

En effet, pour les deux dotations de péréquation départementale, deux types de remarques peuvent êtres faites :

- la dotation de péréquation, attribuée à l'ensemble des départements en fonction de leur potentiel fiscal, souffre, d'une part, du caractère imparfait de cet indicateur (modifié par le présent article), d'autre part, d'une trop faible concentration . Ainsi, elle représente 645,653 millions d'euros en métropole, ce qui conduit à une attribution par habitant extrêmement faible (11,50 euros) ;

- la capacité péréquatrice de la DFM a été décrite en ces termes par nos collègues sénateurs Jean François-Poncet et Claude Belot ^{263

(

*
)} : « l'effet péréquateur de la DFM est extrêmement faible pour deux raisons. D'une part, elle ne représente que 5 %, soit une part minime, de la DGF. D'autre part, la corrélation entre les bénéficiaires de la DFM et les départements les plus pauvres, mesurés à partir d'un ensemble d'indicateurs socio-économiques est très faible à deux exceptions près : le taux d'urbanisation et la longueur de la voirie par habitant » . De plus, il convient de rappeler les effets de seuil induits par les conditions d'éligibilité : il existe de forts écarts de dotations entre les 24 départements éligibles et ceux qui ne le sont pas. Ainsi, ces départements reçoivent en 2004 une dotation au titre de la péréquation (somme de la dotation de péréquation proprement dites et de la DFM) égale à 40,4 euros par habitant, les autres de 10,3 euros. On voit donc que, pour des situations qui peuvent être proches, l'écart est susceptible d'aller du simple au quadruple.

1. Une nouvelle architecture basée sur deux dotations

Le 1° du II du présent article procède à une refonte complète de l'architecture des dotations de péréquation, en proposant une nouvelle rédaction de l'article L. 3334-4 du code général des collectivités territoriales.

Il dispose ainsi que la DGF des départements comprend « une dotation de péréquation constituée de la dotation de péréquation urbaine prévue à l'article L. 3334-6-1 et de la dotation de fonctionnement minimale prévue à l'article L. 3334-7 ».

La logique de la nouvelle architecture des dotations de péréquation consiste à instituer deux dotations distinctes : une dotation de péréquation urbaine, réservée aux départements qui remplissent un certain nombre de critères, et une dotation de fonctionnement minimale, spécifiquement destinées aux départements « non urbains ».

En conséquence, et à partir de 2005, les départements recevraient ou la dotation de péréquation urbaine ou la dotation de fonctionnement minimale.

a) La dotation de péréquation urbaine

La dotation de péréquation urbaine est destinée aux départements qui remplissent les critères suivants, définis à l'article L. 3334-6-1 du code général des collectivités territoriales, inséré par le 1 ° du III du présent article :

- une densité de population supérieure à 100 habitants par kilomètre carré ;

- un taux d'urbanisation supérieur à 65 %.

Les critères retenus permettent d'isoler 32 départements urbains (voir tableau ci-après). Il existe donc dorénavant une dotation qui tient spécifiquement compte du caractère urbain des départements, spécificité qui est se retrouve dans le mode de répartition de la dotation.

Le troisième alinéa du 1° du II du présent article précise les masses à répartir au titre de la nouvelle dotation de péréquation urbaine. Pour 2005, il s'agit de la dotation de péréquation perçue par les départements urbains en 2004. En conséquence, la création de cette dotation se fait à enveloppe constante : les 34 départements considérés ont comme « base de départ » les attributions qu'ils recevaient au titre de la péréquation en 2004 . Il convient de noter qu'aucun des départements urbains en 2005 et donc éligibles à la dotation de péréquation urbaine ne percevait de DFM en 2004.

Le III du présent article propose d'insérer un nouvel article L. 3334-6-1 au code général des collectivités territoriales. Cet article précise les règles de fonctionnement de la dotation de péréquation urbaine. On peut relever que la condition fixée au deuxième alinéa de cet article, et qui vise à exclure du bénéfice de cette dotation les départements dont le potentiel financier serait supérieur au double du potentiel financier moyen de la catégorie, ne trouve pas, pour l'instant, à s'appliquer.

Pour chaque département éligible, il est calculé un « indice synthétique » qui permet de déterminer le montant de dotation de compensation qui lui revient .

Cet indice est obtenu en effectuant la somme de quatre critères, pondérés par quatre coefficients de pondération. Les coefficients de pondération seront déterminés par décret en Conseil d'Etat, selon le huitième alinéa de l'article L. 3334-6-1 précité.

Les quatre critères retenus sont :

- le rapport entre le potentiel financier par habitant de l'ensemble des départements urbains et le potentiel financier par habitant du département ;

- le rapport entre la proportion du total des bénéficiaires d'aides au logement dans le nombre total de logements du département et cette même proportion dans l'ensemble des départements urbains ;

- le rapport entre la proportion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion dans le département et cette proportion dans l'ensemble des départements urbains ;

- le rapport entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements urbains et le revenu par habitant du département.

On peut relever que le choix de ces indicateurs est conforme à la logique initiée par nos collègues sénateurs Claude Belot et Jean François-Poncet dans leur rapport précité relatif à la péréquation interdépartementale. Il y était en effet noté que « les critères utilisés sont souvent trop grossiers, ou bien, tout en cherchant à refléter la situation socio-économique d'un territoire, sont dépourvus de lien avec les recettes et les dépenses des conseils généraux. En outre, les dotations accordées ne sont pas toujours proportionnées aux inégalités à corriger. Les critères d'attribution doivent donc refléter la réalité du terrain, c'est-à-dire les niveaux de ressources et de charges des départements » .

Cet indice synthétique s'efforce donc d'appréhender à la fois le niveau réel des ressources , mais également des charges supportées par le département. Dans leur analyse, nos collègues sénateurs proposaient de prendre en compte de nombreux autres critères. Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, il semble que les quatre critères retenus aient été les plus « significatifs » pour l'attribution de la dotation de péréquation urbaine.

La masse globale de la dotation de péréquation urbaine évolue chaque année suivant un taux fixé par le comité des finances locales. En effet, ce dernier, après avoir fixé le taux d'évolution de la dotation forfaitaire, et donc pris connaissance des montants disponibles pour la péréquation, décide librement du taux de progression de la dotation de péréquation urbaine et de la DFM pour l'année suivante. Pour mémoire, la nouvelle architecture introduite par la loi de finances initiale pour 2004 précitée a permis une progression des dotations de péréquation de 8,1 % en 2004.

Les deux derniers alinéas de l'article L. 3334-6-1 précité tel que proposés par le présent article instituent en outre deux mécanismes de garantie :

- la première garantie concerne la seule année 2005 , et instaure une garantie de « non baisse ». En conséquence, si le calcul de l'indice synthétique devait conduire le département à perdre une partie de l'attribution reçue en 2004, ce dernier montant serait garanti en 2005. Selon les simulations transmises à votre rapporteur général, cinq départements se trouveraient dans ce cas : Le Finistère, L'Ille-et-Villaine, l'Oise, la Haute-Savoie et les Yvelines ;

- la seconde garantie est « pérenne » . Elle instaure, pour les départements qui sortiraient des conditions d'éligibilité, un mécanisme de « sortie » en deux ans : le département recevrait les deux-tiers de sa dotation la première année suivant la sortie, un tiers la deuxième année, avant d'arriver à une dotation nulle la troisième année.

Simulations de la réforme pour les 32 départements « urbains »

(en euros)

Nom département	Pop DGF		Masse cumulée 04 notifiée		Masse cumulée 04 notifiée/ habitant		Dotation de péréquation urbaine		Dotation de péréquation urbaine simulée		Dotation de péréquation urbaine simulée/hab.		Variation %
ALPES MARITIMES	1.163.674		11.688.760		10,03		11.785.361,83		11.785.362		10,13		1,00 %
BOUCHES DU RHONE	1.869.567		19.724.838		10,55		25.265.211,83		25.265.212		13,51		28,09 %
FINISTERE	910.867		10.750.069		11,80		10.750.069		10.750.069		11,80		0,0 %
GARD	677.032		7.668.634		11,33		8.604.108,039		8.604.108		12,71		12,20 %
HAUTE-GARONNE	1.102.941		11.454.488		10,39		13.532.827,38		13.532.827		12,27		18,14 %
GIRONDE	1.360.781		14.839.240		10,90		16.132.788,9		16.132.789		11,86		8,72 %
HERAULT	1.023.228		11.731.199		11,46		13.660.368,44		13.660.368		13,35		16,44 %
ILLE ET VILAINE	915.780		10.347.057		11,30		10.347.057		10.347.057		11,30		0,00 %
ISERE	1.159.743		11.357.369		9,79		11.764.521,3		11.764.521		10,14		3,58 %
LOIRE	755.797		8.316.009		11,00		9.212.445,352		9.212.445		12,19		10,78 %
LOIRE-ATLANTIQUE	1.212.533		13.334.794		11,00		14.199.022,9		14.199.023		11,71		6,48 %
MEURTHE ET MOSELLE	722.753		8.021.795		11,10		8.755.526,612		8.755.527		12,11		9,15 %
MOSELLE	1.042.445		10.966.392		10,52		11.786.651,81		11.786.652		11,31		7,48 %
NORD	2.570.607		29.305.450		11,40		34.688.339,26		34.688.339		13,49		18,37 %
OISE	781.289		8.439.920		10,80		8.439.920		8.439.920		10,80		0,00 %
PAS DE CALAIS	1.488.076		17.425.758		11,71		20.632.375,27		20.632.375		13,87		18,40 %
BAS-RHIN	1.041.875		10.539.327		10,12		11.349.813,69		11.349.814		10,89		7,69 %
HAUT-RHIN	720.613		7.053.742		9,79		7.241.666,955		7.241.667		10,05		2,66 %
RHONE	1.603.489		15.468.350		9,65		17.518.159,21		17.518.159		10,93		13,25 %
HAUTE SAVOIE	741.863		7.440.169		10,03		7.440.169		7.440.169		10,03		0,00 %
PARIS	2.200.971		7.064.378		3,21		16.127.496,52		16.127.497		7,33		128,29 %
SEINE MARITIME	1.263.701		12.365.670		9,79		15.036.226,28		15.036.226		11,90		21,60 %
SEINE-ET-MARNE	1.262.184		13.465.275		10,67		13.828.556,32		13.828.556		10,96		2,70 %
YVELINES	1.375.628	12.306.231		8,95		12.306.231		12.306.231		8,95		0,00 %
VAR	1.073.943	12.071.327		11,24		12.100.402,97		12.100.403		11,27		0,24 %
VAUCLUSE	518.354	5.546.071		10,70		6.534.552,05		6.534.552		12,61		17,82 %
TERRITOIRE DE BELFORT	139.054	1.479.996		10,64		1.622.922,283		1.622.922		11,67		9,66 %
ESSONNE	1.150.919	10.523.626		9,14		11.550.234,74		11.550.235		10,04		9,76 %
HAUTS DE SEINE	1.461.614	6.436.415		4,40		10.855.799,66		10.855.800		7,43		68,66 %
SEINE ST DENIS	1.395.971	12.855.075		9,21		19.457.272,38		19.457.272		13,94		51,36 %
VAL DE MARNE	1.237.046	11.352.910		9,18		12.847.259,16		12.847.259		10,39		13,16 %
VAL D'OISE	1.118.761	11.630.930		10,40		13.478.663,86		13.478.664		12,05		15,89 %
TOTAL	37.063.099	362.951.274						418.852.021

Source : direction générale des collectivités locales (DGCL)

b) La dotation de fonctionnement minimale : une dotation « non urbaine »

Le 2° du III du présent article modifie l'article L. 3334-7 du code général des collectivités territoriales, qui détermine l'organisation de la DFM.

Ainsi, les conditions d'éligibilité à la DFM, qui étaient extrêmement restrictives, sont supprimées. La définition qui en est donné est « en creux » : « la dotation de fonctionnement minimale est attribuée aux départements ne répondant pas aux conditions démographiques mentionnées au premier alinéa de l'article L. 3334-6-1 ».

En conséquence, tous les départements qui ne sont pas considérés comme urbains au regard de la définition qui en est donné par le présent article sont éligibles à la DFM. En raison de leur extrême hétérogénéité, on ne peut pas cependant qualifier cette dotation de « rurale » : il y a une définition de l'urbanité, pas de la ruralité.

Ainsi, les départements sont tous éligibles à l'une ou l'autre des dotations.

L'article L. 3334-7 précité prévoit que la DFM ne peut être attribuée aux départements dont le potentiel financier par habitant est supérieur au double du potentiel financier moyen des départements éligibles. Cette clause, symétrique à celle définie pour les départements urbains, ne trouve pas davantage à s'appliquer en 2005.

A l'opposé des départements urbains, il n'est pas prévu d'indice synthétique pour déterminer la répartition de cette dotation , la seule innovation consistant en la substitution du potentiel fiscal par le potentiel financier tel que défini par le présent article.

Par conséquent, les attributions individuelles resteront calculées en considérant, en plus du potentiel financier, la longueur des voiries, selon la formule actuellement utilisée, soit le produit entre la longueur des voiries départementales en mètre et la valeur du point, déterminée par l'intermédiaire de l'enveloppe globale de la catégorie. Un autre critère est actuellement utilisé, qui mesure le potentiel fiscal par kilomètre carré, l'article L. 3334-7 précité ouvrant la possibilité de le prendre en considération par l'utilisation du terme « notamment ».

Les ressources globales affectées à la DFM sont constituées de celles de « l'ancienne DFM » et de celles des dotations de péréquation reçues en 2004 par les départements qui y seront éligibles. De la même manière que pour les départements urbains, la réforme s'effectue donc à « enveloppe constante ». Il faut relever que l'accroissement des masses disponibles pour la péréquation est obtenu par l'indexation de la dotation forfaitaire sur 60 % de l'évolution de la DGF.

La progression de la DFM est encadrée pour l'année 2005, par le d ) du 2° du III du présent article. Ainsi, tous les départements sont assurés de progresser de 6 % au minimum par rapport à 2004, et ne peuvent voir la dotation progresser de plus de 30 %.

Plusieurs remarques peuvent être faites à propos de cette réforme de la DFM :

- elle permet, à terme, de supprimer les effets de seuil qui se sont avérés préjudiciables pour les départements qui n'étaient pas éligibles à la DFM ;

- à terme également, elle ouvre la possibilité d'un rattrapage des départements qui n'étaient pas éligibles à la DFM, et dont on a vu que les attributions de péréquation étaient sensiblement inférieures. Ainsi, la dotation moyenne des départements éligibles à la nouvelle DFM, soit 64 concernés, serait de l'ordre de 20 euros par habitant en 2005.

Simulation de la réforme pour les 64 départements éligibles à la DFM ^{264

(

*
)}

(en euros)

	Nom du département	Pop DGF	Masse cumulée 04 notifiée	Masse cumulée 04 notifiée/hab.	DFM simulée	DFM simulée/hab.	Variations
01	AIN	545.127	5.593.321	10,26	6.526.797	11,97	16,69%
02	AISNE	548.128	6.375.382	11,63	7.482.602	13,65	17,37%
03	ALLIER	360.460	4.084 .46	11,33	4.901.455	13,60	20,00%
04	ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE	176.714	8.347.636	47,24	10.017.163	56,69	20,00%
05	HAUTES-ALPES	169.197	8.489.525	50,18	9.780.821	57,81	15,21%
07	ARDECHE	321.522	3.688.176	11,47	4.425.811	13,77	20,00%
08	ARDENNES	296.341	3.219.321	10,86	3.863.185	13,04	20,00%
09	ARIEGE	161.649	8.233.350	50,93	9.435.649	58,37	14,60%
10	AUBE	300.750	3.317.428	11,03	3.980.914	13,24	20,00%
11	AUDE	371.861	9.890.05	26,60	11.120.265	29,90	12,44%
12	AVEYRON	292.197	10.505.691	35,95	12.101.493	41,42	15,19%
14	CALVADOS	720.029	8.375.049	11,63	9.495.194	13,19	13,37%
15	CANTAL	170.551	11.075.593	64,94	12.682.264	74,36	14,51%
16	CHARENTE	351.458	3.920.360	11,15	4.704.432	13,39	20,00%
17	CHARENTE-MARITIME	641.790	7.752.986	12,08	8.865.666	13,81	14,35%
18	CHER	330.193	8.686.654	26,31	9.823.272	29,75	13,08%
19	CORREZE	255.114	8.746.808	34,29	9.986.228	39,14	14,17%
20A	CORSE-DU-SUD	151.205	7.846.507	51,89	8.821.555	58,34	12,43%
20B	HAUTE-CORSE	174.938	9.086.082	51,94	10.211.296	58,37	12,38%
21	COTE-D'OR	526.783	5.716.565	10,85	6.859.878	13,02	20,00%
22	COTES-D'ARMOR	590.988	7.273.435	12,31	8.323.040	14,08	14,43%
23	CREUSE	141.535	13.122.994	92,72	14.892.142	105,22	13,48%
24	DORDOGNE	419.482	10.399.016	24,79	11.692.523	27,87	12,44%
25	DOUBS	514.590	5.175.887	10,06	6.171.371	11,99	19,23%
26	DROME	459.032	4 558.505	9,93	5.470.206	11,92	20,00%
27	EURE	564.20	6.377.447	11,30	7.307.722	12,94	14,59%
28	EURE-ET-LOIR	426.158	4.814.542	11,30	5.777.450	13,56	20,00%
32	GERS	182.226	10.902.01	59,83	12.344.573	67,74	13,23%
36	INDRE	245.273	9.238.424	37,67	10.538.209	42,97	14,07%
37	INDRE-ET-LOIRE	574.130	6.484.214	11,29	7.387.006	12,87	13,92%
39	JURA	266.651	2.919.541	10,95	3.503.449	13,14	20,00%
40	LANDES	372.767	8.848.006	23,74	10.038.000	26,93	13,45%
41	LOIR-ET-CHER	331.510	3.743.709	11,29	4.492.451	13,55	20,00%
43	HAUTE-LOIRE	236.106	8.487.611	35,95	9.723.439	41,18	14,56%
45	LOIRET	640.884	6.739.076	10,52	7.672.057	11,97	13,84%
46	LOT	182.003	9.271.292	50,94	10.518.897	57,80	13,46%
47	LOT-ET-GARONNE	316.135	3.783.693	11,97	4.540.432	14,36	20,00%
48	LOZERE	91.628	14.542.629	158,71	16.482.751	179,89	13,34%
49	MAINE-ET-LOIRE	748.110	8.846.058	11,82	10.036.352	13,42	13,46%
50	MANCHE	519.339	5.395.572	10,39	6.474.686	12,47	20,00%
51	MARNE	574.196	6.404.524	11,15	7.401.647	12,89	15,57%
52	HAUTE-MARNE	202.601	8.857.478	43,72	10.117.865	49,94	14,23%
53	MAYENNE	296.912	3.447.669	11,61	4.137.203	13,93	20,00%
55	MEUSE	197.930	9.104.096	46,00	10.350.160	52,29	13,69%
56	MORBIHAN	721.753	8.531.308	11,82	9.640.015	13,36	13,00%
58	NIEVRE	247.044	8.851.560	35,83	10.070.176	40,76	13,77%
61	ORNE	310.434	9.661.000	31,12	10.882.551	35,06	12,64%
63	PUY-DE-DOME	643.941	6.990.820	10,86	8.388.984	13,03	20,00%
64	PYRENEES-ATLANTIQUES	645.202	7.081.061	10,97	8.133.269	12,61	14,86%
65	HAUTES-PYRENEES	250.301	2.879.128	11,50	3.454.954	13,80	20,00%
66	PYRENEES-ORIENTALES	487.763	5.762.042	11,81	6.567.905	13,47	13,99%
70	HAUTE-SAONE	239.330	8.264.886	34,53	9.358.567	39,10	13,23%
71	SAONE-ET-LOIRE	572.291	6.480.331	11,32	7.776.397	13,59	20,00%
72	SARTHE	549.919	6.202.731	11,28	7.132.070	12,97	14,98%
73	SAVOIE	478.519	4.733.591	9,89	5.680.309	11,87	20,00%
79	DEUX-SEVRES	354.813	4.209.224	11,86	5.051.069	14,24	20,00%
80	SOMME	578.461	6.639.642	11,48	7.607.003	13,15	14,57%
81	TARN	365.996	4.368.744	11,94	5.242.493	14,32	20,00%
82	TARN-ET-GARONNE	218.516	2.499.429	11,44	2.999.315	13,73	20,00%
85	VENDEE	642.520	7.566.067	11,78	8.628.586	13,43	14,04%
86	VIENNE	416.392	4.769.066	11,45	5.722.879	13,74	20,00%
87	HAUTE-VIENNE	371.982	4.229.032	11,37	5.074.838	13,64	20,00%
88	VOSGES	398.239	4.323.326	10,86	5.187.991	13,03	20,00%
89	YONNE	359.693	9.063.079	25,20	10.228.845	28,44	12,86%

Source : direction générale des collectivités locales (DGCL)

c) L'évolution des deux dotations

Le deuxième alinéa de l'article L. 3334-4 du code général des collectivités territoriales proposé par le présent article précise les règles d'évolution des deux dotations. Les deux dotations de péréquation sont abondées par le différentiel d'indexation entre la dotation forfaitaire des départements et celle de la DGF. A partir de 2006, il reviendra donc au comité des finances locales de déterminer l'évolution globale des masses, par l'intermédiaire de son choix d'indexation de la dotation forfaitaire.

Le comité des finances locales détermine, de plus, la manière dont il convient de répartir cette évolution entre la dotation de péréquation urbaine et la dotation de fonctionnement minimale. En 2004, il avait choisi un taux de progression identique, soit 8,1 %.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements sur le présent article.

Le premier amendement, adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du gouvernement, vise à compléter le 1° du II du présent article par un alinéa précisant que les départements d'outre-mer bénéficient d'une quote-part de la dotation dans des conditions inchangées par rapport au droit existant . En conséquence, les départements d'outre-mer ne sont pas considérées comme des départements urbains, ou éligibles à la DFM comme les autres, mais continuent à faire l'objet de règles particulières.

Le deuxième amendement, adopté à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, avec l'avis favorable du gouvernement, vise à lisser la prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal des droits de mutation , en prenant la moyenne sur les cinq dernières années. Il permet donc de mieux appréhender la variabilité de ces recettes.

Le troisième amendement, adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du gouvernement, tend à écrêter les hausses de DFM pour les départements non urbains non plus à 130 % mais à 120 % . Cela permet de limiter les hausses, puisqu'il semble que beaucoup de départements connaissaient une croissance de leur DFM supérieure à 30 %, et en conséquence de rendre la péréquation plus égalitaire.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est tout à fait favorable à l'esprit de cette réforme, qui vise à clarifier et simplifier les dotations de péréquation.

Plusieurs points particulièrement positifs doivent être soulignés.

En ce qui concerne la dotation forfaitaire , l'introduction d'un critère simple, qui est une dotation de base de 70 euros par habitant, offre au système une bien meilleure lisibilité, et permet de prendre en compte à chaque recensement les évolutions de population. De plus, l'institution d'une garantie assure qu'aucun département ne verra sa dotation baisser dans le futur, ce qui est normal compte tenu du caractère d'aide au fonctionnement d'une dotation de ce type.

Votre rapporteur général note cependant une difficulté particulière, par ailleurs signalée dans le rapport du groupe de travail du comité des finances locales . Ce dernier note en effet, à propos de l'attribution d'une dotation de base par habitant : « dans tous les cas de figure, il faut toutefois souligner la spécificité du département de Paris, dont la population s'élève à 2,2 millions d'habitants, mais dont la dotation forfaitaire actuelle s'établit à 16 millions d'euros. Une part attribuée en fonction du nombre d'habitants conduirait donc nécessairement à un surcoût très important au titre de ce département. Il faut relever parallèlement que la commune de Paris bénéficie au contraire d'une dotation forfaitaire très élevée (1,2 milliard d'euros en 2004) ^{265

(

*
)} ». Le présent article, s'il n'était pas modifié, conduirait donc à une dotation de base pour Paris de 154 millions d'euros ^{266

(

*
)} , c'est-à-dire que sa dotation forfaitaire serait multipliée par 10 . Comme cette dotation est comprise dans une enveloppe constante, il y a le risque, en l'état, de voir le système « exploser ».

En conséquence, votre apporteur général vous propose un premier amendement, qui permet à la dotation de Paris de progresser à partir de 2005 au niveau de l'indexation de la dotation forfaitaire, soit 1,97 % en 2005.

En ce qui concerne les dotations de péréquation , votre rapporteur général se félicite que la réforme introduite par le présent article apporte des solutions à la fois concrètes et réalistes aux différents problèmes évoqués par l'architecture actuelle. Les deux points suivants doivent notamment être soulignés.

D'une part, l'introduction de critères pour l'attribution de la dotation de péréquation urbaine, dans une logique inspirée par les conclusions de nos collègues sénateurs Claude Belot et Jean François-Poncet, permet de mesurer de manière plus pertinente la réalité, non seulement des ressources, mais également des charges supportées par les départements urbains . Il faut de plus se féliciter de voir prise en compte par le législateur la spécificité des départements urbains, ce qui n'était pas le cas auparavant.

D'autre part, l'élargissement de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) à l'ensemble des départements « non urbains » évite les « effets de seuil » qui ont pu nuire aux départements dont les caractéristiques les rapprochaient des départements éligibles à l'ancienne DFM, sans qu'ils le soient pour autant. Ainsi, votre rapporteur général constate que les plus fortes hausses prévues sont la plupart du temps au bénéfice des départements qui avaient les dotations les plus basses, ce qui instaure un réel mécanisme de « rattrapage » progressif.

Cependant, votre rapporteur général note qu'il n'existe pas pour les départements éligibles à la DFM de garantie « pérenne » . Cela est d'autant plus regrettable que la prise en compte, même progressive des DMTO dans le calcul du potentiel fiscal peut conduire à faire baisser rapidement la dotation de certains départements du bénéfice de la DFM en 2006.

En conséquence, votre rapporteur général vous propose un deuxième amendement créant une garantie de « non baisse » . Concrètement, les départements ne pourraient pas voir leur dotation baisser d'une année sur l'autre.

En ce qui concerne plus spécifiquement la dotation de péréquation urbaine, les simulations fournies par la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur montrent que les nouvelles règles d'attribution vont conduire à de très fortes hausses pour deux départements, Paris et les Hauts-de-Seine, respectivement de 128,29 % et de 68,66 %. Il n'est pas certain que « l'esprit » de la péréquation serait alors respecté. En conséquence, votre rapporteur général vous propose un troisième amendement qui vise à limiter à 5 % la hausse de la dotation de péréquation urbaine des départements dont le potentiel financier par habitant est supérieur à 150 % du potentiel financier moyen par habitant des départements ^{267

(

*
)} . Il faut relever que les sommes épargnées seront redistribuées au profit des autres départements, ce qui permettra à leurs dotations de croître de manière plus significative, et d'en écarter un certain nombre d'une progression nulle en 2005 et d'une application des mécanismes de garanties à partir de 2006.

De plus, afin d'éviter de trop fortes hausses sur certains autres départements, et par symétrie avec le mécanisme de la DFM, votre rapporteur général vous propose un écrêtement généralisé de la dotation de péréquation urbaine à partir de 20 % .

Simulations des amendements proposés sur le dotation de péréquation urbaine pour 2005

(en euros)

Nom département		Pop DGF		Masse cumulée 04 notifiée		Rappel des propositions du PLF	Simulation avec un écrêtement en 2005 à 20 %				Simulation pour 2005 avec : - un écrêtement à 20 % - un écrêtement à 5 % si potentiel financier > 1,5 fois la moyenne
							DPU simulée		var		DPU simulée		var
ALPES MARITIMES		1.163.674		11.688.760		1,00 %	12.548.774		7,54 %		12.672.496		8,60 %
BOUCHES DU RHONE		1.869.567		19.724.838		28,09 %	23.669.806		20,00 %		23.669.806		20,00 %
FINISTERE		910.867		10.750.069		0,0 %	11.399.075		6,04 %		11.504.255		7,02 %
GARD		677.032		7.668.634		12,20 %	9.161.451		19,47 %		9.202.361		20,00 %
HAUTE-GARONNE		1.102.941		11.454.488		18,14 %	13.745.386		20,00 %		13.745.386		20,00 %
GIRONDE		1.360.781		14.839.240		8,72 %	17.177.812		15,76 %		17.347.173		16,90 %
HERAULT		1.023.228		11.731.199		16,44 %	14.077.439		20,00 %		14.077.439		20,00 %
ILLE ET VILAINE		915.780		10.347.057		0,00 %	11.007.590		6,38 %		11.114.639		7,42 %
ISERE		1.159.743		11.357.369		3,58 %	12.526.584		10,29 %		12.650.087		11,38 %
LOIRE		755.797		8.316.009		10,78 %	9.809.194		17,96 %		9.905.905		19,12 %
LOIRE-ATLANTIQUE		1.212.533		13.334.794		6,48 %	15.118.784		13,38 %		15.267.844		14,50 %
MEURTHE ET MOSELLE		722.753		8.021.795		9,15 %	9.322.678		16,22 %		9.414.592		17,36 %
MOSELLE		1.042.445		10.966.392		7,48 %	12.550.148		14,44 %		12.673.883		15,57 %
NORD		2.570.607		29.305.450		18,37 %	35.166.552		20,00 %		35.166.552		20,00 %
OISE		781.289		8.439.920		0,00 %	8.984.491		6,45 %		9.072.746		7,50 %
PAS DE CALAIS		1.488.076		17.425.758		18,40 %	20.910.910		20,00 %		20.910.910		20,00 %
BAS-RHIN		1.041.875		10.539.327		7,69 %	12.085.013		14,67 %		12.204.163		15,80 %
HAUT-RHIN		720.613		7.053.742		2,66 %	7.710.756		9,31 %		7.786.778		10,39 %
RHONE		1.603.489		15.468.350		13,25 %	18.562.020		20,00 %		18.562.020		20,00 %
HAUTE SAVOIE		741.863		7.440.169		0,00 %	7.884.779		5,98 %		7.956.834		6,94 %
PARIS		2.200.971		7.064.378		128,29 %	8.477.254		20,00 %		7.417.597		5,00 %
SEINE MARITIME		1.263.701		12.365.670		21,60 %	14.838.804		20,00 %		14.838.804		20,00 %
SEINE-ET-MARNE		1.262.184		13.465.275		2,70 %	14.724.320		9,35 %		14.869.491		10,43 %
YVELINES	1.375.628		12.306.231		0,00 %		13.096.035	6,42 %		13.224.034		7,46 %
VAR	1.073.943		12.071.327		0,24 %		12.884.223	6,73 %		13.011.252		7,79 %
VAUCLUSE	518.354		5.546.071		17,82 %		6.655.285	20,00 %		6.655.285		20,00 %
TERRITOIRE DE BELFORT	139.054		1.479.996		9,66 %		1.728.049	16,76 %		1.745.087		17,91 %
ESSONNE	1.150.919		10.523.626		9,76 %		12.298.417	16,86 %		12.419.670		18,02 %
HAUTS DE SEINE	1.461.614		6.436.415		68,66 %		7.723.698	20,00 %		6.758.236		5,00 %
SEINE ST DENIS	1.395.971		12.855.075		51,36 %		15.426.090	20,00 %		15.426.090		20,00 %
VAL DE MARNE	1.237.046		11.352.910		13,16 %		13.623.492	20,00 %		13.623.492		20,00 %
VAL D'OISE	1.118.761		11.630.930		15,89 %		13.957.116	20,00 %		13.957.116		20,00 %

Source : direction générale des collectivités locales (DGCL)

Le tableau ci-avant permet de mesurer, pour chacun des 32 départements urbains, les effets, d'une part, d'un écrêtement sur tous les départements à 20 %, et, d'autre part, les effets combinés d'un écrêtement de 5 % de Paris et des Hauts-de-Seine et de 20 % des autres.

Le rappel des propositions du texte initial permet de comparer les situations des 32 départements urbains avec la réforme proposée et dans le texte du projet de loi. On peut constater des différences sensibles pour la plupart des départements. Ainsi, en plus de Paris et des Hauts-de-Seine, écrêtés à 5 %, 12 départements sont écrêtés à 20 %, mais il faut remarquer que seuls 3 d'entre eux voient ainsi leur dotation de péréquation progresser moins fortement (c'est-à-dire que 3 départements, sans compter Paris et les Hauts-de-Seine étaient susceptibles, dans le projet du gouvernement de voir leur dotation progresser de plus de 20 %).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 32

Reconduction du contrat de croissance et de solidarité

Commentaire : le présent article tend à reconduire, pour l'année 2005, le contrat de croissance et de solidarité qui définit la croissance globale des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

I. LE DROIT EXISTANT

L'organisation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales fait l'objet, depuis 1996, d'une démarche contractuelle. Le dispositif, intialement intitulé pacte de stabilité financière, porte désormais le nom de « contrat de croissance et de solidarité ».

Ainsi que le rappelle la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2003, « le principe du contrat de croissance et de solidarité consiste à regrouper dans une même enveloppe tous les concours financiers de l'Etat dont l'évolution suit une règle d'indexation spécifique fixée par la loi, de telle sorte que l'ensemble progresse selon une indexation prévue à l'avance (soit l'inflation à laquelle s'ajoutent 33 % de l'évolution du PIB). Comme cette indexation est inférieure à celle des principales dotations qui composent l'enveloppe « normée » (la DGF progresse en fonction de l'inflation à laquelle s'ajoutent 50 % de l'évolution du PIB), une des dotations de l'enveloppe sert de variable d'ajustement » ^{268

(
*
)} .

A. LES PRINCIPES RÉGISSANT L'ENVELOPPE NORMÉE ET L'INDEXATION DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Depuis 1996, l'organisation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales est régie par un mécanisme dit de « l'enveloppe normée », qui consiste à regrouper une grande partie des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, et à appliquer à cet ensemble une norme de progression annuelle, définie en fonction d'indices macro-économiques.

Les dotations comprises dans cette enveloppe évoluent en fonction d'indexations prévues par la loi, à l'exception d'une d'entre elles, la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui joue le rôle de « variable d'ajustement », et dont le montant est donc déterminé par la différence entre le montant total de l'enveloppe normée et la somme des dotations indexées qui la composent.

L'objectif de l'enveloppe normée consistait à permettre une maîtrise de l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, la variable d'ajustement permettant « d'absorber » les conséquences, pour le budget de l'Etat, de l'augmentation du montant des dotations indexées, qui évoluent plus rapidement que l'ensemble de l'enveloppe.

Un autre objectif consistait à permettre aux collectivités territoriales d'avoir une vision pluriannuelle de l'évolution des concours qu'elles reçoivent de l'Etat, en fixant une norme de progression pluriannuelle. Pour les années 1996-1998, ont été appliquées les règles du « pacte de stabilité », définies par l'article 32 de la loi de finances pour 1996. Pour les années 1999-2001 ont été appliquées celles du « contrat de croissance et de solidarité », définies par l'article 57 de la loi de finances pour 1999.

Le contrat de croissance et de solidarité a repris les principes du mécanisme introduit en 1996 par le pacte de stabilité. Ainsi :

- sont distinguées des dotations « sous enveloppe » et hors enveloppe ;

- l'enveloppe normée regroupe des dotations faisant l'objet d'une indexation spécifique, mais évolue selon un taux de progression défini chaque année en fonction d'indices macro-économiques ;

- le respect de la progression ainsi définie de l'enveloppe normée est assuré par une variable d'ajustement , la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Les règles du contrat de croissance et de solidarité sont toutefois plus avantageuses, pour les collectivités territoriales, que celles du pacte de stabilité qui l'a précédé : alors que la progression de l'enveloppe normée ne tenait compte, dans le pacte de stabilité, que de l'indice de progression des prix hors tabac, le contrat de croissance et de solidarité a prévu de tenir compte, en outre, du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB). Cette prise en compte a été progressive, puisque le taux de croissance du PIB a été intégré pour le calcul de l'indice de progression du contrat de croissance et de solidarité à hauteur de 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % à compter de 2001 ^{269

(

*
)} .

B. LA RÉDUCTION JUSQU'EN 2003 DU PÉRIMÈTRE DE L'ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Depuis 2001, les règles d'évolution de l'enveloppe normée sont définies de manière annuelle : l'article 39 de la loi de finances pour 2002 a reconduit pour un an les dispositions applicables en 2001, l'article 51 de la loi de finances pour 2003 a reconduit, pour une année, les règles applicables en 2002, et l'article 57 de la loi de finances pour 2004 a reconduit ces règles pour une année supplémentaire.

On notera que la règle de progression de l'enveloppe normée s'est appliquée à une part décroissante des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales jusqu'en 2004 (62 % dans la loi de finances pour 1997 contre 52 % dans la loi de finances pour 2003). Pour mémoire, les concours financiers de l'Etat non compris dans le champ de l'enveloppe normée sont le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le produit des amendes de police, les compensations d'exonérations fiscales (à l'exception toutefois de la dotation de compensation de la taxe professionnelle - DCTP -, qui constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité) et les dégrèvements d'impôts locaux.

Par ailleurs, le périmètre de l'enveloppe normée ne comprend pas la totalité du montant des dotations qui la composent . Ainsi, les abondements exceptionnels de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en sont exclus, de même que la fraction du prélèvement sur les recettes de l'Etat correspondant au produit de la fiscalité locale de France Télécom et de la Poste, les majorations exceptionnelles dont a bénéficié le Fonds national de péréquation (FNP), transformé en dotation nationale de péréquation par la loi de finances pour 2004, les ajustements à la baisse du montant de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI), la fraction de la DCTP correspondant à la réduction pour embauche et investissement (REI) et à la compensation des conséquences de l'arrêt du Conseil d'Etat Commune de Pantin ainsi que les mesures nouvelles majorant le montant de la dotation générale de décentralisation (DGD), s'agissant par exemple, en 2003, de l'intégration dans la DGD « formation professionnelle » du coût des primes d'apprentissage.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LES CONCOURS INTÉGRÉS DANS L'ENVELOPPE NORMÉE DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

Le I du présent article modifie le II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 afin :

- de reconduire pour l'année 2005 le mécanisme d'indexation de l'enveloppe normée prévu par cet article ;

- de préciser, afin de neutraliser l'effet éventuel des modifications proposées par le présent projet de loi de finances, que cette indexation s'effectue « à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale ».

Les dotations comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité sont les suivantes :

- la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;

- la dotation spéciale instituteurs (DSI) ;

- la dotation élu local ;

- la dotation globale d'équipement (DGE) ;

- les dotations d'équipement scolaire des départements (DDEC) et des régions (DRES) ;

- les dotations générales de décentralisation (DGD, DGD Corse et DGD « formation professionnelle ») ;

- la dotation de compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle ;

- la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), hors sa fraction correspondant à la réduction pour création d'entreprise

On rappellera enfin, pour mémoire, que, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2004, la réforme de l'architecture des dotations de l'Etat a intégré plusieurs concours de l'Etat au sein la dotation globale de fonctionnement, dont :

- la compensation de la suppression de la part « salaires » des bases de la taxe professionnelle versée en 2003, en application du I de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 ;

- la compensation de la suppression de la taxe additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçue par les régions en application du II de l'article 39 de la loi de finances pour 1999 ;

- la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation perçue par les régions en application du a et du II de l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2000 ;

- les compensations des baisses de DCTP subies soit par les communes qui étaient éligibles en 1998 à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou à la première fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR), soit par leurs groupements, si une commune au moins de ceux-ci répond aux conditions précitées, soit par les communes éligibles en 1998 à la seconde fraction de la DSR et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique, versées par le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) en application du 2° bis de l'article 1648 du code général des impôts ;

- les dotations de péréquation du fonds national de péréquation (FNP), devenu dotation nationale de péréquation (DNP) dont sont déduits des montants pris en compte la majoration exceptionnelle de 22,867 millions d'euros prévue par l'article 129 de la loi de finances pour 1999. Il convient de noter que cette majoration avait été mise en oeuvre de 1999 à 2001 et avait été reconduite pour l'année 2002 et 2003 ^{270

(

*
)} . Par ailleurs, n'a pas été pris en compte le prélèvement opéré sur le fonds en application du III de l'article 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire. Cette disposition prévoyait la compensation aux collectivités territoriales, par le FNP, des exonérations de taxe professionnelle liées aux extensions d'activités en zone de redynamisation urbaine (I bis de l'article 1466 A du code général des impôts) et en zone de revitalisation rurale (article 1465 A du code général des impôts) ;

- 95 % de la dotation générale de décentralisation (DGD), dont les crédits figurent, jusqu'à cette année, au chapitre 41-56 du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et, de manière plus marginale, au chapitre 41-10 du budget du ministère de la culture et de la communication. Sont toutefois maintenus en dehors de la DGF les crédits correspondants aux concours particulier de la DGD, qui répondent à des modalités de répartition spécifique (concours particulier versé en faveur des ports maritimes de pêche et de commerce en application de l'article 1614-8 du code général des collectivités territoriales et du concours particulier relatif aux bibliothèques, prévu à l'article 1614-14 du code général des collectivités territoriales) ^{271

(

*
)} , le solde de la DGD étant maintenu pour absorber les ajustements annuels en matière de compétences transférées.

B. LE CALCUL DU MONTANT DE L'ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT

L'évolution des montants des concours financiers de l'Etat compris dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité est définie en fonction de la croissance prévisionnelle des prix pour l'année suivante et de la croissance prévisionnelle du PIB pour l'année en cours, puisque le II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004, dont les dispositions sont modifiées pour être rendues applicables en 2005 par le I du présent article, dispose que les dotations sous enveloppe « forment un ensemble dont le montant s'accroît, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, par application d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de 33 % du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente associés au projet de loi de finances de l'année de versement ». Pour l'année 2005, le calcul de l'indice de progression de l'enveloppe normée est donc bien :

(Evolution prévisionnelle de l'indice des prix pour 2005) +
1/3 x (taux de croissance prévisionnel du PIB en 2004), soit :

1,8 % + (1/3 x 2,5 %) = 2,625 %

Le taux de progression du contrat de croissance et de solidarité sera donc, pour l'année 2005, de 2,625 %, soit la croissance la plus importante enregistrée depuis la création du contrat de croissance et de solidarité, qui est près de un point supérieure à celle de 2004 (1,67 %). Cette « performance » s'explique par :

- l'indexation plus favorable de l'enveloppe normée depuis 2001 (la croissance du PIB n'était en effet prise en compte qu'à hauteur de 20 % en 1999 et 25 % en 2000) ;

- la croissance prévisionnelle du PIB pour l'année 2004, dont le niveau (2,5 %) est nettement supérieur à celui des années précédentes.

On notera que ce taux de progression correspond à la différence entre l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité en 2005 et celle qui résulte de la DGF révisée pour l'année 2004 ( cf. infra ). De la loi de finances initiale pour 2004 à la loi de finances initiale pour 2005, la progression de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité est de 2,87 %.

La reconduction des dispositions relatives au contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2005 se traduit, ainsi que le rappelle l'exposé des motifs du présent article, par une progression de 1.223 millions d'euros de l'enveloppe normée des concours de l'Etat, par rapport à la loi de finances pour 2004 ; le montant total des concours inscrits dans l'enveloppe normée serait donc de 43.902,85 millions d'euros en 2005 .

Lors de la réunion du comité des finances locales du 21 septembre 2004, M. Jean-François Copé, ministre délégué aux libertés locales, rappelait qu'« avec une hypothèse d'inflation pour 2005 de 1,8 et une progression du PIB de 2,5, compte tenu d'une révision à la hausse de ces mêmes indices pour 2004, l'enveloppe normée du contrat de croissance va progresser au total de 2,87 % contre 1,7 % en 2004 et 2,3 % en 2003. 2,87 %, c'est évidemment un taux de croissance qui est très important, et naturellement ensuite, au sein de cette enveloppe, chaque dotation évolue selon ses propres règles, le respect de la norme globale d'évolution étant assurée, chacun en connaît le fonctionnement, par l'ajustement de la DCTP. Ce qui veut dire que l'enveloppe normée va atteindre 43,9 milliards d'euros en 2005, hors ajustement, et au sein de cette enveloppe, la DGF qui représente comme vous le savez 85 %, c'est la part la plus importante, va être indexée sur l'inflation et 50 % de la croissance. Ce qui veut dire un taux de croissance pour 2005 de 3,29 % contre 1,93 en 2004 ; soit au total pour la DGF un montant de 37,9 milliards d'euros en 2005 contre 36,7 milliards en 2004, ce qui veut dire 1,2 milliard précisément d'augmentation.

« Tout ça veut dire que nous avons de quoi mettre en place une véritable politique de péréquation à travers une réforme des critères d'attribution de la DGF (...) » ^{272

(

*
)}

Toutefois, si l'on tient compte des ajustements résultant notamment des modifications de périmètre liées au financement des transferts des compétences relatives à la formation professionnelle et à l'apprentissage aux régions, ainsi qu'au remplacement d'une partie de la DGF des départements par une fraction de tarif de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur, proposé par l'article 34 du présent projet de loi de finances, le montant des crédits inclus dans l'enveloppe normée s'établirait à 43.667,36 millions d'euros en 2005 .

Le tableau ci-après détaille les composantes du contrat de croissance et de solidarité et leur évolution entre 2004 et 2005.

Contrat de croissance et de solidarité en 2005

(en millions d'euros)

	LFI 2004 (a)	LFI 2004 révisée (b)	PLF 2005 (c)	Evolution en % p/r LFI 2004 révisée (c)/(b)	Evolution en %p/r LFI 2004 (c)/(a)
I - ENVELOPPE NORMÉE
Dotation globale de fonctionnement (DGF)	36.740,187	36.825,693	37.948,877	+ 3,05	+ 3,29
Dotation spéciale instituteurs (DSI)	199,295	214,295	221,345	+ 3,29
Dotation élu local	47,163	47,163	48,715	+ 3,29	+ 3,29
Compensation part salaires de la TP pour les FDPTP	109,158	109,158	112,749	+ 3,29	+ 3,29
Dotation globale d'équipement (DGE) des départements et des communes en AP	904,469	904,469	931,602	+ 3,00	+ 3,00
Dotations régionale et départementale d'équipement scolaire (DRES) en AP	597,784	597,784	615,718	+ 3,00	+ 3,00
Dotation département d'équipement des collèges (DDEC)	296,856	296,856	305,762	+ 3,00	+ 3,00
Dotation générale de décentralisation (DGD) (1)	797,162	797,162	823,387	+ 3,29	+ 3,29
Dotation générale de décentralisation Corse (DGD Corse) (1)	245,004	245,004	253,064	+ 3,29	+ 3,29
Dotation de décentralisation (DGD) formation professionnelle	1.372,120	1.372,120	1.417,260	+ 3,29	+ 3,29
Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors réduction pour création d'entreprise (ancienne REI)	1.370,171	1.370,171	1.224,367	- 10,64	- 10,64
SOUS-TOTAL I	42.679,369	42.779,875	43.902,846	+ 2,625	+ 2,867
II - AJUSTEMENTS
- DSI			- 47,278
- Reliquats du CNFPT			- 9,512
- DGD Intérieur (2)			13,507
- DGD Intérieur - loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales (3)			21,246
- DGD Corse (4)			4,001
- DGD formation professionnelle (primes d'apprentissage)	454,266	454,266	722,435
- DGD formation professionnelle (CIVIS)	36,020	36,020	110,734
- DGD formation professionnelle - réforme de la taxe d'apprentissage			- 197,919
- Minoration de la DGF correspondant au transfert de la TCA			- 880,000
SOUS-TOTAL II	490,286	490,286	- 262,786
TOTAL I + II (hors régularisation)	43.169,655	43.270,161	43.640,060	+ 0,855	+ 1,090
III - MAJORATIONS EXCEPTIONNELLES
- Majoration exceptionnelle de la DSU et de la DSR et de la dotation d'aménagement (5)	51,000	51,000	9,512
- Majoration exceptionnelle au titre du contentieux « Pantin » (fraction 16 %)	35,580	35,580	17,790
SOUS-TOTAL III	86,580	86,580	27,302	- 68,466
TOTAL I + II + III (hors régularisation négative)	43.256,235	43.356,741	43.667,362	+ 0,716	+ 0,950

(1) y compris les crédits inscrits sur le budget de la Culture.

(2) loi du 11 octobre 1985 du 2 décembre 1992 et transports scolaires à Mayotte.

(3) compensation en DGD prévue par les articles spécifiques de la loi.

(4) loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

(5) dont 9,512 millions d'euros issus du reliquat du CNFPT.

Hypothèses économiques retenues au 15 septembre 2004

	2003	2004	2005
DGF (indice définitif en 2003, révisé en 2004)	2,50 %	1,95 %	3,05 %
Satellites de la DGF	2,29403 %	1,93051 %	3,28983 %
Formation brute de capital fixe des administrations publiques	2,60 %	3,70 %	3,00 %
Enveloppe (prix + 33 % du PIB)	1,896 %	1,665 %	2,625 %
Prix hors tabac de N	1,90 %	1,70 %	1,80 %
PIB en volume de N	0,50 %	2,50 %	2,50 %

Source : Document remis au Comité des finances locales lors de sa séance du 21 septembre 2004

Le II du présent article prévoit que le respect de la norme globale du contrat de croissance et de solidarité se traduit par un ajustement sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), en disposant que « en 2004 et en 2005, le taux d'évolution » de la DCTP « est celui qui permet de respecter la norme d'évolution fixée au II de l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), compte tenu du montant total des autres dotations (...) ».

Ainsi, en application des dispositions prévues par le présent article, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) devrait passer de 1.370,17 millions d'euros à 1.224,37 millions d'euros, soit une diminution de 10,64 %.

Il convient de rappeler que la dotation de compensation de la taxe professionnelle vise à compenser les pertes de recettes fiscales des communes résultant des mesures d'allégement de la taxe professionnelle adoptées par le législateur.

Elle comporte quatre fractions, correspondant à une série de modifications de la législation applicable à la taxe professionnelle :

- la compensation du plafonnement des taux communaux de la taxe professionnelle ;

- la compensation de la réduction de la fraction imposable des salaires ;

- la compensation de l'abattement général de 16 % sur les bases de taxe professionnelle ;

- la compensation de la réduction pour embauche et investissement (REI).

Depuis la mise en place du pacte de stabilité financière entre l'Etat et les collectivités locales, instauré par l'article 32 de la loi de finances initiale pour 1996, les trois premières fractions de la DCTP, jusqu'alors indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, servent de variable d'ajustement dans le cadre de la mise sous enveloppe des dotations dites « actives » de l'Etat aux collectivités territoriales.

En 2004, la DCTP s'est établie à 1.370 millions d'euros, en tant que variable d'ajustement de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité.

En 2005, la DCTP s'établira, avant abondement au titre de la jurisprudence « Pantin », à 1.224 millions d'euros, soit une diminution de 10,64 % par rapport à 2004. Par ailleurs, elle bénéficiera d'un abondement de 18 millions d'euros au titre du règlement du contentieux « Pantin », pour s'établir au total à 1.242 millions d'euros.

Evolution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors REI et après prélèvement au profit du financement des CA) depuis 1998

Source : Rapport de l'Observatoire des finances locales pour l'année 2004, présenté par Joël Bourdin, sénateur, juin 2004

La DCTP est, logiquement, en diminution constante depuis qu'elle constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité. En effet, dès lors que la quasi-totalité des dotations comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée bénéficient d'une indexation plus favorable que l'enveloppe elle-même, une telle diminution est inéluctable, en l'absence d'abondement supplémentaire de la part de l'Etat. Par ailleurs, et de manière quelque peu paradoxale, la DCTP résiste d'autant mieux que la croissance est réduite, puisqu'un faible différentiel de croissance entraîne un décalage moins important entre l'indexation de la DGF et celle de l'ensemble de l'enveloppe, et donc, un moindre besoin d'ajustement. Ainsi, pour l'année 2004, une diminution de « seulement » 3,46 % des crédits de la DCTP était nécessaire pour permettre le respect de la norme de progression de l'enveloppe normée, qui n'était que de 1,67 % en raison de la faible croissance prévisionnelle.

C. LE CALCUL DU MONTANT DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT (DGF)

Conformément au premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement (DGF) évolue, depuis 1996, en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement de la DGF (soit 2005), et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours (soit 2004), sous réserve que celui-ci soit positif.

L'article précité prévoit également que cet indice prévisionnel est appliqué à la DGF de l'année en cours, dont le montant doit être révisé pour tenir compte des derniers taux d'évolution connus constituant l'indice de l'indexation de l'année en cours. Cet indice ajusté doit alors être appliqué au montant définitif de l'année précédente (soit 2003).

1. Le « recalage » du montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour l'année 2004

En application du 1° de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales précité, le montant de la DGF pour l'année 2004 est révisé, afin de tenir compte du montant définitif de la DGF 2003, tel qu'il peut être calculé à partir des derniers indices économiques connus.

Dans la mesure où le taux d'évolution du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année 2004 est passé à + 1,7 %, contre + 1,5 % prévu en loi de finances pour 2004, il convient de réviser le montant de la DGF pour l'année 2004, à partir du montant définitif de la DGF pour 2003, soit 36.121,327 millions d'euros.

En appliquant à ce montant l'indice d'actualisation de la DGF révisé, soit prix 2004 + ½ PIB 2003 = 1,7 % + 0,25 % = 1,95 %, au lieu de l'indice prévisionnel de la loi de finances pour 2004, soit 1,75 %, on obtient le montant révisé de la DGF pour l'année 2004, soit 36.825,693 millions d'euros .

Ce montant, comparé au montant ouvert par la loi de finances initiale pour 2004, hors majorations exceptionnelles (36.740,187 millions d'euros), fait apparaître une augmentation de la DGF pour 2004 de 85,506 millions d'euros.

2. La régularisation de la DGF pour 2003

L'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'il est procédé chaque année, avant le 31 juillet, au calcul de la régularisation de la DGF afférente à l'exercice précédent. Cette régularisation intervient lorsque l'indice, calculé sur la base du taux d'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation des ménages hors tabac relatif à cet exercice (2004) et sur la base du taux d'évolution du PIB en volume de l'année précédente (2003), tels qu'ils sont constatés à cette date, appliqué au montant de la dernière dotation définitive connue (2003), entraîne un produit différent du montant prévisionnel de la DGF inscrit en loi de finances.

La régularisation de la DGF 2003, actée par le Comité des finances locales lors de sa réunion du 20 juillet 2004, a conduit à retenir un taux d'évolution définitif de 2,5 % (soit évolution des prix 2003 : + 1,9 % majorée de la moitié du PIB total en volume 2002 : + 1,2 %) contre + 2,1 % en loi de finances initiale pour 2003. Le montant de cette régularisation s'est ainsi élevé à 76,979 millions d'euros, après déduction de la surestimation de la DGF 2004 de 23,868 millions d'euros. Le montant de la DGF 2003 définitive atteint 18.913,009 millions d'euros et le montant de la DGF 2003 rebasée pour tenir compte de la réforme d'architecture engagée par la loi de finances pour 2004 s'établit donc à 36.740,188 millions d'euros.

Pour la répartition de la régularisation de la DGF pour 2003, on notera que l'Assemblée nationale a adopté un amendement à l'article 29 du présent projet de loi de finances pour 2005, dérogeant aux dispositions de droit commun figurant aux articles L. 1613-2 et L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales ^{273

(

*
)} , et prévoyant d'affecter la part de la régularisation revenant aux communes et aux EPCI à la dotation globale de fonctionnement mise en répartition en 2005, pour accompagner le financement de la réforme des dotations. Les départements recevront quant à eux la régularisation de la DGF pour 2003 dans les conditions de droit commun prévues aux articles L. 1613-2 et L. 2234-1 du code général des collectivités territoriales.

3. Le montant prévisionnel de la DGF pour 2005

Le montant prévisionnel de la DGF pour l'année 2005 est obtenu en appliquant le taux d'évolution de la DGF pour 2005 au montant révisé de la DGF pour l'année 2004.

Le taux d'évolution de la DGF pour l'année 2005 est égal à : prix 2005 + ½ PIB 2004 = 1,8 % + 2,5 % = 3,05 %.

Appliqué au montant révisé de la DGF 2004, on obtient un montant prévisionnel de la DGF pour l'année 2005 de : 36.825,693 x 3,05 % = 37.948,877 euros , soit une progression de 3,29 % par rapport au montant de DGF ouvert par la loi de finances pour 2004.

Par ailleurs, il convient de rappeler que l'article 34 du présent projet de loi de finances prévoit une minoration de 880 millions d'euros de la DGF des départements, auquel se substituerait une part de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur.

4. L'indexation des autres dotations comprises dans le contrat de croissance et de solidarité

Plusieurs dotations de l'Etat aux collectivités territoriales sont indexées sur le taux d'évolution de la DGF soit+ 3,29 % pour l'année 2005 : la dotation spéciale instituteurs (DSI), les dotations générales de décentralisation (DGD) et la dotation élu local.

La dotation spéciale instituteurs, instaurée par la loi du 2 mars 1982, est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement ou, par défaut, de l'indemnité en tenant lieu, dont bénéficient les instituteurs. Cette dotation, prélevée sur les recettes de l'Etat, évolue comme la DGF, l'article 1 ^er de la loi n° 85-1268 du 2 novembre 1985 relative à la DGF disposant que « la DSI évolue chaque année comme la DGF », mais qu'« elle est diminuée chaque année par la loi de finances, du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles ». Le montant fixé en loi de finances initiale est ensuite susceptible d'être ajusté en loi de finances rectificative pour tenir compte du nombre définitif d'instituteurs intégrés dans le corps des professeurs d'école (qui ne bénéficient pas d'un logement) et des départs à la retraite.

Le montant de la DSI pour l'année 2005 s'élève, en appliquant au montant ouvert en loi de finances pour 2004 le taux de progression de la DGF (soit + 3,29 %), à 221,34 millions d'euros. Toutefois, en tenant compte de l'intégration des instituteurs dans le corps de professeurs des écoles, ce montant est fixé à 174,07 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, en diminution de 18,77 % par rapport à 2004. En particulier, un abattement de 9,512 millions d'euros est opéré sur la DSI au titre des reliquats de gestion du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) afférents à l'année 2003, que le IV de l'article 29 du présent projet de loi de finances propose d'affecter à la dotation d'aménagement en 2005 ^{274

(

*
)} .

Le montant total des dotations générales de décentralisation (DGD, DGD Corse et DGD formation professionnelle) s'établit à 2.494 millions d'euros pour l'année 2005. On rappellera que la réforme de l'architecture des dotations effectuée en loi de finances pour 2004 a fusionné 95 % de la DGD dans la DGF, le solde étant destiné au financement des transferts ultérieurs de compétences.

S'agissant de la dotation élu local, son montant s'établit à 48,715 millions d'euros pour l'année 2005. On rappellera que cette dotation est attribuée, en métropole, aux communes de moins de 1.000 habitants ayant un potentiel fiscal par habitant inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 1.000 habitants. Dans les DOM-TOM, les collectivités territoriales de Saint-Pierre et Miquelon, ainsi que les communes de moins de 5.000 habitants bénéficient de la dotation.

La dotation globale d'équipement (DGE) des départements et des communes, ainsi que la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) sont indexées sur la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, dont la progression prévue s'établit à 3 % pour l'année 2005. La DGE s'élève, en autorisations de programmes (AP) à 931,602 millions d'euros (soit 441,371 millions d'euros pour la DGE des communes et 490,231 millions d'euros pour la DGE des départements) ; la DRES, à 615,718 millions d'euros, et la DDEC, à 305,762 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA RÉFORME DE L'ARCHITECTURE DES DOTATIONS DE L'ETAT A REDONNÉ DU SENS AU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ

La progression du coût des compensations d'exonération d'impôts locaux, qui résulte des suppressions successives d'impôts locaux au cours de la précédente législature, a conduit à réduire la part de l'enveloppe normée dans le montant total des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, qui était ainsi passée de 62 % en 1997 à 52 % en 2003. L'utilité pour l'Etat d'un mécanisme de pilotage global des concours financiers, mis en oeuvre à travers le pacte de stabilité puis le contrat de croissance et de solidarité, perdait ainsi peu à peu de son sens : alors que les dotations de l'Etat « sous enveloppe » voyaient leur progression encadrée, les compensations d'exonérations et de suppression d'impôts locaux évoluaient pour leur part en fonction de l'indice de progression de la DGF, supérieur au taux d'indexation du contrat de croissance et de solidarité.

La réforme de l'architecture des dotations engagée par la loi de finances pour 2004 a entraîné l'intégration de nombreux concours de l'Etat aux collectivités territoriales au sein de la DGF, augmentant ainsi sensiblement la part des concours financiers de l'Etat incluse dans l'enveloppe normée soumise aux règles d'indexation du contrat de croissance et de solidarité. Cette part est ainsi passée de 52 % en 2003 à 72,7 % en 2004 et 71,1 % en 2005.

La réforme engagée par la loi de finances pour 2004 a donc permis de redonner un peu de son sens au contrat de croissance et de solidarité.

B. LA PRÉVISIBILITÉ FAIT TOUTEFOIS DÉFAUT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

En dépit des progrès susmentionnés, le fonctionnement actuel de l'enveloppe normée demeure éloigné de la logique qui avait présidé à sa création . En effet, la mise en place de l'enveloppe normée répondait à deux préoccupations : d'une part, faire participer les collectivités locales à l'effort de maîtrise des finances publiques en fixant un plafond aux dépenses de l'Etat au titre des concours financiers qu'il leur apporte, et, d'autre part, leur permettre de disposer d'une meilleure prévisibilité quand à l'évolution de leurs ressources, l'indexation de l'enveloppe normée ayant été fixée, à l'origine, pour une durée de trois ans.

Or, si l'augmentation du volume des concours financiers de l'Etat compris dans le périmètre de l'enveloppe normée permet de redonner du sens à l'objectif de « plafonnement » de l'évolution des concours aux collectivités territoriales, l'objectif de prévisibilité des dotations n'est pas pleinement respecté. En effet, le contrat de croissance et de solidarité n'est reconduit chaque année, depuis l'année 2002, que pour une année supplémentaire. Par ailleurs, les collectivités territoriales, si elles connaissent relativement tôt les intentions du gouvernement quant à la reconduction des règles du contrat de croissance et de solidarité pour l'année suivante ne sont jamais certaines de la reconduction des abondements exceptionnels des dotations.

C. UN SIGNAL POSITIF EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

En dépit des contraintes budgétaires, le gouvernement a décidé de maintenir l'effort en faveur des collectivités territoriales, en reconduisant en 2005 les règles du contrat de croissance et de solidarité, selon les mêmes modalités d'indexation qu'en 2004. Votre rapporteur général considère qu'il s'agit d' un signal positif en direction des collectivités territoriales . En effet, alors que le budget de l'Etat est soumis depuis deux ans à une contrainte de « croissance zéro » en volume, tel n'est pas le cas, des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, dont la progression est nettement supérieure à celle des prix.

Votre rapporteur général se félicite donc de la reconduction du contrat de croissance et de solidarité pour une année supplémentaire. En revanche, il considère, comme l'année dernière, que les demandes visant à porter à hauteur de 50 % la prise en compte de la croissance du produit intérieur brut dans l'indexation de l'enveloppe normée sont totalement irréalistes, compte tenu du contexte dégradé des finances publiques que connaît notre pays et de la nécessité de réduire les déficits publics.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33

Modalités de compensation financière aux régions et aux départements, des transferts de compétences résultant de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales

Commentaire : le présent article vise à organiser la compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales pour l'année 2005, en leur transférant, respectivement, une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et une part de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur.

I. LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES PRÉVUS PAR LA LOI RELATIVE AUX LIBERTÉS ET AUX RESPONSABILITÉS LOCALES

A. DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES TOUCHANT À DE NOMBREUX SECTEURS DE L'ACTION PUBLIQUE

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 a prévu d'importants transferts de compétences de l'Etat au profit des collectivités territoriales (essentiellement au profit des régions et des départements).

Les secteurs concernés par les transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales

- développement économique (articles 1 ^er et 2) ;

- tourisme (articles 3 à 7) ;

- formation professionnelle et apprentissage (articles 8 à 15) ;

- voirie (articles 16 à 27) ;

- grands équipements : aérodromes et ports non autonomes (articles 28 à 36) ;

- transports dans la région Ile-de-France (articles 37 à 43) ;

- fonds structurels européens (article 44) ;

- plans d'élimination des déchets (articles 45 à 48) ;

- action sociale et médico-sociale (articles 49 à 58) ;

- protection judiciaire de la jeunesse (article 59) ;

- logement social, construction, logement étudiant (articles 60 à 68) ;

- santé (articles 69 à 74) ;

- éducation (articles 75 à 94) ;

- patrimoine culturel et monumental (articles 95 à 100) ;

- enseignements artistiques du spectacle (articles 101 et 102) ;

- sport (article 103).

Les transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales précitée seront effectués de manière progressive, entre le 1 ^er janvier 2005 et le 31 décembre 2008 ; certains d'entre eux interviendront à l'initiative des collectivités territoriales bénéficiaires.

Ce n'est qu'en 2008 qu'est prévu le transfert des personnels d'Etat aux collectivités territoriales, ceux-ci restant, dans un premier temps, rémunérés par l'Etat et mis à disposition des collectivités. Le gouvernement précise que l'impact de ce transfert sur les budgets des collectivités territoriales interviendra au fur et à mesure de l'exercice par les fonctionnaires de leur droit d'option, soit dans les deux années qui suivront la publication des décrets de partage de service. Dans l'hypothèse d'une publication de ces décrets en 2006, et si les agents exercent leur droit d'option rapidement, une partie des masses salariales pourrait donc être confiée aux départements et aux régions dès l'année 2007.

Le tableau ci-après souligne les différentes étapes des transferts des services et des personnels aux collectivités territoriales :

Calendrier et modalités de transferts des services et des personnels

Date		Opération
1 ^er janvier 2005 - entrée en vigueur de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales		Transfert des compétences Mise à disposition provisoire des services et des personnels
1 ^er trimestre 2005		Préparation de la convention de mise à disposition des services entre le préfet et le président de chaque exécutif local, sur la base d'une convention type approuvée par décret
2 ^ème trimestre 2005		A défaut de convention, arrêté conjoint du ministre des collectivités locales et du ministre concerné après avis d'une commission nationale de conciliation
2 ^ème semestre 2005		Etablissement par chaque ministère d'un schéma de partition définitive des services transférés
1 ^er trimestre 2006		Parution des décrets de partition des services
2006-2007		A compter des décrets de partition, exercice du droit d'option par les agents pendant deux ans
Intégration de droit dans la fonction publique territoriale	Maintien dans la fonction publique d'Etat (détachement sans limitation de durée)

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

B. L'ÉVALUATION DES TRANSFERTS DE CHARGES PRÉVUS POUR L'ANNÉE 2005

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales précitée au profit des régions en 2005 représentent une somme totale d'environ 450 millions d'euros, répartis comme indiqué dans le tableau ci-après.

Evaluation financière des transferts de charges prévus pour les régions pour l'année 2005

Article	Compétence	Ministère concerné	Montant (en euros)	Modalité de compensation
37-38	Syndicat des transports d'Ile-de-France	Equipement	45.000.000	Budget équipement
53	Formation des travailleurs sociaux	Cohésion sociale	122.560.000	TIPP
55	Aides aux étudiants des instituts de formations des travailleurs sociaux	Cohésion sociale	17.690.000	TIPP
73	Financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes	Santé	250.000.000	TIPP
82	Convention de restauration	Education nationale	5.380.000	TIPP
84	Lycées à sections bi-nationales ou internationales, lycée d'Etat de Font-Romeu et établissements publics nationaux d'enseignement agricole	Education nationale	6.929.007	DGD
95	Inventaire général du patrimoine culturel	Culture	1.930.000	TIPP
TOTAL			449.489.007 dont TIPP : 397.560.000

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

L'évaluation financière des transferts de charges vers les régions prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales pour l'année 2005 montre que ceux-ci s'élèvent, au total, à 449,49 millions d'euros. Certaines charges font l'objet d'une compensation financière opérée par d'autres moyens que la TIPP ; c'est le cas du transfert du syndicat des transports d'Ile-de-France (pour 45 millions d'euros) et de celui des lycées à sections bi-nationales ou internationales, du lycée d'Etat de Font-Romeu et des établissements publics nationaux d'enseignement agricole (pour un montant évalué à 6,93 millions d'euros).

Le reste des compétences transférées aux régions en 2005, financées par le transfert d'une part de TIPP dans les conditions prévues par le présent article, représentent des charges évaluées à 397,56 millions d'euros.

L'exposé des motifs indique que « l'évaluation provisoire du droit à compensation des charges transférées en 2005 et compensées par un transfert de fiscalité s'élève à 397,8 millions d'euros pour les régions et 126 millions d'euros pour les départements. Pour l'évaluation de ce montant, la compensation financière du transfert des instituts et écoles de formation paramédicales est calculée en mi-année, le transfert effectif aux régions étant repoussé au 1 ^er juillet 2005 ».

C. LES MODALITÉS DE CALCUL DE LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

1. Le droit issu des premières lois de décentralisation en matière de compensation des compétences transférées

Le code général des collectivités territoriales comporte plusieurs dispositions (articles L. 1614-1 à L. 1614-7) relatives à la compensation des transferts de compétences aux collectivités territoriales.

Ces principes, applicables à la compensation des compétences transférées ont été introduits principalement par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat. Ils prévoient que le droit à compensation est couvert par des transferts de fiscalité et, pour le solde, par des ressources budgétaires. Les principales dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la compensation des transferts de compétences sont :

- l'attribution de ressources équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat, de manière à assurer une compensation intégrale des charges transférées (article L. 1614-1) ;

- le constat du montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du comité des finances locales (article L. 1614-3) ;

- une compensation par le transfert d'impôts d'Etat, par les ressources du Fonds de compensation de la fiscalité transférée et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation (article L. 1614-4) ;

- l'établissement à l'intention du Parlement, à l'occasion de l'examen de la loi de finances de l'année, par la commission consultative sur l'évaluation des charges, d'un bilan de l'évolution des charges transférées aux collectivités locales (article L. 1614-3).

Il convient au passage de souligner que tous les principes susmentionnés n'ont pas toujours été pleinement respectés, s'agissant notamment de l'établissement d'un bilan annuel par la commission consultative sur l'évaluation des charges ^{275

(

*
)} .

2. Les garanties nouvelles relatives à la compensation des transferts de compétences

Afin de rassurer les élus locaux, inquiets quant à l'évolution de leurs charges, le gouvernement a souhaité donner très tôt des garanties, s'agissant de « l'acte II » de la décentralisation, quant au financement des compétences qu'il envisageait de créer ou de transférer aux collectivités locales.

Plusieurs garanties fondamentales relatives aux ressources des collectivités territoriales ont été introduites par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République :

- d'une part, le quatrième alinéa de l'article 72-2 dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Il garantit ainsi, en particulier, que les collectivités territoriales bénéficient toujours des ressources nécessaires au financement de leurs compétences nouvelles.

- d'autre part, le troisième alinéa de l'article 72-2 dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». La loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales a précisé la portée de cet alinéa. L'article 3 de cette loi organique dispose ainsi que « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ». La loi organique précitée tend donc à garantir que la part des ressources propres ne pourra, par catégorie de collectivités territoriales, être inférieure à la part constatée pour l'année 2003. Il convient toutefois de noter que les ressources propres des collectivités territoriales ont été entendues largement, incluant notamment les impôts partagés avec l'Etat pour lesquels les collectivités territoriales ne peuvent agir ni sur l'assiette, ni sur le taux.

Lors de l'examen de la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales, le Parlement a cherché à s'assurer que les compétences transférées et les compétences nouvelles seraient correctement évaluées et financées. Plusieurs dispositions ont été introduites à cette fin :

- l'article 118 prévoit que la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) sera désormais présidée par un élu. Elle devra être consultée sur les modalités d'évaluation des charges d'investissement, et chaque année, sur l'évaluation des charges liées à toutes les nouvelles compétences, notamment au regard des recettes fiscales transférées. Par ailleurs, le bilan de l'évolution des charges transférées aux collectivités locales devra désormais retracer :

? pour chaque catégorie de collectivités territoriales, l'évolution du coût des compétences qui leur ont été transférées ou confiées au cours des dix dernières années ;

? les conséquences financières des transferts de personnel et des délégations de compétences, ainsi que l'évolution du produit des impositions de toutes natures transférées en compensation des créations, transferts et extensions de compétences ;

? en annexe, pour le dernier exercice connu, la participation des collectivités locales à des opérations relevant de la compétence de l'Etat et des concours de l'Etat à des programmes intéressant les collectivités locales ;

? l'évolution, pour chaque collectivité lorsqu'elles concernent des compétences exercées par les régions ou les départements, des charges résultant des créations, des extensions de compétences ou des modifications par voie législative des conditions d'exercice des compétences transférées.

- l'article 119 prévoit que « la compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances ». Par ailleurs, il déroge aux dispositions de droit commun relatif à la compensation des transferts de compétences ^{276

(

*
)} et prévoit que l'évaluation des charges de fonctionnement correspondant aux compétences transférées par la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales sera calculée à partir des trois derniers exercices, et, pour les charges d'investissement, au moins à partir des cinq derniers exercices, de manière à limiter l'impact d'une éventuelle minoration artificielle des dépenses de l'Etat en 2004, dernière année précédant le transfert ;

- l'article 119 précité prévoit également que si les recettes provenant des impositions attribuées aux collectivités territoriales au titre de la compensation financière des transferts de compétences diminuent « pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de sa compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport au Comité des finances locales » ^{277

(

*
)} .

La compensation financière des transferts de compétences inscrits dans la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales

Dans un document transmis à votre rapporteur général, le gouvernement indique que :

« Les modalités de la compensation financière aujourd'hui inscrites dans le projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales, sont le fruit d'échanges nourris et constructifs entre le Gouvernement et la représentation nationale. Comme il s'y était engagé, le Gouvernement a fait preuve d'une grande ouverture au cours des débats, en acceptant plusieurs amendements tendant à rassurer les élus quant au caractère loyal de la compensation des charges résultant des prochains transferts de compétences.

« La compensation financière des charges résultant des transferts de compétences inscrits dans la loi répond à plusieurs principes, tendant à assurer la neutralité desdits transferts tant sur le budget de l'Etat que sur celui des collectivités territoriales bénéficiaires : la compensation financière sera intégrale, concomitante, contrôlée et conforme à l'objectif d'autonomie financière inscrit dans la Constitution.

Compensation intégrale

« Les ressources transférées seront équivalentes aux dépenses effectuées par l'Etat au titre des compétences transférées. Toutes les dépenses, directes et indirectes, liées à l'exercice des compétences transférées seront prises en compte.

« Les charges de fonctionnement seront évaluées à partir de la moyenne actualisée des dépenses consacrées par l'Etat au cours des trois années précédant le transfert.

« S'agissant des charges d'investissement, le niveau de dépense variant d'un exercice à l'autre, l'évaluation des charges transférées sera établie sur la base de la moyenne actualisée des crédits précédemment ouverts au budget de l'Etat au titre des investissements exécutés ou subventionnés au cours des 5 années, au moins, précédant le transfert. Un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités de l'actualisation et les périodes de dépenses à prendre en considération.

Compensation concomitante

« Les transferts de ressources s'effectueront sur plusieurs années, au rythme des transferts de compétences. Tout accroissement de charges résultant de ces transferts sera, en effet, accompagné du transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice de ces compétences.

« Concrètement, l'année précédant le transfert de compétences, les ministères décentralisateurs procéderont à l'évaluation provisoire des dépenses qu'ils consacraient jusqu'alors à l'exercice des compétences transférées. Le montant correspondant permettra de prendre, en loi de finances, les dispositions nécessaires à la compensation provisoire des charges nouvelles. Bien entendu, dès que les données définitives seront connues, il sera procédé aux régularisations qui s'imposent.

Compensation contrôlée

« Le montant des accroissements de charges résultant des transferts de compétences sera constaté par arrêté interministériel, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC).

« Il faut, à cet égard, souligner que l'article 118 de la loi modifie la composition et le rôle de la CCEC, afin de renforcer la légitimité de la commission et de l'associer plus en amont à la définition des modalités d'évaluation des transferts de compétences.

« Ainsi, cette commission deviendra une formation restreinte du Comité des finances locales (CFL). Son président ne sera plus un magistrat de la Cour des comptes mais un élu.

« Pour chaque transfert de compétences, la CCEC réunira paritairement les représentants de l'Etat et de la catégorie de collectivités territoriales concernées par le transfert. Pour l'examen de questions intéressant l'ensemble des catégories de collectivités, notamment celles relatives aux modalités d'évaluation de l'accroissement ou de la diminution des charges, la commission siégera, en revanche, en formation plénière.

« Le bilan établi par la CCEC à l'intention du Parlement, plus en prise avec l'actualité, examinera l'évolution des transferts de compétences les plus récents, les modalités de leur compensation mais également l'évolution des recettes provenant des impositions.

« Un décret précisant la composition et les modalités de fonctionnement de la commission est en cours de rédaction.

Compensation conforme à l'objectif d'autonomie financière inscrit dans la Constitution

« L'article 119-II de la loi prévoit, en effet, que la compensation financière s'opérera, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature.

« Les transferts de compétences seront ainsi, dans leur quasi-totalité, financés par des transferts de fiscalité, dont les collectivités pourront, à terme, fixer elles-mêmes, dans des limites définies par le législateur, l'assiette et le taux. Les prochaines lois de finances transféreront ainsi aux régions une partie de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, et aux départements, une partie du produit des conventions d'assurance.

« La loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière et la loi relative aux libertés et responsabilités locales apportent aux collectivités territoriales des garanties quant au niveau de ces ressources et de leur autonomie financière. En application de la loi organique, en effet, la part des ressources propres dans les ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales ne pourra devenir inférieure au niveau qui était le sien en 2003.

« L'article 119-II de la loi du 13 août 2004 garantit, pour sa part, le niveau des ressources transférées au titre de la compensation financière : en cas de diminution des recettes provenant des impositions, pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités territoriales bénéficiaires, la perte de ressources correspondante sera compensée par l'Etat pour assurer aux collectivités un niveau de ressources équivalent à celui que l'Etat consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert ».

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

II. LE TRANSFERT D'UNE PART DE LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS AUX RÉGIONS

A. L'AFFECTATION D'UNE FRACTION DE TARIF DE TIPP AUX RÉGIONS

Le présent article prévoit d'attribuer aux régions une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), selon des modalités comparables à celles retenues pour compenser la décentralisation du RMI et du RMA aux départements, prévues par l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004.

Une fraction de tarif est calculée de telle sorte que, appliquée sur une base nationale, elle permette à chaque région de bénéficier d'un produit correspondant aux charges qui leur sont transférées, après répartition de la ressource globale en fonction d'une clef qui résulte du rapport entre le montant des dépenses transférées à chacune d'entre-elles (soit la moyenne des dépenses exécutées par l'Etat sur leur territoire entre 2002 et 2004 pour les dépenses de fonctionnement) et le montant total des charges, calculé selon le même principe, transférées au niveau national.

Le I décrit les modalités de la compensation aux régions et à la collectivité territoriale de Corse des transferts de compétences prévus pour l'année 2005 par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. Les modalités de cette compensation sont similaires, à quelques modifications rédactionnelles près, à celles prévues par l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004, relatif à la compensation financière aux départements résultant de la décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI).

1. La définition d'une fraction de tarif de TIPP attribuée aux régions et à la collectivité territoriale de Corse

Le premier alinéa du I dispose que la part de la taxe intérieure de consommation des produits pétroliers (TIPP) attribuée aux régions et à la collectivité territoriale de Corse est obtenue « pour l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse, par application d'une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers aux quantités de carburants vendues chaque année sur le territoire national ». Cette fraction de tarif est calculée « de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2004, elle conduise à un produit égal au droit à compensation de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse tel que défini au I de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 » ^{278

(

*
)} .

Il convient de noter que, à l'instar du dispositif retenu pour la compensation du transfert du RMI et de la création du RMA aux départements par l'article 59 de la loi de finances pour 2004 précité, il ne s'agit pas d'attribuer aux régions une quote-part du produit total de la taxe intérieure de consommation des produits pétroliers, mais une fraction des tarifs appliquée aux quantités de carburants vendues sur le territoire national. Ce mécanisme permet en effet de neutraliser les effets des éventuelles variations des tarifs de la TIPP qui seraient décidées par l'Etat ^{279

(

*
)} . Par conséquent, les ressources versées aux régions en compensation des transferts de compétences varieront, dans un premier temps, en fonction de la seule évolution de l'assiette nationale de la TIPP, soit les quantités de carburant vendues sur l'ensemble du territoire.

Le dispositif susmentionné est par ailleurs indispensable pour permettre, à l'avenir, une modulation de la fraction du tarif de TIPP par les régions, une fois l'assiette de la taxe régionalisée.

Le troisième alinéa du I du présent article fixe les fractions de tarifs attribuées aux régions, « jusqu'à connaissance des montants définitifs des quantités de carburants et des droits à compensation susmentionnés ». Cette fraction de tarif est fixée à :

- 0,98 euro par hectolitre pour les supercarburants sans plomb ;

- 0,71 euro par hectolitre pour le gazole.

On notera, par rapport à la rédaction retenue pour l'article 59 de la loi de finances pour 2004 précité, quelques divergences. Ainsi :

- il n'est pas fait mention, s'agissant du gazole, de la condition « présentant un point d'éclair inférieur à 120° C », cette précision ayant disparu de la législation communautaire ;

- les fractions de tarif ne portent que sur deux types de carburants, alors que l'article 59 de la loi de finances pour 2004 accordait également aux départements une fraction de tarif sur le supercarburant sans plomb contenant un additif, ou « ARS ». L'absence de mention de ce carburant dans le présent article est liée à la diminution de la consommation de ce type de carburant, devenue marginale, et amenée à disparaître très rapidement ^{280

(

*
)} ; les consommateurs remplaceront alors ce carburant par du supercarburant, auquel ils ajouteront un additif.

Pour le calcul des fractions de tarifs de la TIPP ci-dessus, la recette de la TIPP pour l'année 2004 a d'abord été réévaluée à 20,261 milliards d'euros. Il convient toutefois de ne tenir compte que du produit de cet impôt qui résulte de la taxation des deux carburants visés par le présent article, soit les supercarburants sans plomb et le gazole. Ce produit peut se déduire des consommations prévisionnelles, qui ont servi à l'établissement de l'évaluation révisée du produit de TIPP pour 2004, soit, d'après les informations communiquées à votre rapporteur général :

- 145,19 millions d'hectolitres pour les supercarburants ;

- 359,86 millions d'hectolitres pour le gazole.

En multipliant ces volumes par le tarif de TIPP revenant à l'Etat, on obtient le produit de TIPP correspondant à ces deux types de carburants, soit 18,621 millions d'euros.

Dans un second temps, a été déduite de ce montant la part du produit de TIPP devant revenir aux régions pour couvrir les charges correspondant aux compétences qui leur seront transférées en 2005, soit, selon l'exposé des motifs du présent article, 397,8 millions d'euros :

397,8 / 18.621 = 2,136 %

Enfin, pour que la part de la TIPP attribuée aux régions soit conforme à la structure des recettes perçues au niveau national au titre des deux types de carburants visés par le présent article, une fraction de tarif a été calculée, pour les deux carburants, en appliquant à chaque tarif perçu par l'Etat, le coefficient ainsi obtenu :

Calcul de la fraction de tarif de la TIPP attribuée aux régions

Produits	Quotité (tarif de TIPP attribué à l'Etat)	Coefficient	Fraction de tarif correspondant à la part régionale de la TIPP
Supercarburants sans plomb	46,56	2,136 %	0,9946 euro par hectolitre
Gazole	32,96	2,136 %	0,7041 euro par hectolitre

On constate donc que les fractions de tarif de TIPP ainsi calculées donnent un tarif de 0,9946 euro par hectolitre pour le supercarburant sans plomb et de 0,7041 euro par hectolitre pour le gazole.

Ces fractions ne sont pas celles qui sont retenues par le présent article. En effet, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, il n'était pas possible de prévoir un tarif comportant plus de deux décimales. Par conséquent, les fractions de tarif ont été arrondies de manière à obtenir un produit équivalent à l'évaluation de la dépense transférée aux régions, soit 397,8 millions d'euros.

Les fractions de tarif définies par le présent article ont donc été obtenues de manière à correspondre, pour l'année 2004, à l'évaluation de la dépense consacrée par l'Etat aux compétences transférées aux régions, et à correspondre également, autant que possible, à la structure des tarifs appliqués au niveau national.

2. Les recettes attendues pour l'année 2005

On peut ensuite déduire, en fonction des évaluations de recettes contenues dans le fascicule des Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances pour 2005, le produit attendu de la TIPP « régionale » pour l'année 2005 :

Evaluation du produit de la TIPP revenant aux régions pour l'année 2005

Produits	Consommation (en hectolitres)	Fraction de tarif revenant aux régions (en euros par hectolitre)	Produits (en euros)
Super sans plomb	148.000.000	0,98	145.040.000
Gazole	378.000.000	0,71	268.380.000
Total	526.000.000	-	413.420.000

Source : fascicule des Voies et moyens, Les évaluations de recettes - Tome I, page 46

Compte tenu des prévisions de consommation des deux carburants visés par le présent article pour l'année 2005, et des fractions de tarif de la TIPP attribuées aux régions, le produit de la TIPP dont bénéficieront les régions peut être évalué, pour l'année 2005, à 413,42 millions d'euros .

Une erreur matérielle dans le chiffrage du produit de TIPP revenant aux régions en 2005 dans le fascicule des « Voies et moyens »

Votre rapporteur général note qu'il existe une incohérence entre les données ci-dessus et celles figurant dans le fascicules des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2005. En effet, ce fascicule mentionne (tome I, pages 44 et 46), un aménagement des droits de 405,96 millions d'euros, correspondant au transfert d'une part de la TIPP aux régions.

Cette prévision a été établie sur la base de prévisions de consommation de TIPP erronées pour l'année 2005. Le montant de ce transfert de périmètre est donc de 413,42 millions d'euros, correspondant à la croissance de l'assiette de la part de la TIPP transférée aux régions appliquée à leur droit à compensation.

Par cohérence, il conviendrait également de corriger l'évaluation de recette de TIPP pour l'Etat, figurant tant dans le fascicule des « Voies et moyens » qu'à l'état A du projet de loi de finances, en la réduisant de 7,46 millions d'euros. Celle-ci s'établirait donc à 20.236,580 millions d'euros et non à 20.244,040 millions d'euros.

Le présent article ne fixe pas la durée pendant laquelle sera en vigueur cette fraction de tarif, mais prévoit que le niveau définitif de cette fraction sera « arrêté par la plus prochaine loi de finances après connaissance des montants définitifs des droits à compensation ». Par conséquent, il reviendra à la loi de finances pour 2006, ou, dans l'hypothèse où une loi de finances rectificative serait déposée préalablement par le gouvernement en cours d'année 2005, à cette dernière, de définir le montant définitif de la fraction de tarif attribuée aux régions, en fonction de leurs droits à compensation définitifs.

3. La fixation provisoire des fractions de tarif de la TIPP attribuées aux régions et à la collectivité territoriale de Corse

Le septième alinéa du présent article prévoit que « chaque région et la collectivité territoriale de Corse reçoivent un produit de taxe intérieure sur les produits pétroliers correspondant à un pourcentage de la fraction de tarif fixée plus haut (...) égal, pour chaque collectivité, au droit à compensation de cette collectivité rapporté au droit à compensation de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse ». Il s'agit en effet, une fois le produit global de la TIPP attribué aux régions et à la collectivité territoriale de Corse, de répartir cette somme entre les collectivités, en fonction des charges qui leur incombent du fait des compétences transférées par la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales.

L'exposé des motifs du présent article souligne le parallèle existant entre ces modalités et celles retenues pour le transfert aux départements d'une part de la TIPP par l'article 59 de la loi de finances pour 2004 : « Pour l'année 2005, il est proposé de procéder de la même façon qu'en 2004 pour les départements. Les régions bénéficieront d'un partage d'impôt avec l'Etat, sous la forme d'une fraction de la TIPP sur les supercarburants sans plomb et le gazole. Cette fraction, qui compensera intégralement les transferts de charges, représentera une part du produit national de l'impôt, elle-même ventilée entre les régions en fonction de la charge réelle transférée à chaque région, comme c'est le cas pour les départements ».

Il est par ailleurs précisé que ces pourcentages sont constatés et fixés provisoirement par voie réglementaire, « jusqu'à la connaissance définitive des droits à compensation ».

Il convient de rappeler que la compensation des transferts de compétences est régie par les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales. Par conséquent, le texte réglementaire fixant les pourcentages de la fraction de tarif susmentionnée revenant à chaque région et à la collectivité territoriale de Corse devra se conformer aux modalités prévues par le premier alinéa de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que « le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions prévues à l'article L. 1211-4-1 ».

3. La régionalisation de la base d'imposition de la TIPP

L'avant-dernier alinéa du I du présent article dispose que « à compter du 1 ^er janvier 2006, les ressources susmentionnées sont constituées par l'attribution d'une fraction de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers perçue sur les quantités de supercarburants sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finaux sur le territoire de la région ou de la collectivité territoriale de Corse. Le montant de cette fraction sera arrêté, par carburant, par la loi de finances pour 2006 ».

L'année 2005 devrait en effet être mise à profit, par les services de l'Etat, et en particulier, par l'administration des douanes, pour régionaliser la base d'imposition de la TIPP. Cette opération est en effet indispensable pour envisager, par la suite, une possibilité pour les régions de moduler les taux de la TIPP.

Il est précisé, au dernier alinéa du I, qu'un « décret fixe les conditions d'application de ce dispositif [et] définit notamment les obligations déclaratives imposées aux redevables de la taxe, ainsi que celles des personnes physiques ou morales qui procèdent à la vente des carburants ayant déjà supporté ladite taxe ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, au cours de l'année 2005, les actuels redevables de la TIPP auront seulement pour obligation d'identifier les destinataires finaux des livraisons de carburant en fonction de leur implantation géographique et en trois catégories :

- les distributeurs en acquitté ^{281

(

*
)} , qui se seront préalablement identifiées auprès des directions régionales des douanes ;

- les stations services qui s'identifieront auprès de leur fournisseur par une simple déclaration sur l'honneur ;

- les consommateurs finaux avec capacité de stockage qui s'identifieront également par une simple déclaration sur l'honneur.

Lors de la seconde lecture du projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales au Sénat, le 28 juin 2004, M. Jean-François Copé, ministre délégué aux libertés locales, avait indiqué qu'il « [avait] rencontré récemment les représentants des pétroliers afin qu'ils mettent en place, en liaison avec l'administration des douanes, un système territorialisé de déclaration des volumes distribués pour le 1 ^er janvier 2006, ce qui permettra aux régions de disposer d'une base de calcul de l'impôt ».

L'exposé des motifs du présent article précise que « pour l'année 2006, les régions seront alimentées au fur et à mesure de l'acquittement de la TIPP par les assujettis. Ceux-ci devront indiquer à l'administration des douanes la ventilation régionale des livraisons, de telle sorte que les ressources seront systématiquement affectées aux régions en fonction des destinations régionales déclarées ».

Lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, en réponse à notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, qui avait présenté un amendement tendant à distraire de la loi de finances pour 2005 les deux alinéas correspondant à la régionalisation de l'assiette de TIPP, M. Jean-François Copé, ministre délégué aux libertés locales, avait précisé : « Cette régionalisation de l'assiette suppose que les consommations régionales de carburant soient précisément identifiées. A l'heure actuelle, il n'existe aucune obligation pour les différents acteurs intervenant sur le marché pétrolier de localiser ces consommations dès lors que les produits pétroliers circulent librement sur le territoire national, une fois la TIPP acquittée à la sortie - fiscale - de l'entrepôt. C'est pourquoi le dernier alinéa du I de l'article 33 donne une base légale à l'intervention de mesures réglementaires destinées à créer de nouvelles obligations déclaratives à l'égard des divers intervenants sur les marchés pétroliers : ce sera indispensable pour procéder à la modulation des taux. (...)

« Les deux derniers alinéas du I de l'article 33 sont donc essentiels dans la détermination des obligations déclaratives des intervenants sur le marché pétrolier et dans la définition du processus de régionalisation de la TIPP. Je l'ai dit aux responsables de l'UFIP, avec lesquels nous sommes en partenariat très étroit dans ce domaine. (...)

« En ce qui concerne le calendrier, c'est à compter de 2006 que le produit de TIPP sera calculé dans chaque région en fonction de la consommation régionale, et non plus selon une assiette nationale, et c'est à partir de 2007 que l'on pourra moduler les taux » ^{282

(

*
)} .

Le dispositif devra éviter qu'existe une double taxation de certains produits pétroliers, en particulier lorsque ceux-ci sont revendus par des intermédiaires. Ainsi, il est précisé que la fraction de tarif de TIPP attribuée en 2006 aux régions et à la collectivité territoriale de Corse sera appliquée « sur les quantités de supercarburants sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finaux sur le territoire de la région ou de la collectivité territoriale de Corse ». De même, le dernier alinéa du I prévoit que le décret devra tenir compte « des personnes physiques ou morales qui procèdent à la vente de carburants ayant déjà supporté ladite taxe ». L'exposé des motifs précise d'ailleurs : « il convient cependant d'identifier une nouvelle population d'opérateurs, c'est-à-dire les distributeurs de carburants qui revendent entre les régions des produits ayant déjà supporté la TIPP. Un décret précisera les obligations réglementaires qui s'imposeront aux différents opérateurs ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, à partir de 2006 :

- les actuels redevables de la TIPP continueront de déclarer leurs mises à la consommation de carburant mais en les ventilant par région de destination en fonction des implantations géographiques de leurs clients ;

- les distributeurs en acquitté auront pour obligation non seulement de se faire identifier auprès des directions régionales des douanes mais aussi de déclarer semestriellement les livraisons effectuées à leurs clients en dehors de leur région de rattachement.

Enfin, ces deux types d'opérateurs auront pour obligation, aux fins de contrôle, de tenir une comptabilité matière identifiant pour chaque livraison, le destinataire final, sa région de rattachement, ainsi que la nature et les volumes de carburant livrés.

4. La détermination définitive de la fraction de tarif attribuée à chaque région

A compter de 2006, l'assiette de la TIPP devrait, en fonction des opérations susmentionnées relatives à la localisation de la consommation des carburants, être régionalisée. Dès lors, il reviendra à la loi de finances pour 2006 d'arrêter le montant définitif de la fraction de tarif de la TIPP revenant à chaque région.

Afin d'assurer à l'ensemble des régions une capacité de modulation identique de la taxe, une fraction de tarif identique serait attribuée à l'ensemble d'entre-elles . Toutefois, compte tenu des disparités importantes de consommation de carburant entre les régions ^{283

(

*
)} , des ajustements importants seront inévitables pour faire correspondre les sommes transférées à chaque région avec les droits à compensation résultant des transferts de compétence prévus par la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales. Les modalités de ces ajustements n'auraient pas encore été arbitrées pour le moment. Il est probable que ceux-ci se fassent par des mouvements - positifs ou négatifs, selon l'option retenue - sur la dotation générale de décentralisation (DGD) des régions.

L'ampleur des ajustements à effectuer pour obtenir l'équivalence entre les droits à compensation et les montants attribués aux régions pour couvrir ces derniers peut être estimée en comparant les droits à compensation des régions et les quantités de carburant vendues sur leur territoire. Le rapport entre ces deux données permet d'obtenir, pour chaque région, la fraction de tarif de TIPP qui lui permettrait de bénéficier d'une recette équivalente à ses droits à compensation.

D'après les estimations recueillies par votre rapporteur général, la couverture des droits à compensation des régions par les produits régionaux de TIPP présenterait une dispersion nettement moindre que celle des produits régionaux de TIPP, ce qui s'explique par le fait que les droits à compensation des régions sont généralement plus importants dans les régions les plus peuplées, qui sont aussi celles qui consomment les quantités les plus importantes de carburants. Ainsi, l'écart entre le taux de couverture le plus faible et le plus important serait de l'ordre de 1 à 2 environ, contre 1 à 10 environ s'agissant de l'écart entre les produits régionaux de TIPP.

Plusieurs options seraient envisageables pour ajuster le produit de la compensation au coût des transferts de compétences. Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, ce point n'a pas encore fait l'objet d'un arbitrage au sein du gouvernement.

La première option consisterait à accorder à la région qui dispose de la plus faible assiette de TIPP ^{284

(

*
)} , une fraction de taux de TIPP lui permettant d'obtenir un produit couvrant intégralement son droit à compensation. Dans cette hypothèse, aucun ajustement ne serait nécessaire pour cette région, dont la compensation des transferts de compétences prévus par la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales serait, par construction, exclusivement constituée de recettes fiscales. En revanche, des ajustements négatifs seraient nécessaires pour les attributions de dotation de l'ensemble des autres régions, qui, bénéficiant d'une assiette de TIPP plus importante, seraient « surcompensées » par le produit résultant de la fraction de tarif uniforme de TIPP retenue, celui-ci étant, par construction, supérieur à leur droit à compensation.

Une seconde option consisterait à retenir la fraction de tarif de TIPP permettant de couvrir intégralement le droit à compensation de la région pour laquelle le rapport entre l'assiette de la TIPP et le coût des transferts de compétence est le plus élevé ^{285

(

*
)} . Il en résulterait une fraction de tarif nettement inférieure de celle mentionnée ci-dessus. Cette fraction de tarif ne permettrait de couvrir les droits à compensation que de cette région, et l'ensemble des autres régions serait donc « sous-compensé » par la part de TIPP ainsi définie. Ces régions bénéficieraient donc d'un ajustement positif de leur dotation afin de couvrir leur droit à compensation. Cette hypothèse paraît peu favorable aux régions, puisqu'elle réduirait la part des recettes fiscales dans la compensation qui leur est attribuée, au profit des dotations. Elle serait donc, en limitant les montants des ressources fiscales transférées aux régions, moins favorable à l'autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales.

Enfin, une dernière solution consisterait à retenir la fraction de tarif qui, appliquée à l'assiette nationale de la TIPP, permettrait de couvrir globalement le droit à compensation des régions. Dans cette hypothèse, certaines régions (celles dont la base de TIPP est importante relativement à leurs droits à compensation) seraient « surcompensées » et subiraient un prélèvement sur leurs dotations, tandis que d'autres (celles dont la base de TIPP est faible relativement à leurs droits à compensation) bénéficieraient d'un abondement de leur dotation pour leur permettre de couvrir les charges liées aux transferts de compétences.

Le tableau ci-après montre, à titre d'exemple, les conséquences d'une régionalisation de la TIPP. Deux hypothèses sont envisagées dans le cas exposé ci-dessous :

- soit il est décidé de retenir les tarifs de la région A, dont le pourcentage de couverture est le plus élevé ;

- soit il est décidé de retenir le tarif moyen des deux régions A et B, auquel cas la région A sera « sous-compensée », et la région B sera « surcompensée » par la part de TIPP.

Régionalisation de la TIPP : modalités de détermination des fractions de tarifs et droit à compensation

Régions	Transferts	Consommations par région	Produit / Région	Pourcentage de couverture	Tarifs en centimes d'€/l
Région A	100	Gazole : 1.000 Super SP : 400	Gazole : 400 Super SP : 240	100 / 640 = 0,15625	40 x 0,15625 = 6,25 cd'€/l 60 x 0,15625 = 9,375 cd'€/l
Région B	40	Gazole : 600 Super SP : 300	Gazole : 240 Super SP : 180	40 / 420 = 0,095	40 x 0,095 = 3,8 cd'€/l 60 x 0,095 = 5,7 cd'€/l
TOTAL	140	---	1.060	140/1.060 = 0,0132	40 x 0,132 = 5,28 cd'€/l 60 x 0,0132 = 7,92 cd'€/l

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Remarque : les tarifs « fictifs » de TIPP retenus pour le présent tableau sont de 0,4 euro par litre pour le gazole, et de 0,6 euro par litre pour le supercarburant sans plomb.

On constate donc que si l'on retient les tarifs (il s'agit ici de tarifs fictifs) permettant de compenser intégralement les droits à compensation de la région A, la région B sera surcompensée ; si l'on retient la moyenne des deux régions, la région A sera « sous-compensée », tandis que la région B sera « sur-compensée ».

B. LA PERSPECTIVE D'UNE RESSOURCE MODULABLE POUR LES RÉGIONS

1. La possibilité de modulation des taux

A la demande de la France, la Commission européenne a, au mois de septembre, transmis au Conseil européen une proposition de dérogation afin de lui permettre d'accorder aux régions une possibilité de modulation des taux de la TIPP. Cette dérogation est fondée sur l'article 19 de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003, qui dispose notamment que : « 1. (...) le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un Etat membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques. (...) La Commission examine la demande en prenant en considération, notamment, le bon fonctionnement du marché intérieur, la nécessité d'assurer une concurrence loyale et les politiques communautaires de la santé, de l'environnement, de l'énergie et des transports. (...)

« 2. Les autorisations visées au paragraphe 1 sont accordées pour une période maximale de 6 ans, pouvant être renouvelée conformément à la procédure prévue au paragraphe 1 .

« 3. Si la Commission considère que les exonérations ou réductions visées au paragraphe 1 ne peuvent plus être maintenues, notamment pour des raisons de concurrence déloyale ou de perturbation du fonctionnement du marché intérieur, ou pour des motifs liés à la politique communautaire de la santé, de protection de l'environnement, de l'énergie ou des transports, elle présente des propositions appropriées au Conseil, qui statue à l'unanimité à leur sujet ».

L'exposé des motifs de la proposition de décision du Conseil autorisant la France à appliquer un niveau de taxation différencié sur des carburants

Le gouvernement français s'est engagé dans une nouvelle étape de décentralisation de compétences exercées jusque là au niveau national.

Les transferts de compétences seront, de par la loi, accompagnés des moyens de financements correspondants. Dans ce cadre, le gouvernement français a choisi, après examen approfondi, la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP - il s'agit d'une accise). Deux mesures différentes mais complémentaires seraient mises en oeuvre.

D'une part, une fraction de l'accise nationale actuellement perçue sur les deux carburants les plus utilisés, à savoir le gazole et l'essence sans plomb, serait transférée aux régions. Le montant serait identique dans chaque région et la ressource affectée à chaque région serait fonction de la consommation de carburant effectivement constatée sur son territoire. Le transfert de fiscalité dépendrait en partie du niveau de compétences transférées et de la situation actuelle des régions au regard des compétences qui leur sont dévolues. Il vise ainsi à assurer, grâce à une gestion de proximité et par application du principe de subsidiarité, un service public de meilleure qualité et moins coûteux.

D'autre part, notamment pour adapter le dispositif aux différences de situation économique qui caractérisent aujourd'hui les régions, les Conseils régionaux (exécutifs locaux) seraient autorisés à voter une réduction de l'accise applicable aux carburants consommés sur leur territoire. Seul cette possibilité de différenciation régionale de la TIPP est l'objet de la demande de dérogation . La modulation régionale permet une mise en oeuvre des compétences transférées mieux adaptée à la spécificité et aux besoins de chaque région et aux attentes particulières des habitants de celles ci. La mesure correspond en fait à des différences objectives dans la situation socio-économiques des régions . Ces différences peuvent être appréhendées au travers d'indices divers. Par exemple, les écarts entre les indices maximum et minimum de richesse fiscale - 42,3 euros par habitant - et de pression fiscale - 0,79 pour une moyenne nationale égale à 1-, permettent de mesurer les écarts entre la région la plus riche et la région la plus pauvre. Par ailleurs, 15 régions sur 22 ont un indice de pression fiscale supérieur à la moyenne nationale et doivent donc exercer, pour obtenir un même produit fiscal par habitant, une pression fiscale supérieure à la moyenne nationale. Les régions françaises ne disposent donc pas de la même marge de manoeuvre pour améliorer la qualité du service rendu aux habitants.

La dépense fiscale afférente, à partir de 2006, serait inférieure à 700 millions d'euros.

Mécanismes de la mesure demandée

La possibilité de réduction régionale de la TIPP serait octroyée pour une période allant du 1 ^er janvier 2006 au 31 décembre 2011. Les Conseils régionaux voteraient le montant de la réduction, dans les limites fixées par la loi et dans le respect de la dérogation obtenue.

La réduction ne serait pas supérieure à 3,54 euros par hectolitre pour l'essence sans plomb et à 2,30 euros par hectolitre pour le gazole, pour toute la durée de la dérogation. Le montant de l'accise avant réduction serait fixé à 60,69 euros par hectolitre pour l'essence sans plomb et à 42,84 euros par hectolitre pour le gazole, mais ces deux taux seraient, eux, susceptibles d'évoluer au cours du temps. Le niveau de taxation après réduction ne serait jamais inférieur aux minimums communautaires fixés par la directive 2003/96/CE.

La réduction ne s'appliquerait pas aux consommations de gazole professionnel, dit aussi « gazole à usage commercial ».

Mesures de contrôles et de circulation des produits visés

La perception et le contrôle de l'accise sur le gazole et l'essence sans plomb, quels que soient les réductions votées par les régions, demeureraient de la compétence de l'Etat.

La circulation des produits s'effectuerait en régime de droits acquittés; les carburants seraient taxés lors de leur mise à la consommation au taux d'accise en vigueur dans la région où ils seraient livrés.

Face au risque de fraude spécifique identifié (détournement d'une livraison afin de bénéficier d'un différentiel de taxation entre deux régions), le suivi de la chaîne logistique serait assuré grâce à l'identification préalable des différents destinataires par leurs fournisseurs et la communication de ces informations à l'administration des douanes. L'analyse du risque conduit à répertorier les destinataires selon trois catégories: consommateurs finals avec capacité de stockage en vrac, stations-service, et distributeurs de carburant en acquitté. Afin de favoriser l'identification des distributeurs, qui ont vocation à effectuer des livraisons de carburants entre régions, un statut leur serait délivré individuellement par l'administration des douanes. Il suffirait dès lors aux fournisseurs de demander ce statut à leurs clients distributeurs et, pour leurs autres clients, de demander de quelle catégorie ils relèvent : stations-service ou consommateurs finals.

Dans le cas d'un mouvement national de carburants en droits acquittés, le service des douanes aurait la possibilité de vérifier l'origine du produit et sa destination régionale. En cas de trajet atypique ou de délais d'acheminement inexplicables, le service pourrait utilement enquêter sur un éventuel détournement de la destination régionale initialement déclarée.

En ce qui concerne l'exclusion du gazole professionnel du champ de la mesure, les transporteurs routiers nationaux ou communautaires qui remplissent les conditions pour bénéficier d'un remboursement partiel de l'accise sur le gazole professionnel supporteraient le même taux d'accise quelle que soit la région d'achat. Le dispositif envisagé maintiendrait la procédure de remboursement actuellement en vigueur et permettrait de neutraliser totalement les effets de la réduction de taux décidée par les régions, en diminuant d'autant le montant du remboursement dû sur le gazole professionnel.

Effet sur le marché intérieur

Selon les autorités françaises, la mesure ne conduirait pas à altérer le bon fonctionnement du marché intérieur, notamment parce que le champ d'application de la mesure est limité aux carburants à usage non professionnel. De plus, les écarts de prix de vente, entre réseaux, des carburants non professionnels sont supérieurs au montant de la modulation prévue.

En outre, la mesure de réduction de taux envisagée ne serait pas constitutive d'une aide d'Etat dès lors que les entreprises de transport routier supporteraient le même taux d'accise pour leurs consommations de gazole professionnel, quelle que soit la région métropolitaine dans laquelle ce gazole professionnel aurait été acheté.

La mesure proposée n'induirait donc aucune distorsion de concurrence dans le secteur des transports et ne serait pas susceptible d'affecter les échanges intracommunautaires.

Evaluation par la Commission

La Commission remarque de façon préliminaire que le projet français vise d'abord un transfert de recettes d'accises. Un tel transfert ne pose pas de difficulté au regard du droit communautaire. La mesure à évaluer par la Commission dans le cadre de la demande française ne concerne que la réduction de TIPP modulable selon les régions administratives françaises (...).

Assiette / distorsion de concurrence

Après un examen approfondi, la Commission estime que la différenciation faible des taux d'accises entre les différentes régions et les écarts de prix existant entre les réseaux de distribution impliquent que le risque de détours de trafic (et donc d'augmentation des émissions préjudiciable à l'environnement) sera très faible. De plus, la Commission note que l'introduction de la différenciation régionale est combinée avec une augmentation du taux nominal de la taxe, ce qui entraîne une incitation à une utilisation plus efficace des carburants.

La Commission s'est assurée que le dispositif présenté conduit à ce que le montant du remboursement relatif au gazole professionnel sera diminué de la valeur de la réduction régionale d'accise sur le gazole. Il convient cependant de préciser dans le dispositif législatif que le montant maximal de la réduction régionale ne peut pas être supérieur à la différence entre les taux nationaux applicables au gazole non professionnel et au gazole professionnel.

La circulation intracommunautaire commerciale du gazole et de l'essence sans plomb est presque totalement effectuée en régime suspensif. Cette forme de circulation intracommunautaire n'est pas affectée par la régionalisation des accises envisagée par la France. En ce qui concerne les cas très limités où la circulation commerciale se fait en droits acquittés, les procédures de contrôles prévues sont de nature non-discriminatoire, et, d'après des prévisions, sans répercussions nuisibles sur la circulation intracommunautaire des produits en droits acquittés. Dans ces conditions, la régionalisation des accises ne portera pas atteinte au bon fonctionnement du marché intérieur.

Les limites très strictes de différenciation entre les taux d'accise applicables dans les régions, qui serait au surplus compensée par les grands écarts de prix existant entre les réseaux de distribution, assure que la régionalisation des accises ne causera pas des distorsions de concurrence sur le marché des produits pétroliers. La mesure envisagée ne s'appliquant pas au gazole à usage commercial, une distorsion de concurrence sur les marchés de transport des personnes et des marchandises est exclue.

La Commission a également conclu que la différenciation régionale ne constitue pas une aide d'Etat.

Objectifs de politique spécifiques

Après examen des informations communiquées par la France, la Commission estime que la décentralisation envisagée par la France s'inscrit dans une approche de renforcement de l'efficacité administrative par le développement d'un service public de meilleure qualité et moins coûteux. Cette recherche d'une meilleure efficacité paraît confirmée par l'expérience de décentralisation en France, qui a permis aux exécutifs régionaux d'acquérir une expertise de gestion. En outre, la décentralisation est un facteur de croissance pour l'économie nationale. La formation brute de capital fixe des administrations publiques locales représente 2 % du PIB français alors que celle de l'Etat s'établit à 0,5 %, soit un rapport de 1 à 4 en faveur du secteur public local.

De surcroît, la mesure demandée constitue une incitation complémentaire pour les régions d'améliorer de manière transparente la qualité de leur gestion, tout en répondant à des situations différenciées en matière socio-économique. Le dispositif de la proposition de décision doit prévoir à ce propos que les réductions en cause sont fonction de conditions économiques qui prévalent dans les régions.

La régionalisation s'inscrit dans une politique de subsidiarité en permettant la prise des décisions dans une multitude des domaines (formation professionnelle, développement économique, santé, enseignement, gestion des grands équipements, culture) au niveau approprié.

Dès lors, la Commission conclut que la demande de différenciation régionale répond à un objectif de politique spécifique au sens de l'article 19 de la directive 2003/96/CE.

Règles de contrôle et de circulation

Les règles de contrôle et de circulation prévues par la directive 2003/96/CE et par la directive 92/12/CEE du Conseil du 25 février 1992 relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise ^{286

(

*
)} , sont respectées par le schéma de suivi administratif prévu par les autorités françaises. Les mesures de contrôle prévues sont proportionnées.

Décision

La Commission propose au Conseil de décider conformément à l'article 19 de la directive 2003/96/CE du Conseil, que, du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2011, la France est autorisée à appliquer des niveaux réduits de taxation sur l'essence sans plomb et le gazole utilisés comme carburant. Les réductions en cause peuvent être différenciées en fonction des régions administratives, pour autant que toutes les conditions suivantes sont respectées:

- les réductions ne sont pas supérieures à 35,4 euros par 1000 litres d'essence sans plomb et à 23,0 euros par 1000 litres de gazole.

- les réductions ne sont pas supérieures à la différence de niveaux de taxation entre le gazole et le gazole à usage commercial.

- les réductions sont fonction de conditions socio-économiques objectives qui prévalent dans les régions.

Les taux réduits doivent respecter les obligations prévues par la directive 2003/96/CE, et notamment les taux minima visés à l'article 7.

Le gazole à usage commercial , au sens de l'article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/96/CE, ne bénéficie pas de cette possibilité de réduction .

Source : Union européenne

L'obtention de la dérogation souhaitée par la France et transmise au Conseil européen par la Commission européenne suppose désormais une décision à l'unanimité du Conseil européen.

D'après la proposition de décision de la Commission européenne (cf. encadré ci-dessus) et les informations recueillies par votre rapporteur général, si cette dérogation était acceptée par le Conseil européen, la TIPP ferait l'objet d'une évolution pouvant être décomposée en trois mouvements simultanés :

la France obtiendrait de la Commission une faculté de réduction de la TIPP de 3,54 euros par hectolitre pour l'essence sans plomb et de 2,30 euros par hectolitre pour le gazole ;

les tarifs de la TIPP applicables en France seraient augmentés de la moitié de la réduction des tarifs susmentionnés, soit 1,77 euro par hectolitre pour l'essence sans plomb et 1,15 euros par hectolitre pour le gazole ^{287

(

*
)} ;

la France utiliserait la faculté de réduction accordée à hauteur de 1,77 euro par hectolitre pour l'essence sans plomb et de 1,15 euros par hectolitre pour le gazole, de sorte que l'augmentation du tarif susmentionnée n'aurait pas d'incidence pour l'usager, en l'absence de modulation par les collectivités territoriales.

Les trois étapes de ce mécanisme sont reproduites dans le schéma ci-après :

Situation actuelle Etape Etape

Ainsi, le tarif actuel de la TIPP deviendrait le cours pivot pour la capacité de modulation accordée aux régions, qui pourront utiliser toute la marge de réduction accordée par l'Union européenne, c'est-à-dire augmenter ou réduire la TIPP dans la limite de 1,77 euro par hectolitre pour l'essence sans plomb et dans la limite de 1,15 euro par hectolitre pour le gazole. On rappellera toutefois que le gazole professionnel a été exclu de la demande de dérogation présentée au Conseil européen par la Commission, compte tenu des risques de distorsion de concurrence qui seraient induits par une telle mesure.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les régions seront bénéficiaires d'un produit de TIPP fonction non plus des consommations nationales, mais des consommations enregistrées sur leur territoire, à compter de l'année 2006. A compter de l'année 2006, les régions pourraient également fixer un taux régional de TIPP applicable au 1 ^er janvier 2007 .

Un rapide calcul permet de mesurer les sommes supplémentaires (par rapport à leurs droits à compensation) dont pourraient bénéficier les régions si elles utilisaient toutes la totalité des augmentations de tarif qui leur seront accordées si le Conseil européen décide à l'unanimité de suivre la proposition de dérogation de la Commission européenne. Une telle évaluation, basée sur les consommations prévisionnelles pour l'année 2005, montre que le montant des ressources supplémentaires dont pourra bénéficier l'ensemble des régions grâce à la modulation des taux sera de l'ordre de 700 millions d'euros.

Les ressources supplémentaires dont pourrait bénéficier l'ensemble des régions grâce à la modulation des taux (simulation basée sur les consommations prévisionnelles pour 2005)

Produits	Consommation (en hectolitres) prévues pour l'année 2005	Fraction de tarif supplémentaire (en euros par hectolitre)	Produits (en euros)
Super sans plomb	148.000.000	1,77	261.960.000
Gazole	378.000.000	1,15	434.700.000
Total	526.000.000	-	696.660.000

Source : fascicule des Voies et moyens, Les évaluations de recettes - Tome I, page 46

III. LE TRANSFERT AUX DÉPARTEMENTS D'UNE PART DU PRODUIT DE LA TAXE SUR LES CONVENTIONS D'ASSURANCE

Le III du présent article organise le transfert aux départements, en compensation des compétences transférées en 2005 par la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales, d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur (TCA).

On rappellera que la taxe sur les conventions d'assurance est régie par les dispositions des articles 991 à 1004 bis du code général des impôts. L'article 991 précité, qui prévoit les principes généraux applicables à la taxe, dispose que « toute convention d'assurance conclue avec une société ou une compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger est soumise, quels que soient le lieu et la date auxquels elle est ou a été conclue, à une taxe annuelle et obligatoire moyennant le paiement de laquelle tout écrit qui constate sa formation, sa modification ou sa résiliation amiable, ainsi que les expéditions, extraits ou copies qui en sont délivrés, sont, quel que soit le lieu où ils sont ou ont été rédigés, exonérés du droit de timbre et enregistrés gratis lorsque la formalité est requise.

« La taxe est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l'assuré ». Par ailleurs, les différents risques assurés subissent un taux de prélèvement différent, dont le détail figure à l'article 1001 du code général des impôts.

Le III du présent article ne porte pas sur l'ensemble de la taxe sur les conventions d'assurance, mais seulement sur celle perçue « en application du 5° bis de l'article 1001 du code général des impôts », qui prévoit que « le tarif de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance est fixé (...) à 18 % pour les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, la seule part de la taxe sur les contrats d'assurance contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur aurait été retenue en raison de l'impossibilité matérielle d'individualiser les autres contrats, en particulier ceux relatifs à l'habitation. En effet, la plupart des sociétés et compagnies d'assurance proposent des contrats « multirisques », c'est-à-dire garantissant un bien ou une activité contre plusieurs risques.

En revanche, l'assiette de la taxe sur les contrats d'assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules à moteur présente des caractéristiques favorables à une localisation et une éventuelle modulation puisqu'elle est :

- identifiable, compte tenu du taux spécifique fixé par le 5 bis de l'article 1001 du code général des impôts ;

- localisable, compte tenu de la contrainte d'immatriculation desdits véhicules terrestres à moteur, ou quoi qu'il en soit, de la possibilité de localiser leur propriétaire.

L'assurance contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur

Tout utilisateur d'un véhicule terrestre à moteur et de sa remorque doit être couvert par une assurance de responsabilité civile, qui a pour but de garantir les conséquences pécuniaires des dommages que l'assuré juridiquement responsable a causé à autrui. Le mécanisme des assurances de responsabilité civile met donc en jeu trois personnes :

- l'assureur ;

- l'assuré responsable du dommage causé ;

- la victime de ce dommage (le tiers victime).

On notera qu'il n'existe pas de définition légale du véhicule à terrestre à moteur ; les critères essentiels ont donc été définis par la jurisprudence. Il apparaît que le véhicule doit :

- transporter des personnes ou des choses ou être destiné à cela ;

- être muni d'un moteur, quel que soit son mode de propulsion et sa puissance ;

- comporter une place pour le conducteur ;

- se déplacer sur la terre ferme sans être guidé par des rails.

Ainsi, sont considérés comme des véhicules à moteur : les fauteuils électriques destinés au transport des personnes handicapées, les voitures électriques pour enfants avec siège pour le conducteur (à l'exception toutefois de celles réservées aux enfants de moins de 5 ans, qui sont assimilables à des jouets), les tondeuses munies d'un siège pour le conducteur, les bulldozers, les chasse-neiges, les dameuses sur chenilles ou sur roues, les motoneiges, les tracteurs...

Le mécanisme proposé est semblable, dans son principe, à celui proposé par le I du présent article pour la fraction de tarif de la TIPP attribuée aux régions. Ainsi, la part de la TCA attribuée aux départements « est obtenue, pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du taux de la taxe à l'assiette nationale (...) ». Il s'agit donc bien, comme pour la TIPP, d'une fraction du taux de la TCA et non d'une fraction du produit de la taxe, rendant ainsi possible, à l'avenir, une modulation du produit par les collectivités territoriales concernées, et neutralisant, pour les finances de celles-ci, les éventuelles modifications de tarif qui pourraient être décidées par le législateur.

Le deuxième alinéa du III dispose que cette fraction de taux « est calculée de sorte qu'appliquée à l'assiette nationale 2004, elle conduise à un produit égal au droit à compensation de l'ensemble des départements (...) ».

Le droit à compensation des départements est défini en fonction des compétences qui leur seront transférées en 2005 par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales précitée, dont le coût est retracé ci-après.

Evaluation financière des transferts de charges prévus pour les départements pour l'année 2005 par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales

Articles	Compétences	Ministère concerné	Montant (en euros)	Modalité de compensation
37+38	Syndicat des transports d'Ile-de-France	Equipement	30.000.000	Budget équipement
51	Aides aux jeunes en difficultés - Fonds d'aide aux jeunes (FAJ)	Cohésion sociale	25.550.000	TCA
56	Mise en oeuvre de la politique en faveur des personnes âgées (CLIC)	Cohésion sociale	19.080.000	TCA
65	Fonds de solidarité pour le logement	Equipement	76.480.000	TCA
99	Transfert des crédits de l'Etat consacrés à la préservation du patrimoine rural non protégé	Culture	5.450.000	TCA
TOTAL			156.560.000 dont TCA : 126.560.000

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Le troisième alinéa du III fixe la fraction de taux revenant à l'ensemble des départements « jusqu'à connaissance des montants des droits à compensation et de l'assiette 2004 (...) » à 0,91 %. Cette fraction correspond à 5,06 % du produit total de la taxe sur les conventions d'assurance sur les véhicules terrestres à moteur (18 / 0,91 = 5,06 %).

Appliquée au produit attendu de la taxe sur les conventions d'assurance sur les véhicules terrestres à moteur pour l'année 2004 (soit environ 2,5 milliards d'euros), cette fraction de taux permet de retrouver le montant prévisionnel des droits à compensation des départements pour l'année 2004.

Le quatrième alinéa du III précise que « le niveau définitif de cette fraction est arrêté par la plus prochaine loi de finances après la connaissance des montants définitifs des droits à compensation ». Comme pour l'attribution d'une fraction de tarif de TIPP aux régions, prévue par le I du présent article, la fraction de taux de TCA susmentionnée résulte d'une évaluation, tant du droit à compensation des départements que du produit de la taxe pour l'année 2004. Or, pour que la compensation des transferts de compétences réponde aux règles rappelées plus haut, il convient de tenir compte, pour son calcul, de l'assiette nationale de la taxe sur les conventions d'assurance sur les véhicules terrestres à moteur pour l'année 2004 et du droit à compensation des départements, tel qu'il résulte des modalités de calcul prévues par l'article 119 de la loi précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales, en fonction notamment du coût des compétences concernées pour l'Etat au cours de l'année 2004.

Enfin, le cinquième alinéa du III dispose que chaque département reçoit un produit de taxe correspondant à un pourcentage de la fraction de taux, « égal, pour chaque département, au droit à compensation de ce département rapporté au droit à compensation de l'ensemble des départements ». Il est précisé que ces pourcentages sont fixés provisoirement, puis constatés par voie réglementaire, après connaissance définitive des droits à compensation, conformément aux modalités prévues par le premier alinéa de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que « le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions prévues à l'article L. 1211-4-1 ».

Pour mémoire, l'article 34 du présent projet de loi de finances propose le transfert aux départements d'une seconde part de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules à moteur, pour un montant de 900 millions d'euros. Ce transfert de fiscalité vise à aider les départements à assurer le financement des services départementaux d'incendie et de secours, en leur accordant une ressource propre dont le produit est dynamique, mais ne résulte pas d'un transfert de compétences. D'ailleurs, ce transfert de fiscalité se substitue à une part de la DGF des départements, ainsi que cela est exposé dans le commentaire de l'article 34 susmentionné. Il ne répond donc pas aux mêmes modalités que celles exposées plus haut.

Les départements devraient bénéficier, à l'avenir, d'une capacité de modulation encadrée du produit de cette taxe , grâce à une départementalisation de son assiette, dont les modalités pratiques font actuellement l'objet de discussion entre l'Etat et les compagnies d'assurance .

La territorialisation de l'assiette de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur, puis sa modulation par les conseils généraux, dans des conditions qui restent à définir , ne manquera pas de soulever certaines difficultés . Ainsi :

- il faut s'attendre à une concurrence fiscale entre les départements, comparable à ce qui s'était produit s'agissant de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (anciennement « vignette automobile »), s'agissant des flottes de véhicules d'entreprise. Afin d'éviter une délocalisation des flottes d'entreprise à des fins d'optimisation fiscale, le gouvernement envisagerait, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, de proposer que ces flottes se voient appliquer un taux égal à la moyenne pondérée des taux appliqués par l'ensemble des conseils généraux l'année précédente et acquittent la taxe au profit d'un fonds interdépartemental. Votre rapporteur général estime cependant que le libre jeu de l'autonomie fiscale peut exercer une pression sur les dépenses des collectivités, et n'y est donc pas défavorable par principe ;

- dans l'hypothèse où serait mis en oeuvre le projet de modification de l'immatriculation des véhicules actuellement à l'étude (qui ne ferait plus référence au département), le gouvernement envisagerait que le critère de rattachement géographique soit celui de l'adresse du domicile du souscripteur ;

- enfin, il convient de noter que la départementalisation et la modulation de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur entraînera un coût pour les compagnies d'assurance, qui devront modifier leurs systèmes informatiques afin de tenir compte des taux différenciés de la taxe en fonction des départements.

L'unification des taux de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur, un préalable au transfert de celle-ci aux départements ?

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie étudieraient une harmonisation de la fiscalité applicable aux contrats d'assurance automobile, afin de simplifier cette dernière avant le transfert progressif de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur aux départements.

Il convient en effet de rappeler que si le 5° bis de l'article 1001 du code général des impôts dispose que le taux de la taxe est fixé à 18 % pour les « assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur », les contrats d'assurance offerts par les compagnies d'assurance présentent des taux différenciés, en fonction des risques couverts. Ainsi, les contrats d'assurance des conducteurs ne garantissant que leur responsabilité civile à l'égard des tiers (qui est obligatoire), mais pas les autres dommages, font l'objet d'une taxe supplémentaire de 15 % destinée à compenser les frais de sécurité sociale qu'ils pourraient nécessiter, et qui ne sont pas couverts par leur contrat d'assurance.

Par ailleurs, d'autres garanties, telles que la garantie contre le vol, l'incendie, le bris de glace, les garanties d'assistance (actuellement taxées à 9 %), les garanties individuelles du conducteur... font l'objet de taux supplémentaires différenciés.

Il serait donc envisagé de supprimer la distinction entre ces différents taux, tout en maintenant la recette globale de la taxe. Toutefois, ces modifications entraîneraient des transferts de charge fiscale entre les différents types de contrats : les contrats les plus taxés (principalement, ceux qui ne couvrent que la responsabilité civile) verraient leur imposition réduite, tandis que les contrats incluant plusieurs garanties (ou « tous-risques ») verraient leur imposition alourdie. Des discussions entre les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et les représentants des compagnies d'assurance seraient actuellement en cours sur ce point.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances, trois amendements rédactionnels, qui ne modifient pas la nature du dispositif proposé par le présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'ATTRIBUTION AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE RESSOURCES PROPRES ET MODULABLES GARANTIT LEUR AUTONOMIE FINANCIÈRE

1. Une augmentation de la part des ressources propres des départements et des régions

Votre commission des finances relève que le financement des transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales précitée par des ressources fiscales s'inscrit dans le cadre du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, que garantit le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution (« Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ») et la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de celui-ci, relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Les dispositions du présent article correspondent également au principe figurant dans l'article 119 du projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales, selon lequel « la compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances ».

La part de TIPP et la part de TCA attribuées, respectivement, aux régions et aux départements, devraient, selon le gouvernement, être incluses dans les ressources propres de ces catégories de collectivités. En effet, le gouvernement estime qu'il résulte de la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales que « constituent, notamment, des ressources propres des collectivités territoriales, non seulement les impositions pour lesquelles les collectivités locales fixent un taux ou déterminent l'assiette (comme par exemple les taxes professionnelles et d'habitation), mais encore celles des impositions pour lesquelles, dans le cadre d'un partage d'impôt entre l'Etat et les collectivités territoriales, la loi fixe un taux par collectivité ou prévoit les modalités de fixation de ce taux par collectivité. C'est ainsi que constituent des ressources propres les impositions correspondant aux fractions de tarif de taxe intérieure de consommation des produits pétroliers (TIPP) attribuées aux départements dans le cadre du transfert du RMI/RMA depuis le 1 ^er janvier 2004. Le projet de loi de finances pour 2005 propose un dispositif analogue pour le financement des transferts de compétences aux régions prévus par la loi du 13 août 2004. Constituera également des ressources propres le produit des impositions résultant des fractions de taux de taxe spéciale sur les conventions d'assurance attribuées aux départements dans le cadre de ces mêmes transferts. En effet, dans les deux cas, la loi fixera une clef de répartition par département ou par région, de telle sorte que ce taux local, appliqué à une assiette nationale, permette effectivement la détermination d'un produit en lien avec le ressort territorial de la collectivité. Doivent également être considérées comme des ressources propres les impositions transférées par l'Etat aux collectivités territoriales et prélevées sur une assiette géographique correspondant à cette collectivité. Ainsi, dès 2006, il est prévu d'affecter aux régions une fraction de tarif de TIPP qui sera déterminée non plus sur une assiette nationale mais sur une assiette locale, les consommations de carburant au niveau régional, sur laquelle les régions pourront appliquer des tarifs inférieurs ou supérieurs de 20 % par rapport au taux pivot » ^{288

(

*
)} .

On rappellera que les ressources propres représentent, d'après les données communiquées à votre rapporteur général par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, pour l'année 2003, 57,4 % de l'ensemble des ressources hors emprunts pour les départements et 36,1 % de l'ensemble des ressources hors emprunts pour les régions.

Quant aux modalités de financement, votre commission des finances relève donc que le dispositif proposé par le présent article met en oeuvre les principes introduits par les réformes successives tendant à garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales.

2. Un mode de financement destiné à compenser la majeure partie des transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales

Pour l'avenir, le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales indique que « le montant total des compensations aux départements en PLF 2005 est égal à 1.026,6 millions d'euros (126,6 millions d'euros + 900 millions d'euros) ; hors évolution de l'assiette de la taxe, le financement des transferts de compétences futurs aux départements peut être financé à hauteur de 1,47 milliard d'euros environ par l'attribution de l'ensemble de la taxe sur les conventions d'assurance sur les véhicules terrestres à moteur ». Par conséquent, il apparaît que la taxe sur les conventions d'assurance sur les véhicules terrestres à moteur constituerait le principal mode de financement des transferts de compétences qui seront effectués au profit des départements.

La TIPP devrait servir à financer la plus grande partie des transferts de compétences aux régions prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales précitée, qui doivent être effectués d'ici à l'année 2008. M. Jean-François Copé, ministre délégué aux libertés locales, rappelait ainsi lors de la réunion du Comité des finances locales du 21 septembre 2004 : « nous allons veiller scrupuleusement à ce que les régions bénéficient par exemple de l'affectation d'une part de la TIPP pour compenser les transferts de compétences. Ce montant sera augmenté dans les prochaines lois de finance au rythme de l'entrée en vigueur effective des différents transferts, ça c'est un point absolument majeur. Il y aura transfert à l'euro près des ressources (...) » ^{289

(

*
)} .

Votre commission des finances relève donc que les transferts de compétences feront l'objet d'un mode de compensation rénové , qui traduit la volonté d'accroître la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales . Elle note également que les ressources transférées aux régions et aux départements (respectivement, une part de la TIPP et une part de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur) pourront, à terme, faire l'objet d'une modulation par les collectivités bénéficiaires, permettant ainsi d'assurer non seulement l'autonomie financière des collectivités - au sens que lui a donné la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales -, mais également leur autonomie fiscale, à laquelle votre commission des finances est très attachée.

B. LE RENDEMENT DES DEUX TAXES APPARAÎT TOUTEFOIS TRÈS DIFFÉRENT

1. Une dynamique différenciée des ressources fiscales concernées

Dans sa présentation de la note de conjoncture sur les finances locales en France - grandes tendances 2003-2004 - de Dexia Crédit local, M. Jacques Guerber, président du directoire, rappelait, en reprenant l'exemple des départements et de l'aide sociale, que « ce qui a permis chaque année de faire le lien entre les évolutions très différentes des dépenses et des ressources, c'est :

- la capacité d'arbitrage sur les dépenses ;

- la capacité d'adaptation par l'utilisation du levier fiscal sur les autres recettes fiscales, puisque les marges de manoeuvre étaient quasiment inexistantes du côté des droits de mutation ;

- éventuellement, l'adaptation de la stratégie de financement de l'investissement pour utiliser plus ou moins la capacité d'endettement.

« Il faudrait donc, dans le cadre des nouveaux transferts de compétences et pour qu'un effet de ciseaux trop prononcé ou trop prolongé ne puisse nuire aux capacités d'investissement, s'assurer que :

- les assiettes fiscales transférées soient suffisamment dynamiques ;

- l'indexation des dotations soit suffisamment tonique ;

- qu'existent des capacités d'arbitrage sur la dépense ;

- qu'un levier fiscal suffisant puisse être mobilisé par ailleurs »

« L'idéal est de trouver un bon panachage des ressources.

« La seule taxe intérieure sur les produits pétroliers ne suffira évidemment pas à assurer une assiette à la fois variée et dynamique. En effet, l'évolution en moyenne ces dix dernières années de son « assiette » n'a pas dépassé + 1 % .

« Au contraire, la taxe sur les conventions d'assurance (la « TCA » pour les spécialistes), dont une partie sera transférée aux départements dès 2005 pour le financement des services d'incendie et de secours, apparaît comme une ressource assez dynamique. (...) Le chiffre d'affaire en assurances automobile, qui est une des composantes de l'assiette de la TCA, a augmenté de 3,8 % ces dix dernières années. Cet impôt semble bien approprié et devrait permettre d'assurer une diversification de la ressource et un bon rendement .

« Si le transfert de plusieurs types de ressources aux départements est « acté », il serait bon que les régions puissent, elles aussi, s'appuyer sur un patchwork d'impôts.

« En effet, si le transfert de compétences aux régions (environ 3 milliards d'euros) n'était financé que par la TIPP, un différentiel de croissance entre les dépenses et la ressource transférée pourrait rapidement se créer et engendrer un effet de ciseaux significatif, aux conséquences importantes sur les budgets régionaux.

« En faisant l'hypothèse (grossière), de dépenses augmentant de 5 % chaque année et d'une ressource en croissance de 1 %, le manque à gagner en 2010 pourrait alors s'élever à près de 700 millions d'euros. Et cela par le simple jeu d'ajustements, d'indexations... car nous n'avons pas tenu compte d'un éventuel effort supplémentaire des régions pour (bien) prendre en charge ces nouvelles compétences.

« En clair, la négociation financière Etat / collectivités locales autour de nouvelles compétences, ne peut faire abstraction des dynamiques en place . Elle rejoint également le débat sur leurs capacités à se procurer, lorsqu'il en est besoin, des ressources complémentaires par la fiscalité. En ce sens, les modalités choisies de réforme de la taxe professionnelle seront fondamentales à suivre » ^{290

(

*
)} .

2. Le dynamisme relativement faible de la TIPP

Lors de la réunion du Comité des finances locales du 21 septembre 2004, M. Jean-François Copé, ministre délégué aux libertés locales, indiquait : « nous connaissons le taux de croissance global de la TIPP, il n'a jamais été négatif sur les dix ou douze dernières années me semble-t-il, il a même été toujours plutôt à un rythme assez convenable (...) » ^{291

(

*
)} . .

Le tableau ci-après montre l'évolution des mises à la consommation annuelles de carburant entre 1993 et le premier semestre 2004.

Statistiques des mises à la consommation de 1993 à 2004 (en millions d'hectolitres) et recettes totales de TIPP

(en milliards d'euros)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004*
Super plombé	133,8	120,5	102,3	87,3	75,2	64,2	54,2	38,8	28,8	21,1	14,8	5,8
Super sans plomb	90,4	100,9	103,2	111,0	117,6	122,2	135,6	143,4	149,9	152,5	147,3	69,9
Gazole	240,2	257,7	267,2	273,4	281,3	289,5	306,4	317,2	329,9	343,3	348,7	175,4
Total	464,4	479,1	472,7	471,7	474,2	476,0	496,2	499,4	508,6	516,9	510,9	251,2
Recettes de TIPP	19,27	21,52	21,85	22,62	22,98	23,46	24,65	24,27	23,41	23,96	24,30	18,73

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

* (les données pour l'année 2004 correspondent au 1 ^er semestre de l'année, à l'exception des recettes de TIPP, qui prennent en compte les recouvrements de TIPP effectués entre janvier et septembre 2004).

On constate que la consommation de carburants est marquée par plusieurs évolutions significatives :

- en premier lieu, une diminution très importante de la consommation de super « plombé » : compte tenu de l'évolution des normes environnementales applicables aux véhicules automobiles, cette consommation a presque été divisée par dix en dix ans, et concerne désormais des volumes peu significatifs ^{292

(

*
)} ;

- parallèlement à la baisse susmentionnée, on observe une hausse à peu près équilibrée de la consommation du super sans plomb (+ 62,9 % entre 1993 et 2003) et du gazole (+ 45,2 %). On constatera que, au total, la part du marché du gazole a considérablement progressé au détriment de celle des supercarburants, qui, sur la période précitée, a diminué de 27,7 % ;

- la consommation totale de carburants augmente légèrement au cours de la période considérée (+ 10 % entre 1993 et 2003) ;

- la recette de la TIPP s'accroît nettement plus rapidement que la consommation de carburants (+ 26,1 % entre 1993 et 2003), ce qui traduit une augmentation de la fiscalité pesant sur la consommation de produits pétroliers.

Evolution du produit de TIPP, des consommations de carburants et de la DGF

(indice 100 en 1993)

Source : Douanes, Observatoire des finances locales

Le graphique ci-dessus souligne le dynamisme relatif de la TIPP et de la DGF. Il convient d'en tirer les enseignements suivants :

- les recettes totales de la TIPP ont, au cours des dix dernières années, connu une évolution comparable à la DGF , la progression étant nettement supérieure jusqu'en 1999, date à partir de laquelle les recettes de TIPP stagnent ; toutefois, les recettes totales de la TIPP ne constituent pas un indicateur pertinent du dynamisme des ressources qui seront transférées aux régions, puisque celles-ci sont assises sur la consommation du supercarburant sans plomb et du gazole, et sont calculée à partir d'une fraction des tarifs de la TIPP et non d'une fraction du produit de cette taxe ;

- la consommation des deux carburants visés par le présent article présente une évolution particulièrement dynamique au cours des dix dernières années, puisque la consommation du super sans plomb et du gazole a augmenté de 50 % . Il convient toutefois de noter que cette évolution ne constitue pas, elle non plus, un bon indicateur du dynamisme des ressources qui seront transférées aux régions. En effet, la croissance de la consommation des deux carburants susmentionnés augmente en grande partie en raison de la substitution progressive du super « sans plomb » au super « plombé », dont la consommation est divisée par dix en dix ans. Dès lors que la consommation de ce dernier carburant est aujourd'hui devenue peu significative, cet effet de substitution ne sera plus amené à jouer que marginalement sur la consommation du super sans plomb et du gazole. Les dix dernières années ne peuvent donc servir de support à une évaluation du dynamisme de la ressource transférée aux régions ;

- afin de neutraliser l'effet de substitution susmentionné, il convient donc de retenir, comme indicateur du dynamisme des ressources transférées aux régions, l'évolution de la consommation des deux carburants visés par le présent article (super sans plomb et gazole), ainsi que du super « plombé ». Ainsi, on constate que la croissance de cette consommation (appelée « consommation totale » dans le graphique ci-avant) est beaucoup plus faible que celle de la DGF, puisqu'elle ne s'élève qu'à 10 % en dix ans.

Ces éléments montrent que la base d'imposition de la TIPP n'est pas très dynamique . Il convient de souligner que, dès lors que les régions se verront attribuer une fraction des tarifs de la TIPP et non une quote-part du produit national de cette taxe, leurs ressources évolueront en fonction des mises à la consommation des deux carburants concernés par le présent article (gazole et super sans plomb).

De manière approximative, car il conviendrait de tenir compte des consommations relatives des différents carburants pour avoir une idée précise de l'évolution des ressources des régions, on peut considérer que si les régions avaient bénéficié en 1993 des dispositions du présent article, leurs ressources auraient augmenté, en dix ans, d'environ 10 %.

Or, cette progression est largement inférieure à celle des prix, ainsi qu'à l'évolution des principaux concours de l'Etat aux collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement ayant, au cours de cette même période, augmenté (à périmètre constant) de plus de 25 %.

Par ailleurs, s'il est difficile de prévoir les évolutions à venir en la matière, on constate un certain ralentissement de la consommation de carburants à compter de l'année 2002 . Ce constat peut s'expliquer par plusieurs facteurs conjugués :

- les progrès en matière de consommation d'énergie effectués par les fabricants d'automobiles, s'agissant notamment des véhicules diesel ^{293

(

*
)} ;

- le renforcement de la politique de sécurité routière engagé par le gouvernement en 2002, et en particulier, l'installation de radars automatiques pour contrôler la vitesse des véhicules et le durcissement des sanctions encourues, qui tendent à limiter la vitesse des automobilistes, et donc, à réduire la consommation de carburants (pour mémoire, on rappellera que les constructeurs automobiles estiment qu'au-delà de 100 km/h, une diminution de la vitesse moyenne de circulation de 10 km/h entraîne une diminution de la consommation de carburant de l'ordre de 10 %) ;

- même si ce facteur reste marginal, le développement des véhicules à énergie alternative (véhicules fonctionnant au GPL, véhicules électriques ou « hybrides », voire aux bio-carburants...) pourrait, à l'avenir, contribuer à la réduction de la consommation des carburants concernés par le présent article ;

- enfin, on notera que la volonté affichée par le gouvernement d'encourager les économies de consommation de pétrole afin de limiter la facture énergétique de la France, dans un contexte où les prix du pétrole sont particulièrement élevés, n'est pas de nature à favoriser le dynamisme de la recette transférée aux régions. L'encadré ci-après reprend des extraits du communiqué de presse diffusé par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie le 29 octobre 2004 sur ce point.

La politique du gouvernement afin de réduire la consommation de carburant

Le communiqué de presse diffusé par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie rappelle que Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat de l'économie, des finances et de l'industrie a réuni, le 29 octobre 2004, les représentants de l'industrie et de la distribution pétrolière et des constructeurs et des services de l'automobile.

« (...) l'ensemble des intervenants a souligné la nécessité de poursuivre et d'accroître les efforts d'économie d'énergie initiés depuis 2002 en matière de transports routiers et qui se sont traduits en 2003, et pour la première fois depuis 30 ans, par une diminution des consommation de carburant de 1,1 %.

« Ceci est nécessaire à court terme pour limiter l'impact de la hausse du pétrole sur le budget des ménages. A plus long terme, il s'agit à la fois de préparer notre économie à un renchérissement inévitable du coût de l'énergie et de limiter nos émissions de gaz à effet de serre afin de lutter contre le changement climatique.

« Face à l'augmentation respectivement d'environ 9 % et 14 % des prix de l'eurosuper et du gazole, le ministre a donc décidé de lancer avec le soutien des professionnels concernés une grande campagne de sensibilisation à l'égard des Français ».

Par conséquent, l'évolution de la consommation de carburants, et donc, de la recette afférente à la fraction des tarifs attribuée aux collectivités territoriales, pourrait, au cours des prochaines années, ne pas être aussi dynamique que par le passé, voire diminuer. Pour cette raison, des mécanismes permettant aux régions de voir leurs ressources garanties sont indispensables. La modulation des taux qui devrait être autorisée à compter de 2007 pourrait permettre aux régions de compenser en partie le faible dynamisme éventuel de l'assiette de la TIPP. Toutefois, cette possibilité ne constitue pas à proprement parler une garantie, puisqu'elle supposerait que les régions soient obligées d'augmenter les tarifs de la TIPP pour conserver un produit identique. Par ailleurs, cette capacité de modulation sera limitée. Dans ce contexte, il semble déraisonnable de considérer que la modulation des tarifs pourra toujours permettre de compenser un faible dynamisme de l'assiette de la TIPP.

La loi relative aux libertés et aux responsabilités locales précitée a toutefois introduit, au II de l'article 119, un dispositif permettant de protéger les régions contre une éventuelle diminution du produit de la TIPP à l'avenir. Ce dispositif, qui reprend la jurisprudence introduite par le Conseil constitutionnel dans son commentaire de l'article 59 de la loi de finances pour 2004 précité, dispose que : « Si les recettes provenant des impositions attribuées [au titre de la compensation des compétences transférées par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales] diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport du Comité des finances locales ».

3. Le dynamisme important de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur

Le rendement de la taxe sur les conventions d'assurance a été particulièrement dynamique au cours des dernières années : ainsi que l'indique M. Jacques Guerber dans sa présentation de la note de conjoncture sur les finances locales de septembre 2004, « le chiffre d'affaire en assurances automobile, qui est une des composantes de l'assiette de la TCA, a augmenté de 3,8 % par an ces dix dernières années ». La progression de la recette serait donc, contrairement à la TIPP, sensiblement supérieure à celle du PIB.

Evolution de la taxe sur les conventions d'assurance et de la DGF depuis 1993

(en millions d'euros)

Année	Recettes globales de la taxe sur les conventions d'assurance	Recettes brutes afférentes aux véhicules terrestres à moteur	Evolution d'une année sur l'autre des recettes brutes afférentes aux véhicules terrestres à moteur (en %)	Indice de progression de la DGF
1993	3.564,09	1.766,81	-	-
1994	3.664,52	1.961,55	+ 11,02 %	+ 2,00 %
1995	3.861,55	2.100,58	+ 7,09 %	+ 1,70 %
1996	3.975,29	2.142,06	+ 1,97 %	+ 3,77 %
1997	3.979,93	2.071,19	- 4,31 %	+ 1,26 %
1998	3.980,15	2.118,37	+ 2,28 %	+ 1,38 %
1999	4.031,64	1.959,44	- 7,50 %	+ 2,78 %
2000	4.253,97	2.030,96	+ 3,65 %	+ 0,82 %
2001	4.454,72	2.216,03	+ 9,11 %	+ 3,42 %
2002	4.758,05	2.272,47	+ 2,55 %	+ 4,07 %
2003	4.978,94	2.348,34	+ 3,34 %	+ 2,29 %
Progression totale de la TCA afférente aux véhicules terrestres à moteur et de la DGF (1993-2003)			+ 32,91 %	+ 28,25 %
Progression annuelle moyenne de la TCA afférente aux véhicules terrestres à moteur et de la DGF (1993-2003)			+ 2,89 %	+ 2,52 %

Source : Direction générale des impôts (Observatoire des finances locales pour la DGF)

Remarque : les recettes indiquées dans le tableau ci-dessus correspondent au montant brut de la recette de la taxe.

Le tableau ci-dessus montre que le produit de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules à moteur est dynamique, puisqu'il progresse d'environ 2,9 % par an en moyenne, contre environ 2,5 % pour la DGF, qui constitue le principal concours financier de l'Etat aux collectivités territoriales. En revanche, le profil de cette progression est plus heurté, comme le montre le graphique suivant :

Evolution du produit de la taxe sur les conventions d'assurance afférente aux véhicules à moteur et de la DGF (indice 100 en 1993)

Source : Direction générale des impôts, Observatoire des finances locales

Au total, votre commission souligne que le dispositif proposé par le présent article permet d'opérer une compensation des transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales qui est conforme aux principes fixées par la Constitution et par la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Elle relève que la relative complexité des opérations de territorialisation de l'assiette des taxes que le présent article propose de transférer souligne la difficulté qu'il existe à transférer de nouvelles impositions aux collectivités territoriales. Elle se félicite toutefois que cette territorialisation permette, d'ici quelques années, aux collectivités concernées, de moduler, de manière encadrée, les taux des taxes, et donc, de disposer d'une capacité de modifier le produit qu'elles perçoivent, en fonction notamment de l'évolution du coût des compétences qu'elles se verront confier.

Votre commission des finances souligne enfin que les départements et les régions ne sont pas « logés à la même enseigne », puisque l'assiette de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur est beaucoup plus dynamique que celle de la TIPP, dont une fraction de tarif est confiée aux régions. Votre commission des finances estime d'ailleurs qu'il ne saurait être exclu que cette assiette diminue à l'avenir, ce qui rendrait alors l'attribution de ces recettes fiscales moins intéressante financièrement que des attributions de DGF.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34

Transfert aux départements d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur

Commentaire : le présent article vise à transférer aux départements une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance en contrepartie d'une diminution de leur dotation globale de fonctionnement, afin de contribuer au financement des services d'incendie et de secours (SDIS) et, en particulier, au financement de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires.

I. LE FINANCEMENT DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS)

A. LE FINANCEMENT DES SDIS REPOSE ESSENTIELLEMENT SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, ET EN PARTICULIER, SUR LES DÉPARTEMENTS

La question du financement des SDIS est un problème récurrent pour les élus locaux, s'agissant tant de l'évolution de la charge globale des SDIS que de la répartition de celle-ci entre les différents contributeurs.

Pour mémoire, on rappellera que les modalités de financement des SDIS sont prévues à l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que : « la contribution du département au budget du service départemental d'incendie et de secours est fixée, chaque année, par une délibération du conseil général au vu du rapport sur l'évolution des ressources et des charges prévisibles du service au cours de l'année à venir, adopté par le conseil d'administration de celui-ci. (...)

« Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service départemental d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires. (...)

« Pour les exercices suivant la promulgation de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne pourra excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation et, le cas échéant, du montant des contributions de transfert à verser par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sollicitant le rattachement de leurs centres de secours et d'incendie au service départemental ».

Compte tenu du gel en volume des contributions des communes et de leurs groupements prévu par la loi précitée relative à la démocratie de proximité, l'augmentation des dépenses des SDIS incombe désormais, pour l'essentiel, aux départements. Le tableau ci-après montre l'évolution des contributions des collectivités territoriales aux SDIS à compter de 1997.

L'évolution des contributions des collectivités territoriales aux budgets des SDIS

(en millions d'euros)

Année	départements	variation (%)	Communes et EPCI	variation (%)	total	variation (%)
1997	611		407		1.018
1998	664	+ 8,7 %	464	+ 14 %	1.128	+ 10,8 %
1999	778	+ 17,1 %	653	+ 40,7 %	1.430	+ 26,8 %
2000	894	+ 14,9 %	1.167	+ 78,7 %	2.060	+ 44 %
2001	992	+ 11 %	1.418	+ 21,5 %	2.410	+ 17 %
2002	1.147	+ 15,6 %	1.534	+ 8,2 %	2.680	+ 11,2 %
2003	1.341	+ 16,9 %	1.551	+ 1,1 %	2.892	+ 7,9 %
2004	1.490	+ 11,1 %	1.583	+ 2,1 %	3.073	+ 6,3 %

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

Ce tableau montre l'augmentation des contributions des collectivités territoriales aux services départementaux d'incendie et de secours. Il souligne également la progression importante de la contribution des communes et de leurs groupements au cours des années 1999-2000 et les conséquences du « gel » en volume de leurs contributions, à compter de 2002, date à compter de laquelle l'augmentation du coût des SDIS est supportée, pour l'essentiel, par les conseils généraux ^{294

(
*
)} . En effet, la loi relative à la démocratie de proximité précitée a cherché à mettre en oeuvre le principe selon lequel « qui paye commande » et a, en conséquence, accordé aux départements une majorité au conseil d'administration du SDIS tout en en faisant le principal financeur. S'agissant de l'Etat, on notera que celui-ci participe à l'investissement des SDIS, pour un montant de 45,7 millions d'euros en loi de finances pour 2004, et de 65 millions d'euros dans le projet de loi de finances initiale pour 2005 (soit une progression de 42,2 % en crédits de paiement).

Evolution des contributions respectives des départements et des communes et de leurs groupements au budget des SDIS entre 1997 et 2003 (en millions d'euros)

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

B. UNE DÉRIVE DES COÛTS SOUVENT DÉNONCÉES PAR LE PARLEMENT

1. Un constat ancien

Le Comité d'évaluation des politiques publiques, qui relève de votre commission des finances, avait publié en décembre 2001 un rapport d'information, intitulé « Services départementaux d'incendie et de secours : l'explosion financière » ^{295

(

*
)} . Ce rapport rappelait le rôle de l'Etat dans « l'explosion des coûts » des SDIS :

« Le caractère inconfortable pour les collectivités locales de la mise en oeuvre de la réforme a été accentué par le rôle plus qu'ambigu et dépensier de l'Etat au cours de la période. A la fois initiateur de la réforme, puisqu'il s'agit de l'application de dispositions législatives, et en retrait, puisque la réforme concerne des domaines qui relevaient déjà des collectivités locales avant 1996, et dans lesquels ses finances sont peu ou pas impliquées, l'Etat a donné le sentiment de ne pas être concerné par les difficultés rencontrées par les collectivités, notamment en donnant pendant longtemps le sentiment de minimiser les conséquences financières de la départementalisation, qu'il a largement contribué à aggraver.

« De surcroît, le décalage entre l'explosion des dépenses des SDIS et la succession des textes réglementaires générateurs de coûts supplémentaires a suscité l'incompréhension et parfois, la colère des élus. La multiplication des nouveaux règlements a également pu donner le sentiment que l'Etat cherchait à « passer en force » en imposant, pas toujours de manière subreptice, des dépenses nouvelles qui, intervenant concomitamment au processus de départementalisation, peuvent à première vue être interprétées comme des conséquences de la départementalisation et non comme des charges nouvelles résultant de décisions de l'Etat.

« Enfin, du fait de l'intervention de l'Etat et de la croissance des nouvelles dépenses obligatoires, le principe selon lequel « qui paye commande », qui avait conduit à ne faire siéger que des élus au conseil d'administration, s'est trouvé vidé de son sens puisque les conseils d'administration n'ont, de fait, qu'une maîtrise très limitée de l'évolution des dépenses. La libre administration des collectivités locales s'en est trouvée malmenée » ^{296

(

*
)} .

Ainsi, le rapport considérait que « le premier enseignement de l'étude menée par Ernst & Young, enseignement qui vient confirmer l'expérience directe des élus, est que les collectivités territoriales se retrouvent face à une espèce de « droit de tirage », des corporatismes et de l'Etat, d'autant plus mal supporté qu'il constitue, pour elles, des dépenses obligatoires à l'évolution aussi fantaisistes qu'imprévisibles.

« On peut dire que le principe de libre administration des collectivités territoriales tel qu'il résulte de l'article 72 de la Constitution, est en permanence bafoué par le système actuel. On peut même penser qu'une des conséquences de la départementalisation est de concentrer la charge financière supplémentaire sur une centaine de départements qui, du simple fait de leur petit nombre, ont moins de moyens de faire entendre leurs voix que les maires des 36.000 communes de France » ^{297

(

*
)} . (...)

« Une part importante de l'augmentation des charges résulte des modifications réglementaires introduites par l'Etat au niveau national. On peut rappeler que l'on a pu recenser depuis 1996 l'intervention de plus de 28 décrets, 78 arrêtés et 22 circulaires.

« Il convient d'encadrer cette dérive. A cet égard, vos rapporteurs envisageraient volontiers deux pistes : la systématisation des études d'impact avec le chiffrage systématique des conséquences financières des décrets et la fixation par la loi de finances d'un plafond annuel à l'augmentation de la charge financière pouvant en résulter pour les collectivités territoriales » ^{298

(

*
)} .

2. Une progression des dépenses poursuivie, dans un souci accru de concertation avec les collectivités territoriales

Une étude sur les budgets des SDIS, élaborée à la demande du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et de l'association des présidents de SDIS, a été rendue publique au mois d'avril 2004 ^{299

(

*
)} . Cette étude montre que :

- les charges de fonctionnement des SDIS s'élevaient, en 2002, à 2,5 milliards d'euros, soit une progression de 14 % par rapport à l'année précédente ;

- les dépenses d'investissement des SDIS s'élevaient, en 2002, à 670 millions d'euros, soit une augmentation de 12 % par rapport à l'année précédente.

Votre commission des finances relève que l'augmentation du coût des SDIS, si elle a tendance à décélérer, reste importante. Toutefois, les mesures à l'origine de la hausse des dépenses font désormais l'objet de davantage de concertation avec les collectivités territoriales, qui financent les SDIS.

Compte tenu de l'augmentation des dépenses des SDIS, dont une large part est imputable à l'évolution des normes réglementaires, votre commission des finances se félicite de la création d'une conférence nationale des services d'incendie et de secours, qui sera consultée sur les projets de loi ou d'actes réglementaires relatifs aux missions, à l'organisation, au fonctionnement ou au financement des services d'incendie et de secours.

La création d'une conférence nationale des services d'incendie et de secours

La loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile prévoit, dans son article 44, que « la Conférence nationale des services d'incendie et de secours est consultée sur les projets de loi ou d'acte réglementaire relatifs aux missions, à l'organisation, au fonctionnement ou au financement des services d'incendie et de secours. Elle peut émettre des voeux ».

Le décret n° 2004-1156 du 29 octobre relatif à la composition et au fonctionnement de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours précise ainsi que cette conférence sera composée de :

- un député, sur proposition du président de l'Assemblée nationale ;

- un sénateur, sur proposition du président du Sénat ;

- 14 conseillers généraux présidents ou vice-présidents de conseils d'administration des SDIS, sur proposition du président de l'Assemblée des départements de France (ADF) ;

- 4 maires élus aux conseils d'administration des SDIS, sur proposition du président de l'Association des maires de France (AMF) ;

- 9 représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires (pour 3 d'entre eux, dont au moins un sapeur-pompier volontaire, sur proposition du président de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, et pour 6 d'entre eux, sur proposition des organisations syndicales représentatives des sapeurs-pompiers professionnels) ;

- un directeur départemental des SDIS, choisi d'un commun accord par le ministre de l'intérieur et le président de l'Assemblée des départements de France (ADF) ;

- 5 représentants de l'Etat (un représentant du ministère de l'intérieur, le directeur de la défense et de la sécurité civiles, le directeur général des collectivités locales, un préfet en poste territorial et le chef de l'inspection de la défense et de la sécurité civiles).

Il est précisé que les membres de la conférence nationale des services d'incendie et de secours sont renouvelés à la suite de chaque élection des représentants des départements aux conseils d'administration des SDIS.

La conférence se réunit, sur convocation de son président, au moins deux fois par an, et peut, en outre, être convoquée par décision du ministre de l'intérieur. Son secrétariat est assuré par la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

II. LES ENGAGEMENTS TENDANT À REVALORISER LES CONDITIONS DES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES

L'organisation des secours en France repose en grande partie sur les sapeurs-pompiers volontaires, qui représentent environ 85 % des 236.000 sapeurs-pompiers.

Environ 40 % des sapeurs-pompiers volontaires sont rattachés à des centres de première intervention (CPI) intégrés ou non aux SDIS, 40 % sont affectés à des centres de secours, 15 % à des centres de secours principaux, et moins de 1 % à des structures de direction.

On notera que, d'après l'étude précitée, le coût annuel d'un professionnel serait, pour 2001, évalué à 43.000 euros, celui d'un volontaire étant évalué à 1.830 euros.

Le tableau ci-après indique, par département, le nombre de sapeurs-pompiers volontaires, répartis entre les centres intégrés au SDIS et les centres non intégrés.

Répartition des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires entre les départements

Département		SP professionnels	SP volontaires intégrés	SP volontaires non intégrés	Total SPV (SSSM ^{300 ( * )} inclus)	Total général
01	AIN	230	2.286	3 486	5.911	6.148
02	AISNE	295	1.927	10	2.029	2.330
03	ALLIER	210	1.363	0	1.419	1.639
04	ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE	38	1.233	0	1.276	1.315
05	HAUTES-ALPES	47	1.041	50	1.167	1.214
06	ALPES-MARITIMES	1.210	2.402	0	2.643	3.853
07	ARDECHE	105	2.324	0	2.465	2.573
08	ARDENNES	109	1.543	165	1.812	1.925
09	ARIEGE	42	703	0	743	785
10	AUBE	116	905	2 571	3.524	3.647
11	AUDE	158	1.972	0	2.164	2.323
12	AVEYRON	111	1.118	0	1.196	1.317
13	BOUCHES-DU-RHONE	1.007	3.513	0	3.663	4.670
14	CALVADOS	358	1.764	0	1.832	2.190
15	CANTAL	102	953	149	1.163	1.271
16	CHARENTE	224	853	0	948	1.172
17	CHARENTE-MARITIME	303	1.453	334	1.878	2.181
18	CHER	211	1.506	0	1.600	1.837
19	CORREZE	147	1.118	0	1.226	1.374
2A	CORSE-DU-SUD	165	705	0	733	898
2B	HAUTE-CORSE	245	884	24	942	1.187
21	COTE-D'OR	283	1.154	1 392	2.663	2.946
22	COTES-D'ARMOR	202	1.697	0	1.798	2.000
23	CREUSE	46	751	0	788	838
24	DORDOGNE	222	1.129	0	1.262	1.484
25	DOUBS	352	1.689	733	2.524	2.877
26	DROME	244	2.106	18	2.237	2.494
27	EURE	210	1.987	0	2.100	2.310
28	EURE-ET-LOIR	240	1.527	666	2.255	2.495
29	FINISTERE	428	1.756	0	1.828	2.265
30	GARD	607	1.409	0	1.528	2.139
31	HAUTE-GARONNE	678	1.015	0	1.099	1.777
32	GERS	52	1.148	0	1.234	1.288
33	GIRONDE	1.569	2.567	0	2.808	4.377
34	HERAULT	614	2.249	387	2.817	3.431
35	ILLE-ET-VILAINE	525	2.585	0	2.710	3.235
36	INDRE	124	666	262	970	1.094
37	INDRE-ET-LOIRE	293	1.731	0	1.827	2.120
38	ISERE	629	4.574	0	4.718	5.347
39	JURA	93	1.588	331	1.999	2.096
40	LANDES	320	1.514	0	1.675	1.996
41	LOIR-ET-CHER	207	1.879	0	1.965	2.172
42	LOIRE	545	1.961	0	2.090	2.656
43	HAUTE-LOIRE	90	1.569	122	1.786	1.882
44	LOIRE-ATLANTIQUE	671	2.965	0	3.156	3.829
45	LOIRET	346	2.252	7	2.316	2.670
46	LOT	51	789	0	884	939
47	LOT-ET-GARONNE	157	1.125	0	1.214	1.371
48	LOZERE	6	665	0	671	678
49	MAINE-ET-LOIRE	424	1.978	0	2.094	2.521
50	MANCHE		1.600	0	1.679	1.899
51	MARNE	349	1.585	2.482	4.147	4.512
52	HAUTE-MARNE	120	941	820	1.825	1.946
53	MAYENNE	111	1.348	0	1.417	1.528
54	MEURTHE-ET-MOSELLE	467	1.705	203	2.016	2.504
55	MEUSE	64	1.162	0	1.236	1.300
56	MORBIHAN	281	1.878	0	1.967	2.252
57	MOSELLE	578	5.234	11	5.447	6.028
58	NIEVRE	154	1.159	0	1.261	1.420
59	NORD	1.766	3.590	1.011	4.803	6.571
60	OISE	421	1.810	1.371	3.282	3.703
61	ORNE	83	1.190	0	1.238	1.322
62	PAS-DE-CALAIS	857	1.915	857	2.972	3.829
63	PUY-DE-DOME	393	2.962	1.456	4.577	4.970
64	PYRENEES- ATLANTIQUES	451	1.434	33	1.592	2.049
65	HAUTES-PYRENEES	133	902	12	985	1.120
66	PYRENEES-ORIENTALES	213	1.888	7	2.030	2.243
67	BAS-RHIN	581	3.354	4.814	8.355	8.937
68	HAUT-RHIN	355	2.064	5.171	7.443	7.799
69	RHONE	1.327	3.906	0	4.002	5.354
70	HAUTE-SAONE	100	632	1.032	1.714	1.814
71	SAONE-ET-LOIRE	300	2.145	1.096	3.389	3.692
72	SARTHE	248	2.144	0	2.239	2.487
73	SAVOIE	367	2.633	36	2.765	3.136
74	HAUTE-SAVOIE	439	2.707	0	2.868	3.323
76	SEINE-MARITIME	771	2.356	12	2.482	3.257
77	SEINE-ET-MARNE	1.055	1.702	245	2.083	3.142
78	YVELINES	1.121	822	770	1.689	2.810
79	DEUX-SEVRES	211	1.585	0	1.692	1.903
80	SOMME	325	1.198	1.243	2.531	2.857
81	TARN	218	898	0	971	1.199
82	TARN-ET-GARONNE	93	761	0	814	907
83	VAR	806	3.231	0	3.408	4.231
84	VAUCLUSE	476	1.574	0	1.676	2.153
85	VENDEE	198	2.152	0	2.211	2.409
86	VIENNE	173	1.154	0	1.213	1.393
87	HAUTE-VIENNE	209	881	0	951	1.160
88	VOSGES	119	2.742	0	2.856	2.975
89	YONNE	226	981	1.338	2.376	2.605
90	TERRITOIRE-DE-BELFORT	107	436	0	462	574
91	ESSONNE	1.061	1.306	0	1.357	2.438
95	VAL-D'OISE	1.072	1.247	0	1.301	2.374
971	GUADELOUPE	239	949	0	986	1.226
972	MARTINIQUE	214	479	70	596	811
973	GUYANE	184	490	0	507	691
974	REUNION	555	697	0	715	1.272
	TOTAL	35.451	161.120	34.797	205.476	241.301

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

B. LE DÉVELOPPEMENT DES AVANTAGES RETRAITES POUR LES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES

1. La loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat

La loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat a instauré un quasi-statut du volontariat, en mettant notamment en place un système de vacations horaires et une allocation de vétérance , permettant au sapeur-pompier ayant accompli au moins 20 ans de services effectifs (ou quinze ans pour ceux dont l'incapacité opérationnelle est reconnue médicalement) de bénéficier d'une allocation « à compter de l'année où il atteint la limite d'âge de son grade ou de l'année de fin de la prolongation d'activité ».

Cette allocation est composée d'une part forfaitaire , dont le montant annuel est fixé par un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget, et d'une part variable dont le montant est modulé compte tenu des services accomplis par le volontaire, suivant des critères de calcul définis par décret (tenant compte du dernier grade de l'intéressé et du nombre d'années effectives).

Cette allocation est cumulable avec tout revenu ou prestation sociale, et est versée au sapeur-pompier par le service départemental d'incendie et de secours du département dans lequel il a effectué la durée de service la plus longue. Par ailleurs, elle n'est assujettie à aucun impôt ni soumise aux prélèvements prévus par la législation sociale, et est incessible et insaisissable .

La loi de 1996 avait exclu du bénéfice de la part variable (dont le montant s'élève à environ 80 euros pas an) de l'allocation de vétérance, les sapeurs-pompiers volontaires ayant cessé leur activité avant le 1 ^er janvier 1998 (soit environ 60.000 personnes). Certains conseils d'administration de SDIS avaient toutefois décidé de verser cette part variable sans base juridique.

2. L'article 95 de la loi de finances rectificative pour 2003

L'article 95 de la loi de finances rectificative pour 2003 a cherché à pallier les inégalités issues de l'application de la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat, s'agissant de l'allocation de vétérance, en régularisant dans le même temps la situation des collectivités ayant versé la part variable de l'allocation de vétérance aux volontaires qui avaient cessé leur activité avant le 1 ^er janvier 1998. Ainsi, cet article a prévu que :

- les sapeurs-pompiers volontaires qui, ayant cessé leur activité avant la date d'entrée en vigueur de la loi du 3 mai 1996 précitée et remplissant les conditions pour bénéficier de l'allocation de vétérance, perçoivent sa part forfaitaire, peuvent également percevoir sa part variable lorsque les collectivités territoriales et les établissements publics intéressés le décident ;

- les sapeurs-pompiers volontaires qui bénéficiaient avant le 1 ^er janvier 1998 d'un régime d'allocation de vétérance plus favorable pourront conserver le bénéfice de ce régime si les collectivités territoriales et les établissements publics précités en font le choix.

3. Les autres mesures de revalorisation du statut des sapeurs-pompiers volontaire

Le constat a été fait, malgré les mesures de la loi du 3 mai 1996, que le nombre de sapeurs-pompiers volontaires stagnait et surtout, que leur durée d'engagement diminuait régulièrement, alors que les services d'incendie et de secours connaissaient une augmentation sensible et régulière de leur activité.

Afin d'étudier les mesures nécessaires pour développer le volontariat, Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, avait chargé en juillet 2002 un groupe de travail présidé par M. Jean-Paul Fournier, maire de Nîmes, de formuler des propositions.

Suite à cette mission, diverses mesures ont été prises afin de fidéliser l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires, en particulier, dans le décret du 28 novembre 2003.

Le décret n° 2003-1141 du 28 novembre 2003 portant modification du décret n° 99-1039 du 10 décembre 1999 relatif aux sapeurs-pompiers volontaires

Le décret du 28 novembre 2003 comprend plusieurs mesures destinées à fidéliser le volontariat des sapeurs-pompiers, parmi lesquelles :

- l'abaissement de 18 à 16 ans de l'âge de recrutement des sapeurs-pompiers volontaires ;

- la possibilité de prolonger la durée d'engagement jusqu'à 55 ans (60 ans pour les médecins des sapeurs-pompiers ;

- la révision des conditions d'aptitude physique et médicale pour tenir compte des missions effectivement confiées aux sapeurs-pompiers volontaires ;

- la possibilité pour les sapeurs-pompiers volontaires de « participer à l'encadrement des services de secours » ;

- l'assouplissement des modalités de mutation géographique des volontaires.

4. Les engagements pris par le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Lors du congrès de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, le 27 septembre 2003, M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales avait indiqué : « (...) je me suis engagé devant vous pour que les sapeurs-pompiers volontaires bénéficient d'un véritable avantage retraite spécifique, un avantage qui soit la reconnaissance de votre fidélité après 20 ans d'engagement au service des autres.

« La formule apparemment la plus simple, que j'avais reprise à mon compte, est celle de la bonification de vos annuités calculées au titre de votre activité principale. A l'analyse, cette idée se heurte à de réelles difficultés techniques. (...)

« Aussi, je vous propose une autre solution pour que vous puissiez bénéficier d'une retraite complémentaire après un minimum de 20 ans d'engagement.

« Cette solution, c'est de créer un nouveau régime de retraite complémentaire qui se substituera progressivement à l'allocation de vétérance. Pour vous dire les choses de manière simple : le socle est la cotisation de l'employeur qui vous garantit à partir de 20 ans de service un complément de retraite. Le plus, naturellement facultatif, est la possibilité que vous aurez de cotiser également. Et le bonus sera le doublement de votre cotisation par l'Etat. L'objectif est de créer un complément de retraite de 1.800 euros par an comme le préconise le rapport Fournier. J'ai tenu à présenter ce dernier projet aux élus. Et je leur ai donné rendez-vous dans un mois pour arrêter définitivement le dispositif. L'objectif est qu'il soit adopté avant votre prochain congrès.

« Toutefois un régime de ce type porte ses effets au fur et à mesure du cumul des cotisations. C'est pourquoi, pour la période transitoire, j'ai obtenu des élus qu'à partir de 2004, ceux d'entre-vous qui quitterez le service, perçoivent de toute façon un revenu revalorisé. Concrètement, ils toucheront le double du montant de l'indemnité versée actuellement.

« Vous voyez la logique de ce dispositif : les plus anciens bénéficieront dès le 1 ^er janvier 2004 de l'extension de la part variable ; pour vous tous, un nouveau dispositif de retraite complémentaire se substituera à l'allocation de vétérance ; et dans la période de mise en place, le montant de l'indemnité versée à ceux qui partiront dès 2004 sera doublé.

« C'était un engagement, je ne vous cache pas qu'il n'était pas facile à obtenir. Mais cet engagement je vous le devais. Il est aujourd'hui réalité ».

On notera enfin que le ministre avait confirmé, dans une lettre adressée aux sapeurs-pompiers le 10 octobre 2003, que « avant la fin du mois, le Conseil d'Etat aura rendu son avis sur la refonte du décret de 1999 sur l'exercice du volontariat et ces dispositions deviendront le nouveau cadre de votre engagement. Mais je considère que ces mesures ne suffiront pas si elles ne sont pas accompagnées de la création d'un véritable avantage retraite spécifique qui reconnaisse la fidélité de ceux qui se sont engagés pendant plus de 20 ans au service de la collectivité.

« C'est pourquoi j'ai obtenu du gouvernement la création d'un nouveau régime de retraite complémentaire qui viendra remplacer progressivement l'allocation vétérance. Ce régime, qui pourra être abondé par les cotisations des sapeurs-pompiers volontaires qui le souhaiteraient, sera alimenté par les SDIS avec le soutien de l'Etat.

« Il permettra de créer un complément de retraite pouvant atteindre 150 euros par mois ».

II. LE DROIT PROPOSÉ

A. LA PRESTATION DE FIDÉLISATION ET DE RECONNAISSANCE DES SAPEURS-POMPIERS VOLONTAIRES

1. L'article 83 de la loi de modernisation de la sécurité civile

La participation de l'Etat au financement de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires est prévue par l'article 83 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, qui insère dans la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers un article 15-3 rédigé comme suit :

« la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires est financée :

« a ) par contribution annuelle obligatoire versée par chaque service départemental d'incendie et de secours, en fonction du nombre de sapeurs-pompiers volontaires dont il assurait la gestion au 31 décembre de l'année précédente. Les modalités de la contribution de l'Etat au coût pour les départements seront définies dans des conditions fixées en loi de finances.

« b) par la cotisation annuelle obligatoire versée par le sapeur-pompier volontaire dès lors qu'il a accompli une durée d'engagement déterminée par décret en Conseil d'Etat. Une cotisation complémentaire facultative peut s'ajouter, dans une limite fixée par le même décret, à cette cotisation obligatoire ».

2. La mise en oeuvre de la prestation de fidélité et de reconnaissance

L'avantage de retraite prévu par l'article précité de la loi de modernisation de la sécurité civile nécessitera l'adhésion de l'ensemble des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) à une association nationale, qui sera seule habilitée à souscrire le contrat collectif d'assurance nécessaire à sa mise en place. Cette association sera dirigée et gérée par un conseil d'administration composé, en particulier, de représentants des services départementaux d'incendie et de secours et de représentants des sapeurs-pompiers volontaires.

Dans son discours devant le 111 ^ème congrès national des sapeurs-pompiers, le 18 septembre 2004, M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, apportait les précisions suivantes quant à la mise en oeuvre de la prestation de fidélité et de reconnaissance :

« Le Premier ministre a donné son accord pour que cette prestation soit exonérée d'impôts et de charges sociales, qu'elle soit incessible et insaisissable et qu'elle soit cumulable avec toute prestation sociale, comme l'est l'actuelle allocation de vétérance. (...)

« La prestation de fidélisation doit maintenant faire l'objet d'un appel d'offre pour la gestion du nouveau fonds d'épargne-retraite qui sera chargé de la gérer. En attendant, une allocation transitoire améliorant l'actuelle allocation de vétérance sera mise en place dès cette année.

« Nous sommes au travail avec les élus et votre Fédération pour une mise en oeuvre rapide de cet avantage-retraite:

« Notre objectif est de mettre au point le règlement de ce régime dans les trois mois qui viennent.

« L'Etat participera à part égale au financement de cette prestation de fidélité :

« Le budget 2005, qui sera présenté dans quelques jours en Conseil des ministres, traduira concrètement cet engagement.

« Et je veillerai à ce qu'aucun retard ne vienne contrarier la mise en oeuvre de cette prestation » .

On notera par ailleurs que les centres de première intervention (CPI) non intégrés ne sont pas inclus dans le nouveau système. Les collectivités responsables de ces centres pourront toutefois prendre une délibération afin de faire adhérer ces centres au dispositif, en assumant en ce cas la charge financière correspondante . Le législateur a en effet considéré que les sapeurs-pompiers volontaires rattachés aux CPI non intégrés n'effectuaient pas les mêmes tâches que ceux qui sont rattachés directement aux SDIS, et qu'il convenait, par conséquent, de ne pas leur attribuer de par la loi des avantages identiques en terme de retraite.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

1. La diminution pérenne de la dotation de compensation des départements de 880 millions d'euros

Le I du présent article modifie le code général des collectivités territoriales afin d'opérer une reprise d'un montant de 880 millions d'euros sur la dotation de compensation des départements, en contrepartie du transfert, proposé par le II du présent article, d'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules à moteur, pour un montant de 900 millions d'euros. La différence, soit 20 millions d'euros, correspond à la participation de l'Etat au financement de la prestation de fidélité et de reconnaissance.

Le I fonctionne comme un système de « poupées russes » puisqu'il prévoit la diminution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) globale, puis au sein de celle-ci, la diminution de la DGF des départements, puis, à l'intérieur de cette dernière, la diminution de la dotation de compensation des départements. Ainsi :

- le 1° du I du présent article complète l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, qui détaille les modalités d'évolution de la dotation globale de fonctionnement d'une année sur l'autre, par un alinéa prévoyant une réduction de 880 millions d'euros de la DGF de 2005 servant de base au calcul de la DGF pour l'année 2006 ;

- le 2° du I du présent article complète l'article L. 3334-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à la dotation globale de fonctionnement des départements, par un alinéa prévoyant, comme ci-dessus, qu'à compter de 2006, le montant de la DGF des départements sera diminué de 880 millions d'euros pour le calcul de cette dotation ;

- enfin, le 3° du I du présent article complète l'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales, introduit par la loi de finances pour 2004, et créant au sein de la DGF des départements une dotation de compensation. Cet alinéa prévoit que la dotation de compensation des départements est diminuée, pour l'année 2005, de 880 millions d'euros, la répartition de cette diminution entre les départements étant fixée par voie réglementaire ^{301

(

*
)} . A compter de 2006, il est précisé que les montant de la dotation de compensation évoluent « comme la dotation globale de fonctionnement mise en répartition », ce qui signifie que cette diminution est intégrée à la base de la dotation de compensation ; il s'agit donc d'une opération de « débasage » de la DGF. On constate que le 1° et le 2° résultent en pratique de la mesure proposée au 3° du I du présent article, puisqu'il s'agit de prendre en compte, pour le calcul de la DGF des départements et de la DGF globale, la diminution pérenne de la dotation de compensation des départements de 880 millions d'euros opérée dès l'année 2005.

2. L'affectation d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules à moteur aux départements

Lors de la réunion du comité des finances locales du 21 septembre 2004, M. Jean-François Copé, ministre délégué aux libertés locales, avait indiqué à propos du transfert d'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance aux départements : « (...) l'idée est simple : elle consiste à dire que nous substituons à la DGF, qui a son évolution normée et administrative, un impôt, en l'occurrence la TCA, dont le dynamisme est connu, et c'est plutôt un plus pour les départements qu'un moins ».

Les deux premiers alinéas du II du présent article posent le principe selon lequel une part de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules à moteur sera affectée l'ensemble des départements à compter de l'année 2005, part obtenue « par l'application d'une fraction du taux de la taxe susmentionnée ».

Le mécanisme retenu est donc identique, dans son principe, à celui du III de l'article 33 du présent projet de loi de finances.

Le troisième alinéa du II du présent article indique que la fraction de taux est calculée « de sorte qu'appliquée à l'assiette nationale pour 2005, elle conduise à un produit égal à 900 millions d'euros ».

Cette disposition diverge en revanche sensiblement de la rédaction retenue pour l'article 33 du présent projet de loi de finances . En effet, dans le cas présent, la somme est connue , puisque déterminée par le gouvernement de manière arbitraire à 900 millions d'euros , alors que, dans le cas de l'article 33 précité, il s'agit d'un transfert de compétence dont le droit à compensation est calculé à partir des données, afférentes notamment à l'année 2004. Par conséquent, la fixation du taux ne peut, dans ce dernier cas, être que provisoire, puisque calculée en fonction des prévisions de dépenses de l'Etat pour l'année 2004.

Par ailleurs, la fraction de taux de la taxe sur les conventions d'assurance dont le gouvernement propose, dans l'article 33 précité, l'attribution aux départements en compensation des transferts de compétences prévus par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, est calculée de telle sorte « qu'appliquée à l'assiette nationale 2004, elle conduise à un produit égal au droit à compensation ». Il s'agit en effet de s'assurer que la compensation se fera bien à l'euro près, au moment du transfert de la compétence, et donc, que les montants transférés seront strictement équivalents aux droits à compensation. En revanche, le présent article propose que la fraction de taux soit calculée de sorte qu'appliquée à l'assiette nationale 2005, elle conduise à un produit égal à 900 millions d'euros. Il s'agit donc de substituer, en 2005, une part de la taxe sur les conventions d'assurance à une part de la dotation de compensation des départements, en assurant une stricte neutralité financière pour l'Etat et pour les collectivités territoriales (sous la réserve, mentionnée plus haut, que l'Etat participe au financement de la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires à hauteur de 20 millions d'euros).

Le quatrième alinéa du II du présent article fixe, en application des principes susmentionnés, la fraction de taux de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur à 6,155 %. Cette fraction résulte des évaluations les plus récentes de l'assiette de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres afférente à l'année 2005, soit 14,62 milliards d'euros. La fraction correspond donc au taux d'imposition de l'assiette taxable prévisionnelle pour l'année 2005 permettant d'obtenir un produit de 900 millions d'euros, soit :

0,9 milliard d'euros / 14,62 milliards d'euros = 6,155 %.

Le cinquième alinéa du II du présent article prévoit que « le niveau définitif de cette fraction est arrêté par la plus prochaine loi de finances après la connaissance du montant définitif de l'assiette 2005 », soit dans une loi de finances rectificative en cours d'année ou, à défaut, la loi de finances pour 2006.

La connaissance du montant définitif de l'assiette 2005 permettra de recalculer la fraction de taux de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur revenant aux départements, de manière à obtenir un produit strictement égal à 900 millions d'euros. Le calcul du niveau définitif de la fraction de taux attribuée aux départements devrait conduire à ajuster - de manière positive ou négative, en fonction de la différence entre l'assiette de la taxe effectivement constatée en 2005 et les prévisions retenues pour le calcul de la fraction de taux en loi de finances pour 2005 - les versements effectués au profit des départements en fonction de l'année 2005, tels que définis en fonction des critères prévus au dernier alinéa du II du présent article.

Le dernier alinéa du II du présent article prévoit, comme cela est prévu par le III de l'article 33 du présent projet de loi, que « chaque département reçoit un produit de taxe correspondant à un pourcentage de la fraction de taux fixée plus haut ». Toutefois, tandis que le III de l'article 33 précité prévoit que ces pourcentages sont calculés de manière à obtenir, pour chaque département, un produit strictement égal à leur droit à compensation, en fonction de la charge correspondant aux transferts de compétences prévus pour l'année 2005 par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locale précitée, tel n'est pas le cas pour le présent article, qui ne constitue pas la compensation d'un transfert de compétence, mais substitue une part d'impôt national à une part de dotation.

Le dernier alinéa du II du présent article propose également que ce pourcentage soit égal, pour chaque département, « au rapport entre le nombre de véhicules terrestres à moteur immatriculés dans ce département au 31 décembre 2004 et le nombre total de véhicules terrestres à moteur immatriculés sur le territoire national à cette même date. Ces pourcentages sont constatés par voie réglementaire ».

Le choix de retenir , comme critère de cette répartition, le nombre de véhicules à moteur immatriculés dans chaque département, peut paraître surprenant, dès lors qu'il n'est pas en relation directe avec les charges supportées par les départements au titre du financement des SDIS .

Il convenait cependant de trouver, en l'absence de tout critère défini par la loi, comme c'est le cas pour la compensation des transferts de compétence, un critère permettant la répartition de la substitution de la part de la taxe sur les convention d'assurance à la dotation de compensation des départements.

Or, ce critère présente plusieurs avantages :

- d'une part, il est incontestable, et immédiatement disponible ;

- d'autre part et surtout, s'il ne bénéficie pas d'un lien direct avec la dépense des départements au titre des SDIS, il est en revanche en liaison avec la part d'impôt transférée par l'Etat . En effet, il apparaît plus que probable que le critère qui sera retenu pour permettre la localisation de l'assiette de la taxe sur les conventions d'assurance sera le lieu d'immatriculation des véhicules ou le lieu de domiciliation de leur propriétaire. Par conséquent, la répartition du produit de la taxe sur les conventions d'assurance en fonction de ce critère s'inscrit dans la perspective consistant à permettre aux départements de moduler, probablement à compter de 2007, le taux de cette taxe.

D'après les données disponibles concernant le parc des voitures particulières par département au 1 ^er janvier 2004 ^{302

(

*
)} , il est possible d'évaluer de manière approximative la répartition du produit de la taxe sur les conventions d'assurance sur les véhicules à moteur, et de constater ainsi que la répartition de ce produit sera très inégale en fonction des départements. Ainsi, le département de la Lozère dispose d'un parc de voiture particulières de moins de 15 ans au 1 ^er janvier 2004 de 40.741 véhicules, soit 0,13 % de l'ensemble du parc national, tandis que le département du Nord dispose d'un parc de 1.162.226 véhicules, soit 3,8 % de l'ensemble du parc national, et près de 30 fois celui de la Lozère. En fonction de ces données, pour l'année 2004, la Lozère aurait bénéficié d'un produit de la taxe sur les conventions d'assurance de 1,17 millions d'euros, tandis que le Nord aurait bénéficié d'un produit correspondant de 34,2 millions d'euros.

Le III du présent article rappelle que la différence entre le part de la taxe sur les conventions d'assurance attribuée aux départements (soit 900 millions d'euros) et la diminution de la dotation de compensation des départements (soit 880 millions d'euros) constitue « la participation financière de l'Etat prévue à l'article 83 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile ». Il s'agit d'un alinéa sans portée juridique, qui paraît davantage relever de l'exposé des motifs que du dispositif du présent article.

Compte tenu des éléments susmentionnés, les dispositions du présent article devraient être mises en oeuvre en fonction du calendrier suivant :

- dès que le parc de véhicules terrestres immatriculé dans chaque département au 31 décembre 2004 sera connu , un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget fixera le pourcentage de la fraction de tarif de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur revenant à chaque département ;

- le produit correspondant à la fraction de taux de la taxe, soit 6,155 %, sera versé en fonction de cette clef de répartition aux départements, pendant l'année 2005 ;

- lorsque l'assiette de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur sera connue pour l'année 2005 , une loi de finances arrêtera la fraction de taux définitive de la taxe attribuée aux départements et il sera procédé aux ajustements nécessaires pour assurer un produit global de 900 millions d'euros aux départements pour l'année 2005 . Il est par ailleurs probable que les pourcentages retenus pour la répartition du produit soient revus en fonction du nombre total de véhicules terrestres à moteur immatriculés dans chaque département au 31 décembre 2005 et le nombre total de véhicules terrestres à moteur immatriculés sur le territoire national à cette même date.

S'agissant des questions techniques posées notamment par la territorialisation de l'assiette de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur, il conviendra de se reporter au commentaire de l'article 33 du présent projet de loi de finances qui porte sur la compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements, ces derniers bénéficiant d'une première part de la taxe susmentionnée, pour un montant évalué à 126,6 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances, et avec un avis favorable du gouvernement, un amendement tendant à prévoir une répartition différente, selon les départements, entre la part de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur venant purement et simplement se substituer à la dotation globale de fonctionnement et celle correspondant à la participation de l'Etat au financement de la prestation de fidélité et de reconnaissance.

Le rapporteur général du budget, notre collègue député Gilles Carrez, a indiqué : « l'Etat reprend 880 millions de DGF et verse très généreusement en contrepartie 900 millions de TCA. M. Le Fur a fait remarquer que, sur ces 900 millions, 20 millions correspondaient au financement de la prestation de fidélisation des sapeurs-pompiers volontaires, alors qu'ils ne sont pas présents dans tous les départements, ceux de la petite couronne en particulier. Dès lors, il ne serait pas juste d'en faire bénéficier ces quatre départements.

« La commission a trouvé une solution qui consiste à prévoir la répartition suivante : 880 millions iront aux SDIS, conformément à la clé de répartition de la taxe ; 20 millions seront versés à la dotation de compensation des départements au prorata du nombre de sapeurs-pompiers volontaires. C'est un équilibre parfait ».

Le gouvernement a indiqué, par la voix de M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, qu'il était « très favorable à cet amendement de clarification » ^{303

(

*
)} .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UN DISPOSITIF AMÉLIORÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Votre commission des finances considère que le dispositif proposé par le gouvernement a été amélioré par l'Assemblée nationale, qui a prévu que la contribution de l'Etat au financement de la prestation de fidélité et de reconnaissance ne serait attribuée qu'aux départements qui subiront une charge du fait de sa mise en place.

En effet, au sein des 900 millions d'euros transférés aux départements, il convient de distinguer deux parts, qui répondent à des logiques distinctes, et n'appellent pas la même répartition :

- une part de 880 millions d'euros, qui se substitue à des dotations;

- une part de 20 millions d'euros, qui représente la participation de l'Etat à la prestation de fidélité et de reconnaissance.

B. UNE AVANCÉE ATTENDUE ET SALUÉE PAR LES SAPEURS-POMPIERS

La mise en place d'un avantage retraite substantiel au profit des sapeurs-pompiers volontaires répond à une demande ancienne, et devrait participer au développement de l'engagement volontaire. Dans son discours au 111 ^ème congrès national des sapeurs-pompiers, le 18 septembre 2004, le colonel Richard Vignon, président de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, indiquait :

« (...) admettons qu'en ces temps où l'évolution des différents régimes de retraite est uniformément placée sous le signe de la rigueur, l'instauration du véritable avantage retraite pour les sapeurs-pompiers volontaires, totalement exonéré d'impôt et de prélèvement social, demandé et attendu par notre Fédération depuis plus de deux décennies, revêt une signification et une force toutes particulières !

« Cette prestation constitue pour les intéressés une légitime compensation pour les sacrifices professionnels et familiaux consentis, et pour leur dévouement au profit de la collectivité.

« En plus de cette juste récompense, elle permettra de lutter contre la réduction constante de la durée moyenne d'engagement des volontaires enregistrée ces dernières années, et de préserver le maillage du territoire par les sapeurs-pompiers, garant de l'égalité de nos concitoyens devant les secours.

« Certains s'inquiètent déjà du coût de cette mesure, comme s'il pouvait avoir échappé au législateur que bien au-delà de son aspect catégoriel, il s'agissait d'une disposition d'intérêt général, dans la mesure où elle permettra avant tout de préserver le service public de secours de proximité.

« Aussi leur répondrai-je qu'il est même fortement souhaitable que cette prestation coûte cher, parce que ce sera alors la preuve que nous aurons enfin réussi, grâce à elle, à fidéliser les sapeurs-pompiers volontaires, et que les sommes ainsi investies seront en tout état de cause bien inférieures à celles que nécessiterait la mise en place de tout système alternatif ! (...) ».

C. UN FINANCEMENT PARTAGÉ ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Votre commission des finances souligne les progrès effectués s'agissant de l'augmentation des charges pesant sur les services d'incendie et de secours. Elle considère que la participation du gouvernement au financement de la prestation de fidélité et de reconnaissance constitue à cet égard une avancée significative par rapport au passé.

Le gouvernement a annoncé qu'il participerait à hauteur de 20 millions d'euros au financement de la prestation de fidélité et de reconnaissance en 2005, puis 30 millions d'euros en 2006, soit la moitié du coût attendu de la prestation.

Toutefois, il convient de noter que le coût sera vraisemblablement plus important durant toute la période de montée en puissance du dispositif, que l'on peut évaluer entre 10 et 15 ans. Si le coût de la prestation à l'issue de cette période est difficilement évaluable aujourd'hui, puisqu'il dépendra de la date de cessation d'activité choisie par les sapeurs-pompiers volontaires, on ne saurait exclure qu'il soit de l'ordre du double de celui attendu pour 2006. Si votre commission reconnaît que le dispositif sera d'autant plus coûteux qu'il sera effectivement incitatif, elle considère cependant qu'il sera nécessaire d'accompagner les départements dans son financement.

Par ailleurs, le système transitoire - qui prévoit un doublement de l'allocation de vétérance versée aux volontaires qui cessent leur activité d'ici à l'entrée en vigueur du nouveau dispositif - reste intégralement financé par les SDIS, et donc, pour l'essentiel, par les conseils généraux.

Votre rapporteur général souligne que l'amélioration des prestations accordées aux sapeurs-pompiers volontaires est coûteuse pour les départements. Il insiste donc sur la nécessité pour l'Etat d'accompagner le financement de la prestation de fidélité tout au long de la montée en puissance de celle-ci, afin de limiter la croissance des dépenses à la charge des conseils généraux.

D. LA SUBSTITUTION D'UNE RESSOURCE FISCALE À UNE DOTATION DE L'ETAT

Votre commission des finances ne peut que considérer favorablement la substitution de ressources fiscales à des dotations budgétaires, dès lors que celles-ci sont plus dynamiques. Une telle évolution est par ailleurs conforme au principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, que garantit le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution (« Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ») et la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de celui-ci, relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Elle relève d'ailleurs que la part de la taxe sur la convention d'assurance attribuée aux départements en application du présent article est une ressource dynamique , comme cela est souligné dans le commentaire de l'article 33 du présent projet de loi de finances. Pour mémoire, le tableau ci-après reproduit l'évolution comparée du produit de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur et la DGF.

Evolution du produit de la taxe sur les conventions d'assurance afférente aux véhicules à moteur et de la DGF (indice 100 en 1993)

Source : DGI, Observatoire des finances locales

Votre commission des finances considère que cette mesure est d'autant plus souhaitable qu'elle vise à contribuer au financement des services départementaux d'incendie et de secours, dont elle a déjà eu l'occasion, à plusieurs reprises, de dénoncer la dérive des coûts. Il s'agit donc de mettre, en face d'une dépense dynamique, une recette dynamique, ce qui limite le recours des départements à la fiscalité directe locale, dont chacun connaît les contraintes et les inconvénients, notamment en matière de répartition de la charge fiscale.

Votre commission des finances considère que cette évolution traduit bien l'évolution du financement des collectivités territoriales, dont la fiscalité traditionnelle semble, peu à peu, condamnée.

Votre commission des finances est d'autant plus satisfaite par cette mesure qu'elle annonce le transfert intégral de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur aux départements. Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales indique d'ailleurs que « hors évolution de l'assiette de la taxe, le financement des transferts de compétences futurs aux départements peut être financé à hauteur de 1,47 milliard d'euros environ par l'attribution de l'ensemble de la TSCA sur les véhicules terrestres à moteur ».

Elle se félicite également de la possibilité de modulation des taux de la taxe qui devrait être offerte aux départements, dès lors que seront mises en place les procédures nécessaires à la localisation de son assiette, en concertation avec les compagnies d'assurance.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ²¹⁶ Comité des finances locales, rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mai 2004.

* ²¹⁷ Dans le cas des départements, il faudrait également prendre en compte, selon le comité des finances locales, les DMTO (droits de mutation à titre onéreux).

* ²¹⁸ Loi modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales.

* ²¹⁹ On rappelle que les « attributions de compensation », au sens V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, sont définies de la manière suivante : Attribution de compensation = Produit de TP communal avant passage à la TPU + comp. Part salaires - Produit 3 taxes EPCI avant passage à la TPU - Charges transférées.

* ²²⁰ N ° 2003-1312 du 30 décembre 2003.

* ²²¹ Comme cela est indiqué dans les développements ci-après relatifs à la DNP, l'article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que sont éligibles à la DNP les communes de plus de 10.000 habitants qui, sans satisfaire aux conditions d'éligibilité de droit commun, ont un potentiel fiscal inférieur du tiers au potentiel fiscal moyen par habitant de leur strate et dont l'effort fiscal est supérieur à 80 % de l'effort fiscal moyen des communes de leur strate.

* ²²² Loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes.

* ²²³ Loi portant réforme de la dotation globale de fonctionnement et modifiant le code des communes et le code général des impôts.

* ²²⁴ La part « bourgs-centres » visait à aider les communes rurales assurant un rôle structurant et ayant de faibles ressources.

* ²²⁵ La part « péréquation » comprenait 4 fractions, attribuées en fonction de la longueur de voirie, du nombre d'élèves, du potentiel fiscal et du potentiel fiscal superficiaire.

* ²²⁶ Guy Gilbert et Alain Guengant « Evaluation des effets péréquateurs des concours de l'Etat aux collectivités locales », rapport du commissariat général du plan, 2004.

* ²²⁷ L'indice de progressivité mesure l'effet péréquateur intrinsèque d'un euro, indépendamment du montant de la dotation. Il traduit le degré d'adéquation du barème de répartition à la correction des inégalités de pouvoir d'achat avant versement des dotations. Un indice de 1 traduit une modulation parfaite en proportion inverse des inégalités. Un indice de 0 traduit l'absence d'effet péréquateur. Un indice négatif illustre l'existence d'un effet contre-péréquateur.

* ²²⁸ Hors la compensation des montants antérieurement perçus au titre de la DCTP et de l'ex-compensation des baisses de DCTP.

* ²²⁹ Comme on l'a indiqué ci-avant, l'inclusion en 1993 dans la DGF des communes de certaines dotations à vocation péréquatrice a pour effet qu'aujourd'hui la péréquation est essentiellement assurée par la dotation forfaitaire.

* ²³⁰ Ce taux maximum est égal à la moyenne de celui de ses deux principales composantes - la part « population » (au maximum 75 % du taux de croissance de la DGF) et la part « garantie » (25 % du taux de croissance de la DGF) -, ainsi qu'au taux maximum prévu dans le cas de la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle (50 % du taux de croissance de la DGF).

* ²³¹ L'article 13 de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999, portant création d'une couverture maladie universelle prévoit la suppression des contingents communaux d'aide sociale. En contrepartie de cette suppression, et afin d'assurer la neutralité financière du dispositif, il est procédé à un prélèvement sur la dotation forfaitaire des communes. Dans l'hypothèse où ce prélèvement est insuffisant, l'article L. 2334-7-2 du code général des collectivités territoriales a posé le principe d'un prélèvement sur le produit de la fiscalité directe locale.

* ²³² Le projet de loi a été adopté en première lecture par le Sénat le 5 novembre 2004. Il doit être prochainement examiné par l'Assemblée nationale en première lecture.

* ²³³ Y compris l'indexation de la dotation de compensation.

* ²³⁴ Moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac).

* ²³⁵ Il est procédé, au plus tard au 31 juillet de l'année suivante, à la régularisation de la diminution réalisée, en fonction de l'effectif réel des personnels sortis du corps des instituteurs et de leurs droits au logement au regard de la DSI.

* ²³⁶ Loi modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales.

* ²³⁷ Rapport n°110 (1999-2000).

* ²³⁸ Les autres prélèvements sont la dotation de compensation et la quote-part destinée aux communes d'outre-mer.

* ²³⁹ Loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes.

* ²⁴⁰ Loi portant diverses dispositions relatives aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales.

* ²⁴¹ « Le groupe de travail souligne que, tout en étant le fruit d'une prise en compte plus équitable des ressources des communes, [les variations consécutives à la réforme des dotations de péréquation] doivent faire l'objet d'un mécanisme d'amortisseur sur 2 ou 3 ans ».

* ²⁴² Ne peuvent être éligibles les communes :

1° Situées dans une agglomération :

a) Représentant au moins 10 % de la population du département ou comptant plus de 250.000 habitants ;

b) Comptant une commune soit de plus de 100.000 habitants, soit chef-lieu de département ;

2° Situées dans un canton dont la commune chef-lieu compte plus de 10.000 habitants ;

3° Bénéficiaires d'une attribution du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France ;

4° Dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes de moins de 10.000 habitants.

* ²⁴³ Rapport pour avis n° 264 (2003-2004).

* ²⁴⁴ Adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 14 octobre 2004, et transmis au Sénat le 15 octobre 2004, où son examen est envisagé en janvier 2005.

* ²⁴⁵ « Le groupe de travail souligne (...) que la définition des élèves retenue pour l'attribution de la fraction péréquation de la DSR ne répond pas aux exigences d'une gestion efficiente des dotations. En effet, elle nécessite un recensement spécifique réalisé par les préfectures, en liaison avec les communes et les services d'inspection académique. Le groupe de travail préconise en conséquence de se reporter à la définition de l'INSEE pour la répartition de la part « élèves » de la fraction péréquation de la DSR ».

* ²⁴⁶ Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* ²⁴⁷ La DGF évolue chaque année selon un indice composite qui reprend l'évolution des prix hors tabac et la moitié du taux d'évolution du PIB.

* ²⁴⁸ Loi de finances rectificatives pour 2001 n° 2001-1276.

* ²⁴⁹ Loi modifiant le code des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de la population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales.

* ²⁵⁰ En effet, les SAN ont en général été créés autour de grands projets industriels ou tertiaires, et disposent de ce fait de bases de taxe professionnelle très supérieure à la moyenne.

* ²⁵¹ « Le coefficient d'intégration fiscale: critère de répartition de la dotation des communautés d'agglomération », cahiers économiques de Bretagne, n°4, 2002.

* ²⁵² Cette limite avait pour objet d'inciter à un regroupement plus rapide des communes en communautés d'agglomération.

* ²⁵³ Rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales mai 2004, p 50-51.

* ²⁵⁴ Rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales,mai 2004, p 49.

* ²⁵⁵ Rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales,mai 2004, p 45.

* ²⁵⁶ Rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, p 50.

* ²⁵⁷ Loi n° 2003-1311 du 31 décembre 2003.

* ²⁵⁸ Voir notre commentaire sur l'article 31 de la loi de finances initiale pour 2004.

* ²⁵⁹ Rapport général, tome II, p. 390 (2003-2004).

* ²⁶⁰ Rapport du groupe de travail sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, p. 52-53.

* ²⁶¹ Rapport du groupe de travail du comité des finances locales sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, p. 54.

* ²⁶² Evaluation des effets péréquateurs des concours de l'Etat aux collectivités locales, Guy Gilbert et Alain Guengant, 2004, p. 107.

* ²⁶³ La péréquation interdépartementale, vers une nouvelle égalité territoriale, rapport d'information n° 40 (2003-2004).

* ²⁶⁴ Les simulations présentées dans ce tableau tiennent compte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale qui limite l'évolution maximale à 120 %, voir infra.

* ²⁶⁵ Rapport du groupe de travail du comité des finances locales sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, p. 53.

* ²⁶⁶ C'est-à-dire 2,2 millions d'habitants multipliés par 70 euros.

* ²⁶⁷ Il s'agirait, pour l'année 2005, des départements de Paris et des Hauts-de-Seine.

* ²⁶⁸ In « L'exécution des lois de finances pour l'année 2003 - rapport sur les résultats et la gestion budgétaire », juin 2004, page 82.

* ²⁶⁹ Par ailleurs, on rappellera que le III de l'article 57 de la loi de finances pour 1999 avait prévu un dispositif visant à réduire de moitié les baisses de DCTP des communes les plus défavorisées. Ce dispositif a été supprimé, à l'initiative de l'Assemblée nationale, par l'article 51 de la loi de finances pour 2003, qui a reconduit le contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2003.

* ²⁷⁰ La reconduction de cette majoration pour les années 2002 et 2003 résulte de l'application, respectivement, de l'article 40 de la loi de finances pour 2002 et de l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2003.

* ²⁷¹ Pour mémoire, on rappellera que ces concours répondent à des règles particulières ; ainsi, le taux de concours au titre des ports maritimes de commerce et de pêche est obtenu, selon les modalités prévues par les articles R. 1614-58 à R. 1614-63 du code général des collectivités territoriales, en divisant le montant des crédits inscrits au budget de l'Etat (y compris les reports de l'exercice antérieur) au titre du concours particulier par le montant estimé des dépenses d'investissement d'infrastructure portuaire, directes ou subventionnées, prévues pour l'exercice considéré. Pour l'année 2004, ce taux de concours a été fixé à 35,72 %. S'agissant des bibliothèques, le concours particulier comporte trois parts distinctes. Pour l'année 2003, le taux de concours a été fixé pour la première part, en application de l'article R. 1614-79 du code général des collectivités territoriales, à 3,27 %.

* ²⁷² Compte rendu de la réunion du Comité des finances locales du 21 septembre 2004.

* ²⁷³ Conformément aux dispositions de l'article L. 1613-2, en cas de régularisation positive, le montant est réparti entre les bénéficiaires de la DGF. En application de l'article L. 2234-1 du code général des collectivités territoriales tel que modifié par l'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2001, cette répartition est effectuée au prorata des attributions initiales de DGF de l'année au titre de laquelle est faite la régularisation. En revanche, si la régularisation est négative, elle s'impute sur la masse à répartir de la DGF du plus prochain exercice.

* ²⁷⁴ Pour mémoire, le IV de l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 dispose que « la dotation versée au Centre national de la fonction publique territoriale en application de l'article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs est minorée de l'intégralité du reliquat comptable afférent à l'année 2003. La dotation d'aménagement prévue à l'article L. 2334-13 du code général des impôts est majorée à due concurrence ».

* ²⁷⁵ Ainsi, le dernier rapport au Parlement portant bilan de l'évolution et de la compensation des charges transférées ou confiées aux collectivités locales, approuvé lors de la réunion de la Commission consultative sur l'évaluation des charges du 17 juillet 2002, porte sur l'année 2001. Les précédentes réunions dataient du 13 décembre 2001 et du 16 décembre 1999.

* ²⁷⁶ On rappellera que l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales dispose que « tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux communes, aux départements et aux régions des ressources équivalentes à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, « dès la première année, » comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées ».

* ²⁷⁷ On rappellera que ce dispositif, introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, s'inspire de la décision du Conseil constitutionnel n° 2003-489 DC portant sur la loi de finances pour 2004. Au sujet de l'article 59 de la loi précitée, relatif aux modalités de compensation financière aux départements résultant de la décentralisation du revenu d'insertion, le Conseil constitutionnel a considéré que « si les recettes départementales provenant de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers venaient à diminuer, il appartiendrait à l'Etat de maintenir un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert ».

* ²⁷⁸ Pour mémoire, on rappellera que le I de l'article 119 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales dispose notamment que « les ressources attribuées au titre de [cette] compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réduction brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts .

« Le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert de compétences (...)

« Le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétence ».

* ²⁷⁹ On rappellera ainsi que l'article 23 de la loi de finances initiale pour 2004 a modifié le tarif de la taxe intérieure de consommation des produits pétroliers.

* ²⁸⁰ Pour l'année 2005, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, moins de 6 millions d'hectolitres de supercarburant « ARS » devraient ainsi être consommés.

* ²⁸¹ Il s'agit de distributeurs qui reçoivent, stockent et conditionnent les produits en acquitté, c'est à dire une fois que les taxes sur ces produits ont été payées.

* ²⁸² JO Débats Assemblée nationale, 3 ^ème séance du 22 octobre 2004, pages 8433-8434.

* ²⁸³ D'après les estimations recueillies par votre rapporteur général, l'écart des produits régionaux serait environ de 1 (pour la région Limousin) à 10 (pour la région Ile-de-France).

* ²⁸⁴ D'après les estimations recueillies par votre rapporteur général, il s'agirait de la région Limousin.

* ²⁸⁵ D'après les estimations recueillies par votre rapporteur général, il pourrait s'agir de la région Bretagne.

* ²⁸⁶ JO L 76 du 23.3.1992, p. 1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2000/47/CE (JO L 193 du 29.7.2000, p. 73).

* ²⁸⁷ Par conséquent, les tarifs de la TIPP, qui sont actuellement de 58,92 euros par hectolitre pour l'essence sans plomb et à 41,69 euros par hectolitre pour le gazole seraient portés respectivement à 60,69 euros par hectolitre pour l'essence sans plomb et 42,84 euros par hectolitre pour le gazole.

* ²⁸⁸ Réponse à une question écrite de notre collègue député Léonce Desprez, JO questions Assemblée nationale du 26 octobre 2004, page 8425.

* ²⁸⁹ In compte rendu de la réunion du Comité des finances locales du 21 septembre 2004.

* ²⁹⁰ Finances locales en France - Grandes tendances 2003-2004 - 14 septembre 2004, pages 39-42.

* ²⁹¹ In Compte rendu de la réunion du Comité des finances locales du 21 septembre 2004.

* ²⁹² Cette décroissance explique d'ailleurs que les fractions de tarif attribuées aux régions par le présent article ne portent pas sur ce type de carburant.

* ²⁹³ On notera d'ailleurs que la diésélisation croissante du parc automobile français (les moteurs diesel équipent désormais environ 40 % des voitures particulières) entraîne une diminution de la part relative de la consommation des essences les plus taxées.

* ²⁹⁴ Les contributions des communes et des EPCI ont été gelées par la loi démocratie de proximité du 27 février 2002. Elles représentaient encore 54 % de la contribution des collectivités territoriales en 2003. Elles seront supprimées en 2008 ; en contrepartie, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes correspondant sera transféré aux départements.

* ²⁹⁵ Rapport d'information de MM. Alain Lambert, Philippe Marini, Michel Charasse, Comité d'évaluation des politiques publiques, n° 116, 2001-2002.

* ²⁹⁶ Rapport précité, pages 13-14.

* ²⁹⁷ Rapport précité, pages 20-21.

* ²⁹⁸ Rapport précité, page 31.

* ²⁹⁹ APSIS - Dexia, Enquête financière 2003, ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

* ³⁰⁰ Service de santé et de secours médical.

* ³⁰¹ La répartition de la diminution de la DGF devra être calculée de manière à être strictement équivalente à celle du produit de la taxe sur les conventions d'assurance revenant aux départements.

* ³⁰² Source : direction des affaires économiques et internationales du ministère de l'équipement, service des études et des statistiques, fichier central des automobiles.

* ³⁰³ JO Débats Assemblée nationale, 3 ^ème séance du 22 octobre 2004, page 8435.

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 29 Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes

ARTICLE 30 Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des groupements de communes

ARTICLE 31 Réforme de la dotation globale de fonctionnement des départements

ARTICLE 32 Reconduction du contrat de croissance et de solidarité

ARTICLE 33 Modalités de compensation financière aux régions et aux départements, des transferts de compétences résultant de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales

ARTICLE 34 Transfert aux départements d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur

ARTICLE 29

Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes

ARTICLE 30

Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des groupements de communes

ARTICLE 31

Réforme de la dotation globale de fonctionnement des départements

ARTICLE 32

Reconduction du contrat de croissance et de solidarité

ARTICLE 33

Modalités de compensation financière aux régions et aux départements, des transferts de compétences résultant de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales

ARTICLE 34

Transfert aux départements d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur