Projet de loi de finances pour 2005 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Volume 1: Examen des articles

ARTICLE 8 quinquies (nouveau)

Réforme du dispositif d'incitation fiscale en faveur de la création ou de la modernisation de l'offre d'hébergement touristique

Commentaire : le présent article a trait aux zones éligibles au titre de l'investissement dans les résidences de tourisme neuves. Il a pour but d'étendre au périmètre des agglomérations nouvelles le dispositif actuel de défiscalisation en matière de construction de résidences de tourisme.

Le présent article a été introduit à la suite de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Michel Bouvard, avec l'avis « très favorable » du gouvernement

I. LE DROIT EXISTANT

Succédant au dispositif de défiscalisation dit « Périssol », une nouvelle mesure d'aide à l'investissement locatif dans les résidences de tourisme a été mise en place par l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 1998.

L'article 199 decies E du code général des impôts a ainsi institué un dispositif de réduction d'impôt pour les particuliers qui investissent dans des logements faisant partie de résidences de tourisme implantées dans certaines zones, à la condition que ces logements soient loués pendant neuf ans à l'exploitant de la résidence. Initialement, ce dispositif s'appliquait aux résidences de tourisme situées dans les zones de revitalisation rurale (ZRR).

L'article 79 de la loi de finances pour 2001 en a étendu l'application aux investissements dans les zones rurales éligibles aux fonds structurels européens.

Le dispositif a, en outre, été prorogé jusqu'au 31 décembre 2006 par la loi de finances pour 2002.

L'article 9 de la loi de finances pour 2004 a modifié le dispositif fiscal relatif aux résidences de tourisme neuves et a créé un dispositif relatif à la réhabilitation d'immeubles de tourisme en résidences de tourisme . En ce qui concerne les résidences neuves, la loi a porté de 15 % à 25 % le taux de la réduction d'impôt et le montant maximum de la déduction a été majoré pour s'établir à 12.500 euros pour les célibataires et 25.000 euros pour les couples. Elle a, par ailleurs, légèrement modifié le champ d'application géographique de la mesure et l'a assorti de l'obligation, pour le gestionnaire, de réserver une partie des logements aux travailleurs saisonniers.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Aux deux catégories de zones éligibles (les zones de revitalisation rurale et les zones rurales éligibles aux fonds structurels européens), il est proposé d'ajouter une troisième zone constituée par le périmètre des agglomérations nouvelles au sens de la loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la création d'agglomérations nouvelles.

L'article 199 decies E du code général du tourisme est ainsi complété par l'alinéa suivant :

« Ouvrent également droit à la réduction d'impôt, dans les mêmes conditions, les logements faisant partie d'une résidence de tourisme classée et située dans le périmètre d'intervention d'un établissement public chargé de l'aménagement d'une agglomération nouvelle créée en application de la loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la création d'agglomérations nouvelles ».

La mesure n'a pas fait l'objet d'un chiffrage précis. D'après le gouvernement, son coût serait faible. Pour information, l'ensemble du dispositif fiscal en faveur de l'investissement dans les résidences de tourisme coûtera 20 millions d'euros en 2005.

Par ailleurs, il faut noter qu'au cours de l'examen du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture, à l'initiative du Gouvernement, un article 3 ter , qui améliore le dispositif de l'article 199 decies E du code général des impôts.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A plusieurs reprises, votre rapporteur général a émis des réserves au sujet de l'efficacité du dispositif institué par la loi de finances rectificative pour 1998.

Il salue toutefois la constance du gouvernement qui, s'étant engagé, lors du comité interministériel du tourisme du 9 septembre 2003, à réformer le dispositif d'incitation fiscale en faveur des résidences de tourisme, n'a depuis eu de cesse que de mener à bien la réforme promise.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9

Allègement des droits de succession

Commentaire : le présent article propose d'alléger les droits de succession en ligne directe et au profit du conjoint survivant en introduisant un abattement global de 50.000 euros sur l'actif net successoral, de relever l'abattement en faveur des enfants de 46.000 euros à 50.000 euros et, en conséquence, de relever l'abattement en faveur des personnes handicapées dans les mêmes proportions.

I. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DES DROITS DE SUCCESSION

A. LES FONDEMENTS D'UNE RÉFORME DES DROITS DE SUCCESSION

Ainsi que l'a rappelé le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Nicolas Sarkozy, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 22 septembre 2004 : « il est légitime qu'au bout d'une vie de travail, les Français veuillent que soit transmis à leurs enfants le fruit de leurs efforts, sur lequel ils ont déjà payé l'impôt. Pour des patrimoines au plus égaux à 100.000 euros, il n'y a pas de raison que l'État prélève une nouvelle fois sa dîme. La souffrance est aussi dans la France qui travaille et qui souhaite que ce travail soit reconnu et récompensé. L'Etat n'a pas à prendre plus qu'il ne faut et les parents n'ont pas à s'excuser de transmettre à leurs descendants le patrimoine qu'ils ont constitué ».

Force est de constater que le système d'imposition des mutations à titre gratuit correspond très imparfaitement aujourd'hui à cette « volonté de développer une politique en faveur de la famille » selon les mots du ministre d'Etat. Comme votre rapporteur général le constatait dans son rapport d'information consacré aux droits de mutation à titre gratuit ^{48 ( * )} , « il est un instrument de redistribution sociale et d'égalisation des chances dans un pays comme la France travaillé par l'égalitarisme ».

B. UN ALOURDISSEMENT DE LA FISCALITÉ APPLICABLE AU COURS DES VINGT-CINQ DERNIÈRES ANNÉES

Les droits de mutation à titre gratuit par décès devraient engendrer pour le budget général en 2004 des recettes à hauteur de 7,2 milliards d'euros, soit près de 3 % des recettes nettes du budget général, hors recettes d'ordre. Comme le souligne votre rapporteur général dans le rapport d'information précité, les impôts sur le capital, et en particulier, les droits de succession, ont vu leur part augmenter au sein des recettes du budget général de manière spectaculaire au cours des vingt-cinq dernières années : elles ont en effet triplé depuis 1980 .

Cet accroissement des recettes liées aux successions, s'il tient, pour une part, à un effet de richesse réel , s'explique, pour la plus grande part, par deux phénomènes :

- la brusque augmentation des taux applicables aux transmissions à titre gratuit en 1983 : le taux marginal applicable en ligne directe est ainsi passé de 20 % à 40 % ;

- l'absence d'actualisation du tarif applicable en fonction de l'inflation : ainsi, le seuil, déjà en vigueur en 1959, de 7.600 euros, en-deçà duquel le taux de prélèvement est de 5 % pour les droits applicables en ligne directe et entre époux, aurait dû s'élever en 2003, si l'on avait tenu compte de l'inflation, à 63.563 euros .

Tarif applicable aux droits de mutation par décès

(en %)

	Ligne directe	Entre époux	Entre frères et soeurs	Entre partenaires d'un PACS	Parents jusqu'au 4e degré	Parents au-delà du 4e degré et personnes non-parentes
Moins de 7.600 euros	5 %	5 %	35 %	40 %	55 %	60 %
Entre 7.600 et 11.400 euros	10 %	10 %
Entre 11.400 et 15.000 euros	15 %
Entre 15.000 et 23.000 euros	20 %	15 %		50 %
Entre 23.000 et 30.000 euros			45 %
Entre 30.000 et 520.000 euros		20 %
Entre 520.000 et 850.000 euros	30 %	30 %
Entre 850.000 et 1.700.000 euros	35 %	35 %
Au-delà de 1.700.000 euros	40 %	40 %

Source : articles 777 et 777 bis du code général des impôts

Les abattements sur successions

(en euros)

Epoux	76.000
Partenaires à un PACS	57.000
Enfants	46.000
Frères et soeurs, parents éloignés ou non-parents	1.500
Frères et soeurs ayant plus de 50 ans et partageant le même domicile depuis plus de 5 ans	15.000
Handicapés physiques	46.000

Source : articles 779 et 788 du code général des impôts

Comme le souligne votre rapporteur général dans son rapport d'information précité, le barème applicable aux mutations à titre gratuit est largement « de bric et de broc » : « depuis l'acte dit loi de 1942 qui est venu unifier le régime fiscal des successions, celui-ci n'a fait l'objet d'aucune réforme de fond mais a évolué au gré des circonstances par ajouts successifs, dictés par des considérations d'opportunité politique ou le souci du rendement fiscal, alternant, de façon cyclique, addition de tranches supplémentaires et mesures d'allègements comme celles récemment en faveur des transmissions anticipées ».

C'est pour cette raison qu'il a été amené à formuler une proposition de réforme d'ensemble.

C. LA RÉFORME D'ENSEMBLE PROPOSÉE PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Outre diverses mesures, parmi lesquelles figurait la réforme du barème de l'usufruit dont le principe a été repris à l'article 19 de la loi de finances initiale pour 2004 ^{49 ( * )} - et pour laquelle votre rapporteur général proposera une mesure d'accompagnement dans un article additionnel après le présent article, le rapport d'information précité proposait de limiter le nombre de tranches et de relever les seuils du barème applicable aux droits de mutation à titre gratuit.

Cette réforme aurait représenté, selon les estimations fournies par la direction générale des impôts, un coût de 2,6 milliards d'euros.

Récapitulation du tarif proposé par votre commission des finances
pour les droits de mutation à titre gratuit

Fractions de part nette taxable	Taux
Époux N'excédant pas 150.000 euros Comprise entre 150.000 et 719.000 euros Comprise entre 720.000 et 2.160.000 euros Au-delà de 2.160.000 euros	0 % 10 % 20 % 30 %
Ligne directe N'excédant pas 100.000 euros Comprise entre 100.000 et 2.160.000 euros Au-delà de 2.160.000 euros	0 % 20 % 30 %
Frères et soeurs N'excédant pas 20.000 euros Au-delà de 20.000 euros	0 % 30 %
Partenaires à un PACS N'excédant pas 50.000 euros Au-delà de 50.000 euros	0 % 30 %
Parents jusqu'au 4 ^ème degré N'excédant pas 20.000 euros Au-delà de 20.000 euros	0 % 40 %
Non-parents N'excédant pas 10.000 euros Au-delà de 10.000 euros	0 % 50 %

Source : rapport d'information n° 65 (2002-2003)

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

A. UN ALLÈGEMENT DES DROITS DE SUCCESSION DUS EN LIGNE DIRECTE ET PAR LE CONJOINT SURVIVANT, CONCENTRÉ SUR LES PATRIMOINES MOYENS

Les dispositions du présent article ne s'appliquent qu'aux droits de succession dus en ligne directe et par le conjoint survivant, à l'exception du relèvement de l'abattement, de 46.000 euros à 50.000 euros, qui vaut tant pour les donations que pour les successions, et qui bénéficie à la fois aux héritiers en ligne directe (enfants et ascendants) et aux personnes incapables de travailler dans des conditions normales de rentabilité, en raison d'une infirmité physique ou mentale, congénitale ou acquise.

Le dispositif vise à exonérer de tout droit de succession, quelle que soit la composition de la famille, la transmission par décès d'un patrimoine net imposable de 100.000 euros, qui correspond au montant moyen transmis en France dans une succession.

Droits applicables pour chaque héritier à un actif net successoral de 100.000 euros
avant et après la réforme

(en euros)

	Régime actuel	Dispositif proposé
1 enfant	9.100 euros	0
2 enfants	200 euros	0
3 enfants	0	0

Le coût de cette mesure s'élèverait à 630 millions d'euros pour 2005.

B. LE MÉCANISME PROPOSÉ : APPLICATION DES ABATTEMENTS PERSONNELS PUIS ABATTEMENT GÉNÉRAL SUR L'ACTIF NET SUCCESSORAL RÉPARTI ENTRE LES BÉNÉFICIAIRES AU PRORATA DE LEURS DROITS DANS LA SUCCESSION

Le A. du I du présent article introduit après l'article 775 bis du code général des impôts un article 775 ter créant un abattement de 50.000 euros sur l'actif net successoral recueilli soit par les enfants vivants ou représentés ou les ascendants du défunt et, le cas échéant le conjoint survivant, soit par le conjoint survivant exclusivement.

Le B. du I relève l'abattement personnel de 46.000 euros à 50.000 euros qui s'applique, en matière de successions et donations, sur la part de chacun des ascendants et sur la part de chacun des enfants vivants ou représentés. Il relève en conséquence également l'abattement prévu pour les personnes incapables de travailler dans des conditions normales de rentabilité, en raison d'une infirmité physique ou mentale, congénitale ou acquise de 46.000 euros à 50.000 euros.

Le C. du I modifie l'article 788 du code général des impôts en introduisant un nouvel alinéa précisant la manière dont l'abattement global de 50.000 euros prévu par l'article 775 ter du code général des impôts est réparti entre les bénéficiaires précités. Il s'impute sur la part de chaque héritier après application des abattements personnels prévus au I. de l'article 779 du code général des impôts (50.000 euros pour les héritiers en ligne directe et 76.000 euros pour le conjoint survivant) au prorata de leurs droits dans la succession. Si une fraction de cet abattement n'est pas utilisée par un ou plusieurs bénéficiaires, elle est répartie entre les autres bénéficiaires au prorata de leurs droits dans la succession.

Le II. du présent article prévoit que ces dispositions entrent en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2005.

Concrètement, soit un actif net successoral de 250.000 euros que se partagent deux enfants .

Dans le régime actuel, la part nette de chacun des enfants (250.000 euros/2 = 125.000 euros) bénéficie d'un abattement personnel de 46.000 euros. La part nette taxable de chacun s'établit donc à 79.000 euros, soit, après application du tarif (5 % jusqu'à 7.600 euros, 10 % pour la fraction comprise entre 7.600 et 11.400 euros, 15 % pour la fraction entre 11.400 et 15.000 euros et 20 % pour la fraction comprise entre 15.000 et 79.000 euros), des droits de mutation qui s'élèvent pour chacun à 14.100 euros.

Dans le dispositif proposé par le présent article, la part nette de chacun des enfants (250.000 euros/2 = 125.000 euros) bénéficie tout d'abord d'un abattement personnel de 50.000 euros. La part taxable s'établit pour chacun des enfants à 75.000 euros. L'abattement global de 50.000 euros est ensuite réparti entre les héritiers au prorata des droits de chacun dans la succession (ici, 50 % chacun). La part taxable de 75.000 euros pour chacun des enfants est donc diminuée de 25.000 euros, soit une part nette taxable de 50.000 euros, auquel est appliqué le tarif (5 % jusqu'à 7.600 euros, 10 % pour la fraction comprise entre 7.600 et 11.400 euros, 15 % pour la fraction entre 11.400 et 15.000 euros et 20 % pour la fraction comprise entre 15.000 et 50.000 euros). Les droits dus par chacun des enfants sont donc de 8.300 euros.

Soit maintenant un actif net taxable de 230.000 euros, avec un conjoint survivant de 75 ans optant pour l'usufruit et deux enfants.

Dans le régime actuel, en application du barème de l'article 669 du code général des impôts, la valeur de l'usufruit s'établit à 40 % de la propriété entière. La valeur de l'usufruit du conjoint survivant est donc de 92.000 euros. Un abattement personnel de 76.000 euros est pratiqué sur ce montant. La part nette taxable s'établit donc à 16.000 euros et les droits exigibles (5 % jusqu'à 7.600 euros, 10 % pour la fraction comprise entre 7.600 et 15.000 euros, 15 % pour la fraction entre 15.000 et 16.000 euros) sont donc de 1.270 euros.

Les deux enfants recueillent la nue-propriété, soit 60 % (138.000 euros), qu'ils se partagent (138.000/2 = 69.000 euros). Sur la part de chacun est pratiqué un abattement personnel de 46.000 euros, soit une part nette taxable de 23.000 euros, et des droits exigibles (5 % jusqu'à 7.600 euros, 10 % pour la fraction comprise entre 7.600 et 11.400 euros, 15 % pour la fraction entre 11.400 et 15.000 euros et 20 % pour la fraction comprise entre 15.000 et 23.000 euros) pour chacun de 2.900 euros.

Dans le régime proposé par le présent article, après l'abattement personnel est réparti l'abattement général de 50.000 euros.

Le conjoint survivant, qui détient 40 % des droits dans la succession, bénéficie d'une fraction de l'abattement général de (50.000 euros * 40 % = 20.000 euros). Sa part nette taxable dans le nouveau régime s'établit donc à : 92.000 (valeur de l'usufruit) - 76.000 (abattement personnel) - 20.000 (abattement général réparti au prorata) = - 4.000. Il n'est donc plus imposable et les 4.000 euros, non utilisés, peuvent bénéficier aux autres héritiers.

Les deux enfants bénéficient chacun de l'abattement personnel de 50.000 euros, déduite de leur part (69.000 euros), soit une part taxable de 19.000 euros. Il convient ensuite de prendre en compte l'abattement général réparti au prorata (50.000 euros * 60 %/2 = 15.000 euros) auquel il convient de rajouter les 4.000 euros d'abattement non utilisés, à diviser par deux (2.000 euros), soit au final 17.000 euros chacun. Ces 17.000 euros sont déduits de la part taxable de 19.000 euros. La nouvelle part nette taxable s'établit donc à 2.000 euros pour chacun des deux enfants, soit des droits exigibles (5 %) pour chacun de 100 euros.

C. L'IMPACT DE LA RÉFORME : UN ALLÈGEMENT D'IMPÔT TRÈS SUBSTANTIEL

Le tableau ci-dessous montre que les avantages procurés par la présente réforme des droits de succession ne s'arrêtent évidemment pas aux patrimoines de 100.000 euros. Pour un actif net successoral de 300.000 euros et 3 enfants, l'économie réalisée au titre des droits de succession serait ainsi, par exemple, de 45 %.

Il convient par ailleurs de préciser que la réforme proposée prend parfaitement en compte la composition familiale. Le mécanisme du double abattement permet, en effet, de préserver un avantage aux familles plus nombreuses. A capital transmis constant, l'économie globale réalisée au titre des droits de succession grâce à la réforme est d'autant plus importante que le nombre d'enfants héritiers est élevé.

L'économie réalisée diminue évidemment à mesure que l'actif net successoral est important.

Impact de la réforme sur les droits successoraux acquittés (prise en compte globale)
( en euros et en %)

Patrimoine transmis	Situation actuelle	Nouveau dispositif	Economie
60.000 euros
1 enfant	1.150	0	100 %
2 enfants	0	0
3 enfants	0	0
100.000 euros
1 enfant	9.100	0	100 %
2 enfants	400	0	100 %
3 enfants	0	0
150.000 euros
1 enfant	19.100	3.300	56 %
2 enfants	8.200	0	100 %
3 enfants	600	0	100 %
200.000 euros
1 enfant	29.100	18.300	37 %
2 enfants	18.200	6.600	63,70 %
3 enfants	7.300	0	100 %
300.000 euros
1 enfant	49.100	38.300	22 %
2 enfants	38.200	26.600	30 %
3 enfants	27.300	14.900	45 %
400.000 euros
1 enfant	69.100	58.300	15,62 %
2 enfants	56.200	46.600	19,90 %
3 enfants	47.299	34.900	26 %
600.000 euros
1 enfant	112.500	98.300	12,60 %
2 enfants	88.200	86.600	11,80 %
3 enfants	87.300	74.900	14,20 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

*

Le présent dispositif a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne peut qu'approuver la mise sur l'agenda fiscal de la réforme de la fiscalité du patrimoine, déjà engagée à l'occasion de la de loi de finances initiale pour 2004, poursuivie en ce qui concerne les donations dans la loi de soutien à la consommation et à l'investissement, et amplifiée par le présent article du projet de loi de finances pour 2005.

Si votre commission des finances, dans son rapport d'information précité, avait proposé une réforme d'une autre ampleur, et sans doute plus lisible pour les contribuables, votre rapporteur général, sensible aux données budgétaires actuelles, ne peut que saluer l'équilibre de la mesure, entre effet très significatif sur les droits acquittés au titre des transmissions par décès et impact raisonnable sur les finances publiques.

Par ailleurs, la modification par le présent article de l'article 788 du code général des impôts, qui comporte des dispositions les concernant, permet d'évoquer la situation des frères ou soeurs, célibataires, veufs, divorcés, âgés de plus de cinquante ans, qui partageaient au moment du décès le domicile du défunt depuis plus de cinq ans . Ces cas de vie commune, pour peu répandus qu'ils soient, ne sont pas si rares que les règles du code général des impôts doivent les ignorer et méconnaître les situations difficiles, par certains aspects matériels proches de celles du conjoint survivant, engendrés par une succession qui nécessite parfois de devoir céder la résidence principale pour acquitter les droits afférents .

L'abattement applicable prévu par l'article 788 du code général des impôts n'est, dans ce cas spécifique, que de 15.000 euros. Les droits applicables sont de 35 % en-deçà de 23.000 euros de part nette taxable et de 45 % au-delà.

Aussi votre rapporteur général vous propose-t-il un amendement tendant à relever l'abattement applicable aux frères et soeurs ayant plus de 50 ans et partageant le même domicile depuis plus de 5 ans . Compte tenu du petit nombre de successions concernées, s'il n'est peut être pas souhaitable de relever l'abattement au niveau de celui dont bénéficie le conjoint survivant (76.000 euros), il paraît possible de faire passer l'abattement de 15.000 euros à 57.0000 euros. Ce montant est celui applicable aux partenaires liés par un PACS, que l'article 7 du présent projet de loi de finances rend applicable dès la première année de vie commune.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9

Possibilité de paiement différé, sans intérêt, des droits de mutation par décès appliqués à la résidence principale

Commentaire : le présent article additionnel propose de prévoir, dans certains cas, un différé de paiement sans intérêt pour les droits de mutation par décès appliqués à la résidence principale.

Le présent article additionnel vise à proposer un différé de paiement sans intérêt pour les droits de mutation par décès appliqués à la résidence principale commune :

- au défunt et au conjoint survivant ;

- au défunt et au partenaire auquel il est lié par un pacte civil de solidarité ;

- au défunt et à son frère ou sa soeur, célibataire, veuf, divorcé ou séparé de corps, répondant aux conditions de l'article 788 du code général des impôts (être âgé au moment de l'ouverture de la succession de plus de 50 ans ou atteint d'une infirmité le mettant dans l'impossibilité de subvenir par son travail aux nécessités de l'existence ; avoir été constamment domicilié avec le défunt pendant les cinq années ayant précédé le décès).

Cette disposition vise notamment à accompagner la réforme du barème de l'usufruit et de compenser en partie les difficultés rencontrées par un certain nombre de conjoints survivants à l'occasion de cette réforme.

Votre rapporteur général, dans son commentaire de l'article 8 du projet de loi de finances initiale pour 2004 ^{50 ( * )} , montrait que la revalorisation du barème de l'usufruit augmentait le patrimoine taxable des conjoints survivants.

Pour les patrimoines les plus importants, l'impact peut être très significatif.

Incidence sur la taxation du conjoint survivant qui, en présence d'enfants, a opté pour la totalité de la succession en usufruit (nouveau barème) ^{51 ( * )}

(en euros )

Patrimoine commun du couple	506.600	900.000	1.520.000	2.000.0000
Ancien barème: montant de l'impôt acquitté	Néant	Néant	Seuil de taxation	2.470
Nouveau barème : montant de l'impôt acquitté	Seuil de taxation	9.170	27.700	42.170

Votre rapporteur général indiquait dans son commentaire de l'article 8 du projet de loi de finances initiale pour 2004 qu'il paraissait impossible de réaliser la réforme du barème de l'usufruit sans prendre en considération les difficultés rencontrées par le conjoint survivant.

Pour initier le mouvement d'une revalorisation franche des abattements consentis en matière de succession, avant une révision profonde des barèmes , plus soucieuse des perspectives économiques liées au vieillissement de la population et qui seule aurait pu limiter réellement l'incidence de la réforme de l'usufruit sur les conjoints survivants dont le patrimoine est le plus élevé, votre rapporteur général avait proposé un amendement portant l'abattement du conjoint survivant de 76.000 euros à 100.000 euros ^{52 ( * )} . Compte tenu de son coût, plus de 80 millions d'euros, la mesure n'avait pu être adoptée en loi de finances.

Il lui avait été préféré une disposition facilitant les changements de régime matrimoniaux. Le régime de la communauté universelle permet en effet d'éviter les conséquences induites par la revalorisation du barème de l'usufruit. L'article 19 de la de loi de finances initiale pour 2004 prévoit ainsi que « les actes portant changement de régime matrimonial, passés entre le 1 ^er janvier 2004 et le 31 décembre 2005, en vue de l'adoption d'un régime communautaire, ne donnent lieu à aucune perception au profit du Trésor ».

Pour pertinente qu'elle soit, cette mesure n'a pas permis de résoudre l'ensemble des difficultés rencontrées par les conjoints survivants situés au-dessus du seuil de taxation. En effet, un changement de régime matrimonial est un acte lourd de conséquences civiles. Il ne peut notamment être retenu par la catégorie professionnelle des entrepreneurs indépendants confrontés à la nécessité de maîtriser les risques de créances professionnelles.

Pour cette raison, il est proposé de compléter le dispositif d'accompagnement de la réforme, très nécessaire, de l'article 669 du code général des impôts relatif au barème de l'usufruit par une mesure prévoyant un différé de paiement sans intérêt des droits de mutation par décès supportés par le conjoint survivant à raison de sa résidence principale.

Il est proposé d'intégrer dans le dispositif les frères et soeurs de plus de cinquante ans vivant avec le défunt depuis plus de cinq années afin de pallier aux difficultés liées aux droits particulièrement élevés que prévoit l'article 777 du code général des impôts pour les mutations entre frères et soeurs.

Le coût du présent article additionnel est avant tout un coût de trésorerie pour l'Etat. Compte tenu des principes de répartition entre pouvoirs législatifs et réglementaires en ce qui concerne les règles applicables au paiement de l'impôt, il est proposé, comme c'est déjà le cas pour tous les dispositifs de paiement fractionné ou différé, de renvoyer au décret pour les modalités d'application du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9

Raccourcissement du délai de reprise en matière de droits d'enregistrement

Commentaire : le présent article additionnel propose de réduire le délai de reprise, de droit commun, de l'administration fiscale applicable aux droits d'enregistrement de dix ans à six ans.

Le chapitre V du livre des procédures fiscales définit les délais de prescription en matière fiscale. Au sein de ce chapitre, l'article L. 186 dispose que le droit de reprise de l'administration fiscale s'exerce pendant dix ans à partir du jour du fait générateur de l'impôt, dans tous les cas où il n'est pas prévu de délai plus court.

Pour un grand nombre d'impositions, le délai de reprise est bien inférieur à dix ans. Il en est ainsi pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, pour lesquels le droit de reprise de l'administration fiscale s'exerce jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due. Ce délai est porté à six ans en cas d'omission des déclarations que le contribuable aurait dû souscrire.

En ce qui concerne les droits d'enregistrement, il n'existe pas de dérogation au délai de reprise de droit commun de dix ans. Seul l'article L. 180 détermine une exception, pour les cas où un acte a été enregistré ou une déclaration transmise à l'administration fiscale : dans ce cas, le délai de reprise est de trois ans. Encore ce délai de trois ans est-il opposable à l'administration fiscale seulement si l'exigibilité des droits et taxes a été suffisamment révélée par le document enregistré ou par la déclaration, sans qu'il soit nécessaire de procéder à des recherches ultérieures. Le « garde-fou » imposé par l'administration place dès lors le contribuable dans une situation de forte incertitude juridique alors que le risque, une reprise sur les dix années antérieures, est très élevée.

Il est donc proposé, en prenant tout particulièrement en considération les risques qu'un délai de reprise de dix ans fait courir sur le droit de propriété des redevables de droits de mutation à titre gratuit ou de l'impôt sur la fortune, d'introduire un délai de reprise de droit commun pour les droits d'enregistrement de six ans , comme cela existe pour la plupart des impôts directs.

Pour les droits d'enregistrement, la taxe de publicité foncière, les droits de timbre, ainsi que les taxes, redevances et autres impositions assimilées, le droit de reprise de l'administration s'exercerait pendant six ans à compter du fait générateur de l'impôt. En cas de dépôt d'une déclaration ou de réalisation d'une formalité d'enregistrement, le délai de reprise de l'administration fiscale serait ramené à trois ans selon les conditions précitées de l'article L. 180 du livre des procédures fiscales.

La première année de mise en oeuvre de ce nouveau délai de prescription, l'impact budgétaire pourrait être de l'ordre de 200 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 9 bis (nouveau)

Actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article propose d'actualiser le barème de l'impôt sur la fortune en fonction de l'évolution de l'indice des prix hors tabac de 2004 par rapport à 2003, soit 1,7 %, et prévoit une actualisation de ce barème chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

I. RETOUR SUR SEPT ANNÉES D'ALOURDISSEMENT DU BARÈME DE L'ISF

En matière de barème, la véritable décision n'est pas l'indexation mais la non-indexation.

Contrairement au barème de l'impôt sur le revenu qui est actualisé chaque année en fonction de l'inflation, la dernière actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune est intervenue dans la loi de finances initiale pour 1996 . Certes, les projets de loi de finances pour 1998, 2000, 2001 et 2002 contenaient chacun un article en ce sens . Mais cet article était systématiquement rejeté par l'Assemblée nationale lors de son examen de la première partie du projet de loi de finances. Le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, en prônait alors le rétablissement afin de revenir au texte initial du gouvernement, sans être suivi cependant.

Le barème de l'ISF est ainsi bloqué à son niveau de 1997. Ceci correspond à une volonté politique d'alourdissement de la fiscalité du patrimoine et à un prélèvement rampant supplémentaire de l'ordre de 200 millions d'euros annuels, sur un produit de l'impôt sur la fortune attendu en 2004 de 2,65 milliards d'euros.

Une actualisation de celui-ci en fonction des taux d'inflation constatés sur les années passées ferait apparaître l'évolution suivante :

Hypothèse d'évolution du barème de l'ISF en fonction de l'inflation

(en milliers d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
inflation hors tabac		1,1 %	0,6 %	0,5 %	1,6 %	1,6 %	1,7 %	1,9 %	1,7 %
tranche 1	720	728	732	736	748	760	773	787	800
tranche 2	1.160	1.173	1.180	1.186	1.205	1.224	1.245	1.268	1.290
tranche 3	2.300	2.325	2.339	2.351	2.389	2.427	2.468	2.515	2.558
tranche 4	3.600	3.640	3.661	3.680	3.739	3.798	3.863	3.936	4.003
tranche 5	6.900	6.976	7.018	7.053	7.166	7.280	7.404	7.545	7.673
tranche 6	15.000	15.165	15.256	15.332	15.578	15.827	16.096	16.402	16.681

II. LE DISPOSITIF PROPOSE PAR LE PRESENT ARTICLE

Le présent article additionnel a été introduit à l'Assemblée nationale sur l'initiative du gouvernement.

A. UNE ACTUALISATION DU BARÈME DE 1,7 %

Le présent article actualise tout d'abord le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune qui figure à l'article 885 U du code général des impôts en fonction de l'évolution de l'indice des prix hors tabac de 2004 par rapport à 2003, soit 1,7 %. Le nouveau barème applicable à la campagne 2005 de l'ISF serait le suivant :

Barème 2005 de l'ISF proposé dans le présent article

732.000 à 1,180 million d'euros	0,55 %
de 1,180 à 2,339 millions d'euros	0,75 %
de 2,339 à 3,661 millions d'euros	1 %
de 3,661 à 7,017 millions d'euros	1,3 %
de 7,017 à 15,255 millions d'euros	1,65 %
>15,255 millions d'euros	1,8 %

B. POUR LES ANNÉES SUIVANTES, UNE ACTUALISATION DU BARÈME INDEXÉ SUR L'ÉVOLUTION DE CELUI DE L'IMPOT SUR LE REVENU

Le présent article propose d'actualiser chaque année les tranches du tarif de l'ISF dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu et arrondies à la dizaine de milliers d'euros la plus proche.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA FIN D'UN TABOU : L'ACTUALISATION DU BARÈME

Votre rapporteur général ne peut que se montrer d'accord avec une mesure qu'il défend avec constance lors de la discussion budgétaire depuis un grand nombre d'années. En ce domaine, la persévérance et la raison paraissent l'avoir emporté. L'actualisation du barème est fondamentalement une non-décision qui évite un alourdissement rampant, non avoué, des prélèvements obligatoires.

Pour éviter de revenir chaque année sur un débat marqué de passion et d'idéologie, la mesure créant un dispositif permanent et automatique d'indexation du barème de l'ISF sur l'évolution du barème de l'impôt sur le revenu paraît particulièrement opportune. Cette disposition avait été proposée par votre rapporteur général lors de l'examen de projets de loi de finances antérieurs, mais sans succès. Il avait également évoqué une indexation possible sur l'évolution de la prime pour l'emploi, considérant que cela « correspondrait à un souci d'équilibre social entre la progression de l'impôt négatif qu'est la prime pour l'emploi et l'existence d'un impôt « sur la fortune ».

B. LA NÉCESSITÉ DE MIEUX PRENDRE EN COMPTE L'ÉVOLUTION DES PRIX DE L'IMMOBILIER

Comme le montre votre rapporteur général dans son rapport d'information ^{53 ( * )} visant à fournir des éléments d'analyse économique pour une réforme de la fiscalité patrimoniale, « la forte hausse de l'immobilier n'est pas étrangère au gonflement impressionnant du nombre de redevables à l'ISF ». Le patrimoine immobilier des redevables à l'ISF a connu une progression qui ne s'est jamais démentie entre 1998 et 2002.

Evolution du patrimoine immobilier des redevables à l'ISF

(en millions d'euros et en %)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Cette hausse est directement liée à l'évolution nominale des prix de l'immobilier. En la matière, le poids de l'immobilier parisien est déterminant. Les contribuables d'Ile-de-France représentaient, en effet, en 2002 43 % de l'ensemble des redevables, mais 54 % du produit de l'impôt.

Evolution des prix de l'immobilier parisien entre 1997 et 2003

(en %)

Source : chambre des notaires parisiens

Or la résidence principale constituait 14,1 % du patrimoine taxable des redevables à l'ISF en 2003, en nette augmentation par rapport à 2002 (12,8 % du patrimoine taxable).

Sa part est évidemment beaucoup plus importante au sein des tranches les moins élevées du barème.

Part du montant déclaré au titre de la résidence principale ^{54 ( * )}
dans l'actif net imposable ^{55 ( * )}

(en euros et en %)

Tranches d'actif net imposable	2002	2003
0,72 à 1,16 million d'euros	20,2 %	21,6 %
de 1,16 à 2,3 millions d'euros	14,0 %	15,0 %
de 2,3 à 3,6 millions d'euros	10,0 %	10,7 %
de 3,6 à 6,9 millions d'euros	7,5 %	8,1 %
de 6,9 à 15 millions d'euros	5,0 %	5,5 %
>15 millions d'euros	2,0 %	2,2 %
total	12,8 %	14,1 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Une mesure spécifique mérite ainsi d'être introduite pour prendre en compte l'impact particulièrement lourd de l'évolution des prix de l'immobilier sur la situation des redevables à l'ISF. Un relèvement de l'abattement applicable à la valeur vénale de la résidence principale, prévu à l'article 885 S du code général des impôts, de 20 % à 30 %, aurait pu constituer une piste. On peut craindre néanmoins dans ce cas une éventuelle distorsion dans l'allocation des actifs des redevables peu conforme à l'optimum économique. Il convient donc de préférer une mesure d'application ciblée sur la première tranche, aujourd'hui la plus touchée par la non-actualisation du barème, et neutre d'un point de vue économique.

Aussi votre rapporteur général vous propose-t-il un amendement tendant à relever le seuil de la première tranche du barème de l'ISF de 732.000 euros, tel que proposé dans le présent article, à 800.000 euros (ce qui revient à prendre en compte l'inflation de 1997 à 2004).

Le coût de cette mesure serait de l'ordre de 135 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9 bis (nouveau)

Création d'un dispositif de réduction d'impôt au titre de l'ISF pour investissement dans les PME et pour versement aux oeuvres d'intérêt général

Commentaire : le présent article additionnel propose de créer une réduction d'impôt au titre de l'ISF s'appliquant, sous certaines conditions, aux investissements dans les PME et une autre réduction d'impôt s'appliquant aux dons en numéraire à certains organismes d'intérêt général.

I. UN DISPOSITIF D'IMPÔT CHOISI EN MATIÈRE D'ISF POUR DES MOTIFS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL

Avant l'intervention de la loi pour l'initiative économique du 1 ^er août 2003 et la création, à l'article 885 I ter du code général des impôts, d'une exonération au titre de l'ISF des titres reçus en contrepartie d'une souscription au capital des PME, aucune disposition du code général des impôts relative à l'impôt de solidarité sur la fortune ne prévoyait d'instrument fiscal visant à orienter l'épargne de contribuables pourtant fortunés vers des buts d'intérêt général, dans quelque secteur que ce soit, qu'il s'agisse de culture, d'oeuvres philanthropiques et sociales ou d'investissements dans l'économie. S'il existait bien des dispositifs d'exonération, ils ne faisaient que viser des stocks déjà investis, soit dans les oeuvres d'art, soit dans les bois et forêts, soit dans l'entreprise, sans inciter de nouveaux flux à s'investir dans des domaines bien identifiés de l'intérêt général.

En l'espèce, l'article 885 I ter du code général des impôts ne constitue pas une réduction d'impôt mais une diminution de la base taxable, ce qui réduit son efficacité.

Ainsi, au lieu d'utiliser l'ISF de manière dynamique pour inciter les Français détenant des patrimoines importants à le mobiliser en faveur , par exemple, de l'emploi et de la création d'entreprise , cette taxation du patrimoine cumule les inconvénients sans créer aucun avantage pour l'économie.

La liberté de choix qui peut exister pour le contribuable dans l'impôt sur le revenu, entre acquitter l'impôt ou oeuvrer en faveur de l'emploi, de la culture, des associations ou du logement social, n'existe donc pas en matière d'ISF. Il y a ainsi stérilisation de l'outil fiscal que représente l'ISF .

Or plusieurs motifs d'intérêt général incitent à créer des dispositifs d'impôt choisi en matière d'ISF :

- la nécessité d'éviter les expatriations de redevables à l'ISF au nom de l' impératif d'attractivité du territoire ;

- le besoin de mobiliser un volume croissant de capitaux en faveur des PME qui assurent aujourd'hui 80 % des créations d'emplois, au nom de l'impératif de lutte contre le chômage ;

- le souci de dynamiser les fondations, les organismes d'enseignement supérieur et de recherche et le secteur caritatif au nom de l'investissement dans l'avenir et de la cohésion sociale.

L'effet de levier d'une réduction d'impôt au titre de l'ISF pour motif d'intérêt général est considérable au regard des capitaux détenus par les redevables concernés.

Un dispositif de réduction d'impôt pour les investissements dans l'économie, dans le secteur de l'intelligence et celui de la cohésion sociale, est désormais à l'ordre du jour, conformément aux engagements du gouvernement.

Compte-rendu de la séance du jeudi 21 octobre 2004 à l'Assemblée nationale

Intervention de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie : principe d'un crédit d'impôt au titre de l'ISF en faveur de l'emploi et de la recherche

« Il s'agit de faire en sorte, non pas que ceux qui gagnent le plus paient moins - ce n'est pas la politique du Gouvernement -, mais que l'argent prélevé sur ceux de nos compatriotes qui gagnent le plus soit le plus utile possible à l'emploi et à la recherche. Il ne s'agit pas de faire payer moins, mais de mieux utiliser l'argent.

Notre pays compte 3 millions de chômeurs. Or, dans vos territoires, les PME ne manquent pas de projets, mais d'argent. En effet, quand celles-ci montent un projet de développement pour acquérir une machine ou conquérir une part de marché, il leur est très difficile de trouver une banque qui leur prête parce que cela représente un risque et que les banques prêtent plus facilement à une grande qu'à une petite entreprise. Le Gouvernement propose donc à l'Assemblée nationale et au Sénat de réfléchir à un amendement qui permettrait d'utiliser, sans en diminuer le montant, une partie des recettes de l'impôt de solidarité sur la fortune pour financer des projets de développement des PME dans vos territoires.

Les contribuables auraient ainsi le choix de participer, par leur ISF, soit au financement des dépenses publiques, soit au développement du projet économique d'une PME. Qui peut être contre cette proposition ? Personne de bonne foi, car il en va du dynamisme de l'économie française. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

Que l'on me comprenne bien. Cette proposition ne porte pas sur l'assiette, monsieur Novelli, mais sur le montant de l'impôt. Le Gouvernement est prêt à discuter avec l'ensemble des familles politiques pour déterminer le quantum, ainsi que les conditions, et pour savoir si cette mesure doit être étendue aux fondations pour la recherche ou aux grandes associations humanitaires. C'est le débat parlementaire qui permettra de fixer la direction dans laquelle nous devons aller.

Mais je dois à la vérité de dire, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur général, que le Gouvernement serait extrêmement réservé sur la possibilité de choisir des fonds communs de placement. Nous considérons en effet que, pour utiliser au mieux l'argent de l'ISF, celui-ci doit être sorti des dépenses publiques pour aller directement dans le tissu des PME. À vous de nous dire combien et de fixer le cadre.

Là encore, ces idées n'ont rien d'extraordinaire et je suis persuadé qu'elles peuvent être partagées par le groupe socialiste, dont les élus savent parfaitement qu'il est, dans leurs territoires, des petites et moyennes entreprises qui n'ont pas accès aux grands réseaux bancaires. Si les contribuables à l'impôt de solidarité sur la fortune de vos départements préfèrent participer au développement des entreprises plutôt qu'au financement des dépenses publiques, pourquoi devrait-on se priver de cette possibilité ? »

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE RÉDUCTION D'IMPÔT POUR INVESTISSEMENT DANS LES PME ET UNE RÉDUCTION D'IMPÔT POUR VERSEMENT AUX oeUVRES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL, SOUS PLAFOND GLOBAL

A. LA RÉDUCTION D'IMPÔT POUR INVESTISSEMENT DANS LES PME

Le dispositif proposé par le présent article additionnel s'inspire de l'article 885 I ter du code général des impôts introduit par la loi pour l'initiative économique. Il prend en compte les dispositifs analogues qui existent en matière d'impôt sur le revenu.

Les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune bénéficieraient d'une réduction d'impôt égale à 25 % du montant des souscriptions au capital , en numéraire ou en nature par apport de biens nécessaires à l'exercice de l'activité, d'une société dont les titres ne sont pas admis aux négociations sur un marché réglementé ^{56 ( * )} , répondant à la définition des petites et moyennes entreprises ^{57 ( * )} figurant à l'annexe I au règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission, du 12 janvier 2001, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de l'Etat en faveur des petites et moyennes entreprises.

Les conditions suivantes devraient être réunies au 1 ^er janvier de l'année d'imposition :

- la société exerce exclusivement une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale ;

- la société a son siège de direction effective dans un État membre de la Communauté européenne ;

- le redevable ne détient pas plus de 25 % des droits financiers et des droits de vote.

Le redevable devra conserver les titres reçus en contrepartie de sa souscription au capital de la société jusqu'au 31 décembre de la cinquième année suivant celle de la souscription. La réduction d'impôt obtenue ferait l'objet d'une reprise si cette condition n'était plus respectée .

B. LA RÉDUCTION D'IMPÔT POUR VERSEMENT AUX oeUVRES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL

Le redevable de l'impôt de solidarité sur la fortune pourrait également bénéficier, comme l'article 200 du code général des impôts le prévoit en matière d'impôt sur le revenu, d'une réduction d'impôt égale à 60 % du montant des versements effectués en faveur des organismes suivants :

- fondations ou associations reconnues d'utilité publique ^{58 ( * )} ;

- établissements d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique, publics ou privés, à but non lucratif, agréés par le ministre chargé du budget, ainsi que par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, ou par le ministre chargé de la culture ;

- organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté , qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins mentionnés à des personnes en difficulté.

Cette réduction d'impôt se justifie lorsque l'on connaît la situation des oeuvres philanthropiques en France. Selon l'observatoire du don de la Fondation de France, dans une étude publiée fin octobre 2002, on relève depuis 1997 un pourcentage croissant de foyers ne déclarant aucun don. Le montant des dons effectués a, lui, tendance à baisser par rapport aux années précédentes. Par ailleurs, le nombre de fondations en France a tendance à stagner, à l'opposé de ce qui se produit dans les autres pays occidentaux. Début 2002, on comptait seulement 486 fondations reconnues d'utilité publique.

La loi n° 2003-709 du 1 ^er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations a certes sensiblement amélioré les dispositions du code général des impôts relatives aux dons faits par les particuliers et les entreprises en faveur des actions d'intérêt général. En soutenant le mécénat sous toutes ses formes, cette loi s'efforce de donner une impulsion décisive pour permettre à la France de rattraper les autres grands pays développés en matière de solidarité privée.

Néanmoins, manquait un dispositif de réduction d'impôt puissant au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune. L'idée directrice du dispositif proposé est de mobiliser un potentiel de générosité, dont on a des raisons de penser qu'il n'est pas inférieur en France à ce qu'il est dans d'autres pays et notamment outre-Manche et outre-Atlantique. Le levier fiscal proposé permettrait de relancer un mécénat individuel qui fait cruellement défaut à notre pays. La réduction d'impôt proposée paraît suffisamment incitative pour parvenir à cet objectif.

C. UN PLAFOND GLOBAL COMMUN AUX DEUX RÉDUCTIONS D'IMPÔT

Le montant global de la réduction d'impôt obtenue par un redevable de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre du double dispositif proposé ne pourrait excéder 50.000 euros, soit un investissement maximum en entreprise de 200.000 euros ou un don maximum de 83.000 euros.

Ce plafond doit être mis en perspective avec les cotisations d'impôts acquittées par les redevables de l'ISF par tranche de barème.

Cotisation moyenne d'ISF par tranche de barème

(en euros)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Le dispositif serait par ailleurs exclusif de toute réduction d'impôt sur le revenu. Il s'appliquerait à compter du 1 ^er janvier 2005. Son coût serait de 100 millions d'euros en 2005.

En conséquence de ce dispositif, l'article 885 J du code général des impôts, qui ne prévoit qu'une réduction d'assiette au titre des investissements dans les PME, serait supprimé, car moins puissant que la nouvelle réduction d'impôt.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9 bis (nouveau)

Clarification du traitement au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune de la valeur de capitalisation des rentes viagères

Commentaire : le présent article additionnel vise à clarifier le traitement de la valeur de capitalisation des rentes viagères au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Le présent article additionnel intervient après les modifications intervenues en matière d'épargne retraite en application de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Cette loi invite à reconsidérer le traitement réservé à l'épargne retraite au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune. Les dispositions du code général des impôts témoignent en effet d'un référentiel aujourd'hui daté, qui marque une distinction trop prononcée entre des supports d'assurance vie à capital aliéné organisant des sorties en rente, mal pris en compte aujourd'hui au titre de l'ISF, et une épargne retraite encore perçue comme devant être organisée dans un cadre professionnel.

En phase d'épargne , les dispositions du code général des impôts ne sont pas contestables. L'article 885 F du code général des impôts prévoit en effet que « les primes versées après l'âge de soixante-dix ans au titre des contrats d'assurance non rachetables souscrits à compter du 20 novembre 1991 et la valeur de rachat des contrats d'assurance rachetables sont ajoutées au patrimoine du souscripteur ».

Il convient donc de distinguer si le contrat d'assurance vie est rachetable ou non. Sont considérés comme non rachetables les contrats suivants : assurance temporaire en cas de décès, rentes viagères immédiates ou en cours de service, assurance de capitaux de survie et de rente de survie, assurance en cas de vie sans contre-assurance et rentes viagères différées sans contre-assurance. Si le contrat d'assurance est rachetable et que l'assuré peut sortir « à tout moment », il est compréhensible que le contrat soit ajouté au patrimoine imposable à l'ISF : l'assuré dispose de la jouissance de son patrimoine . Il n'en est pas de même pour les contrats non rachetables, et dans ce cas, le redevable n'ayant pas la jouissance immédiate de son patrimoine, les primes n'ont pas vocation à entrer dans le patrimoine taxable à l'ISF. L'âge limite de 70 ans, pour les contrats non rachetables, est par ailleurs fixé pour éviter des donations déguisées par le biais de l'assurance vie qui n'entreraient dans aucun patrimoine, celui du donataire comme celui du donateur.

Dans le cas des contrats d'assurance non rachetables souscrits avant l'âge de 70 ans, les primes sont assimilées aux cotisations souscrites auprès des régimes de retraite, qui ne sont évidemment pas prises en compte au titre de l'ISF.

Le régime applicable à la sortie des plans d'épargne et d'assurance-vie est plus contestable .

Lorsqu'une sortie en capital a lieu, qu'il s'agisse d'un contrat rachetable ou non rachetable, il y a imposition au titre de l'ISF : le redevable retrouve la jouissance de son capital. Il y a bien là un patrimoine taxable.

Lorsqu'une sortie en rente a lieu, la valeur de capitalisation de la rente doit être incluse dans l'assiette de l'ISF, non seulement pour les contrats rachetables mais aussi pour les contrats non rachetables.

Dans ce dernier cas de figure, l'inclusion dans le patrimoine taxable pourrait se comprendre pour les cas où le contrat est, en cas de décès, transmissible aux héritiers : même si en matière d'assurance vie, il y a exonération partielle des droits de succession, on peut bien considérer alors qu'un capital est transmis.

Cela se comprend moins pour les contrats à rente viagère à capital aliéné. Dans ce cas, il n'y a pas de possibilité de transmission aux héritiers. Les mécanismes qui fondent l'ISF expliquent que, le décès n'étant pas le fait générateur de l'impôt, le patrimoine du redevable peut comprendre des droits viagers (usufruit, droit d'usage, rentes viagères) ou des créances résultant de contrats d'assurances qui ne sont pas susceptibles de faire partie de l'actif d'une succession, même lorsque, par exemple, en ce qui concerne les droits viagers, que ceux-ci prennent fin avec le décès du titulaire du droit.

Une seule exception est prévue, pour les rentes viagères assimilables à des pensions de retraite . L'article 885 J du code général des impôts dispose que « la valeur de capitalisation des rentes viagères constituées dans le cadre d'une activité professionnelle auprès d'organismes institutionnels, moyennant le versement de primes périodiques et régulièrement échelonnées pendant une durée d'au moins quinze ans et dont l'entrée en jouissance est subordonnée à la cessation de l'activité professionnelle à raison de laquelle les primes ont été versées, n'entre pas dans le calcul de l'assiette de l'impôt ».

Par assimilation avec les cotisations aux régimes de retraite, les rentes doivent avoir été constituées dans un cadre professionnel . Les initiatives du gouvernement prises en matière d'épargne retraite rendent cette référence partiellement caduque et invitent à réfléchir aux traits distinctifs d'une épargne retraite, qui fonderaient une exonération de la valeur de capitalisation des rentes viagères au regard de l'ISF, par rapport à d'autres formes d'épargne plus liquides, non éligibles à l'exonération.

L'article 107 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites dispose que « en complément des régimes de retraite obligatoires par répartition, toute personne a accès, à titre privé ou dans le cadre de son activité professionnelle, à un ou plusieurs produits d'épargne réservés à la retraite, dans des conditions de sécurité financière et d'égalité devant l'impôt ».

Cet article est d'une importance majeure. Il met fin à l'épargne retraite considérée auparavant comme devant intervenir exclusivement dans un cadre professionnel. Il prévoit la neutralité fiscale vis-à-vis des supports de retraite. Il vise tous les Français, qu'ils travaillent ou non, quel que soit leur statut professionnel, salarié ou travailleur indépendant.

Il impose de reconsidérer l'article 885 J du code général des impôts relatif à l'exonération de la valeur de capitalisation des rentes viagères en posant la question suivante : qu'est qu'une rente ou pension de retraite ?

Une rente ou pension de retraite intervient tout d'abord à un âge donné, par référence à l'âge fixé en application de l'article L. 351-1 du code de la sécurité sociale, en général après la cessation d'une activité professionnelle.

Les pensions de retraite ne sont ni cessibles ni transmissibles, sauf par réversion. À ce titre, elles n'ont pas de valeur patrimoniale. Elles sont le fruit d'une épargne longue, échelonnée dans le temps, régulièrement constituée. Elles peuvent désormais être constituées dans un cadre professionnel ou privé.

Il convient donc de réécrire dans cette perspective l'article 885 J du code général des impôts en supprimant les références au cadre professionnel de constitution de l'épargne retraite.

L'article 885 J du code général des impôts pourrait être ainsi rédigé :

« La valeur de capitalisation des rentes viagères constituées auprès d'organismes institutionnels, moyennant le versement de primes périodiques et régulièrement échelonnées pendant une durée d'au moins quinze ans et dont l'entrée en jouissance intervient à compter de la date de liquidation de la pension du redevable dans un régime obligatoire d'assurance vieillesse ou à l'âge fixé en application de l'article L. 351-1 du code de la sécurité sociale, n'entre pas dans le calcul de l'assiette de l'impôt ».

Ainsi rédigé, cet article permettrait d'inclure l'ensemble des contrats d'assurance non rachetables à capital aliéné, quelle que soit leur forme, à commencer évidemment par le plan d'épargne retraite populaire (PERP) et le plan d'épargne retraite collectif (PERCO), pour lesquels subsistait, selon votre rapporteur général, une ambiguïté.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9 bis (nouveau)

Suppression de la taxation des plus-values latentes en cas de transfert par un contribuable de sa résidence fiscale hors de France

Commentaire : le présent article additionnel tend à supprimer la taxation des plus-values latentes en cas de transfert par un contribuable de sa résidence fiscale hors de France, afin de prendre en compte l'arrêt de la cour de justice des communautés européennes du 11 mars 2004.

L'article 167 bis du code général des impôts dispose que les contribuables fiscalement domiciliés en France pendant au moins six années au cours des dix dernières années sont imposables, immédiatement à la date du transfert de leur domicile hors de France, au titre des plus-values sur les participations substantielles ^{59 ( * )} alors même qu'elles ne sont pas encore réalisées. A l'expiration d'un délai de cinq ans suivant la date du départ ou à la date à laquelle le contribuable transfère de nouveau son domicile en France si cet événement est antérieur, cette imposition est dégrevée d'office en tant qu'elle se rapporte à des plus-values afférentes aux droits sociaux qui, à cette date, demeurent dans le patrimoine du contribuable.

Il s'agit donc d'un dispositif de taxation des plus-values latentes destiné à freiner les délocalisations de contribuables pour des raisons fiscales et visant, dans les intentions du gouvernement de l'époque, à éviter d'éventuels abus.

Votre rapporteur général, dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1999 et son commentaire sur l'article 24 introduisant ce dispositif dit, de manière évocatrice, de « herse fiscale », avait souligné les travers et les risques du mécanisme . Il s'était interrogé sur une innovation juridique, l'imposition de plus-values virtuelles, rappelant que la plus-value n'est normalement imposée que si elle est réalisée.

Il avait montré des exemples illustrant l'inadaptation, voire l'iniquité d'un tel mécanisme d'imposition des plus-values latentes :

« - un contribuable, ayant accepté d'être imposé immédiatement sur une plus-value latente, dégage à la cession de ses titres une moins-value ; il aura donc payé un impôt qu'il n'aurait pas été obligé de payer s'il n'était pas sorti du territoire, et dont il ne pourra bien sûr pas obtenir le remboursement auprès du Trésor ;

- un contribuable, ayant accepté d'être imposé immédiatement, peut être à nouveau imposé sur son nouveau lieu de résidence, sans possibilité de compensation entre ces deux impôts payés si la convention fiscale liant ce pays de résidence à la France ne le prévoit pas ;

- un contribuable quitte le territoire français en bénéficiant du sursis de paiement de l'impôt sur ses plus-values latentes en l'an n ; il décède en l'an n+ 4, c'est à dire avant le dégrèvement d'office de cet impôt ; ses titres n'ayant pas quitté le patrimoine du défunt durant ces quatre années, ses héritiers devront acquitter l'impôt calculé en l'an n, puisque la transmission à titre gratuit constituée par la succession fait tomber le sursis et rend cet impôt immédiatement exigible ».

Votre rapporteur général s'était interrogé également sur l'étendue du phénomène visé par le dispositif de taxation des plus-values latentes et le nombre de personnes concernées. Il avait enfin regretté une entorse à la libre-circulation des personnes et des capitaux.

Dans le cadre d'une demande d'annulation pour excès de pouvoir déposée par un particulier sur le décret n° 99-590 portant application de l'article 167 bis du code général des impôts, le Conseil d'Etat a posé, par décision du 14 décembre 2001, une question préjudicielle à la cour de justice des communautés européennes relative à l'interprétation de l'article 52 du traité des communautés européennes ^{60 ( * )} . La question posée était celle de déterminer si le principe de la liberté d'établissement s'oppose à ce qu'un Etat membre institue, à des fins de prévention d'un risque d'évasion fiscale, un mécanisme d'imposition des plus-values en cas de transfert du domicile fiscal.

Statuant sur la question préjudicielle du Conseil d'État, la Cour de justice des communautés européennes a arrêté le 14 mars 2004 la conclusion suivante, pour droit : « le principe de la liberté d'établissement posé par l'article 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE) doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à ce qu'un État membre institue, à des fins de prévention d'un risque d'évasion fiscale, un mécanisme d'imposition des plus-values non encore réalisées, tel que celui prévu à l'article 167 bis du code général des impôts français, en cas de transfert du domicile fiscal d'un contribuable hors de cet État ».

Dans sa réponse, la Cour rappelle que « même une restriction à la liberté d'établissement de faible portée ou d'importance mineure est prohibée par l'article 52 du traité ». Elle considère que « même si l'article 167 bis du code général des impôts n'interdit pas à un contribuable français d'exercer son droit d'établissement, cette disposition est néanmoins de nature à restreindre l'exercice de ce droit en ayant, à tout le moins, un effet dissuasif à l'égard des contribuables qui souhaitent s'installer dans un autre État membre ».

Elle précise par ailleurs « qu'une mesure qui est susceptible d'entraver la liberté d'établissement consacrée par l'article 52 du traité ne saurait être admise que si elle poursuit un objectif légitime compatible avec le traité et est justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général. Mais encore faut-il, en pareil cas, que son application soit propre à garantir la réalisation de l'objectif ainsi poursuivi et n'aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre celui-ci ».

Elle montre que « l'article 167 bis du code général des impôts n'a pas pour objet spécifique d'exclure d'un avantage fiscal les montages purement artificiels dont le but serait de contourner la législation fiscale française, mais vise, de manière générale, toute situation dans laquelle un contribuable détenant des participations substantielles dans une société soumise à l'impôt sur les sociétés transfère, pour quelque raison que ce soit, son domicile hors de France ». Or, constate-t-elle, « le transfert du domicile d'une personne physique en dehors du territoire d'un État membre n'implique pas, en soi, l'évasion fiscale. Une présomption générale d'évasion ou de fraude fiscale ne saurait être fondée sur la circonstance que le domicile d'une personne physique a été transféré dans un autre État membre et justifier une mesure fiscale portant atteinte à l'exercice d'une liberté fondamentale garantie par le traité ».

Elle indique que « l'objectif envisagé, à savoir empêcher qu'un redevable ne transfère temporairement son domicile fiscal avant de céder des titres mobiliers dans le seul but d'éluder le paiement de l'impôt sur les plus-values dû en France, peut être atteint par des mesures moins contraignantes ou moins restrictives de la liberté d'établissement, ayant trait spécifiquement au risque d'un tel transfert temporaire. (...) Les autorités françaises pourraient notamment prévoir la taxation du contribuable qui, après un séjour relativement bref dans un autre État membre, reviendrait en France après avoir réalisé ses plus-values, ce qui éviterait d'affecter la situation des contribuables n'ayant pas d'autre objectif que d'exercer en toute bonne foi leur liberté d'établissement dans un autre État membre ».

Le Conseil d'Etat n'a pas encore rendu sa décision sur la base de cette réponse, très claire, de la cour de justice des communautés européennes. Néanmoins, sa décision ne laisse guère place au doute, la Cour de justice ayant dit droit sur la base de la question préjudicielle.

Sans attendre, afin de se conformer aux règles communautaires et notamment à un principe fondamental lié à la liberté de l'établissement, il paraît nécessaire d'abroger l'article 167 bis du code général des impôts.

A ce stade, il ne paraît pas utile de prévoir un dispositif « anti-abus » dont le champ d'application serait plus restreint que l'article 167 bis du code général des impôts.

En effet, il convient tout d'abord de rappeler que l'article 244 bis A du code général des impôts prévoit une taxation des plus-values réalisées par les non-résidents pour les participations substantielles : « s ous réserve des conventions internationales, les personnes physiques qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France au sens de l'article 4 B, et les personnes morales ou organismes, quelle qu'en soit la forme, dont le siège social est situé hors de France, sont soumis à un prélèvement d'un tiers sur les plus-values résultant de la cession d'immeubles, de droits immobiliers ou d'actions et parts de sociétés non cotées en bourse dont l'actif est constitué principalement par de tels biens et droits. (...)Par dérogation au premier alinéa, les personnes physiques et associés personnes physiques de sociétés ou groupements dont les bénéfices sont imposés au nom des associés, résidents d'un Etat membre de la Communauté européenne sont soumis à un prélèvement de 16 % ».

Par ailleurs, il convient de souligner que le mécanisme de « herse fiscale » n'a aucunement empêché les délocalisations de contribuables pour des raisons fiscales. Le flux ne se dément pas. Dans son rapport d'information proposant des éléments d'analyse économique pour une réforme de la fiscalité patrimoniale ^{61 ( * )} , votre rapporteur général précise ainsi qu'entre 350 et 370 redevables à l'ISF, soit quasiment un par jour, se délocalisent chaque année depuis 1997 ^.

Nombre de contribuables délocalisés par année

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

De plus, les recettes issues du dispositif de l'article 167 bis du code général des impôts sont extrêmement faibles car la plupart des redevables demandent un sursis de paiement. Beaucoup de contribuables qui ont été assujettis à déclarer leurs plus-values latentes sont des personnes mobiles sur le plan professionnel qui peuvent être amenés à changer plusieurs fois de résidence fiscale au cours d'une période de 5 années.

Dès lors, en retenant l'hypothèse, prévue par le projet de loi de finances en ce qui concerne les droits de mutation, et, conforme aux engagements du gouvernement en ce qui concerne l'impôt de solidarité sur la fortune, d'un réaménagement substantiel de la fiscalité du patrimoine et en envisageant ainsi une politique fiscale n'incitant plus à la délocalisation des contribuables , il paraît possible de se passer d'un mécanisme de herse fiscale, qui, quelles que soient ses modalités, reste toujours attentatoire à la liberté de mouvement des personnes et des capitaux et un élément dissuasif à l'installation de certains investisseurs en France.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 10

Suppression de l'imposition des revenus du patrimoine des fondations reconnues d'utilité publique

Commentaire : le présent article additionnel tire les conséquences de la suppression de l'avoir fiscal pour les fondations reconnues d'utilité publique en les exonérant d'impôt sur les sociétés dû au titre des revenus du patrimoine.

Les associations et les fondations reconnues d'utilité publique bénéficient en application du I de l'article 219 bis du code général des impôts de taux réduits d'impôts sur les sociétés pour les revenus provenant de la gestion de leur patrimoine mobilier ou immobilier.

Ainsi, ces revenus sont taxés, selon le type de produit financier ou immobilier, au taux de 24 % ou de 10 %, par comparaison aux 33,3 % de droit commun.

Le III de l'article 219 bis prévoit à la suite d'un amendement introduit dans la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat, que les seules fondations reconnues d'utilité publique bénéficient en outre d'un abattement spécifique .

A l'occasion de l'examen du projet de loi relatif au mécénat, aux associations et aux fondations ^{62 ( * )} , le rapporteur de votre commission des finances, notre collègue Yann Gaillard avait proposé de poser le principe d'une exonération totale d'impôt sur les sociétés des revenus des fondations reconnues d'utilité publique tirés de leur dotation .

Cette proposition n'a pas été suivie et un compromis a été trouvé en séance publique le 13 mai 2003 pour relever l'abattement spécifique sur l'impôt des sociétés des fondations reconnues d'utilité publique à 50.000 euros. Cet avantage fiscal doit toutefois être relativisé au regard des droits acquittés par de grandes fondations « abritantes » comme la Fondation de France. Ces droits s'établissent, s'agissant de l'impôt sur les sociétés, à 950.000 euros chaque année.

L'intervention de l'article 93 de la loi de finances initiale pour 2004 ^{63 ( * )} portant réforme du régime des distributions bouleverse le régime financier et fiscal des fondations. En effet, l'avoir fiscal est supprimé, tant pour les personnes physiques que pour les personnes morales, avec effet pour ces dernières dès 2004 .

S'agissant par exemple de la Fondation de France, la perte liée à la suppression de l'avoir fiscal peut être évaluée à 2 millions d'euros par an. Pour la fondation de la chasse et de la nature, la perte est de 950.000 euros annuels.

La rupture d'équilibre engendrée par la suppression de l'avoir fiscal incite à revenir aux fondements de la fiscalité des fondations. Le régime d'imposition des revenus de la gestion patrimoniale a été analysé dans l'étude, adoptée par la Section de l'intérieur et la Section du rapport et des études du Conseil d'Etat siégeant en sections réunies les 27 et 28 novembre 1996, intitulée « rendre plus attractif le droit des fondations ». Le Conseil d'Etat conclut que « dès lors que la fondation se caractérise par l'affectation d'un patrimoine à une oeuvre d'intérêt général et que l'établissement doit tirer l'essentiel de ses ressources des revenus de sa dotation, il paraît logique de prévoir l'exonération complète de ce type de revenus. C'est en tout cas la solution retenue par la plupart des exemples étrangers analysés ».

La spécificité des fondations entraîne ainsi des conséquences sur le plan fiscal. La fondation est l'acte par lequel une ou plusieurs personnes physiques ou morales décident d'affecter irrévocablement des biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif. C'est ce qui la distingue des associations financées par des cotisations et des dons.

Puisque les revenus du patrimoine constituent pour les fondations la source principale de financement de leurs activités d'intérêt général, à la différence des associations, il paraît opportun, dès lors que l'avoir fiscal est remis en cause, de poser le principe d'une exonération d'impôt sur les société au titre des revenus du patrimoine des fondations reconnues d'utilité publique .

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 10

Précision des conditions d'exonération des plus-values professionnelles

Commentaire : le présent article additionnel propose de préciser que les seuils d'exonération des plus-values professionnelles sont appréciés dans certains cas, pour les titulaires de bénéfices non commerciaux membres d'une société civile de moyens, au prorata de leurs droits dans ces sociétés.

I. LE RÉGIME GÉNÉRAL D'EXONÉRATION DES PLUS-VALUES PROFESSIONNELLES

On peut rappeler que le régime d'imposition des plus-values dépend à la fois de la nature de ces plus values et des contribuables concernés.

Les plus-values réalisées par des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés sont imposables au premier euro quel que soit le chiffre d'affaires de l'entreprise. La plupart de ces plus-values sont en outre imposées comme des bénéfices d'exploitation et donc soumises à l'impôt sur les sociétés au taux normal (soit 33,33 %) et aux taxes additionnelles à l'impôt sur les sociétés. Certaines de ces plus-values bénéficient d'une imposition à taux réduit (19 %) dans le cadre du régime des plus-values à long terme pour entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés, mais le champ de ce régime a été progressivement réduit au cours des années 1990 aux plus-values réalisées sur certaines participations et sur certains produits de la propriété industrielle.

En revanche, les plus-values provenant de cessions d'éléments de l'actif immobilisé réalisées en cours d'exploitation ou en fin d'exploitation par des entreprises soumises à l'impôt sur le revenu bénéficient d'un régime globalement plus favorable.

En effet, ces plus-values sont soumises à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux dans les conditions de droit commun, l'imposition effective dépendant alors du taux marginal d'imposition sur le revenu du contribuable. Cependant, les plus-values nettes à long terme bénéficient en principe d'une taxation au taux réduit de 16 % auquel s'ajoutent les prélèvements sociaux (notamment la CSG et la CRDS), soit au total 26 %.

Or, le champ d'application de ce régime des plus-values à long terme est plus large que celui, distinct, prévu pour les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés.

En effet, sont considérées comme des plus-values à long terme pour des entreprises soumises à l'impôt sur le revenu toutes les plus-values réalisées à l'occasion de la cession d'éléments de l'actif détenus depuis plus de deux ans, les plus-values de cession d'éléments d'actifs amortissables n'étant toutefois considérées comme des plus-values à long terme que pour la fraction de la plus-value qui excède le montant des amortissements antérieurement déduits de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

En outre, l'article 151 septies du code général des impôts dispose que les plus-values réalisées dans le cadre d'une activité commerciale, artisanale, libérale ou agricole sont entièrement exonérées à condition que trois conditions soient conjointement réunies :

- l'activité doit avoir été exercée, à titre principal ou non, pendant au moins cinq ans, ce délai de cinq ans étant par exception décompté à partir de la date de mise en location pour les activités faisant l'objet d'un contrat de location-gérance ou assimilé ;

- les plus-values ne doivent pas provenir de cessions de terrains à bâtir (à l'exception de certains terrains expropriés). Les plus-values sur terrains à bâtir sont, en effet, dans un souci d'égalité, soumises au régime des plus-values des particuliers ;

- enfin, les recettes toutes taxes comprises retirées de ces activités ne doivent pas excéder certains seuils . Ces seuils ont été portés par la loi pour l'initiative économique n° 2003-721 du 1 ^er août 2003 de 152.600 euros à 250.000 euros par an pour les exploitations agricoles ainsi que pour les activités artisanales, commerciales ou libérales , « dont le commerce principal est de vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place, ou de fournir le logement », et de 54.000 euros à 90.000 euros par an pour les autres activités concernées , notamment les entreprises de prestations de service et les titulaires de bénéfices non commerciaux .

Par ailleurs, la loi pour l'initiative économique précitée a introduit, à l'initiative du Sénat, une exonération partielle des plus-values pour les exploitations agricoles ainsi que pour les activités artisanales, commerciales ou libérales « dont le commerce principal est de vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place, ou de fournir le logement », dont les recettes annuelles sont comprises entre 250.000 et 350.000 euros par an, et autres activités concernées, notamment les entreprises de prestations de service et les titulaires de bénéfices non commerciaux dont les recettes annuelles sont comprises entre 90.000 euros et 126.000 euros par an. Cette exonération partielle est linéairement dégressive de 100 % à 0 % entre les seuils respectifs de 250.000 et 350.000 euros, d'une part, de 90.000 et 126.000 euros, d'autre part.

Le respect de ces seuils est apprécié pour les entreprises agricoles en réalisant la moyenne des recettes des deux années civiles précédant l'année civile de réalisation des plus-values. Pour les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu exerçant une activité artisanale, commerciale ou libérale, l'article 202 bis du code général des impôts précise que les plus-values réalisées en cas de cession ou de cessation de l'activité ne sont exonérées que si les recettes de l'année de cession ou de cessation, ramenées le cas échéant à douze mois, ainsi que celles de l'année précédente, n'excédent pas les seuils précités.

Le champ d'application de ce régime d'exonération est extrêmement large. Il convient en effet de préciser qu'il recouvre également les plus-values réalisées lors de cessions d'offices ministériels, ainsi que les plus-values professionnelles réalisées dans le cadre d'activités industrielles : dès lors qu'elles demeurent en deçà des seuils de recettes précités, les activités industrielles sont en effet réputées artisanales.

L'article 151 septies du code général des impôts précise par ailleurs « lorsque le contribuable exploite personnellement plusieurs entreprises, le montant des recettes à comparer aux limites prévues au présent article est le montant total des recettes réalisées dans l'ensemble de ces entreprises ». Il s'agit là d'une précision logique : dans le cas contraire, de très nombreux contribuables auraient pu s'exonérer en fractionnant leurs activités entre plusieurs entités.

En revanche, il convient de rappeler que la globalisation de ces recettes s'effectue par catégorie de revenus (bénéfices agricoles, bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices non commerciaux). A la limite, une entreprise peut ainsi bénéficier du régime d'exonération de ses plus-values à long terme si elle réalise 250.000 euros de recettes au titre de ses activités agricoles, 250.00 euros de recettes au titre de ses activités industrielles et de vente, et 90.000 euros au titre de ses activités de service, si elles sont imposables respectivement dans la catégorie des bénéfices agricoles (BA), dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et dans la catégorie des bénéfices non commerciaux (BNC).

Enfin, la rédaction de l'article 151 septies du code général des impôts tend à rattacher la plus-value à l'activité dans le cadre de laquelle elle est réalisée, de sorte que :

- si la plus-value est entièrement rattachée à une activité demeurant en deçà du seuil de recettes correspondant, elle est totalement exonérée, même si le contribuable retire de ses autres types d'activités des recettes dépassant les seuils correspondants ;

- si la plus-value se rattache partiellement à une activité demeurant en deçà des seuils d'exonération, elle est exonérée au prorata de son rattachement.

Selon le ministère de l'économie et des finances, ce dispositif permet d'exonérer d'imposition sur les plus-values professionnelles à long terme environ 80 % des entreprises imposables dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux et 90 % des entreprises imposables dans la catégorie des bénéfices agricoles.

II. LE CAS PARTICULIER DES SOCIÉTÉS DE PERSONNES

En matière d'impôt sur le revenu, l'article 8 du code général des impôts (CGI) dispose que « les associés des sociétés en nom collectif et les commandités des sociétés en commandite simple sont, lorsque ces sociétés n'ont pas opté pour le régime fiscal des sociétés de capitaux, personnellement soumis à l'impôt sur le revenu pour la part des bénéfices sociaux correspondant à leurs droits dans la société ».

Ce même article 8 du CGI prévoit que ce régime s'applique également aux membres des sociétés civiles non soumises à l'impôt sur les sociétés ; aux membres des sociétés en participation, ainsi qu'aux membres des sociétés civiles créées de fait ; aux membres des sociétés à responsabilité limitée qui ont opté pour le régime fiscal des sociétés de personnes ; à l'associé unique d'une société à responsabilité limitée lorsque cet associé est une personne physique ; à l'associé unique d'une exploitation agricole à responsabilité limitée ; aux associés d'une exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) formée uniquement entre personnes parentes en ligne directe ou entre frères et soeurs et le cas échéant les conjoints de ces personnes ; enfin, sous certaines conditions, à l'ensemble des associés d'une EARL créée à partir du 1 ^er janvier 1989.

Les associés des sociétés précitées sont donc tous soumis à l'impôt sur le revenu au prorata de leurs droits sociaux .

En revanche, les modalités d'appréciation des seuils d'exonération de leurs plus-values professionnelles divergent :

- en matière de bénéfices agricoles (BA), l'article 70 du code général des impôts prévoit explicitement que, pour l'application de l'article 151 septies du code général des impôts, il est tenu compte des recettes réalisés par les sociétés et groupements non soumis à l'impôt sur les sociétés à proportion des droits de chaque associé dans les bénéfices comptables de ces sociétés et groupements. Ainsi, deux exploitants agricoles détenant chacun 50 % d'une EARL bénéficient d'une exonération compète de leurs plus-values professionnels dès lors que les recettes de cette EARL ne dépassent pas 500.000 euros par an ;

- en matière de bénéfices non commerciaux (BNC), il n'est généralement pas tenu compte des droits de chaque associé pour l'appréciation des seuils de recettes prévus par l'article 151 septies , sauf, en pratique, pour les plus-values réalisées dans le cadre de leur activité personnelle par des personnes exerçant aussi une activité en forme sociétaire . Cette pratique de l'administration trouve son fondement dans une analogie avec l'article 96 du code général des impôts, dont le II précise que, pour l'appréciation du seuil de 27.000 euros au delà duquel les titulaires de BNC sont obligatoirement soumis au régime de la déclaration contrôlée, « il est tenu compte des recettes réalisées par les sociétés et groupements non soumis à l'impôt sur les sociétés dont le contribuable est membre, à proportion de ses droits dans les bénéfices de ces sociétés et groupements » ;

- enfin, en matière de bénéfices industriels et commerciaux (BIC), il n'est pas non plus tenu compte des droits de chaque associé pour l'appréciation des seuils de recettes prévus par l'article 151 septies pour les plus-values réalisées dans le cadre d'une l'activité exercée en forme sociétaire. En revanche, l'administration ne tient pas compte des autres activités exercées en forme sociétaire pour l'appréciation des seuils de recettes pour des plus-values réalisées dans le cadre d'une exploitation individuelle.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme le montrent les développement qui précèdent, le régime d'exonération des plus-values professionnelles réalisées dans le cadre d'une société de personnes est relativement complexe. En effet, ce régime repose en matière de BIC et de BNC sur le principe selon lequel la structure sociétaire n'est pas transparente pour l'appréciation des seuils d'exonération des plus-values professionnelles, tout en étant transparente en matière d'imposition des revenus, y compris pour ceux résultant de ces mêmes plus-values professionnelles.

Cette solution peut sans doute se justifier en matière de bénéfices industriels et commerciaux dès lors que l'unité économique est bien la société, que l'on saurait donc complètement occulter d'un point de vue fiscal. En effet, les clients sont clients de la société (pharmacie, boucherie, par exemple), et non pas des sociétaires.

De même, cette solution peut sembler fondée en matière de BNC lorsque la plus-value est réalisée par la sociétés ou bien lorsque les clients ne sont plutôt les clients de la société que ceux de l'un ou l'autre des associés (par exemple dans de grands cabinets d'avocats organisés en réseau).

En revanche, cette solution ne paraît pas fondée pour les des professionnels libéraux exerçant leur activité dans le cadre de sociétés civiles dont les clients sont ceux de l'un ou l'autre des associés (ce qui peut être le cas d'un cabinet médical), et non pas de la société. En d'autres termes, cette solution ne se justifie pas lorsque l'unité économique est plutôt le sociétaire .

Dans ces conditions, il n'est pas légitime de refuser le bénéfice du régime d'exonération des plus-values professionnelles à un médecin ou à un avocat qui réalise moins de 90.000 euros de recettes annuelles sous prétexte qu'il exerce dans une société civile de moyens regroupant trois avocats dont les recettes cumulées dépassent ce seuil. En outre, le droit positif constitue à l'évidence à frein à la constitution de sociétés, contrairement à la volonté constante du législateur.

Cela étant, la délimitation en droit des situations où les clients sont en fait principalement ceux des sociétaires est évidemment malaisée

C'est pourquoi votre commission des finances vous propose une première étape consistant, au travers du présent article additionnel , à insérer dans l'article 151 septies du code général des impôts un paragraphe supplémentaire prévoyant que, pour les titulaires de bénéfices non commerciaux exerçant dans le cadre d'une société civile de moyens non assujettie à l'impôt sur les sociétés, les seuils de recettes pris en compte pour l'exonération des plus-values professionnelles sont appréciés à proportion des droits de l'associé aux bénéfices comptables de la société, sauf si la plus value est réalisée par la société elle-même .

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 10

Crédit d'impôt en faveur des entreprises qui relocalisent leur activité en France

Commentaire : le présent article propose la création d'un crédit d'impôt en faveur des entreprises qui, après avoir délocalisé tout ou partie de leur activité en dehors de l'espace économique européen entre le 1 ^er janvier 1999 et le 22 septembre 2004, relocalisent cette activité en France entre le 1 ^er janvier 2005 et le 31 décembre 2007.

I. LES MESURES DE LUTTE CONTRE LES DÉLOCALISATIONS INSCRITES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2005

A titre liminaire, il convient de rappeler que le projet de loi de finances pour 2005 comporte, pour la première fois, un ensemble cohérent de mesures, parmi lesquelles le crédit d'impôt proposé par le présent article, destinées à lutter contre les délocalisations.

Après avoir précisé qu'il entendait ces délocalisations « comme les transferts purs et simple d'activité à l'étranger : on change le lieu de production, mais pas le client. Les délocalisations ne doivent donc être confondues ni avec les restructurations industrielles, ni avec les investissements internationaux, ni avec la désindustrialisation. Tous les investissements à l'étranger ne sont pas des délocalisations », M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a présenté les fondements de ces mesures à l'occasion du débat sur les délocalisations et l'attractivité de la France organisé le mardi 12 octobre 2004 en séance publique à l'Assemblée nationale :

- l'ampleur du phénomène demeure difficile à appréhender et à mesurer à l'échelle macro-économique, mais les délocalisations sont devenues l'une des premières préoccupations de nos concitoyens, parce qu'elles peuvent produire des « conséquences dévastatrices au niveau territorial » et parce qu'elles « procèdent d'une tendance lourde qui pourrait s'amplifier dans les années à venir », en raison de l'insertion rapide dans l'échange international de pays très peuplés comme la Chine et l'Inde, mais aussi de ce que les innovations technologiques soumettent de plus en plus les services à la concurrence internationale ;

- il convient de rejeter les orientations consistant à aligner vers le bas nos conditions salariales et sociales sur celles des pays émergents ou bien à fermer nos frontières par des mesures protectionnistes au risque de freiner le développement de nos partenaires les plus pauvres comme d'empêcher nos entreprises d'accéder à de nouveaux débouchés ;

- il convient également de « récuser » l'option « du laisser-faire et de l'immobilisme », car, « fondée sur une vision exclusivement théorique de la mondialisation, elle oublie les souffrances causées à ceux qui ne sont pas suffisamment armés pour être immédiatement du côté des gagnants. Elle explique que les emplois détruits seront remplacés par d'autres. Sans doute. Mais lesquels, où et quand ? Les emplois détruits ne sont pas identiques aux emplois créés. On ne devient pas d'un jour à l'autre ingénieur à Grenoble quand on est ouvrier à Belfort. Cette vision désincarnée néglige l'aspect humain. Elle sous-estime aussi le coût économique, social et politique qui fragilise la cohésion de notre société et met en péril le financement de notre protection sociale. Le seul mérite de cette option ultra-libérale qui est un véritable déni de réalité, c'est qu'elle est reposante pour les responsables politiques : elle implique l'inaction ».

En conséquence, le projet de loi de finances pour 2005 propose, outre, en son article 13 , la suppression en deux ans de la contribution additionnelle de 3 % à l'impôt sur les sociétés (IS) afin de réduire le taux normal de l'IS à 33,33 %, trois novations pragmatiques :

- la création d'un crédit d'impôt en faveur des entreprises qui relocalisent en France entre le 1 ^er janvier 2005 et le 31 décembre 2007 certains secteurs d'activité qu'elles avaient transférés hors de l'espace économique européen. Ce crédit d'impôt serait délivré sur agrément et sous condition du maintien pendant cinq ans des emplois créés ou des investissements réalisés. Tel est l'objet du présent article 10 ;

- la création d'un crédit de taxe professionnelle pour le maintien de l'activité industrielle dans les zones d'emploi en grande difficulté . Ce crédit de taxe professionnelle est proposé par l'article 14 du présent projet de loi de finances pour 2005. Il pourrait atteindre 1.000 euros par salarié et par an et s'appliquerait dans dix zones d'emplois ayant connu des restructurations industrielles importantes et dans les vingt zones d'emplois qui ont connu l'évolution de l'emploi salarié le plus défavorable parmi celles dont le taux de chômage est supérieur de plus de deux points à la moyenne nationale et le taux d'emploi industriel est supérieur à 10 %. Le coût de ce dispositif est évalué à environ 330 millions d'euros par an ;

- enfin, des allègements fiscaux (exonération totale des bénéfices au titre des trois premiers exercices bénéficiaires et exonération de taxe professionnelle sur délibération des collectivités territoriales) et sociaux (allègements de charges de 50 % pour les petites et moyennes entreprises et de 25 % pour les grandes entreprises) pour les entreprises participant à un projet de recherche et de développement dans des « pôles de compétitivité »  fondés sur le rapprochement, sur un même site, d'entreprises et d'organismes publics ou privés de recherche et de formation pour développer des actions conjointes en matière d'innovation et de recherche et développement, en bénéficiant de ce que les économistes appellent des « effets d'agglomération ». Ces allègements fiscaux et sociaux sont proposés par l'article 12 du présent projet de loi de finances pour 2005.

Au delà de ces trois novations, l'article 69 du projet de loi de finances pour 2005 propose le réaménagement de notre dispositif de lutte contre la localisation de bénéfices dans des paradis fiscaux, codifié à l'article 209 B du code général des impôts, dont les dispositions avaient été mises à mal par l'arrêt du Conseil d'Etat Schneider du 14 juin 2002 et l'évolution de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE).

II. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT POUR LE PRÉSENT ARTICLE

Le 1° du présent article propose l'insertion, dans le code général des impôts, d'un nouvel article 244 quater I instituant deux crédits d'impôt , sur agrément, en faveur des entreprises qui relocalisent tout ou partie de leur activité en France.

A. UN CRÉDIT D'IMPÔT « DE BASE » D'UN MONTANT MAXIMUM DE 100.000 EUROS SUR TROIS ANNÉES CONSÉCUTIVES POUR LES ENTREPRISES QUI RELOCALISENT TOUT OU PARTIE DE LEUR ACTIVITÉ EN FRANCE

1. Le calcul et l'imputation de ce crédit d'impôt « de base »

Le II du dispositif proposé pour ce nouvel article 244 quater I prévoit ainsi la création d'un premier crédit d'impôt, que l'on peut qualifier « de base », dont le montant serait égal aux dépenses de personnel relatives aux emplois créés, affectées d'un coefficient linéairement dégressif dans le temps :

- 50 % pour les dépenses de personnel exposées durant les 12 premiers mois suivant la réimplantation de l'activité en France ;

- 40 % pour les dépenses de personnel exposées durant les 13 ^ème à 24 ^ème mois suivant la réimplantation de l'activité en France ;

- 30 % pour les dépenses de personnel exposées durant les 25 ^ème à 36 ^ème mois suivant la réimplantation de l'activité en France ;

- 20 % pour les dépenses de personnel exposées durant les 37 ^ème à 48 ^ème mois suivant la réimplantation de l'activité en France ;

- enfin, 10 % pour les dépenses de personnel exposées durant les 49 ^ème à 60 ^ème mois suivant la réimplantation de l'activité en France.

Le IV du dispositif proposé pour le nouvel article 244 quater I du code général des impôts dispose que les dépenses de personnel éligibles :

- sont celles qui résultent « du recrutement en activité à temps plein ou partiel d'une personne pour laquelle les cotisations sont acquittées auprès des organismes régis par le code de la sécurité sociale ». Cette dernière précision tend à ce que ne soient éligibles que les seules dépenses de personnels afférentes aux personnes rémunérées en France ;

- comprennent les rémunérations et leurs accessoires, ainsi que les charges sociales dans la mesure où celles-ci correspondent à des cotisations obligatoires.

Par ailleurs, le XII du dispositif proposé pour le nouvel article 244 quater I du code général des impôts précise que les emplois dont le coût a déjà été pris en compte dans le cadre d'un autre régime d'aide ne sont pas pris en compte pour le calcul de ce crédit d'impôt.

Enfin, le VII du dispositif proposé pour le nouvel article 244 quater I du code général des impôts dispose que les entreprises ne pourront bénéficier du présent crédit d'impôt « de base » que dans les limites prévues par le règlement n° 69/2001 de la Commission européenne du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du Traité CE aux aides dites de minimis (cf. l'encadré ci-après), de sorte que le bénéfice du crédit d'impôt proposé serait en tout état de cause limité à 100.000 euros par entreprise pour chaque période de trois années consécutives . En outre, ce plafond serait réduit à due concurrence des autres aides d'Etat reçues dans le cadre de régimes relevant du règlement de minimis , quelles que soient leur provenance et leur forme (ce qui inclut par exemple certaines aides apportées par les collectivités territoriales).

Cette disposition dispense la France de notifier à la Commission européenne le présent projet de crédit d'impôt.

La règle dite « de minimis »

Les modalités générales d'examen des aides d'Etat par la Commission européenne

Le premier alinéa de l'article 87 du Traité CE stipule que « sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

Par ailleurs, le troisième alinéa de l'article 88 du Traité CE stipule que la Commission européenne « est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides », cependant que « l'Etat membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que [la] procédure ait abouti à une décision finale ». En d'autres termes, les Etats membres sont contraints de notifier à titre préalable à la Commission européenne toute aide ou tout régime d'aide aux entreprises afin que celle-ci puisse examiner leur compatibilité avec les règles instituées par l'article 87 du Traité CE avant leur entrée en vigueur.

Enfin, « si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu'une aide accordée par un État ou au moyen de ressources d'État n'est pas compatible avec le marché commun aux termes de l'article 87, ou que cette aide est appliquée de façon abusive, elle décide que l'Etat intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu'elle détermine. Si l'Etat en cause ne se conforme pas à cette décision dans le délai imparti, la Commission ou tout autre État intéressé peut saisir directement la Cour de justice, par dérogation aux articles 226 et 227 . Sur demande d'un État membre, le Conseil, statuant à l'unanimité, peut [toutefois] décider qu'une aide, instituée ou à instituer par cet État, doit être considérée comme compatible avec le marché commun, en dérogation des dispositions de l'article 87 ou des règlements prévus à l'article 89, si des circonstances exceptionnelles justifient une telle décision ».

L'exception dite « de minimis »

La Commission européenne interprète généralement les dispositions précédentes de manière relativement stricte, en présumant que toutes les aides d'Etat sont a priori susceptibles de fausser ou de menacer de fausser la concurrence au sein du marché commun.

Dans un souci de simplification administrative , aussi bien pour les Etats membres que pour les services chargés du contrôle des aides d'Etat, la Commission européenne a toutefois introduit en 1992 une règle dite « de minimis », formalisée dans la recommandation de 1996 (JOCE n° C 68 du 6 mars 1996), puis dans le règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission du 12 janvier 2001, selon laquelle les aides d'un faible montant bénéficient d'une présomption inverse.

Le règlement du 12 janvier 2001 autorise ainsi les aides ou les combinaison d'aides dont le montant total octroyé à une même entreprise « n'excède pas 100.000 euros sur une période de trois ans ». Corollairement, ce règlement dispense les Etats membres de notifier à la Commission européenne les régimes d'aides aux entreprises plafonnés à 100.000 euros par période glissante de trois années consécutives.

Il convient toutefois de souligner que ce montant « de minimis » de 100.000 euros par entreprise sur trois années consécutives ne s'apprécie pas régime d'aide par régime d'aide, mais en cumulant l'ensemble des aides relevant du régime « de minimis » apportées à une même entreprise quelles que soient leur forme ou leur objectif.

Enfin, les 2°, 3° et 4° du présent article proposent respectivement d'insérer dans le code général des impôts un nouvel article 199 ter H, d'y insérer un nouvel article 220 J et de compléter le 1 de l'article 223 O, afin de préciser comme suit les modalités d'imputation du crédit d'impôt :

- le crédit d'impôt serait imputé sur l'impôt dû par le redevable au titre de l'année au cours de laquelle chaque période de douze mois s'achève ;

- si le montant du crédit d'impôt excède le montant d'impôt dû au titre de l'année, l'excédent serait restitué ;

- le crédit d'impôt des sociétés de personnes pourrait être imputé par leurs associés sur leur impôt sur le revenu à condition que ceux-ci participent à leur exploitation au sens du 1° bis du I de l'article 156 du code général des impôts ;

- le crédit d'impôt des groupements de sociétés pourrait être utilisé par les associés proportionnellement à leurs droits dans le groupement, à condition que ces associés soient redevables de l'impôt sur les sociétés ;

- pour les groupes de sociétés, le montant du crédit d'impôt serait calculé au niveau de chaque société du groupe, mais imputé au niveau de la société-mère.

2. Les entreprises et les activités éligibles

Les I et X du nouvel article 244 quater I du code général des impôts, proposé par le présent article, disposent que les entreprises éligibles au crédit d'impôt seraient :

- les entreprises imposées à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu d'après leur bénéfice réel, ce qui exclut les entreprises bénéficiant du régime des micro-entreprises de l'article 50-0 du code général des impôts ^{64 ( * )} ;

- « qui ont cessé tout ou partie de leur activité imposable en France et ont transféré cette activité hors de l'espace économique européen » (c'est à dire hors de l'ensemble composé des 25 pays de l'Union européenne, ainsi que de l'Islande, du Liechtenstein et de la Norvège), entre le 1 ^er janvier 1999 et le 22 septembre 2004 , cette dernière date se justifiant par le souci d'éviter des effets d'aubaine après l'annonce du présent projet de loi de finances ;

- et qui « la domicilient à nouveau au sens des articles 4 B et 209 du code général des impôts » (énonçant les critères d'assujettissement à l'impôt en France respectivement des redevables de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés), c'est à dire en fait qui « relocalisent leur activité en France », en provenance d'un pays situé hors de l'espace économique européen, entre le 1 ^er janvier 2005 et le 31 décembre 2007 . Ces dernières dates se justifient par le souci de donner initialement un caractère temporaire au crédit d'impôt proposé, afin de permettre sa réévaluation d'ici trois ans, conformément aux préconisations du XXI ^ème rapport du Conseil des impôts relatif à la fiscalité dérogatoire.

N'ouvriraient toutefois pas droit au crédit d'impôt les activités exercées dans l'un des secteurs suivants :

- d'une part, « transports, construction de véhicules automobiles, construction de navires civils, fabrication de fibres artificielles ou synthétiques, sidérurgie, industrie charbonnière, production, transformation ou commercialisation de produits agricoles, pêche et aquaculture », ces exclusions résultant des règles communautaires relatives à l'encadrement des aides d'Etat ;

- d'autre part, « assurances, réassurances, crédit et capitalisation », cette exclusion résultant, selon les informations transmises à votre rapporteur général, du souci d'écarter du dispositif des activités très aisément délocalisables et relocalisables, car reposant principalement sur le travail d'un personnel hautement qualifié internationalement mobile.

Cette dernière exception illustre bien les limites de la démarche choisie. En effet, si elle ne s'applique pas aux secteurs par nature les plus mobiles, on se résigne aux délocalisations les plus « naturelles » et en tout cas les plus fréquentes et les plus faciles.

Par ailleurs, le bénéfice du crédit d'impôt serait subordonné à un agrément du ministre chargé du budget , ce qui est relativement rare en matière de crédit d'impôt.

Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle l'exigence d'un agrément ne saurait avoir « pour conséquence de conférer à l'autorité ministérielle le pouvoir, qui n'appartient qu'à la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution, de déterminer le champ d'application d'un avantage fiscal » (cf. la Décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987 relative à la loi de finances pour 1988), l'agrément ne serait pas discrétionnaire, mais serait accordé dès lors que les conditions suivantes sont respectées :

- « l'ensemble des obligations fiscales et sociales étaient respectées lors de la cessation et du transfert » de l'activité hors de l'espace économique européen ;

- « les biens et les services produits dans le cadre de l'activité implantée sont de même nature que ceux produits préalablement à la cessation et au transfert de cette activité compte tenu des évolutions technologiques et économiques de l'activité » ;

- « la société prend l'engagement de maintenir les emplois créés pendant une période minimale de cinq ans à compter de la nouvelle implantation », le non respect de cet engagement entraînant le reversement des crédits d'impôt obtenus.

Le X du dispositif proposé pour le nouvel article 244 quater I du code général des impôts précise par ailleurs que cet agrément serait « accordé dans les conditions fixées par l'article 1649 nonies du code général des impôts » relatif aux conditions générales d'octroi d'agrément, ce dont il résulte notamment que la demande d'agrément doit être déposée préalablement à la réalisation de l'opération qui la motive.

B. UN CRÉDIT D'IMPÔT « SUPPLÉMENTAIRE » POUR LES ENTREPRISES QUI RELOCALISENT TOUT OU PARTIE DE LEUR ACTIVITÉ DANS UNE ZONE ÉLIGIBLE À LA PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE POUR L'INDUSTRIE

1. Le calcul et l'imputation du crédit d'impôt « supplémentaire »

Le III du dispositif proposé pour le nouvel article 244 quater I inséré dans le code général des impôts par le 1° du présent article prévoit la création, en sus du crédit d'impôt « de base » précité, d'un crédit d'impôt « supplémentaire », pour les entreprises qui, après avoir délocalisé tout ou partie de leur activité, la relocaliseraient dans une zone éligible à la prime d'aménagement du territoire (PAT) classée pour les projets industriels .

On peut rappeler que ces zones « PAT industrie » sont définies par le décret n° 2001-312 du 11 avril 2001 prévoyant le versement d'une prime aux entreprises industrielles et à certaines entreprises tertiaires qui créent, développent ou délocalisent leur activité dans l'une des zones énumérées en son annexe 1, parmi lesquelles sont distinguées des zones à taux normal, des zones à taux réduit et des zones à taux majoré, les départements d'outre-mer bénéficiant d'un taux spécifique.

Ce crédit d'impôt bénéficierait aux entreprises éligibles pendant une période de trente-six mois suivant leur relocalisation en zone PAT industrie.

Ce crédit d'impôt supplémentaire serait calculé par période de douze mois. Son montant serait obtenu en multipliant, pour chaque période de douze mois, un coefficient dépendant de la zone de relocalisation par le maximum des deux montants suivants :

- d'une part, le montant des dépenses de personnels relatives aux emplois créés, les dépenses éligibles étant définies comme pour le crédit d'impôt « de base » ;

- d'autre part, le montant hors taxes des investissements éligibles réalisés, ceux-ci étant définis comme dans le décret n° 2001-312 précité, c'est-à-dire que leur montant comprend le prix de revient des immobilisations corporelles constituées du terrain, des bâtiments et des équipements ainsi que celui des brevets. Ils doivent être liés à l'activité de l'entreprise bénéficiaire et correspondre à l'opération de relocalisation réalisée. Enfin, ils doivent être exécutés et inscrits dans les écritures de l'entreprise bénéficiaire pendant la période de réalisation de l'opération de relocalisation.

Le coefficient multiplicateur serait égal :

à 10 % lorsque l'activité nouvellement implantée l'est dans une zone éligible à la prime d'aménagement du territoire classée à taux réduit pour les projets industriels ;

à 15 % lorsque l'activité nouvellement implantée l'est dans une zone éligible à la prime d'aménagement du territoire classée à taux normal pour les projets industriels ;

à 20 % lorsque l'activité nouvellement implantée l'est dans une zone éligible à la prime d'aménagement du territoire classée à taux majoré pour les projets industriels ;

- à 65 % lorsque l'activité nouvellement implantée l'est dans un département d'outre-mer.

Par ailleurs, le VI du dispositif proposé pour le nouvel article 244 quater I du code général des impôts prévoit que ces coefficients seraient majorés de 10 points pour les petites et moyennes entreprises telles que définies à l'annexe I du règlement n° 70/2001/CE de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'Etat en faveur des petites et moyennes entreprises (PME), et visant à autoriser de manière générale, dans certaines limites et sous certaines conditions, les aides publiques aux PME (cf. l'encadré ci-après).

L'évolution de la définition communautaire des PME

Afin de « limiter la prolifération des définitions des PME en usage au niveau communautaire », la Commission européenne a adopté le 3 avril 1996 une recommandation (n° 96/28/CE, JOCE du 30 avril 1996) définissants les PME, les petites entreprises et les micro-entreprises.

Les petites et moyennes entreprises sont définies dans cette recommandation comme les entreprises :

- employant moins de 250 personnes (en équivalent temps plein sur l'année) ;

- et dont, soit le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 40 millions d'euros ; soit le total du bilan n'excède pas 27 millions d'euros ^{65 ( * )} ;

- et qui respectent le critère d'indépendance défini ci-après.

« Sont considérées comme indépendantes les entreprises qui ne sont pas détenues à hauteur de 25 % ou plus du capital ou des droits de vote par une entreprise ou conjointement par plusieurs entreprises ne correspondant pas à la définition de la PME ou de la petite entreprise, selon le cas. Ce seuil peut être dépassé dans deux cas :

- si l'entreprise est détenue par des sociétés publiques de participation, des sociétés de capital risque ou des investisseurs institutionnels et à la condition que ceux-ci n'exercent, à titre individuel ou conjointement, aucun contrôle de l'entreprise ;

- s'il résulte de la dispersion du capital qu'il est impossible de savoir qui le détient et que l'entreprise déclare qu'elle peut légitimement présumer ne pas être détenue à 25 % ou plus par une entreprise ou conjointement par plusieurs entreprises qui ne correspondent pas à la définition de la PME ou de la petite entreprise, selon le cas. »

Ces définitions ont été reprises en annexe au règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission en date du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE relatifs aux aides d'Etat aux aides en faveur des PME, et visant à autoriser de manière générale, dans certaines limites et sous certaines conditions, les aides publiques aux PME.

Il convient de souligner que le critère du nombre d'employés est, selon la Commission européenne, le critère principal. Empiriquement, il s'agit d'ailleurs du critère prépondérant : seule une très faible proportion d'entreprises indépendantes de moins de 250 ou de 50 salariés ne ressortent pas respectivement comme des PME ou des petites entreprises au sens des définitions précédentes. Les seuils alternatifs de chiffre d'affaires et de total du bilan ne visent en fait qu'à écarter des entreprises atypiques, comme les entreprises de négoce international. Et la Commission européenne admet même que, pour des raisons de simplification administrative, les Etats membres ne retiennent que le critère du nombre d'employés pour la mise en oeuvre de certaines de leurs politiques, à l'exception notable des « domaines couverts par les diverses règles en matière de droit de la concurrence, qui exigent également l'utilisation et le respect des critères financiers ».

Quoi qu'il en soit, cette définition européenne des PME a été introduite dans le code général des impôts à partir de l'an 2000, de manière toutefois différente d'une mesure à l'autre :

- l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 2000 ^{66 ( * )} a transposé la définition communautaire des PME dans l'article 1465 B du code général des impôts (CGI) déterminant le champ des activités tertiaires situées en zone éligible à la prime d'aménagement du territoire (PAT) susceptibles de bénéficier d'exonérations temporaires de taxe professionnelle sur délibération des collectivités territoriales concernées ;

- en revanche, les dispositions de la loi pour l'initiative économique du 1 ^er août 2003 ^{67 ( * )} instituant une exonération temporaire d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des souscriptions en numéraire au capital de PME non cotées de moins de quinze ans, d'une part, rendant éligibles au régime du mécénat de l'article 238 bis du CGI les versements effectués par des organismes ayant pour objet exclusif de verser des aides financières à l'investissement pour des PME ou de fournir des prestations d'accompagnement à des PME, d'autre part, se sont référées explicitement au règlement de la Commission en date du 12 janvier 2001, plutôt que de transposer le droit communautaire, ce qui constituait une relative novation en droit fiscal français ;

- enfin, l'article 13 de la loi de finances initiale pour 2004 ^{68 ( * )} instituant le régime de faveur des jeunes entreprises innovantes (JEI) a inscrit dans le code général des impôts une définition des petites et moyennes entreprises similaire dans son principe à la définition communautaire, mais différente dans son détail , puisqu'elle retient comme critère d'indépendance un seuil de détention par des personnes physiques de 50 % au lieu de 75 %.

Avec le recul, la technique du renvoi explicite aux textes communautaires semble préférable, même si elle nuit évidemment à la lisibilité du code général des impôts. En effet, la définition communautaire des PME n'est pas figée.

La Commission européenne a ainsi adopté le 6 mai 2003 une recommandation, publiée au JOCE du 20 mai 2003 et en vigueur à partir du 1 ^er janvier 2005 , actualisant sa définitions des PME afin de tenir compte de l'inflation, des gains de productivité et de l'évolution du tissu économique observés depuis sa recommandation de 1996. Les principales novations de cette recommandation relatives aux PME sont les suivantes :

- le relèvement des seuils alternatifs de chiffre d'affaires et de total du bilan pour caractériser les PME et les petites entreprises. Les PME seront désormais les entreprises « autonomes » de moins de 250 personnes dont le chiffre d'affaires n'excède pas 50 millions d'euros (au lieu de 43 millions d'euros) ou le total du bilan n'excède pas 43 millions d'euros (au lieu de 27 millions d'euros) ;

- le remplacement du critère nécessaire d'indépendance par un critère nécessaire « d'autonomie » défini de manière similaire, mais plus souple, puisque de nouveaux types d'investisseurs (« Business Angels », universités, petites collectivités territoriales notamment) ne seront plus pris en compte pour la détermination du seuil maximal de 25 % du capital pouvant être détenu par d'autres personnes que des personnes physiques ou des entreprises de même catégorie.

Inversement, le XII du dispositif proposé pour le nouvel article 244 quater I du code général des impôts précise que les emplois et les investissements dont le coût a déjà été pris en compte dans le cadre d'un autre régime d'aide ne sont pas pris en compte pour le calcul du crédit d'impôt.

Par ailleurs, le VII du dispositif proposé pour le nouvel article 244 quater I du code général des impôts exclut explicitement le crédit d'impôt « supplémentaire » du champ d'application du règlement n° 69/2001 de la Commission européenne du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du Traité CE aux aides dites de minimis .

Contrairement au crédit d'impôt de base, le crédit d'impôt « supplémentaire » n'est donc pas limité à 100.000 euros par entreprise pour chaque période de trois années consécutives, ce qui impose à la France de notifier à la Commission européenne le présent projet de crédit d'impôt « supplémentaire ».

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, cette notification a bien été effectuée et le dispositif proposé est à ce jour en cours d'examen par la Commission européenne.

Le ministère de l'économie et des finances estime toutefois que la Commission européenne ne devrait pas soulever d'objection, dès lors que le dispositif proposé pour le crédit d'impôt supplémentaire prend minutieusement en compte les lignes directrices communautaires en matière d'aides à finalité régionale définies par la communication de la Commission européenne n° 310-98 (JOCE n° C 074 du 10 mars 1998).

Ces lignes directrices exposent en effet, dans un souci de transparence, les critères (régions éligibles, objet, forme et montant des aides, etc) suivis par la Commission européenne pour examiner la compatibilité avec les règles du marché commun des aides d'Etat à finalité régionale, qui bénéficient d'un traitement spécifique en application du troisième alinéa de l'article 87 du Traité CE disposant que « peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun :

a) les aides destinées à favoriser le développement économique de régions, dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas, ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi (...) ;

c) les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun (...) ».

Quoi qu'il en soit, le VIII du dispositif envisagé pour le nouvel article 244 quater I du code général des impôts n'en propose pas moins un double mécanisme de plafonnement pour le crédit d'impôt « supplémentaire » :

- d'une part, seule la moitié de la fraction des dépenses de personnel ou des investissements éligibles comprise entre 50 et 100 millions d'euros serait retenue pour le calcul du crédit d'impôt ;

- d'autre part, la fraction des dépenses de personnel ou des investissements éligibles supérieure à 100 millions d'euros ne serait pas retenue pour le calcul du crédit d'impôt.

Le tableau ci-après récapitule ainsi les différents taux du crédit d'impôt supplémentaire selon les zones d'implantation et le montant des dépenses éligibles.

Taux du crédit d'impôt supplémentaire (en %)

Fraction de la dépense éligible	Zone PAT industrie à taux réduit	Zone PAT industrie à taux normal	Zone PAT industrie à taux majoré	Département d'outre-mer
Inférieure à 50 millions d'euros	10	15	20	65
Comprise entre 50 et 100 millions d'euros	5	7,5	10	32,5
Supérieure à 100 millions d'euros	0	0	0	0

En tout état de cause, le montant du crédit d'impôt « supplémentaire » serait donc plafonné :

- à 7,5 millions d'euros (soit 50 millions d'euros x 10 % + 50 millions d'euros x 5 %) par période de douze mois en zone PAT à taux réduit ;

- à 11,25 millions d'euros (soit 50 millions d'euros x 15 % + 50 millions d'euros x 7,5 %) par période de douze mois en zone PAT à taux normal ;

- à 15 millions d'euros (soit 50 millions d'euros x 20 % + 50 millions d'euros x 10 %) par période de douze mois en zone PAT à taux majoré ;

- à 48,5 millions d'euros (soit 50 millions d'euros x 65 % + 50 millions d'euros x 32,5 %) par période de douze mois dans les départements d'outre-mer.

Exemple de calcul du crédit d'impôt «  supplémentaire »

A titre d'exemple, soit une entreprise qui domicilie le 1 ^er janvier 2005, en zone PAT industrie à taux normal, une activité éligible qu'elle avait précédemment délocalisée hors de l'espace économique européen entre le 1 ^er janvier 1999 et le 22 septembre 2004, et exposant pour ce faire en 2005 des dépenses d'investissement éligibles à hauteur de 120 millions d'euros, puis consentant ensuite des dépenses de personnel éligibles à hauteur de 20 millions d'euros chaque année.

Au titre de 2005, le montant éligible au crédit d'impôt serait de 100 millions d'euros (soit 120 millions d'euros plafonnés à 100 millions d'euros), et le crédit d'impôt serait de 50 millions d'euros x 15 % + 50 millions d'euros x 7,5 %, soit 11,25 millions d'euros. D'un point de vue économique, le crédit d'impôt financerait ainsi 11,25/120, soit 9,375 % de l'investissement éligible.

Au titre de 2006 et de 2007, le montant éligible au crédit d'impôt serait de 20 millions d'euros, et le crédit d'impôt serait de 20 millions d'euros x 15 %, soit 3 millions d'euros. D'un point de vue économique, le crédit d'impôt financerait ainsi pendant deux ans 15 % des dépenses de personnel liées à l'activité relocalisée.

Enfin, il convient de souligner que les modalités d'imputation du crédit d'impôt « supplémentaire » sont identiques à celles du crédit d'impôt « de base ». En particulier :

- le crédit d'impôt serait imputé sur l'impôt dû par le redevable au titre de l'année au cours de laquelle chaque période de douze mois s'achève ;

- si le montant du crédit d'impôt excède le montant d'impôt dû au titre de l'année, l'excédent serait restitué .

2. Les entreprises et les activités éligibles au crédit d'impôt « supplémentaire »

Pour être éligibles au crédit d'impôt « supplémentaire », les entreprises devraient respecter les conditions d'éligibilité au crédit d'impôt « de base », c'est-à-dire :

- être imposées à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu d'après leur bénéfice réel ;

- avoir cessé tout ou partie de leur activité imposable en France et avoir transféré cette activité hors de l'espace économique européen entre le 1 ^er janvier 1999 et le 22 septembre 2004 ;

- et relocaliser leur activité en France en provenance d'un pays situé hors de l'espace économique européen entre le 1 ^er janvier 2005 et le 31 décembre 2007.

Par surcroît, l'activité doit être « nouvellement implantée » dans une zone éligible à la prime d'aménagement du territoire classée pour les projets industriels.

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, cette formulation ne vise aucunement à restreindre le bénéfice du crédit d'impôt supplémentaire à la relocalisation en zone PAT industrie d'activités qui, avant leur délocalisation hors de l'espace économique européen, étaient implantées hors zone PAT industrie.

Comme pour le crédit d'impôt « de base », ne seraient par ailleurs pas éligibles les activités exercées dans l'un des secteurs suivants : « transports, construction de véhicules automobiles, construction de navires civils, fabrication de fibres artificielles ou synthétiques, sidérurgie, industrie charbonnière, production, transformation ou commercialisation de produits agricoles, pêche et aquaculture , assurances, réassurances, crédit et capitalisation ».

De même, le bénéfice du crédit d'impôt « supplémentaire » serait également subordonné à un agrément du ministre chargé du budget, dont la demande doit être déposée préalablement à la réalisation de l'opération qui la motive.

Cet agrément serait accordé si les quatre conditions suivantes sont respectées (les trois premières étant similaires aux conditions d'octroi de l'agrément pour le crédit d'impôt « de base ») :

- « l'ensemble des obligations fiscales et sociales étaient respectées lors de la cessation et du transfert » de l'activité hors de l'espace économique européen ;

- « les biens et les services produits dans le cadre de l'activité implantée sont de même nature que ceux produits préalablement à la cessation et au transfert de cette activité compte tenu des évolutions technologiques et économiques de l'activité » ;

- « la société prend l'engagement de maintenir les emplois créés et les investissements réalisés pendant une période minimale de cinq ans à compter de la nouvelle implantation », le non respect de cet engagement entraînant le reversement des crédits d'impôt obtenus. Cette condition est reprise des lignes directrices communautaires en matière d'aides aux entreprises à finalité régionale, dont le paragraphe 4.14 dispose que « les aides liées à l'emploi doivent être subordonnées, par leur mode de versement ou par les conditions liées à leur obtention, au maintien de l'emploi pendant une durée minimale de cinq ans » ;

- enfin, « le financement des investissements éligibles est assuré pour 25 % au moins par l'entreprise bénéficiaire du crédit d'impôt ». Cette dernière condition est également reprise des lignes directrices communautaires en matière d'aides aux entreprises à finalité régionale, dont le paragraphe 4.1 dispose : « afin de garantir que les investissements aidés soient viables et sains, l'apport du bénéficiaire destiné à leur financement doit atteindre au minimum 25 % ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de son rapporteur général, et avec un avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a apporté trois modifications au présent article.

Deux de ces modifications étaient purement rédactionnelles , tandis que la troisième tendait à réduire une anomalie , en empêchant qu'une entreprise ne bénéficie d'un cumul de crédit d'impôt d'un montant supérieur à celui de ses dépenses ou de ses investissements éligibles.

En effet, une petite et moyenne entreprise qui relocalisait son activité dans un département d'outre-mer était a priori susceptible de bénéficier :

- dans les limites du règlement de minimis précité, du crédit d'impôt « de base » à hauteur de 50 % de ses dépenses de personnel éligibles la première année, puis respectivement de 40 %, 30 %, 20 % puis 10 % de celles-ci les quatre années suivantes ;

- et du crédit d'impôt « supplémentaire » à hauteur de 75 % (soit 65 % pour l'outre-mer + 10 % de bonification PME) de ces mêmes dépenses pendant les trois premières années.

Au total, cette PME pouvait donc bénéficier d'un crédit d'impôt supérieur pendant trois ans aux dépenses de personnel réellement engagées (125 % la première année, 115 % la deuxième année, 105 % la troisième année, 20 % la quatrième année et 10 % la cinquième année), sans autre contrepartie que l'engagement de conserver pendant ces mêmes cinq années des emplois de facto financés à 75 % par ledit crédit d'impôt sur l'ensemble de la période.

De même, une grande entreprise relocalisant l'une de ses activités outre-mer pouvait bénéficier sur trois ans d'un cumul de crédits d'impôt d'un montant supérieur aux dépenses de personnels correspondantes.

Comme on le verra infra , cette configuration ne pouvait concerner que des opérations d'une ampleur très modeste , puisqu'une entreprise embauchant quatre salariés rémunérés au SMIC en relocalisant son activité en France atteint le plafond « de minimis » prévu pour le crédit d'impôt de base.

Cependant, à l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a introduit, dans le dispositif proposé par le présent article pour le nouvel article 244 quater I du code général des impôts, un VIII bis (nouveau) précisant que « le montant du crédit d'impôt prévu par le présent article ne peut excéder le montant des dépenses de personnel ou des investissements éligibles réellement exposés par les entreprises » concernées. Le « crédit d'impôt prévu par le présent article » auquel se réfère ce VIII bis doit bien entendu se comprendre comme le cumul des crédits d'impôts définis respectivement au II et au III du présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé appelle plusieurs séries d'observations de la part de votre commission des finances.

A. UN DISPOSITIF FORTEMENT CONTRAINT PAR LE DROIT COMMUNAUTAIRE

1. Les marges de manoeuvre de la France en matière d'aide d'Etat aux entreprises sont strictement encadrées par le droit communautaire

A titre liminaire, il convient d'observer que le dispositif proposé épouse très étroitement les limites fixées par le droit communautaire en matière d'aides d'Etat aux entreprises, dont il reprend aussi bien la logique que la relative complexité.

En d'autres termes, le gouvernement est allé « au maximum » de ce que permettaient les règles communautaires encadrant les aides d'Etat aux entreprises, sauf sur un point particulier, le plafonnement du crédit d'impôt supplémentaire, qui méritera d'ailleurs discussion.

Or, comme le relevait le Conseil des impôts dans son XXII ^ème rapport (2004) intitulé « la concurrence fiscale et l'entreprise », ces règles communautaires sont relativement restrictives pour un pays comme la France. A cet égard, on peut d'ailleurs souscrire à la conclusion du Conseil des impôts selon laquelle il est paradoxal que la Commission européenne encadre aussi strictement les aides fiscales aux entreprises, alors que le droit communautaire se refuse à encadrement des taux d'imposition des sociétés.

Des possibilités d'aide réduites pour la France

« Les taux d'aides admissibles dans le cas français sont nettement plus bas que ceux constatés dans les Etats où certaines régions relèvent de l'article 87-3 A [du Traité CE relatif aux aides à finalité régionale]. La seule possibilité d'aides massives, sans contraintes de zonage, concerne les investissements dans le secteur de la recherche et du développement ; le niveau d'aide peut alors atteindre 50 %.

En outre, la Commission projette dans le cadre de la refonte du système d'aides de ne plus autoriser les aides visant à combler un retard de développement par rapport à la moyenne nationale (actuel article 87-3-C) pour se limiter aux régions en retard de développement par rapport à la moyenne de l'UE. Ceci limiterait encore davantage les possibilités pour la France d'améliorer l'attractivité du territoire par des aides locales.

Dès lors, une certaine contradiction se fait jour dans le système communautaire. D'une part, la Commission, au nom de la souveraineté des Etats, refuse de soutenir l'idée d'un encadrement des taux d'imposition sur les sociétés. Elle ne s'alarme donc pas du faible taux constaté en Irlande, lequel a pourtant été mis en place afin d'attirer des activités internationalement mobiles. D'autre part, elle établit avec précision le barème des aides qui peuvent être accordées, parfois de nature fiscale, alors même que ces aides fonctionnent de la même manière qu'un taux bas, en attirant une partie de l'investissement productif étranger ».

Source : Conseil des impôts.

Quoi qu'il en soit, il résulte de cet état de fait que la portée du dispositif proposé est limitée.

2. Le dispositif proposé ne peut s'appliquer aux délocalisations vers d'autres Etats membres de l'Union européenne

En premier lieu, comme le relevait notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale dans son rapport sur le présent projet de loi de finances ^{69 ( * )} , « le présent article tend à limiter le bénéfice du crédit d'impôt aux entreprises ayant délocalisé en dehors de l'Espace économique européen. En effet, les règles communautaires interdisent de porter atteinte au bon fonctionnement du marché commun en accordant une aide à une entreprise installée dans un Etat membre pour l'inciter à s'installer dans un autre.

Si cette limitation est juridiquement nécessaire, on peut cependant remarquer qu'elle risque de priver le dispositif d'une partie de sa portée . En effet, on ne peut douter que les entreprises pour lesquelles les coûts de la main-d'oeuvre sont déterminants, préfèreront toujours s'installer en Asie, mais celles qui sont sensibles au niveau de l'imposition pesant sur les entreprises sont susceptibles d'être concernées par cette mesure. Or ces entreprises n'ont pas à se délocaliser hors de l'Espace économique européen pour trouver des taux d'imposition peu élevés. Avec l'élargissement de l'Union européenne le 1 ^er mai 2004, sont entrés dans le marché commun des pays dont l'attractivité en termes de coûts unitaires du travail, de productivité et d'imposition sur les sociétés est incontestable, sans parler de la proximité géographique, d'une main-d'oeuvre qualifiée et d'un environnement juridique stabilisé par la reprise de l'acquis communautaire. Ces pays ont été ces dernières années parmi les principaux destinataires des délocalisations ».

A l'appui de ce diagnostic, il convient d'ailleurs de rappeler que la France a le taux nominal marginal de l'impôt sur les sociétés le plus élevé des quinze anciens membres de l'Union européenne. En outre, les taux nominaux marginaux d'impôt sur les sociétés sont en moyenne encore plus faibles dans les nouveaux Etats membres. On ne peut donc s'étonner que des entreprises françaises soient incitées à se délocaliser pour optimiser leur situation fiscale.

Taux nominaux marginaux de l'impôt sur les sociétés en 2004 dans les « anciens » Etats membres de l'Union européenne

(en %)

France	35,4
Espagne	35
Grèce	35
Pays-Bas	34,5
Belgique	34,5
Autriche	34
Italie	33
Danemark	30
Royaume-Uni	30
Moyenne de l'UE à 15	29,8
Finlande	29
Suède	28
Portugal	27,5
Allemagne	26,37
Luxembourg	22
Irlande	12,5

Source : Conseil des impôts/direction de la législation fiscale. Moyenne UE non pondérée. Taux du gouvernement central pour les fédérations. Taux maximal pour les grandes entreprises en cas de progressivité du barème

Taux nominaux marginaux de l'impôt sur les sociétés en 2004 dans les nouveaux Etats membres de l'Union européenne

(en %)

Malte	35
République tchèque	28
Slovénie	25
Lettonie	19
Pologne	19
Slovaquie	19
Hongrie	18
Lituanie	15
Chypre	15
Estonie ^70 ( * )	0

Source : Conseil des impôts/direction de la législation fiscale. Taux maximal pour les grandes entreprises en cas de progressivité du barème

3. Le crédit d'impôt « de base » est d'un montant modeste et d'une gestion complexe

En second lieu, le crédit d'impôt « de base » est d'un montant extrêmement modeste du fait de la règle dite « de minimis » . Ainsi, comme le relevait également notre collègue député Gilles Carrez, « une entreprise embauchant quatre salariés payés au SMIC lors de sa relocalisation en France atteint le plafond du crédit d'impôt, à la condition qu'elle ne bénéficie pas d'autres aides prises en compte pour le calcul du respect du plafond de minimis ».

Cette conclusion découle du tableau ci-après, qui détaille le crédit d'impôt « de base » correspondant à la rémunération d'un salarié payé au SMIC, à cotisations sociales inchangées sur la période, en supposant que le SMIC est revalorisé de 2 % par an ^{71 ( * )} .

Crédit d'impôt de base correspondant à la rémunération d'un salarié au SMIC

(en euros)

	0-12 mois	13-24 mois	25-36 mois	37-48 mois	49-60 mois
Montant de la dépense annuelle de personnel	20.082,72	20.484,36	20.894,04	21.311,88	21.738,12
Coefficient	50 %	40 %	30 %	20 %	10 %
Crédit d'impôt	10.041,36	8.193,74	6.268,21	4.262,38	2.173,81

Il résulte en effet de ce tableau que le montant cumulé du crédit d'impôt « de base » accordé pendant les trois premières années pour un salarié rémunéré au SMIC serait de l'ordre de 24.503 euros, de sorte que le plafond de minimis serait quasiment atteint avec quatre salariés rémunérés au SMIC .

Par surcroît, il convient de rappeler que la gestion d'aides accordées sous le régime de minimis est en principe extrêmement complexe pour l'Etat, comme pour les entreprises bénéficiaires .

En effet, l'article 3 du règlement ( CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 relatif aux aides de minimis dispose :

« 1. Lorsqu'un Etat membre octroie une aide de minimis à une entreprise, il l'informe du caractère de minimis de cette aide ; l'entreprise concernée lui fournit des informations complètes sur les autres aides de minimis qu'elle a reçues au cours des trois années précédentes . L'Etat membre ne peut lui accorder la nouvelle aide de minimis qu'après avoir vérifié que cette nouvelle aide ne porte pas le montant total des aides de minimis perçues au cours de la période de référence de trois ans au-delà du plafond de [100.000 euros]...

3. Les Etats membres enregistrent et compilent toutes les informations concernant l'application du présent règlement. Ces dossiers contiennent toutes les informations nécessaires pour établir si les conditions du présent règlement ont été respectées. Les informations sont conservées, en ce qui concerne les aides de minimis individuelles, pendant une période de dix ans à compter de la date à laquelle l'aide a été octroyée et, pour ce qui est des régimes d'aides de minimis, pendant une période de dix ans à compter de la date d'octroi de la dernière aide individuelle au titre du régime en question. Sur demande écrite de la Commission, les États membres concernés lui communiquent, dans un délai de vingt jours ouvrables ou tout autre délai plus long fixé dans cette demande, toutes les informations que la Commission considère comme nécessaires pour lui permettre de déterminer si les conditions du présent règlement ont été respectées, en particulier le montant total des aides de minimis octroyées à une entreprise donnée ».

Il résulte de ces dispositions que les entreprises éligibles au crédit d'impôt doivent, en principe, avant d'en demander l'imputation, calculer chaque année le montant de l'ensemble des autres aides de minimis qu'elles ont reçues au cours des trois dernières années .

Or ce calcul est d'autant plus malaisé que les entreprises ne savent souvent pas, en pratique, si les aides de toute nature qu'elles ont reçues de l'Etat ou des collectivités territoriales relèvent ou non du régime de minimis , d'une part, que les aides reçues doivent être évaluées en équivalent-net subvention selon des règles relativement complexes, d'autre part.

En pratique, les dispositions du règlement précité relatives au contrôle du plafond de minimis sont donc respectées de manière très inégale, ce qui se traduit par une insécurité juridique certaine pour les bénéficiaires.

On peut d'ailleurs se demander, dans le cas d'espèce, si les dispositions précitées de l'article 3 du règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 relatif aux aides de minimis ne requièrent pas que l'agrément pour le crédit d'impôt de base soit conditionné à la vérification, par les services fiscaux, du respect par chaque entreprise demanderesse du plafond de 100.000 euros sur trois années consécutives pour l'ensemble des aides de minimis dont elle a bénéficié, ce qui risquerait toutefois d'alourdir encore davantage une procédure déjà fort complexe au regard des montants financiers en jeu.

En tout état de cause, l'extrême complexité de ce mécanisme, son peu d'intérêt financier et l'insécurité juridique qu'il peut créer pour les entreprises font que le nombre de candidats à ce régime sera vraisemblablement anecdotique.

4. L'efficacité du crédit d'impôt « supplémentaire » est bridée par son mécanisme de plafonnement

Contrairement au crédit d'impôt « de base », le crédit d'impôt « supplémentaire » est a priori très incitatif.

Il convient d'ailleurs de souligner qu'il est extrêmement logique de favoriser les zones éligibles à la prime PAT industrie.

En effet, comme le relevait M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, à l'occasion du débat sur les délocalisations et l'attractivité de la France organisé le mardi 12 octobre 2004 en séance publique à l'Assemblée nationale, certains territoires sont beaucoup plus vulnérables que d'autres aux risques de délocalisation : « lorsque vous êtes employé peu qualifié d'une PMI sous-traitante dans un bassin industriel vieillissant, vous êtes naturellement plus exposé qu'un cadre supérieur d'une grande compagnie d'assurance ou qu'un ingénieur participant à un programme de recherche dans les nanotechnologies ».

Dès lors que les ravages des délocalisations sont concentrés sur certains bassins d'emplois, il semble ainsi opportun que les remèdes le soient aussi.

Cela étant, on peut se demander si le dispositif proposé va jusqu'au bout de cette logique.

En effet, il résulte de la bonification accordée aux PME, d'une part, du double mécanisme de plafonnement du crédit d'impôt « supplémentaire », d'autre part, que ce dernier serait beaucoup plus incitatif pour les petites opérations que pour les grands projets industriels .

On peut comprendre le souci a priori du ministère de l'économie et des finances de « maîtriser » les dépenses fiscales. Dans le cas d'espèce, cette position rencontre toutefois quatre objections :

- en premier lieu, la construction du présent article repose sur l'idée, qui sera discutée infra , selon laquelle les effets d'aubaine seront limités, c'est-à-dire selon laquelle les entreprises bénéficiaires du crédit d'impôt supplémentaire ne se seraient le plus souvent pas réimplantées en France en l'absence de la dépense fiscale proposée, de sorte que l'impact ex post de la mesure sur les finances publiques serait faible, voire favorable. Dans ces conditions, on voit mal la nécessité d'en limiter le champ ;

- en second lieu, comme le relevait M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, à l'occasion du débat sur les délocalisations et l'attractivité de la France précité, les délocalisations des sous-traitants industriels résultent le plus souvent des politiques de leurs donneurs d'ordre. En d'autres termes, les PME qui se délocalisent le font souvent pour suivre leur donneur d'ordre. Dans le cadre du présent article, il semble donc logique de chercher à faire revenir prioritairement les grands donneurs d'ordre industriel, ce qui suppose de ne pas brider l'avantage fiscal qui pourrait leur être accordé ;

- dans son XXI ^ème rapport relatif à la concurrence fiscale et à l'entreprise, le Conseil des impôts soulignait d'ailleurs que « la plupart des grands investissements internationalement mobiles obtenaient des dérogations fiscales locales », mais que la France ne disposait pas toujours en la matière de dispositifs permettant de rivaliser avec ceux des nouveaux pays adhérents ;

- enfin, les zones industrielles déprimées connaissent certainement parfois des situations telles que l'incitation à s'y relocaliser sera sans doute très faible.

B. UN DISPOSITIF NOVATEUR, DONC DIFFICILE À RÉDIGER

Il convient de souligner que le dispositif proposé constitue une initiative extrêmement novatrice aussi bien en droit fiscal français qu'en droit fiscal comparé. De ce fait, sa rédaction a soulevé, et soulève encore, de redoutables difficultés , d'ordre proprement juridique, d'une part, d'ordre plus économique, d'autre part.

1. Des difficultés d'insertion dans l'ordre juridique existant

En premier lieu, on peut s'interroger sur la conformité du présent dispositif au principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques. En effet, celui-ci conduirait à traiter différemment deux investissements sur le territoire national en fonction du comportement passé de l'entreprise concernée , au détriment notamment des primo-implantations. A l'instar, semble-t-il, du Conseil d'Etat, on peut toutefois estimer que les investisseurs concernés ne sont pas dans des situations identiques, les nouvelles entreprises et les primo-implantations bénéficiant par ailleurs de dispositifs d'aide spécifiques, d'une part, que la mesure proposée répond à un intérêt général, d'autre part.

En second lieu, on peut s'interroger sur la conformité du présent dispositif au droit communautaire . Il convient en effet de rappeler que la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) applique de plus en plus strictement l'axiome selon lequel « si les impôts relèvent de la compétence des Etats membres, ils doivent l'exercer dans le respect du droit communautaire » (CJCE 1 ^er octobre 1991, aff. C-64/90, aff. C-13-90 et aff. C-14/90, Commission c/ République française), notamment dans le respect du principe de non discrimination et des quatre libertés fondamentales garanties par le Traité CE (liberté d'établissement, liberté de circulation des capitaux, liberté de circulation des personnes et liberté de prestation de services).

En effet, le dispositif proposé conduirait à traiter différemment deux entreprises qui, après avoir transféré tout ou partie de leur activité hors de l'espace économique européen, souhaiteraient se relocaliser en France, selon que cette activité était, préalablement à sa délocalisation, implantée en France ou bien dans un autre pays de l'Union européenne.

D'un point de vue économique, on peut d'ailleurs s'interroger sur le fondement de cette discrimination : est-il opportun ne pas accorder le crédit d'impôt proposé à une entreprise allemande ou espagnole qui, après avoir délocalisé tout ou partie de son activité hors de l'espace économique européen, souhaiterait la relocaliser en France ?

De manière plus accessoire, on peut également relever que le dispositif proposé ne retient comme dépenses de personnel éligibles que les dépenses exposées en faveur de personnes salariées en France, à l'exclusion, par exemple, des dépenses de personnel afférentes à une représentation dans un autre pays de l'Union européenne.

Cela étant, il appartiendra à la Commission européenne de se prononcer sur ces questions dans le cadre de la procédure de notification en cours.

2. Des difficultés de qualification du fait générateur renvoyant à la difficulté de définir la notion de délocalisation

Les deux crédits d'impôt proposés par le présent article sont destinés aux entreprises qui :

- ont cessé tout ou partie de leur activité imposable en France ;

- ont transféré cette activité hors de l'Union économique européenne ;

- et relocalisent cette activité en France entre le 1 ^er janvier 2005 et le 31 décembre 2007.

Il convient de rappeler que, si le droit fiscal positif préfère se référer à la notion de « branche complète d'activité », celle « d'activité » n'est pas étrangère au code général des impôts. Par exemple, l'article 209 du code général des impôts permet le transfert des déficits en cas de fusion ou d'opération assimilée placée sous le régime de faveur de l'article 210 A à condition notamment que « l'activité à l'origine des déficits dont le transfert est demandé [soit] poursuivie par la ou les sociétés bénéficiaires des apports pendant au moins trois ans ».

Cependant, les formulations relatives larges et générales retenues par le présent article, comme « avoir cessé tout ou partie de leur activité », pourraient soulever de redoutables difficultés d'interprétation .

En effet, comment apprécier cette notion pour une entreprise du secteur de la confection dont les produits sont fréquemment renouvelés ? L'activité doit-elle avoir été transférée dans un autre pays à l'intérieur de l'entreprise elle-même ou bien peut-elle avoir été transférée à une filiale, à une société du même groupe, voire à un sous-traitant ?

De même, comment prouver pour l'entreprise et s'assurer pour l'administration fiscale de la réalité des opérations de cessation et de transfert quand celles-ci sont relativement anciennes et ont été effectuées dans des pays émergents de langue et de droit différents ? La rédaction proposée n'impose d'ailleurs pas que l'entreprise éligible ait exercé l'activité transférée de manière continue entre sa délocalisation et sa relocalisation, ni d'ailleurs que cette activité ait été exercée dans le même pays extérieur à l'espace économique européen. Par exemple, serait éligible au crédit d'impôt une entreprise qui aurait transféré au Maroc une partie de son activité en 1999, s'en serait séparée en l'an 2000, puis rachèterait une activité identique en Chine en 2005 pour la relocaliser en France en 2006.

Enfin, comment s'assurer de la réalité d'une « relocalisation » dans le cas d'une entreprise qui développerait simultanément la même activité en France et dans un pays extérieur à l'espace économique européen ? En d'autres termes, comment s'assurer de ce que le développement de l'activité en France se substitue bien pour partie à celui de l'activité dans un ou plusieurs autres pays ? Et, concrètement, comment vérifier le respect des engagements de maintien des emplois créés pendant cinq ans pour « une partie de l'activité » des entreprises bénéficiaires ?

On peut ainsi craindre que le dispositif proposé ne conduise à des contentieux et ne soit pas neutre en fonction des modes d'organisation des entreprises s'il est mis en oeuvre de manière restrictive par l'administration fiscale, ou bien ne se traduise par des effets d'aubaine s'il est appliqué de manière souple. De même, on peut craindre que le dispositif ne conduise à des abus et/ou à des contentieux pour certaines activités internationalisées à haute valeur ajoutée et faible intensité capitalistique dont la domiciliation est aujourd'hui parfois difficile à établir. Comment, par exemple, s'assurer de la réalité de la relocalisation de Suisse en Martinique d'une entreprise de gestion de droits d'image ?

Ces difficultés de rédaction sont pour la plupart insolubles, car elles renvoient en fait à la difficulté de définir économiquement la notion de « délocalisation » mise en évidence par le rapport d'information sur les délocalisations de notre collègue Francis Grignon ^{72 ( * )} (cf. l'encadré ci-après).

De la difficulté de définir les délocalisations

« Définir les délocalisations soulève de grandes difficultés tant cette notion est polymorphe . A une notion relativement circonscrite s'est substituée aujourd'hui, dans le débat public, une acception beaucoup plus étendue qui en dénature parfois la compréhension. Or, la recherche de solutions efficaces aux difficultés sociales et territoriales qu'elle soulève rend nécessaire que le diagnostic soit fondé sur une analyse claire, exempte d'approximations.

Au sens le plus strict , la délocalisation consiste à changer de lieu une unité de production : on désigne alors par ce substantif l'ouverture d'une unité productive à l'étranger, concomitante à la fermeture d'une unité locale, sans que soit affectée la destination des biens produits : marché domestique, ce qui implique alors un flux nouveau d'importations, ou marchés étrangers, ce qui diminue les flux d'exportation...

Dans une deuxième acception, dérivée de la première, la délocalisation désigne le recours à la sous-traitance proposée par une société étrangère afin de fournir des biens auparavant produits localement . Dans ce cas encore, que l'anglais désigne sous le terme d' « outsourcing » ou de « sourcing », les biens produits à l'étranger sont réimportés sur le marché d'origine où ils ont vocation à être commercialisés, comme substitution aux biens auparavant produits localement...

Enfin, certains qualifient aussi de délocalisation la création d'une nouvelle unité de production à l'étranger plutôt que sur le territoire national, sans réduction de l'activité domestique . La situation est dans ce cas plus complexe, selon qu'on considère que l' augmentation des capacités de production aurait pu être assurée localement ou non , pour différentes raisons tenant à la situation géographique des marchés concernés, aux coûts de transports, aux droits de douane ou à diverses contraintes non tarifaires. Dans le premier cas, en effet, l'extension sémantique est encore envisageable puisqu'on peut admettre que la décision d'investissement résulte bien d'une analyse d'opportunité entre territoires, national et étranger, et que le choix de la seconde branche de l'alternative « prive » l'économie domestique d'une capacité productive supplémentaire...

Dans le second cas, en revanche, on ne saurait légitimement parler de délocalisation dès lors qu' en tout état de cause, le site national n'aurait pas été retenu , la pénétration du marché étranger devant obligatoirement passer par une installation du site de production dans le pays ou la zone visés...

Trois significations du mot « délocalisation » désignent donc une forme de substitution de la force productive étrangère à celle nationale , qui ont pour caractéristique commune d'avoir théoriquement une incidence négative directe sur l'emploi national. En effet, l'entreprise arrête de produire dans un pays donné, ou s'abstient d'y augmenter ses capacités de production, afin de fabriquer ou de faire fabriquer dans un autre pays sous forme d'investissement direct ou de sous-traitance. Toutefois, le lien entre délocalisation et niveau de l'emploi n'est pas strictement mécanique . L'emploi peut en effet bénéficier en définitive de la délocalisation d'une partie du processus productif dès lors qu'elle permet à l'entreprise de maintenir ou d'accroître sa rentabilité et, ainsi :

- soit d'éviter l'affaiblissement de sa position concurrentielle et son éventuelle liquidation, qui se traduiraient par une perte d'emplois supérieure à celle qui résulte effectivement de la délocalisation ;

- soit d'accroître ses parts de marché et sa production, accroissement susceptible de la conduire à recruter de nouveaux salariés, le cas échéant sur des métiers différents pour accompagner l'innovation et la montée en gamme.

A titre d'exemple, la Chambre française de l'horlogerie et des microtechniques a ainsi indiqué au groupe de travail que certaines entreprises de la filière ayant délocalisé une partie de leur activité comptent aujourd'hui plus de salariés sur l'ensemble de leurs sites qu'en 1982 . Dans le même esprit, la société Salmon Arc en Ciel , précédemment évoquée et visitée par votre groupe de travail lors de son déplacement dans le Maine-et-Loire, n'a perdu au total que dix emplois en France malgré la délocalisation de la quasi-intégralité de ses lignes de production à l'étranger, tandis que nombre de ses concurrents qui n'ont pas délocalisé ont aujourd'hui disparu ».

Source : rapport d'information du Sénat n° 374 (2003-2004)

C. UNE INITIATIVE INTÉRESSANTE

On ne peut que saluer la démarche consistant, pour soutenir l'investissement et l'emploi dans les bassins industriels les plus menacés par les délocalisations, à « aller au maximum » de ce que permet le droit communautaire, d'une part, à prendre le risque d'une expérience ambitieuse, d'autre part.

Ce risque est d'ailleurs limité car, comme l'a souligné M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, lors de son audition par votre commission des finances en date du 22 septembre 2004, le coût du dispositif proposé, à ce jour très difficile à évaluer, sera évidemment très étroitement corrélé avec son efficacité.

De plus, les crédits d'impôt proposés présentent un caractère temporaire, ce qui permettra de réévaluer le dispositif d'ici la fin de 2007.

En outre, la présente mesure est de nature à permettre une meilleure appréhension de l'ampleur et des mécanismes des phénomènes de délocalisation , ce qui correspond d'ailleurs à l'une des préoccupations de votre commission des finances, qui a lancé cet automne deux appels d'offre pour des études relatives aux délocalisations, portant respectivement sur l'impact des délocalisations sur les emplois de service et sur la part de la consommation des ménages exposée à des délocalisations.

Quoi qu'il en soit, il convient de souligner que le présent article doit s'inscrire dans une stratégie d'ensemble lisible s'attachant, conformément aux orientations annoncées par M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, à l'occasion du débat sur les délocalisations et l'attractivité de la France organisé le mardi 12 octobre 2004 en séance publique à l'Assemblée nationale, « à améliorer la compétitivité globale de notre économie dans tous ses compartiments, tout en réduisant les incertitudes sociales pour les salariés », ce qui suppose notamment une réforme d'ensemble de nos prélèvements obligatoires, la simplification de l'environnement législatif et réglementaire et, comme le rapport de M. Michel Camdessus ^{73 ( * )} l'a souligné à juste titre, la revalorisation du travail.

En particulier, les limites précitées du présent dispositif mettent en évidence que la France ne peut se passer d'une baisse de son taux d'imposition des sociétés afin de le rapprocher de la moyenne communautaire, ce que propose d'engager l'article 13 du présent projet de loi de finances.

En conclusion, votre rapporteur général, tout en exprimant son réel scepticisme quant à l'intérêt pratique d'un dispositif exagérément complexe et difficilement applicable, ne peut que saluer la prise de conscience qu'il reflète. Mais, bien entendu, il faudra aller au delà des apparences et des effets d'annonce pour concrétiser les intentions exprimées. Seule une réforme fiscale de grande envergure (baisse des charges sociales et baisse de l'impôt sur les sociétés) renforcera un jour la compétitivité des entreprises françaises.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11

Crédit d'impôt pour dépenses de prospection commerciale

Commentaire : le présent article institue un crédit d'impôt plafonné à 15.000 euros, égal à 50 % des dépenses de prospection commerciale des petites et moyennes entreprises (PME), afin de les inciter à développer leurs exportations en dehors de l'Espace économique européen (EEE).

I. LES PME SONT SOUS-REPRÉSENTÉES DANS LE COMMERCE EXTÉRIEUR FRANÇAIS

A. LA PLACE DES PME DANS L'ÉCONOMIE NATIONALE

Sur l'ensemble des entreprises de l'industrie, du commerce et des services ^{74 ( * )} , les 2,4 millions de PME de France métropolitaine, c'est-à-dire les entreprises ayant moins de 250 salariés, représentent 99,8 % des entreprises. Elles réalisent 46 % du chiffre d'affaires global des entreprises, 53 % de la valeur ajoutée et emploient 8,3 millions de salariés, soit 59 % du total des actifs . Les PME ne réalisent pourtant que 23,2 % des exportations en 2004 ^{75 ( * )} , comme le montre le tableau suivant.

Répartition des exportations en fonction de la taille des entreprises

Nombre de salariés des entreprises	Pourcentage des exportations françaises
0 salariés	0,6 %
1à 9 salariés	3 %
10 à 19 salariés	4,9 %
20 à 49 salariés	5,5 %
50 à 249 salariés	9,2 %
250 salariés et plus	76,8 %

Source : « jaune » « Effort financier de l'Etat en faveur des petites et moyennes entreprises »

Il apparaît clairement que la capacité des entreprises à exporter croît en même temps que l'effectif de leurs salariés.

B. LES EXPORTATIONS DES PME

Depuis dix ans, la place des PME dans l'appareil exportateur français s'améliore. Elle reste pourtant bien inférieure à celle des PME allemandes (18 % des PME allemandes sont exportatrices, contre 4 % des PME françaises).

Il faut, de plus, rappeler qu'un grand nombre de PME françaises qui exportent appartiennent en réalité à un groupe, ce qui leur confère des moyens et des soutiens supplémentaires.

L'Union européenne reste le premier marché d'exportation des PME françaises. Elles y réalisent 73 % de leurs exportations, et contribuent à hauteur d'environ 20 % aux exportations françaises vers cette zone.

Les PME semblent orienter leurs efforts vers les pays périphériques de la France, mais également vers ceux qui présentent une proximité culturelle ou linguistique. Ainsi, l'Afrique attire-t-elle 11 % des ventes des PME (et même 29 % des ventes des petites et moyennes industries -PMI-).

En revanche, les pays « émergents », dont les marchés sont très dynamiques, ne sont pas une destination privilégiée des exportations des PME françaises.

Les handicaps, dont souffrent les PME qui souhaiteraient exporter, sont liés à leur taille trop modeste, aux problèmes de financement et à une culture internationale trop faible.

II. LE DROIX EXISTANT

A. LA SUPPRESSION DU RÉGIME DE PROVISIONS POUR IMPLANTATION À L'ÉTRANGER

Rappelons que l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 1972 ^{76 ( * )} avait institué un régime de provision pour implantation à l'étranger.

Ce dispositif permettait aux entreprises françaises assujetties à l'impôt sur les sociétés qui effectuaient dans un Etat étranger une implantation commerciale de constituer des provisions en franchise d'impôt à raison des pertes subies par cette opération. L'implantation commerciale pouvait consister pour les entreprises à créer un établissement, à acquérir au moins un tiers du capital d'une filiale ou à renforcer d'au moins 10 % leur participation dans le capital d'une filiale dont elles détenaient déjà le tiers. La franchise d'impôt était plafonnée à la limite de l'investissement réalisé et était soumise à la condition que l'établissement, ou filiale, créé soit soumis à l'étranger à une imposition de ses bénéfices « comparable à celle qui résulterait de l'application de l'impôt sur les sociétés » français.

Le bénéfice de ce régime, qui, comme tous les régimes de provisions, ne conférait qu'un avantage de trésorerie, était initialement prévu pour les entreprises productrices de biens puis avait été très largement étendu au fil des années.

Il a été supprimé par la loi de finances rectificative pour 2003 ^{77 ( * )} , car il n'était pas conforme au droit communautaire relatif aux aides d'Etat.

Il est intéressant de noter que ce dispositif était sous-utilisé et n'avait en pratique qu'une très faible portée. De 1999 à 2001, seules 35 entreprises par an avaient constitué des provisions pour investissement à l'étranger, pour un montant, en avantage de trésorerie actualisé, de quelques millions d'euros tout au plus. Les dispositions régissant ce dispositif étaient beaucoup trop complexes.

B. LA MULTIPLICATION DES RÉGIMES D'AIDES

Les normes communautaires interdisent les aides à l'exportation ; en revanche, l'aide à la prospection commerciale est licite et de nombreux dispositifs se sont développés en France.

1. Une profusion d'acteurs soutenant la prospection commerciale

Les principaux acteurs de l'aide à la prospection commerciale tendant à inciter les PME à développer leurs exportations sont les suivants :

- la Coface , filiale de Natexis Banques populaires, fournit un service d'assurance crédit à l'exportation. Le crédit n'est remboursé qu'en cas de succès de l'opération projetée. La Coface cofinance également avec la SOFARIS, filiale de la banque de développement des PME (BDPME) et l'agence française de développement (AFD) le FASEP (fonds d'étude et d'aide au secteur privé) qui finance des études de faisabilité et des opérations d'assistance technique ;

- la BDPME met également à disposition des partenaires financiers des PME sa garantie ou son intervention en cofinancement ;

- l' AFD propose par le biais de l'organisme public UNIFRANCE un soutien individualisé à la démarche de prospection des PME et des TPE ^{78 ( * )} , le SIDEX Cette aide peut prendre la forme d'une mission de faisabilité ou d'expertise pour convaincre un partenaire étranger ou d'une mission visant à favoriser le positionnement de l'entreprise dans le cadre d'un appel d'offres par exemple. Limité à deux projets différents par entreprise et par an, le soutien d'UNIFRANCE est plafonné à 7.500 euros, dans la limite de 30 % des dépenses effectives engagées ;

- les régions soutiennent également les PME souhaitant exporter, au travers de l'appui régional aux entreprises exportatrices (AREX). Elles peuvent ainsi financer partiellement la participation à un salon organisé à l'étranger (aide limitée à 4.000 euros par salon), la réalisation d'un plan de stratégie ou d'une étude de marché (aide plafonnée à 50 % du coût de l'intervention d'un consultant extérieur, dans la limite de 15.000 euros renouvelables au bout de deux ans) ;

- l' agence française de l'innovation (ANVAR) propose l'APTI (accompagnement et aides - partenariat européen et international) qui consiste en une aide financière pour le montage de partenariats technologiques avec des entreprises étrangères ;

- enfin le partenariat-France , union de 30 grands groupes français, soutient les PME et les PMI dans leurs démarches d'exportation. Les formes de partages pratiquées vont de l'appui logistique à la mise en relation avec des clients, donneurs d'ordre et décideurs en passant par l'offre de tutorat pour le volontaire international en entreprise, etc.

2. Un dispositif particulier pour les très petites entreprises

Un dispositif particulier a été créé en faveur des TPE, avec la création de la Mission Artisanat-TPE (MAT) par le ministère délégué aux PME et le Centre français du commerce extérieur.

La MAT a pour objet de mettre à disposition et de rendre accessible aux entreprises considérées, l'ensemble du dispositif public d'aide au commerce extérieur. Pour lui donner les moyens de réaliser ses objectifs, une convention a été signée entre la DEcas ^{79 ( * )} et le CFCE ^{80 ( * )} , financée à parité par les deux partenaires pour un montant de 258.000 euros.

La MAT agit à plusieurs niveaux :

• en régions : elle détecte les filières professionnelles susceptibles de constituer une offre exportatrice. Elle développe des actions spécifiques, et des formations dans les régions frontalières. Elle conçoit et met en place des outils plus spécifiquement adaptés aux TPE, qui bénéficient également d'une aide au suivi de leurs actions à l'export. Enfin, en régions, la MAT assure la mise à disposition gratuite dans les chambres régionales des métiers, dans le cadre d'un « droit de tirage » de 7.600 euros par an et par région, des informations collectées par le CFCE (soit un coût de 122.263 euros en 2003) ;

• actions transversales : la MAT anime un réseau de « correspondants export » dans les chambres de métiers et les organisations professionnelles, chargés de faire le lien entre les entreprises (ils sont leur interlocuteur le plus proche), et la MAT-CFCE ;

• actions à l'étranger : elles passent par la mobilisation des missions économiques, pour des actions sur lesquelles se greffent de très petites entreprises ou des entreprises artisanales (ainsi l'organisation des rencontres franco-américaines de la facture instrumentale a permis aux participants français d'obtenir 100.000 dollars de promesses de vente).

3. Un système trop complexe

La multiplication des dispositifs et des acteurs nuit à leur efficacité . Les PME ne savent pas à qui s'adresser lorsqu'elles recherchent un soutien pour développer leur activité d'exportation. De plus, malgré le nombre d'outils mis à leur dispositif, les PME ne semblent pas trouver un appui financier et logistique suffisant pour s'engager dans une démarche d'exportation.

Tous les organismes cités mobilisent des frais généraux significatifs, et les moyens qui leur sont alloués ne sont que partiellement utiles aux entreprises.

L'initiative de la DEcas, visant à permettre l'accès à l'ensemble des informations relatives aux marchés grâce à un nouvel outil informatique, le SIME (Service d'information sur les marchés extérieurs), va certes dans le bon sens mais ne peut suffire.

C. LE PLAN D'ACTION DU GOUVERNEMENT POUR RENFORCER LA PRÉSENCE DES PME FRANÇAISES À L'ÉTRANGER

Le ministre délégué au commerce extérieur, M. François Loos, a présenté, le 15 juillet 2004 en conseil des ministres, une communication sur la réforme du dispositif d'appui au commerce extérieur faisant le point sur le plan d'action mis en oeuvre en 2003 pour renforcer la présence des PME françaises à l'étranger.

Le gouvernement estime que « les PME constituent le principal vivier d'exportations nouvelles. C'est donc vers les PME que doit se concentrer l'action publique, en associant mieux les partenaires publics et privés , car ce sont ces entreprises qui, allant chercher la croissance à l'étranger, créeront des emplois en France . ».

Pour renforcer les échanges commerciaux de la France, trois mesures principales ont été mises en oeuvre depuis 2003 :

- un plan d'action concernant 25 zones prioritaires , dont les États-Unis, l'Allemagne, le Japon, la Chine, le Mexique et le Brésil, a été présenté en 2003, avec un objectif de croissance de 30 milliards d'euros d'exportations supplémentaires d'ici à 2010. De nouveaux moyens ont été dégagés pour soutenir la présence des PME françaises dans les salons professionnels de ces pays ;

- le volontariat international en entreprise (VIE), qui permet aux jeunes de partir à l'étranger avec un contrat en entreprise, a été assoupli. Désormais, les jeunes volontaires peuvent rester jusqu'à 165 jours par an dans leur entreprise en France et bénéficier d'un contrat VIE. Au cours des cinq premiers mois de 2004, les recrutements en VIE ont progressé de 13,6 % par rapport à la même période en 2003 ;

- de nouveaux partenariats ont été engagés, notamment avec le réseau des banques populaires. Les 16.000 responsables clientèle de ce groupe auprès des PME peuvent proposer à leurs clients des prestations d'études de marché à l'étranger et des contrats VIE.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le gouvernement a annoncé de nouvelles mesures pour mobiliser les PME à l'exportation. Celles-ci s'organisent en deux axes :

- simplifier les procédures : il s'agit de simplifier le recouvrement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à l'importation, notamment en permettant de réduire les décalages actuels entre le paiement et les droits à déduction. Cette mesure, qui sera mise en oeuvre dans les prochains mois, soutiendra la trésorerie des entreprises et renforcera l'attractivité des aéroports et des ports français. En outre, les déclarations administratives auprès des caisses d'assurance maladie seront simplifiées pour les salariés effectuant des missions à l'étranger ;

- favoriser la prospection à l'étranger : un contrat de travail spécifique à l'export sera mis en oeuvre dès 2005 pour adapter la réglementation du travail à la durée incertaine des missions à l'étranger. Par ailleurs, un crédit d'impôt sera également mis en place en 2005 pour les PME qui engagent des prospections commerciales en dehors de l'Espace économique européen, à partir du moment où elles auront recruté une personne en charge de l'export.

Le présent article du projet de loi porte sur ce dispositif fiscal.

Il prévoit que les petites et moyennes entreprises imposées d'après leur bénéfice réel ou exonérées en application des articles 44 sexies , 44 sexies A, 44 octies et 44 decies du code général des impôts peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt lorsqu'elles exposent des dépenses de prospection commerciale afin d'exporter en dehors de l'Espace économique européen des services, des biens et des marchandises .

Un nouvel article 244 quater H est inséré à cette fin dans le code général des impôts ( 1° du I du présent article).

A. LES ENTREPRISES POUVANT BÉNÉFICIER DU CRÉDIT D'IMPÔT

1. Les entreprises respectant les critères communautaires définissant la PME...

Selon le I du nouvel article 244 quater H du code général des impôts, pourront bénéficier du crédit d'impôt créé par le présent article les entreprises respectant les critères communautaires définissant la PME, qui sont précisés par la recommandation de la Commission européenne du 6 mai 2003.

Aux termes de cette recommandation, une PME doit :

- être une entreprise : « est considérée comme entreprise toute entité, indépendamment de sa forme juridique, exerçant une activité économique . » Sont concernées également les entreprises artisanales, individuelles ou familiales, les sociétés de personnes et les associations qui exercent une activité économique de manière régulière ;

- employer au maximum 250 personnes ^{81 ( * )} ;

- avoir un chiffre d'affaires annuel n'excédant pas 50 millions d'euros ou un total de bilan n'excédant pas 43 millions d'euros ^{82 ( * )} ;

- être « autonome », ou bien avoir des entreprises « partenaires » qui détiennent au maximum 25 % de leur capital ^{83 ( * )} .

2. ...imposées au bénéfice réel...

Pour bénéficier du crédit d'impôt créé par le présent article, les entreprises doivent être imposées au bénéfice réel.

Les entreprises soumises au régime de l'imposition d'après le bénéfice réel sont, selon l'article 53 A du code général des impôts, celles dont le chiffre d'affaire annuel est supérieur à 76.300 euros hors taxe pour les activités de vente et de fourniture de logement ou 27.000 euros hors taxes pour les autres prestations de service qui ne sont pas expressément exclues du régime.

Ces entreprises ont le choix entre le régime réel, normal ou simplifié. Le régime réel simplifié s'applicable de plein droit aux entreprises ayant un chiffre d'affaires annuel inférieur ou égal à 763.000 euros hors taxe pour les entreprises de vente et de fourniture de logement ou 230.000 euros hors taxe pour les autres entreprises. Le régime réel normal s'applique obligatoirement aux entreprises dont le chiffre d'affaires annuel dépasse les limites du régime réel simplifié.

3. ...ou bénéficiant d'exonérations particulières

Pourront également bénéficier du crédit d'impôt les entreprises exonérées d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés :

- en raison de leur localisation : il s'agit des entreprises implantées dans les zones d'aménagement du territoire, dans les territoires ruraux prioritaires et dans les zones de redynamisation urbaine en vertu de l'article 44 sexies du code général des impôts, dans les zones franches urbaines, en vertu de l'article 44 octies du même code, et en Corse, en vertu de l'article 44 decies du même code ;

- ou en raison de leur type d'activité : il s'agit des jeunes entreprises réalisant des projets de recherche et de développement, dites innovantes au sens de l'article 44 sexies A.

B. LES CONDITIONS PARTICULIÈRES QUE DOIVENT RESPECTER LES ENTREPRISES POUR BÉNÉFICIER DU CRÉDIT D'IMPÔT

1. Des conditions particulières d'effectif, de résultat et d'autonomie

Aux termes du I du 1° du I du présent article, les petites et moyennes entreprises qui pourront bénéficier du crédit d'impôt doivent remplir les conditions suivantes :

- avoir employé moins de 250 salariés, l'effectif de l'entreprise étant apprécié par référence au nombre moyen de salariés employés au cours de la période mentionnée au IV du 1° du I du présent article, c'est-à-dire pendant les douze mois qui suivent l'embauche d'un salarié affecté au développement des exportations ou la signature de la convention de volontariat international en entreprise ;

- avoir réalisé soit un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros soit un total de bilan inférieur à 43 millions d'euros au cours de la période précitée ;

- être « autonome », c'est-à-dire avoir un capital entièrement libéré et détenu de manière continue, pour 75 % au moins, par des personnes physiques ou par une société répondant aux mêmes conditions. Pour la détermination du pourcentage de 75 %, les participations des sociétés de capital-risque, des fonds communs de placement à risques, des sociétés de développement régional et des sociétés financières d'innovation ou des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque ne sont pas prises en compte à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance au sens des deuxième à quatrième alinéas du 12 de l'article 39 du code général des impôts entre la société en cause et ces dernières sociétés ou ces fonds. Pour les sociétés membres d'un groupe au sens de l'article 223 A du même code, le chiffre d'affaires et l'effectif à prendre en compte s'entendent respectivement comme la somme des chiffres d'affaires et de la somme des effectifs de chacune des sociétés membres de ce groupe. La condition tenant à la composition du capital doit être remplie par la société mère du groupe.

2. L'embauche d'un salarié ou d'un VIE affecté à des tâches de prospection commerciale

Le III du 1° du I du présent article prévoit que pour bénéficier du crédit d'impôt créé par le présent article, l'entreprise doit avoir conclu un contrat de travail avec un salarié affecté au développement des exportations ou avoir recours à un volontaire international en entreprise affecté à la même mission dans les conditions prévues par les articles L. 122-1 et suivants du code du service national ^{84 ( * )} .

Selon le code du service national, le volontariat civil est ouvert aux français et aux ressortissants des Etats membres de l'Espace économique européen âgés de plus de 18 ans et de moins de 28 ans. La durée du volontariat est comprise entre six et vingt-quatre mois, il peut être prolongé une fois sans que sa durée totale n'excède vingt-quatre mois. Ce service national particulier doit être accompli auprès d'un seul organisme ou d'une seule collectivité. En France, le volontariat ne peut bénéficier qu'à une personne morale à but non lucratif. A l'étranger, il peut être effectué auprès de toute personne morale. Enfin, le régime du volontariat civil a été modifié par l'article 51 de la loi n° 2003-1527 du 1 ^er août 2003 relative à l'initiative économique : un volontaire international en entreprise doit désormais passer au moins 100 jours à l'étranger au cours de l'année.

Le nombre de VIE est relativement faible, puisqu'on en comptait, en 2003, environ 2.200 dont 20 % seulement travaillaient pour une PME.

C. LES DÉPENSES ÉLIGIBLES

1. Des dépenses réalisées dans le but d'exporter hors de l'Espace économique européen

Aux termes du II du 1° du I du présent article, les dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt sont :

- les frais et indemnités de déplacement et d'hébergement liés à la prospection commerciale en vue d'exporter en dehors de l'Espace économique européen ;

- les dépenses visant à réunir des informations sur les marchés et les clients situés en dehors de l'Espace économique européen ;

- les dépenses de participation à des salons et à des foires-expositions en dehors de l'Espace économique européen.

2. Autres conditions d'éligibilité des dépenses au crédit d'impôt

Les dépenses susmentionnées ne sont éligibles au crédit d'impôt qu'aux trois conditions cumulatives suivantes :

- être réalisées dans un but d'exporter hors de l'Espace économique européen, comme cela a été dit ;

- être déductibles du résultat imposable ( II du 1° du I du présent article) ;

- être exposées pendant les douze mois qui suivent l'embauche du salarié affecté au développement des exportations ou qui suivent la signature de la convention de volontariat international en entreprise ( IV du 1° du I du présent article).

D. LE MONTANT DU CRÉDIT D'IMPÔT

Le crédit d'impôt est égal à 50 % des dépenses éligibles ci-dessus énumérées. Les subventions publiques reçues par les entreprises à raison des dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt sont déduites des bases de calcul de ce crédit d'impôt ( II du 1° du I du présent article).

Aux termes du V du 1° du I du présent article, le crédit d'impôt est plafonné pour chaque entreprise y compris les sociétés de personnes, à 15.000 euros .

Ce plafond s'apprécie en prenant en compte la fraction du crédit d'impôt correspondant aux parts des associés de sociétés de personnes mentionnées aux articles 8 (relatif aux sociétés en nom collectif et aux sociétés en commandite simple) et 238 bis L (relatif aux sociétés créées de fait) du code général des impôts d'une part, et aux droits des membres de groupements mentionnés aux articles 239 quater (relatif aux groupements d'intérêt économique), 239 quater B (relatif aux groupements d'intérêt public) et 239 quater C ( relatif aux groupements européens d'intérêt économique) du code général des impôts d'autre part.

Le crédit d'impôt ne peut être obtenu qu' une fois par l'entreprise.

E. L'IMPUTATION DU CRÉDIT D'IMPÔT

Les 2° , 3° et 4° du I du présent article précise les modalités d'imputation du crédit d'impôt qui ne présentent pas de caractère particulier par rapport aux autres crédits d'impôt prévus par le code général des impôts.

Le 2° du I du présent article insère un nouvel article 199 ter G dans le code général des impôts prévoyant que le crédit d'impôt défini à l'article 244 quater H est imputé sur l'impôt sur le revenu dû par le contribuable au titre de l'année au cours de laquelle la période mentionnée au IV du même article s'achève. Il s'agit des douze mois qui suivent l'embauche du salarié affecté au développement des exportations ou à la signature de la convention de volontariat civil. Si le montant du crédit d'impôt excède l'impôt dû au titre de ladite année, l'excédent est restitué.

Lorsque les sociétés sont soumises à l'impôt sur les sociétés , le 3° du I du présent article, créant un nouvel article 220 I du code général des impôts, prévoit que le crédit d'impôt est imputé sur l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise au titre du premier exercice clos après l'achèvement de la période mentionnée au IV l'article 244 quater H du code général des impôts. Si le montant du crédit d'impôt excède l'impôt dû au titre de l'exercice concerné, l'excédent est restitué.

De manière classique, le V du 1° du I du présent article prévoit que lorsque les sociétés ou groupements ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés, le crédit d'impôt peut être utilisé par les associés proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés ou ces groupements. Ces associés doivent pour cela être redevables de l'impôt sur les sociétés, ou participer, en tant que personne physique, à l'exploitation de l'activité de façon personnelle, continue et directe (au sens du 1° bis du I de l'article 156 du code général des impôts).

Le 4° du I du présent article complète l'article 223 O du code général des impôts en disposant que le nouvel l'article 220 I s'applique à la somme des crédits d'impôts pour dépenses de prospection commerciale dégagés par chaque société du groupe.

Un décret fixe les conditions d'application du nouvel article 244 quater H du code général des impôts, créé par le présent article, et notamment les obligations déclaratives incombant aux entreprises concernées ( II du présent article).

Enfin, le dispositif prévu par le présent article s'applique aux dépenses de prospection commerciale exposées à partir du 1 ^er janvier 2005 ( III du présent article).

IV. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par le gouvernement prévoyant que le plafonnement du crédit d'impôt fixé à 15.000 euros est porté à 30.000 euros pour :

- les associations régies par la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association ;

- les associations régies par la loi locale maintenue en vigueur dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ;

- et les groupements d'intérêt économique.

Ces associations et ces groupements doivent répondre aux conditions mentionnées au I du présent article (c'est-à-dire les conditions exposées au A. du III du présent commentaire) et avoir pour membres des petites et moyennes entreprises.

Pour bénéficier du crédit d'impôt, les associations ci-dessus mentionnées doivent être soumises à l'impôt sur les sociétés en vertu des dispositions du 1 de l'article 206 du code général des impôts. Il faut pour cela que leur gestion ne soit pas désintéressée, ou que leurs activités non lucratives ne soient plus significativement prépondérantes ou que le montant de leurs recettes d'exploitation encaissées au cours de l'année civile au titre de leurs activités lucratives excède 60.000 euros. Il suffit qu'une seule de ces conditions soit remplie pour que l'association ne soit plus exonérée de l'impôt sur les sociétés.

V. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Un dispositif encadré...

Le crédit d'impôt ne pourra être obtenu qu'une seule fois par l'entreprise. Cette disposition renforce l'effet incitatif du dispositif qui est une aide au démarrage de l'activité d'exportation et non une aide en faveur des exportations des PME. La situation des groupes de sociétés est toutefois particulière, car la société-mère, sur l'impôt de laquelle sont imputés les crédits d'impôt de ses filiales, qui peuvent être des PME exportatrices, pourrait imputer plusieurs années un crédit d'impôt, bénéficiant successivement à plusieurs de ses filiales. Toutefois, la définition stricte des dépenses éligibles au crédit d'impôt devrait prévenir d'éventuelles dérives dans l'utilisation du dispositif prévu par le présent article.

Les dépenses éligibles au crédit d'impôt doivent être déductibles du revenu imposable, ce qui signifie qu'elles doivent avoir été effectuées dans l'intérêt de la PME, et en conformité avec son objet social. Aucune autre dépense ne sera éligible, ce qui exclut les risques de détournement du crédit d'impôt afin de financer des dépenses personnelles ou somptuaires par exemple.

Le dispositif tend à orienter les exportations des PME vers les pays dans lesquels elles sont le moins bien implantées, c'est-à-dire les pays qui n'appartiennent pas à l'Espace économique européen. Rien n'empêche cependant les PME de prospecter des clients appartenant à l'EEE implantés sur des marchés lointains.

2. ...compatible avec le droit communautaire...

Les aides à l'exportation dans le marché commun sont interdites, et la Commission européenne a une lecture stricte de la réglementation applicable en la matière. Le crédit d'impôt proposé par le présent article ne peut concerner que des dépenses de prospection commerciale, qui n'entrent pas dans le champ d'interdiction défini par la recommandation de la Commission européenne.

En effet, les aides à l'exportation sont définies comme étant des aides « directement liées aux quantités exportées, à la mise en place et au fonctionnement d'un réseau de distribution ou aux dépenses courantes liées à l'activité d'exportation ». En revanche, elles ne comprennent pas les aides relatives aux coûts de participation à des foires et aux études et conseils nécessaires à l'introduction sur un nouveau marché d'un nouveau produit ou d'un produit existant (communication C 068 relative aux aides de minimis , JOCE du 6 mars 1996). Le crédit d'impôt peut être considéré comme une aide destinée à couvrir ces coûts et ne peut donc pas être assimilé à une aide à l'exportation selon la définition communautaire.

3. ... révélateur de la « fiscalité à la française »...

Il est regrettable qu'il n'y ait pas eu de concertation entre les différentes directions du ministère de l'économie afin de prévoir l'articulation entre le crédit d'impôt pour dépenses de prospection commerciale et l'assurance prospection proposée par la Coface . Toutefois, le II du 1° du I de l'article 11 du projet de loi de finances pour 2005 prévoyant que les subventions publiques reçues par les entreprises à raison des dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt seront déduites des bases de calcul de ce crédit d'impôt, il ne devrait pas être possible de cumuler des deux dispositifs, la providence palliant ainsi le cloisonnement administratif.

La COFACE envisage de rappeler que l'assurance prospection ne pourra être comptabilisée dans les dépenses exigibles au crédit d'impôt. Les textes réglementaires qui préciseront les modalités d'application du présent article devraient prendre en compte cet aspect de la question selon les services de la direction de la législation fiscale, mais ils ne sont encore qu'à l'état de projet.

Par ailleurs, le coût du dispositif prévu par le présent article est estimé à 10 millions d'euros, selon l'exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2005. Environ 600 entreprises pourraient ainsi bénéficier du crédit d'impôt.

Le doublement du montant du crédit d'impôt, soit 30.000 euros au lieu de 15.000 euros, pour certaines associations et certains groupements d'intérêt économique, n'a pas donné lieu à une estimation financière, car cette mesure est économiquement symbolique.

Sans être hostile à ce dispositif, votre rapporteur général ne peut que réaffirmer son scepticisme à l'égard d'une nouvelle « niche fiscale » , soumise à des conditions complexes et se traduisant par des coûts administratifs non négligeables pour les entreprises. De son point de vue, il serait préférable de raisonner dans une autre conception de la fiscalité, et d'abaisser les taux de droit commun de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés, plutôt que de créer sans cesse de tels dispositifs spécifiques, dont l'encadrement est forcément assez arbitraire. En tout cas, il n'est pas certain que ce genre de mesure favorise la compétitivité française.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12

Allègements fiscaux pour les entreprises participant à un projet de recherche et de développement dans les pôles de compétitivité

Commentaire : le présent article tend à favoriser l'émergence de pôles de compétitivité, géographiquement délimités, en accordant des avantages fiscaux aux entreprises qui participent à un projet de recherche et développement dans une zone située dans ces pôles, en coopération avec d'autres entreprises et des organismes de recherche ou de transfert de technologie, des établissements d'enseignement supérieur et des collectivités territoriales

I. UN OBJECTIF LOUABLE

A. SUIVRE LE MODÈLE DE CERTAINES RÉUSSITES FRANÇAISES

1. Les principaux précurseurs

Les pôles de compétitivité, dont le présent article voudrait encourager la multiplication, sont déjà préfigurés par un certain nombre d'exemples, dans diverses régions, qui en démontrent la faisabilité et les bienfaits.

Ces exemples sont autant de réussites et constituent donc des modèles dont le gouvernement a voulu s'inspirer.

On peut citer :

- l'agglomération grenobloise où existe déjà un pôle de micro-électronique (à Crolles ), bientôt accompagné par le développement, en synergie, de nouvelles activités dans les nanotechnlogies (projet Minatec ) et dans les biotechnologies (Nano Bio) ;

- la région Provence-Alpes-Côte d'Azur avec le centre de Sophia Antipolis et des implantations, sur l'axe Nice-Marseille, qualifié parfois de « Silicon Valley provençale », de nombreuses entreprises de micro-électronique ;

- le « biopôle » de Poitiers.

2. Les clés de leur succès

Les clés de la réussite de la constitution de pôles de compétitivité « à la française » résident dans :

- le développement de liens de proximité, de synergies et de projets communs entre des acteurs aux rôles complémentaires (le triptyque « enseignement-recherche-entreprises ») ;

- la disponibilité de ressources humaines, matérielles et financière prêtes à être mobilisées ;

- un niveau suffisant de spécialisation et de compétences ;

- l'implication des collectivités territoriales.

3. Des réussites éclatantes

30.000 personnes originaires de plus de 60 pays travaillent dans la technopole de Sophia Antipolis , spécialisée dans la R&D en télécommunications et en technologies de l'information, la plupart des entreprises américaines spécialisées dans ces domaines y sont présentes (AT&T, IBM, Compaq, Texas instrument, Hewlett Packard, etc.). L'impulsion donnée par notre collègue Pierre Laffitte a été un facteur important de succès de cette technopole.

L'industrie des semi-conducteurs emploie, par ailleurs, près de 20.000 personnes dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur .

Les deux grands fondeurs, Atmel et ST Micro-électronics ont déjà bénéficié d'aides importantes, notamment d'exonérations de taxe professionnelle, pour s'y implanter.

Ils ont prévu de créer avec des universités et des laboratoires publics et privés, un centre intégré commun de recherche spécialisé dans les objets communicants sécurisés (une unité devrait notamment être installée à Gardanne, dans le cadre de la reconversion du bassin minier local, avec le concours de l'école des mines de Saint-Etienne).

Grenoble , ville de tradition industrielle dotée également, depuis longtemps, d'une éminente communauté de chercheurs, a récemment confirmé son attractivité internationale dans la microélectronique, avec le transfert, depuis l'Ecosse, par le groupe japonais JEM, spécialisé dans les tests de semi-conducteurs, de sa filiale européenne et la signature par le CEA, ST Microélectronics, Philips et Motorola d'un contrat commun de recherche et développement prévoyant l'utilisation d'équipements créés dans l'agglomération.

Plus de 60 % des projets d'implantation étudiés par l'Agence de développement économique de l'Isère émanent de groupes étrangers.

L'unité d'enseignement, de recherches et de développement Minatec , destinée à devenir en 2006 la première en Europe dans le domaine des micro et nanotechnologies, engendrera la création d'un millier d'emplois industriels et associera des activités de recherche, d'enseignement et de valorisation.

Le secteur privé doit financer près du quart de l'investissement correspondant, le département de l'Isère plus de 20 % et la région 13 %.

L'université de Tours a ouvert un laboratoire au coeur de l'unité locale de production de semi-conducteurs du groupe ST Microélectronics. Un échange « gagnant-gagnant » s'est ainsi instauré grâce auquel l'industriel a pu bénéficier du concours de chercheurs de l'université qui, de son côté, a accru sa notoriété et institué plusieurs filiales de formation. 500 emplois ont été créés et d'autres collaborations de ce type sont envisagées (construction d'un centre universitaire d'étude et de recherche des outils coupants en coopération avec une filiale du groupe suédois Sandvik et le soutien des collectivités locales).

A Poitiers , un inventaire des ressources locales a démontré l'existence d'un potentiel scientifique et industriel valorisable important (une demi-douzaine d'entreprises et quatre laboratoires employant 400 personnes dans la filière « biologie-santé »). De son côté, le pôle universitaire poitevin comptait plus de 1.900 chercheurs répartis en une cinquantaine d'équipes scientifiques.

Une « Biopôle », consacrée à la valorisation de ces activités de recherche a donc été constituée, associant industriels et chercheurs (universitaires et hospitalo-universitaires). De nouvelles filières de formation ont été créées ainsi que de « jeunes-pousses » issues de la recherche pharmaceutique et biologique. Le géant américain Parexel a décidé de renforcer sa présence dans l'agglomération.

De façon durable et prometteuse, le réseau formé par les trois universités de technologie (Compiègne, Troyes et Belfort-Montbéliard) a pour finalité de développer une politique organisée de transferts de compétences sur l'industrie et les services. Ce réseau a développé des compétences très pluridisciplinaires dans les trois régions concernées (Picardie, Champagne-Ardennes et Franche-Comté), et son apport au maintien et à la création directe ou indirecte d'emplois s'est avéré décisif. Le témoignage de ce succès est, en particulier, le volume des contrats de collaboration conclu entre les équipes universitaires et le secteur privé.

B. L'INTENTION DE SUSCITER DES ÉMULES

La démarche gouvernementale dont témoigne le présent article, est à la fois pragmatique et volontariste.

Une approche pragmatique

La création de pôles de compétitivité ne se décrète pas.

Elle doit partir - comme le montrent les exemples précités - d'une mobilisation des ressources disponibles et des volontés qui se manifestent à l'échelon local.

Le présent article dispose bien que l'identification des pôles, bénéficiant des avantages fiscaux qu'il prévoit, reposera sur « les moyens de recherche et de développement susceptibles d'être mobilisés dans le ou les domaines d'activité retenus » et sur les possibilités de coopération entre :

- les entreprises ;

- les organismes publics ou privés de recherche et de transfert de technologie ;

- les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre;

Parmi les critères à prendre en compte pour l'agrément des projets fiscalement favorisés figurent :

- la réalité de leurs débouchés ;

- leur complémentarité avec les activités industrielles du pôle ;

- enfin, leur viabilité économique et financière.

La démarche du gouvernement est donc empreinte de réalisme, puisqu'elle part des réalités locales mais elle traduit, en même temps, un certain volontarisme.

2. Une démarche volontariste

Le présent article témoigne aussi d'une forte volonté gouvernementale :

- d'impliquer davantage l'Etat dans un processus vertueux dont le mérite du déclenchement revenait surtout, jusqu'ici, à des initiatives locales ;

- d'accélérer ainsi, par des incitations décidées au niveau national, l'émergence ou le développement des pôles de compétitivité, potentiels ou actuels sur tout le territoire national (leur nombre serait, au total de 15 à 20).

Les espoirs placés dans le nouveau dispositif sont importants.

Les projets aidés doivent, en effet, avoir « un impact » ^{85 ( * )} non seulement « en termes de développement ou de maintien des implantations d'entreprises », mais aussi « sur l'attractivité du territoire du pôle de compétitivité ».

Notre collègue député Christian Blanc a, en outre, fait voter par l'Assemblée nationale un amendement, ajoutant que ces projets « sont susceptibles de développer l'activité des entreprises concernées (ce qui est quelque peu redondant avec la rédaction initiale de l'article) o u ( adjonction utile ) de favoriser l'émergence de nouvelles entreprises innovantes ».

Ces espérances ne semblent pas exagérées comme le prouve le succès - déjà évoqué - de nombreuses expériences précédentes spontanées.

Le dispositif prévu par le présent article semble à la hauteur de ces ambitions.

Il se montre en effet assez généreux dans la mesure où il prévoit, non seulement des avantages fiscaux (limités selon les règles communautaires de minimis à 100.000 euros par entreprise sur 3 ans) mais aussi des exonérations de cotisations sociales en faveur des entreprises dont les projets ont été agréés.

Au total, le coût des différentes mesures prévues par le présent article ne serait que de 30 millions d'euros en 2005.

Mais le CIADT du 14 septembre 2004 a prévu que 25 à 30 % des fonds d'intervention des différents ministères (soit une enveloppe de 350 millions d'euros sur trois ans) devaient être consacrés, dès 2005, à l'émergence et au développement de pôles de compétitivité).

A ces crédits, pourront venir s'ajouter des aides supplémentaires des collectivités territoriales et des fonds structurels européens.

II. UN DISPOSITIF ORIGINAL

S'inspirant de celui créant, dans la loi de finances de l'an dernier, le statut de jeune entreprise innovante, le dispositif prévu par le présent article tend tout d'abord à préciser les conditions dans lesquelles doivent être définis les pôles de compétitivité et, également, le cas échéant, des « zones de recherche et de développement », dont les contours demeurent, à ce stade, assez flous.

Il précise d'autre part les différentes exonérations accordées aux entreprises qui participent, dans ces zones, à des projets de recherche et développement agréés par les services de l'Etat.

La construction du présent article est à la fois inachevée sur certains points, simple dans ses grandes masses mais compliquée dans ses détails (du fait de la difficulté de coordonner tout nouvel article avec ceux qui figurent déjà dans le code général des impôts et d'éviter le cumul de différents avantages...).

A. UN ÉDIFICE EN ATTENTE D'ACHÈVEMENT

1. Les imprécisions du texte de l'article

Les pôles de compétitivité sont définis, au début du présent article, comme étant « constitués par le regroupement sur un même territoire d'entreprises, d'établissements d'enseignement supérieur et d'organismes de recherche publics ou privés qui ont vocation à travailler en synergie pour mettre en oeuvre des projets de développement économique par l'innovation » .

Cette définition a été élargie par l'Assemblée nationale qui a voulu ne pas la limiter, comme le faisait le texte initial, aux seules activités menées « dans un ou plusieurs domaines industriels ».

On peut s'interroger sur l'étendue de la zone géographique dans laquelle doivent se situer les pôles d'activités d'autant que leur désignation « peut être assortie de celle de zones de recherche et développement ».

Laquelle de ces deux zones doit-elle englober l'autre ? Dans le cas précité de l'axe Nice-Marseille dit « Silicon Valley provençale », s'agit-il d'un pôle de compétitivité ou d'une zone de recherche ?

2. Le recours à des décrets d'application

Il appartiendra au comité prévu par l'article, dont la liste des membres doit être fixée par décret ^{86 ( * )} , de le préciser puisqu'il lui reviendra de procéder à la désignation des pôles.

C'est cette même instance qui décidera également de l'existence et des limites géographiques des zones de recherche et de développement, les modalités d'application de l'ensemble des dispositions concernées devant être fixées par un décret en Conseil d'Etat.

B. UNE ARCHITECTURE ASSEZ SIMPLE

La lecture du présent article, dont le texte n'occupe pas moins de six pages de la première partie de la loi de finances pour 2005, est a priori assez ardue en raison de renvois à de multiples articles du code général des impôts, pour des raisons de coordination afin d'éviter des cumuls d'avantages fiscaux.

Néanmoins, le « plan de masse » de l'ensemble est assez simple.

1. Un ensemble complet d'incitations

Le I de l'article a trait, comme on l'a vu, à la définition des pôles de compétitivité et des zones de recherche et de développement.

Viennent ensuite des dispositions tendant à instaurer, au profit des entreprises, implantées dans une zone de recherche et développement, dont les projets ont été agréés par les services de l'Etat, différentes exonérations d'impôts nationaux, locaux et de cotisations sociales.

Ces diverses incitations sont récapitulées dans le tableau ci-après :

Principales incitations prévues par l'article
Dispositions du présent article	Exonérations	Conséquences législatives (CGI)
	1. Impôts nationaux
B. du II	a) sur le revenu ou sur les sociétés	nouvel article 44 undecies
E. du II	b) imposition forfaitaire annuelle (article 223 septies du CGI)	modification de l'article 223 nonies A
	2. Impôts locaux
A. du III	a) taxe foncière	nouvel article 1.383 F
	b) taxe professionnelle	nouvel article 1.466 E
	3. Cotisations sociales
V	Cotisations employeurs sur les salaires des participants aux projets agréés	-

2. Les exonérations d'impôts nationaux

Les lignes directrices suivies en ce qui concerne les exonérations d'impôts nationaux prévues par le présent article sont récapitulées dans le tableau ci-après :

Exonérations d'impôts d'Etat
Impôt	Article du CGI	Durée
Sur le revenu ou les sociétés	nouvel article 44 undecies	- totale * sur les trois premières périodes d'imposition bénéficiaires (36 mois maximum) - de moitié * pour les deux périodes d'imposition suivantes (24 mois maximum)
Imposition forfaitaire annuelle	modification de l'article 223 nonies A	totale pendant cinq ans suivant l'année de la première exonération
* certains produits bruts sont exclus du champ d'exonération

a) Les exemptions d'impôts sur le revenu ou sur les sociétés

Pendant dix ans (119 mois), quand elle réalise des bénéfices, une entreprise, dont le projet a été agréé, et qui est implantée dans une zone de recherche et de développement, peut donc bénéficier :

- d'une exonération totale d'impôts pendant une durée maximum de trois années non nécessairement consécutives (36 mois ^{* ( * )} ) ;

- d'un abattement de 50 % sur les mêmes impôts durant deux des années suivantes (24 mois ^{* ( * )} ).

Cette référence à une période de dix ans satisfait votre commission qui avait regretté, l'année dernière, que les mêmes avantages ne puissent être consentis à une jeune entreprise innovante (JEI) que sur une période de 8 ans, ce qui réduisait ses chances de pouvoir en profiter pleinement, étant donnés les risques de pertes inhérents à toute période de démarrage d'une activité nouvelle.

Votre commission se félicite également du fait que l'exonération puisse s'appliquer en cas de reprise, de transfert, de concentration ou de restructuration d'activités persistantes.

Tel n'avait pas été le cas pour les JEI.

Cette souplesse favorisera la création d'entreprises par essaimage dans les zones considérées.

Enfin, le délai de rescrit fiscal ^{87 ( * )} , pour l'exonération d'impôt sur les sociétés, a été fixé à 4 mois (comme le Sénat l'avait obtenu pour les JEI alors que la durée initiale prévue était de six mois).

b) Les dispenses d'imposition forfaitaire annuelle

Il est proposé d'étendre aux entreprises participant à un projet agréé dans une zone de recherche d'un pôle de compétitivité, l'exonération, prévue par l'article 233 nonies A du code général des impôts, de l'imposition forfaitaire annuelle ^{88 ( * )} due par les personnes morales passibles de l'impôt sur les sociétés, en vertu de l'article 223 septies du même code.

De façon générale, il est exigé que le siège social ainsi que l'ensemble des activités et moyens d'exploitation consacrés au projet soient situés dans la zone de recherche et de développement.

A défaut, le résultat exonéré doit être justifié à partir de la tenue d'une comptabilité séparée retraçant les opérations concernées.

3. Les exonérations d'impôts locaux

Sur délibérations des collectivités territoriales ou de leurs groupements peuvent être accordées aux entreprises visées par le présent article, des exonérations totales de taxe foncière sur les propriétés bâties ou de taxe professionnelle.

Impôt	Article du CGI	Durée - conditions
Taxe foncière	Nouvel article 1383 F	À compter de 2003 pour 5 ans, sur délibérations des collectivités territoriales ou de leurs groupements
Taxe professionnelle	Nouvel article 1466 E

Pour pouvoir être exonérée, une entreprise doit avoir participé à un projet de recherche et de développement validé à compter du 1 ^er janvier 2005.

La délibération correspondante, au titre de cette même première année d'application du nouveau régime fiscal, devra intervenir dans les 30 jours de délimitation par décret en Conseil d'Etat des zones de recherche et de développement.

Même si cela leur est politiquement difficile, les collectivités concernées pourront refuser d'accorder les exonérations de taxes locales précitées à des entreprises bénéficiant, par ailleurs, des avantages prévus en matière d'impôt sur le revenu ou sur les sociétés ou de cotisations sociales.

Mais, comme tous les régimes d'exonération décidés sur délibération des collectivités territoriales, le présent dispositif en faveur des activités participant à un projet de recherche ne doit pas faire l'objet d'une compensation de la part de l'Etat.

Pour les années suivantes, les délais et procédures habituels seraient suivis ^{89 ( * )} .

La durée de cinq ans de l'exonération correspond à celle du mandat des élus locaux.

A la différence de ce qui a été prévu pour les impôts d'Etat ^{90 ( * )} , l'avantage serait perdu en cas de transfert d'activités, lorsque le redevable en aurait déjà bénéficié, ne serait-ce que pendant une seule des cinq années qui précèdent.

4. Les exonérations de cotisations sociales

a) Leur champ d'application

Peuvent être exonérées de cotisations sociales ^{91 ( * )} , les rémunérations ^{92 ( * )} versées par leurs employeurs aux personnes impliquées dans la réalisation de projets de recherche et développement agréés menées dans les zones précitées, délimitées par décret en Conseil d'Etat.

Il s'agit non seulement des chercheurs, mais aussi des gestionnaires de projets, de techniciens, des juristes chargés de la protection industrielle et des accords de technologie concernés ainsi que des responsables des tests pré-concurrentiels.

b) Leurs conditions

Le droit à exonération est ouvert au plus tôt à compter de la date d'agrément du projet, pour une durée de 6 ans au maximum.

Son taux, de 25 %, devrait être porté à 50 % pour les petites et moyennes entreprises au sens communautaire du terme ^{93 ( * )} , à savoir celles qui, tout en étant indépendantes, emploient moins de 250 personnes et dont, soit le chiffre d'affaires, soit le total du bilan n'excédent pas un certain plafond (respectivement de 50 ou 43 millions d'euros).

Cette mesure est certainement, de toutes celles que prévoit le présent article, la plus coûteuse pour les finances publiques et la plus incitative , ce qui explique qu'elle soit aussi, à première vue, plus restrictive. Cependant, elle n'est apparemment pas soumise à la limite communautaire précitée dite règle « de minimis », contrairement aux aides fiscales prévues par le présent article, ce qui laisse à penser qu'elle a été notifiée à la Commission européenne et relève de la réglementation communautaire applicable en matière d'aide à la recherche et au développement.

C - LA COMPLEXITÉ DE CERTAINES DISPOSITIONS

1. Les mesures de coordination

La lecture du présent article est rendue difficile du fait que l'insertion de nouveaux articles dans le code des impôts conduit à y modifier de nombreuses références, d'où la nécessité de prévoir beaucoup de dispositions de pure coordination.

2. Les règles de non cumul

Les exonérations prévues par le présent article ne sont pas cumulables avec celles accordées au titre des activités de recherche des JEI ou de la création d'entreprises dans certaines zones, mentionnées dans le tableau ci-après, en ce qui concerne les impôts sur le revenu et les sociétés.

Articles du code général des impôts	Exonérations temporaires d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés
44 sexies	- Zones de revitalisation rurale, d'aménagement du territoire, de redynamisation urbaine - Territoires ruraux de développement prioritaire
44 octies	Zones franches urbaines
44 decies	Corse
244 quater E	Corse (crédits d'impôt pour certains investissements)

Dans les mêmes zones, ainsi que dans d'autres (zones urbaines sensibles), ou sur tout le territoire et sans date butoir (reprise d'entreprise industrielle en difficulté visée par l'article 44 septies du code général des impôts) peuvent être, par ailleurs, consenties des exonérations d'impôts locaux (foncier bâti ou taxe professionnelle).

De nombreuses d'entre elles sont compensées par l'Etat et accordées sauf délibération contraire (pour ce qui concerne les immeubles en zone franche urbaine compris dans les bases de la taxe professionnelle, l'investissement en Corse, les créations, reconversion et reprises d'activités dans les zones de redynamisation urbaine ou les zones franches urbaines).

Ce n'est pas le cas de celles prévues par le présent article, octroyées sur délibération des collectivités ou établissements intéressés, sans compensation de l'Etat.

Ceci est bien conforme à la doctrine de votre commission, dès lors que les conseils élus ont pleine capacité pour en décider.

Les entreprises concernées doivent exercer une option irrévocable entre le droit aux nouvelles exonérations d'impôts sur le revenu ou sur les sociétés, de taxes foncières sur les propriétés bâties ou de taxe professionnelle, qui sont ici proposées, et d'autres avantages, prévus par d'autres régimes particuliers, auxquels elles pourraient également prétendre.

De la même façon, la perte du droit à exonération des entreprises qui ne satisfont plus aux conditions requises pour en bénéficier est définitive.

Il s'agit d'empêcher que certains contribuables, par pur opportunisme, ne cherchent à cumuler des avantages ou à profiter d'effets d'aubaines, en changeant fréquemment de régime fiscal, sans prendre, en contrepartie, d'engagements durables vis-à-vis de la collectivité, à des fins d'intérêt général.

3. Les autres cas particuliers

Comme il est logique, il n'est pas possible de reporter sur un bénéfice antérieurement exonéré un déficit ultérieurement constaté.

Cette règle, de portée générale, s'appliquera aux entreprises visées par le présent article, comme à toutes celles jouissant d'un avantage similaire, comme le prévoit l'article 220 quinquies du code général des impôts.

En revanche, comme pour les JEI, les exonérations accordées aux entreprises, implantées dans des pôles de compétitivité et participant à des projets agréés seront cumulables avec le crédit d'impôt recherche .

III - LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

« Aide-toi et l'Etat t'aidera », telle paraît être, en résumé, la philosophie de cet article.

L'initiative des projets de recherche et de développement menés dans le cadre des pôles de compétitivité peut être purement privée, puisqu'il est prévu qu'elle puisse associer plusieurs entreprises à des laboratoires non publics.

Il est cependant souhaitable que des universités ou des organismes publics de recherche ou de transfert de technologie, y soient également associés.

L'implication des collectivités territoriales, ou de leurs groupements, est - on l'a vu - l'un des critères essentiels de l'agrément de ces projets.

Ces derniers doivent être poursuivis dans des pôles de compétitivité d'ores et déjà attractifs.

L'action, passée ou future, des acteurs de terrain (entreprises, universités, laboratoires, centres de transferts de technologie, collectivités territoriales...) est donc essentielle.

L'intervention de l'Etat, pour renforcer les initiatives locales, doit avoir pour objet :

- d'agréer les projets des entreprises qui leur donnent droit à des exonérations de charges fiscales et sociales,

- de désigner les pôles et les zones au sein desquels ces projets doivent être poursuivis.

Il est à espérer que cette délimitation géographique ne soit pas définitive de façon à ne pas décourager l'émergence éventuelle d'autres centres d'excellence.

La politique des pôles de compétitivité doit s'accompagner d'une politique de filières (micro-électronique, nano et biotechnologies) et est complémentaire de celle consistant à encourager la constitution de réseaux de recherche (pour la pile à combustible, par exemple, il n'y a pas réellement, pour le moment, en France de pôle prédominant).

Il faut cependant éviter une démarche trop dirigiste, selon laquelle l'Etat affirmerait des logiques sectorielles et les répartirait arbitrairement entre les territoires. Votre rapporteur général partage à ce sujet les options de l'Assemblée nationale, qui n'a pas souhaité que la définition des pôles soit trop étroite. Le rôle des collectivités territoriales devra être valorisé en vue de conférer à ce dispositif une dimension concrète et réellement tournée vers la création d'emplois.

Les exemples, non seulement américains mais français, qui peuvent être cités, montrent les nombreuses conséquences positives du regroupement de ressources industrielles et de matière grise en en lieu donné : fertilisations croisées, constitution de grappes ou d'essaims d'entreprises ( clusters ) par un « effet boule de neige » dû à la contagion du succès des projets initiaux...

L'objectif du présent article est louable, son dispositif opportun et réellement incitatif, notamment du fait des exonérations de charges sociales et de taxe professionnelle (s'agissant d'activités très capitalistiques, comme l'industrie des semi-conducteurs ou nécessitant des installations coûteuses...).

Votre commission y est donc favorable, sous le bénéfice de ses observations relatives à la désignation des pôles de compétitivité et des zones de recherche et de développement, et, sous la réserve générale portant sur tous les dispositifs qui tendent, par l'effet d'une sorte de fatalité, à faire évoluer notre système fiscal vers une complexité croissante.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13

Réduction à 1,5 % de la contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés, avant sa suppression complète

Commentaire : le présent article vise à réduire de moitié en 2005 le taux de la contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés, avant de la supprimer complètement en 2006.

I. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances rectificative pour 1995 (n° 95-885 du 4 août 1995) a créé une contribution additionnelle de 10 % sur l'impôt sur les sociétés , dans le cadre du plan de redressement des finances publiques et de soutien à l'emploi, destinée à assurer la « qualification » de la France à l'euro. Cette mesure a eu pour effet de porter le taux de l'impôt sur les sociétés à 36,66 % contre 33,33 % auparavant. Ce type de contribution exceptionnelle avait d'ailleurs déjà été instauré en 1974 ^{94 ( * )} et en 1976 ^{95 ( * )} .

Puis, la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (n° 97-1026 du 10 novembre 1997), avait créé une nouvelle surtaxe -temporaire- de 15 %, ramenée à 10 % pour l'année 1999, sur l'impôt sur les sociétés afin de rétablir l'équilibre des finances publiques. Elle a été remplacée en 2000 ^{96 ( * )} par une nouvelle contribution sociale de 3,3 % sur l'impôt sur les bénéfices (CSB), acquittée par les sociétés qui réalisent plus de 7,630 millions d'euros de chiffre d'affaires, dans le but de financer la mise en oeuvre des 35 heures.

La contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés, juridiquement distincte de l'impôt sur les sociétés, est codifiée à l'article 235 ter ZA du code général des impôts.

La contribution additionnelle s'applique à l'impôt sur les sociétés effectivement dû après imputation des amortissements différés, ainsi que des déficits et des moins values à long terme reportables, et après application des abattements prévus par les régimes spécifiques ou des dispositions prévoyant des reports ou des sursis d'imposition. Il est à noter que les avoirs fiscaux, les crédits d'impôt de toute nature, la créance née du report en arrière des déficits (ou « carry-back ») et l'imposition forfaitaire annuelle (IFA) ne sont pas imputables sur la contribution.

Son montant est déterminé en appliquant à l'impôt de référence le taux prévu à l'article 235 ter ZA : il était de 10 % pour les exercices clos entre 1995 et 2000, de 6 % pour les exercices clos ou la période d'imposition arrêtée en 2001, de 3 % pour les exercices clos ou la période d'imposition arrêtée depuis le 1 ^er janvier 2002.

La contribution ne constitue pas une charge déductible et est, par ailleurs, recouvrée comme l'impôt sur les sociétés et sous les mêmes garanties et sanctions.

Enfin, pour les exercices arrêtés entre les mois de mars et de décembre, la contribution donne lieu au versement d'un acompte unique, égal à 10 % de l'impôt sur les sociétés acquitté sur les résultats de l'exercice précédent, qui doit être payé au plus tard à la date prévue pour le dernier acompte d'impôt sur les sociétés. Si l'acompte ou le solde de liquidation n'a pas été intégralement acquitté à la date requise, une majoration de 10 % est appliquée à la somme non réglée.

La contribution sur l'impôt sur les sociétés est donc un impôt simple dont le rendement suit celui de l'impôt sur les sociétés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article prévoit l'abaissement du taux de la contribution de 3 % à 1,5 % pour les exercices clos ou la période d'imposition arrêtée à compter du 1 ^er janvier 2005.

Il propose également la réduction à 1,5 % du versement anticipé, dû par les redevables qui arrêtent leur exercice ou leur période d'imposition entre le 1 ^er mars et le 31 décembre 2005.

En outre, le III du présent article prévoit la suppression de la contribution à compter du 1 ^er janvier 2006.

En conséquence, le II du présent article prévoit la disparition de la majoration pour défaut de versement d'acompte, pour les exercices clos pour la période d'imposition arrêtée à compter du 1 ^er janvier 2006.

Le coût du dispositif proposé est estimé à 450 millions d'euros en 2005, et peut être évalué à 1,1 milliard d'euros à partir de 2007.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme l'a déjà souligné votre rapporteur général dans son rapport sur les prélèvements obligatoires, la France se singularise par sa situation :

- elle a le taux nominal marginal de l'impôt sur les sociétés le plus élevé des quinze anciens pays membres de l'Union européenne ;

Taux nominaux marginaux de l'impôt sur les sociétés en 2004

(en %)

France	35,4 ^97 ( * )
Espagne	35
Grèce	35
Pays-Bas	34,5
Belgique	34,5
Autriche	34
Italie	33
Danemark	30
Royaume-Uni	30
Moyenne de l'UE à 15	29,8
Finlande	29
Suède	28
Portugal	27,5
Allemagne	26,37
Luxembourg	22
Irlande	12,5

Source : Conseil des impôts/direction de la législation fiscale. Moyenne UE non pondérée. Taux du gouvernement central pour les fédérations. Taux maximal pour les grandes entreprises en cas de progressivité du barème

- sa position au sein de l'Union européenne s'est dégradée du fait de l'élargissement , puisque les taux nominaux marginaux d'impôt sur les sociétés sont relativement faibles dans les nouveaux Etats membres ;

Taux nominaux marginaux de l'impôt sur les sociétés en 2004

(en %)

Malte	35
République tchèque	28
Slovénie	25
Lettonie	19
Pologne	19
Slovaquie	19
Hongrie	18
Lituanie	15
Chypre	15
Estonie ^98 ( * )	0

Source : Conseil des impôts/direction de la législation fiscale. Taux maximal pour les grandes entreprises en cas de progressivité du barème

- cette position s'était d'ailleurs déjà fortement dégradée entre 1995 et 2003 . En effet, la France était initialement bien placée, mais comme le relevait en 2004 le Conseil des impôts dans son XXII ^ème rapport relatif à la concurrence fiscale et l'entreprise : « l'imposition des bénéfices des sociétés a été alourdie » entre ces deux dates et elle « n'a pas suivi les pays étrangers qui ont mis l'accent sur la baisse des taux nominaux de l'impôt sur les sociétés », même si « certains allégements ciblés ont été accordés pour compenser localement l'effet de l'alourdissement de l'ensemble » ;

Evolution des taux nominaux marginaux de l'impôt sur les sociétés entre 1995 et 2003

(en %)

Pays	Taux en 2003	Taux en 1995	Evolution
France	35,4	33,3	+ 2,1
Espagne	35	35	0
Grèce	35	35 / 40 (1)	0 / - 5
Pays-Bas	34,5	35	- 0,5
Belgique	34,5	39	- 4,5
Autriche	34	34	0
Italie	33	36	- 3
Danemark	30	34	- 4
Royaume-Uni	30	33	- 3
Moyenne de l'UE à 15	29,8	35,1	- 5,3
Finlande	29	25	+ 4
Suède	28	28	0
Portugal	27,5	36	-8,5
Allemagne	26,37	45 / 30 (1)	-18,63 / - 3,63
Luxembourg	22	33	- 11
Irlande	12,5	40	- 27,5

(1) Selon que les bénéfices étaient réinvestis ou redistribués.

Source : Conseil des impôts/direction de la législation fiscale

- le diagnostic est identique si l'on s'intéresse aux taux implicites globaux d'imposition , c'est-à-dire si l'on rapporte tous les impôts payés par une entreprise à une mesure de leur revenu, le plus souvent l'excédent net d'exploitation. Ainsi le Conseil des impôts indiquait dans son rapport précité : « la France fait partie des pays où cet indicateur était le plus élevé en 2002, date des dernières comparaisons établies. Le niveau français reste toutefois très proche de celui constaté dans les autres grands pays de l'Union. Mais la France affiche une dégradation récente de sa position par rapport à la moyenne » ;

- de même, « la France se trouve parmi les derniers pays du classement en matière de taux effectif, tous impôts confondus ([c'est-à-dire] d'après les impôts qui seraient supportés en théorie lors d'un investissement fictif, y compris la taxe professionnelle pour la France, et selon une étude de la Commission), [même si] ce résultat théorique ne tient pas compte de l'optimisation fiscale » ;

- par surcroît, « la prise en compte des cotisations sociales entraînerait une nette dégradation de la position de la France »,

- enfin, l'imposition des plus-values de cession d'actifs détenus par les entreprises figure parmi les caractéristiques les plus pénalisantes de notre fiscalité des entreprises.

Votre rapporteur général rappelle ainsi que votre commission des finances a déjà souligné à de nombreuses reprises la nécessité d'engager, dans les limites permises par un contexte budgétaire difficile, une baisse progressive du taux de l'impôt sur les sociétés, assortie de mesures de simplification et d'une réforme du régime d'imposition des plus-values.

Par conséquent, votre rapporteur général se félicite de la suppression progressive de la contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés .

Cette mesure permettra d'éviter l'érosion de l'attractivité du territoire national dans un contexte de concurrence fiscale accrue, en abaissant, en 2006, le taux marginal de l'impôt sur les sociétés à 34,43 % pour les entreprises soumises à la contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés, et à 33,33 % pour les autres entreprises. Cette réduction permet de rapprocher un peu, le taux nominal de l'impôt sur les sociétés de la France du taux médian des Etats de l'Union européenne, qui est de 30 %.

Taux marginal nominal de l'imposition des sociétés

(en %)

	2004	2005	2006
Impôt sur les sociétés (IS)	33,33	33,33	33,33
Contribution additionnelle de 3 % de l'IS en 2004 de 1,5 % en 2005 de 0 % en 2006	1	0,5	0
Contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés de 3,3 %	1,1	1,1	1,1
Taux marginal d'imposition des sociétés soumises à la contribution sociale Taux marginal d'imposition des sociétés non soumises à la contribution sociale	35,43 34,33	34,93 33,83	34,43 33,33

Votre rapporteur général se félicite d'autant plus de cette mesure, que le cumul de taux marginaux très élevés, d'une fiscalité complexe, de dispositions favorables méconnues et d'un impôt singulier - la taxe professionnelle - se traduit par un effet de signal très défavorable pour l'image de la France et, comme le reconnaît le Conseil des impôts, par « une incitation à l'évasion fiscale très forte ».

La complexité de notre système fiscal, dont le Conseil des impôts estime qu'elle atteint « un niveau rarement atteint dans les autres pays » est d'ailleurs le fruit du niveau excessif des taux : comme votre commission des finances le relevait déjà l'an passé à propos du XXI ^ème rapport du Conseil des impôts, relatif à la fiscalité dérogatoire, l'importance et surtout le nombre des régimes fiscaux dérogatoires sont indissolublement liés au niveau des prélèvements, qui ne seraient sans doute pas supportables sans les « soupapes » que constituent les dépenses fiscales.

A cet égard, la suppression progressive de la contribution additionnelle ne doit être qu' une première étape , et s'inscrire dans un processus de réforme de notre fiscalité, fondé sur une stratégie fiscale lisible, d'un côté, et sur la maîtrise des finances publiques, de l'autre.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14

Crédit de taxe professionnelle pour le maintien de l'activité dans des zones d'emploi en grande difficulté

Commentaire : le présent article a pour objet de créer un crédit de taxe professionnelle d'un montant de 1.000 euros par salarié et par an, dans la limite de 100.000 euros par période de trois années consécutives, en faveur de certaines entreprises industrielles et de services établies dans trente zones d'emploi reconnues en grande difficulté au regard des délocalisations.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UN CRÉDIT DE TAXE PROFESSIONNELLE POUR CERTAINS ÉTABLISSEMENTS

Comme le relevait déjà en 1997 le Conseil des impôts dans son quinzième rapport, relatif à la taxe professionnelle, le code général des impôts comporte pléthore d'exonérations, d'abattements et de dégrèvements en matière de taxe professionnelle, qui résultent aussi bien de l'héritage de la patente que de la sédimentation de nouveaux dispositifs.

En revanche, le code général des impôts ne prévoyait jusqu'ici aucun crédit d'impôt en matière de taxe professionnelle .

Le présent article vise à remédier à cette omission .

Il tend en effet à insérer dans le code général des impôts un nouvel article 1647 C sexies accordant à certains établissements un crédit de taxe professionnelle pris en charge par l'Etat .

Conformément à la pratique relative à la création de crédits d'impôt en matière d'impôt sur les sociétés, ce régime serait créé pour cinq années, soit 2005-2009 , certaines entreprises étant toutefois susceptibles d'en bénéficier jusqu'en 2011 dans des conditions qui seront exposées ci-après.

Les établissements éligibles à ce crédit de taxe professionnelle seraient ceux qui répondent aux quatre conditions cumulatives suivantes :

- être redevable de la taxe professionnelle ou en être temporairement exonéré en application des articles 1464 B à 1464 G et 1465 à 1466 E du code général des impôt concernant notamment les entreprises nouvelles (pour deux ans) ; les médecins et auxiliaires médicaux s'installant pour la première fois dans une commune de moins de 2.000 habitants (pour deux ans) ; les installations de désulfurisation ou de conversion profonde du gazole ou du fioul lourd (pour dix ans) ; les installations de stockage de gaz liquéfié (pendant cinq ans) ; les équipements de manutention portuaire (pendant cinq ans) ; enfin, certaines entreprises s'étendant, se créant ou s'implantant dans une zone éligible à la prime d'aménagement du territoire, dans les territoires ruraux de développement prioritaire, dans les zones urbaines sensibles ou en Corse (pendant cinq ans au maximum), ainsi que dans les zones franches urbaines (pendant sept ans). A contrario , les redevables définitivement exonérés de taxe professionnelle ne seraient donc pas éligibles au dispositif ;

- être localisé , au sens de l'article 310 HA de l'annexe II du code général des impôts, qui définit l'établissement productif comme une installation utilisée par l'entreprise en un lieu déterminé ou une unité de production intégrée dans un ensemble industriel lorsqu'elle peut faire l'objet d'une exploitation autonome, dans une des « zones d'emploi reconnues en grande difficulté au regard des délocalisations », dont la définition sera détaillée ci-après ;

- être un établissement affecté à une activité mentionnée au premier alinéa de l'article 1465 du code général des impôts, c'est à dire à une activité industrielle ou de recherche scientifique et technique ou de services de direction, d'études, d'ingénierie et d'informatique. On peut rappeler que les activités industrielles s'entendent des activités qui concourent directement à la transformation des matières premières ou de produits semi-finis en produits fabriqués et dans lesquels le rôle du matériel ou de l'outillage est prépondérant.  Le IV du dispositif envisagé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts exclut toutefois du champ du dispositif les activités de construction automobile , de construction navale , de fabrication des fibres synthétiques et de sidérurgie , car ces activités sont exclues du champ d'application du régime communautaire dit « de minimis » dans lequel s'inscrit le dispositif proposé (cf. infra) ;

- enfin, relever d'une entreprise . Les redevables qui ne sont pas des entreprises ne sont donc pas éligibles. Par exemple, les activités des établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche gérés par des services d'activités industrielles et commerciales (SAIC) sont exclues du crédit de taxe professionnelle même si elles ne sont pas entièrement exonérées de taxe professionnelle sur délibération des collectivités territoriales concernées.

B. LE MONTANT DU CRÉDIT DE TAXE PROFESSIONNELLE PROPOSÉ : 1.000 EUROS PAR AN ET PAR SALARIÉ DANS LA LIMITE DE 100.000 EUROS SUR TROIS ANNÉES CONSÉCUTIVES

Le premier alinéa du I du dispositif envisagé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts précise que le montant du crédit de taxe professionnelle serait égal à 1.000 euros par an par salarié employé depuis au moins un an au 1 ^er janvier de l'année d'imposition dans un établissement éligible.

Ce montant correspond à un peu moins de 5 % du coût pour l'employeur d'un salarié rémunéré au SMIC.

Le second alinéa du I précise que « les emplois transférés à partir d'un autre établissement de l'entreprise situé dans une zone d'emploi autre que celles qui, l'année du transfert, ont été reconnues en grande difficulté n'ouvrent pas droit au crédit d'impôt ». A contrario , les salariés transférés à partir d'un autre établissement de l'entreprise, mais affectés depuis au moins un an dans un ou plusieurs établissements successifs situés tous dans une zone éligible, ouvrent droit au crédit d'impôt.

Le nombre de salariés serait calculé selon les règles définies par l'article 310 HA de l'annexe II du code général des impôts, c'est à dire que « les travailleurs à mi-temps ou saisonniers [seraient] retenus à concurrence de leur durée du travail ».

Il convient par ailleurs de relever le décalage de deux ans entre les bases de taxe professionnelle et le nombre de salariés pris en compte pour le calcul du crédit de taxe professionnelle. On peut en effet rappeler que, pour la généralité des redevables, ce sont les bases de l'année n-2, établies et déclarées en année n-1, qui donnent lieu à la cotisation acquittée en année n. En revanche, le dispositif proposé par le présent article prévoit que ce soit le nombre de salariés présents depuis plus d'un an au 1 ^er janvier de l'année n qui donne lieu à un crédit d'impôt imputable sur la cotisation de cette même année n.

En pratique, le III du dispositif proposé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts précise toutefois, dans le souci de limiter les démarches déclaratives des redevables éligibles, que le nombre de salariés au 1 ^er janvier d'une année n pris en compte pour le crédit de taxe professionnelle de cette même année n, devra être reporté dans la déclaration n° 1003 transmise avant le 1 ^er mai de cette année n relative aux bases de l'année n-1 et à l'imposition au titre de l'année n+1.

En d'autres termes, la déclaration transmise à l'administration une année n servira aussi bien à déterminer le crédit de taxe professionnelle de cette même année n que la cotisation de taxe professionnelle due l'année suivante. En particulier, les redevables éligibles pourront bénéficier du crédit de taxe professionnelle dès 2005 , sous réserve de mentionner leur nombre de salariés concernés sur leur déclaration relative à la cotisation exigible en 2006.

Quoi qu'il en soit, le montant du crédit de taxe professionnelle est plafonné.

En effet, le IV du dispositif proposé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts précise que les entreprises ne pourront bénéficier du crédit de taxe professionnelle que dans les limites prévues par le règlement n° 69/2001 de la Commission européenne du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du Traité CE aux aides dites de minimis (cf. l'encadré ci-après), de sorte que le bénéfice du crédit d'impôt proposé serait en tout état de cause limité à 100.000 euros par entreprise (et non par établissement) pour chaque période de trois années consécutives .

En outre, il convient de souligner que ce plafond serait réduit à due concurrence des autres aides d'Etat reçues dans le cadre d'autres régimes relevant du règlement de minimis , quelles que soient leur provenance et leur forme (ce qui inclut notamment certaines aides apportées par les collectivités territoriales).

Cette disposition dispense la France de notifier à la Commission européenne le présent projet de crédit de taxe professionnelle.

La règle dite « de minimis »

Le premier alinéa de l'article 87 du Traité CE stipule que « sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

Par ailleurs, le troisième alinéa de l'article 88 du Traité CE stipule que la Commission européenne « est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides », cependant que « l'État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que [la] procédure ait abouti à une décision finale ». En d'autres termes, les Etats membres sont contraints de notifier à titre préalable à la Commission européenne toute aide ou tout régime d'aide aux entreprises afin que celle-ci puisse examiner leur compatibilité avec les règles instituées par l'article 87 du Traité CE avant leur entrée en vigueur.

La Commission européenne interprète généralement les dispositions précédentes de manière relativement stricte, en présumant que toutes les aides d'Etat sont a priori susceptibles de fausser ou de menacer de fausser la concurrence au sein du marché commun.

Dans un souci de simplification administrative , aussi bien pour les Etats membres que pour les services chargés du contrôle des aides d'Etat, la Commission européenne a toutefois introduit en 1992 une règle dite « de minimis », formalisée dans la recommandation de 1996 (JOCE n° C 68 du 6 mars 1996), puis dans le règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission du 12 janvier 2001, selon laquelle les aides d'un faible montant bénéficient d'une présomption inverse.

Le règlement du 12 janvier 2001 autorise ainsi les aides ou les combinaison d'aides dont le montant total octroyé à une même entreprise « n'excède pas 100.000 euros sur une période de trois ans ». Corollairement, ce règlement dispense les Etats membres de notifier à la Commission européenne les régimes d'aides aux entreprises plafonnés à 100.000 euros par période glissante de trois années consécutives.

Il convient toutefois de souligner que ce montant « de minimis » de 100.000 euros par entreprise sur trois années consécutives ne s'apprécie pas régime d'aide par régime d'aide, mais en cumulant l'ensemble des aides relevant du régime « de minimis » apportées à une même entreprise quelles que soient leur forme ou leur objectif.

C. LA DÉFINITION DES TRENTE ZONES D'EMPLOI RECONNUES EN GRANDE DIFFICULTÉ AU REGARD DES DÉLOCALISATIONS

Le II du dispositif proposé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts précise le processus de délimitation des « zones d'emploi reconnues en grande difficulté au regard des délocalisations ».

Ces zones sont issues des « territoires dans lesquels la majorité des actifs résident et travaillent », cette terminologie absconse recouvrant en fait une notion précise, à savoir les zones d'emploi définies par l'INSEE et délimitées conjointement par l'INSEE et par les services statistiques du ministère chargé du travail.

Selon l'INSEE, « le découpage en zones d'emploi constitue une partition du territoire adaptée aux études locales sur l'emploi et son environnement. Les déplacements domicile-travail constituent la variable de base pour la détermination de ce zonage. Le découpage respecte nécessairement les limites régionales, et le plus souvent les limites cantonales (et donc a fortiori départementales). Il était recommandé de ne pas créer de zones réunissant moins de 25.000 actifs. Défini pour la France métropolitaine, il comporte actuellement 348 zones ».

On peut observer que ces zones d'emploi ne sont définies par l'INSEE que pour la France métropolitaine. En conséquence, il résulte de la rédaction du présent article que le crédit de taxe professionnelle proposé ne pourrait pas concerner les départements d'outre-mer . Il convient par ailleurs de remarquer que les zones d'emploi définies par l'INSEE sont de taille très disparate , puisque leur nombre d'emplois variait en 2002 de 3.074 (pour la zone Sartene-Propriano, en Corse) à 1.688.492 (pour Paris).

Quoi qu'il en soit, le II du dispositif proposé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts précise que les 30 zones éligibles au crédit de taxe professionnelle seraient choisies chaque année, entre 2005 et 2009, par voie réglementaire .

En premier lieu , 20 de ces 30 zones éligibles seraient choisies selon des critères statistiques parmi les zones d'emploi :

- caractérisées au 30 septembre de l'année précédente par « un taux de chômage supérieur de deux points au taux national », le taux de chômage retenu étant le taux de chômage au sens du Bureau international du travail (BIT), disponible en décembre ;

- et par « un taux d'emploi salarié industriel d'au moins 10 % », le secteur industriel étant défini selon les catégories de la nomenclature d'activités française (NAF, révision 1), adaptée de la nomenclature européenne (NACE, révision 2) et approuvée par le décret n° 2002-1622 du 31 décembre 2002.

Enfin, pour ne retenir que 20 zones parmi les zones précédentes, à supposer qu'elles soient chaque année plus de 20, ce qui est extrêmement probable, un dernier classement sera effectué selon le critère « de la plus faible évolution de l'emploi salarié sur une durée de quatre ans », les chiffres retenus étant ceux au 30 septembre. Le présent article ne précise toutefois pas comment seraient départagées d'éventuelles zones ex-aequo .

Par ailleurs, dix autres zones (selon le dossier de presse) ou au plus dix zones (selon la rédaction du présent article), seraient choisies chaque année par voie réglementaire indépendamment des critères précédents parmi les zones « dans lesquelles des restructurations industrielles en cours au 30 septembre de l'année précédente risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi » .

Il convient d'observer que la notion de restructuration ne s'entendrait pas ici au sens juridique (c'est-à-dire ne recouvrirait pas seulement les opérations juridiques de fusion, de scission, d'apport partiel d'actifs ou de reprise d'entreprise en difficulté), mais au sens économique du terme.

En pratique, compte tenu des dates de disponibilité des statistiques nécessaires au choix des 20 zones retenues en fonction de critères objectifs, la liste des 30 zones éligibles pourrait être publiée en janvier de chaque année.

On peut d'ailleurs se demander pourquoi les dix zones retenues selon les critères plus subjectifs précités devraient être choisies parmi les zones connaissant des restructurations industrielles au 30 septembre de l'année précédente .

En effet, cette rédaction prive le gouvernement de la capacité de répondre rapidement à des restructurations annoncées après le 30 septembre de l'année précédente.

En conséquence, votre commission de finances vous proposera un amendement tendant à préciser que ces dix zones sont choisies parmi les zones dans lesquelles « des restructurations industrielles en cours risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi ».

D. LES CONDITIONS D'IMPUTATION ET DE REPRISE DU CRÉDIT D'IMPÔT

Le IV du dispositif envisagé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts précise que le crédit de taxe professionnelle s'imputerait sur l'ensemble des sommes figurant sur l'avis d'imposition et mises à la charge du redevable, c'est à dire, outre la cotisation de taxe professionnelle, la cotisation nationale de péréquation, les taxes consulaires et les taxes pour frais d'assiette, de non-valeurs et de recouvrement perçues par l'Etat.

Le crédit de taxe professionnelle s'imputerait après le dégrèvement au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée et après les dégrèvements de taxe professionnelle des articles 1647 C à 1647 C quinquies du code général des impôts, c'est à dire les dégrèvements en faveur des entreprises disposant de camions ou d'autocars ; en faveur des entreprises de transport sanitaire terrestre ; en faveur des armateurs ; au titre des immobilisations affectées à la recherche ; enfin, au titre des investissements nouveaux.

Cet ordre d'imputation serait favorable aux redevables , dès lors que le dernier alinéa du IV du dispositif envisagé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts dispose que le crédit d'impôt non imputé est remboursé, tandis que les dégrèvements existants ne sont pas remboursables et que le dégrèvement en faveur des entreprises de transport sanitaire terrestre est proportionnel au montant de la cotisation due.

Par ailleurs, le bénéfice du crédit d'impôt peut être perdu dans les deux cas suivants :

- le V du dispositif envisagé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts dispose que « si pendant la période d'application du crédit d'impôt ou pendant les cinq années suivant la fin de celle-ci, le redevable transfère hors de l'espace économique européen [c'est à dire hors de l'ensemble formé par l'Union européenne, l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège] les emplois ayant ouvert droit au crédit d'impôt, il est tenu de reverser les sommes dont il a bénéficié à ce titre ».

A contrario , une entreprise n'est aucunement tenue de reverser le crédit d'impôt dont elle aurait bénéficié au cours des années précédentes au titre d'emplois qu'elle supprime ou qu'elle décide de transférer dans d'autres pays de l'espace économique européen, notamment vers les nouveaux pays membres de l'Union européenne ;

- il résulte logiquement de la rédaction proposée pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts, que le redevable perd le bénéfice du crédit d'impôt dès lors que sa zone d'établissement n'est plus reconnue comme une zone en grande difficulté au regard des délocalisations.

Cependant, le II du dispositif envisagé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts dispose que, par exception, « lorsqu'une zone d'emploi n'est plus reconnue en difficulté, les salariés situés dans cette zone continuent à ouvrir droit au crédit d'impôt pendant un an pour les établissements en ayant bénéficié au titre de deux années et pendant deux ans au titre des établissements en ayant bénéficié au titre d'une année ou n'en ayant pas bénéficié ».

Cette rédaction conduit à ce que tous les établissements établis dans une zone devenue éligible seulement en 2009, soient assurés de bénéficier du dispositif jusqu'en 2011. De même, les établissements établis dans une zone devenue éligible seulement en 2008 seraient assurés de bénéficier du crédit de taxe professionnelle jusqu'en 2010.

E. L'ÉVALUATION DU COÛT DU DISPOSITIF

Le gouvernement a annoncé que le coût du dispositif proposé pouvait être estimé à 330 millions d'euros par an en 2005 , ce coût étant bien sûr à la charge de l'Etat et non pas des collectivités territoriales.

En réponse aux questions de votre rapporteur général, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a précisé les hypothèses et la méthodologie retenues pour ce chiffrage (cf. l'encadré ci-après).

Compte tenu toutefois du nombre des régimes d'aides relevant du règlement de minimis , on peut penser que ce chiffrage risque d'être surestimé , sauf si les entreprises ne respectent pas, volontairement ou involontairement, le plafond de 100.000 euros sur trois années consécutives pour l'ensemble des aides concernées.

Inversement, ce chiffrage pourrait être sous estimé si les zones d'emplois retenues étaient des bassins industriels traditionnels dont le nombre d'emplois était sensiblement supérieur à la moyenne.

Le chiffrage du dispositif

« Le chiffrage de la mesure a été effectué à partir de données INSEE sur le nombre d'emplois industriels par zone en 2002, étant entendu que dans les zones étudiées le taux de chômage est supérieur ou égal au taux métropolitain plus deux points (348 zones au total).

Hypothèse sur le nombre de salariés concernés

Dans cette étude, il est notamment indiqué que le nombre total de salariés dans le secteur industriel pour les zones en cause s'élève à 3.967.982, soit une moyenne par zone de (3.967.982/348) salariés ou 11.400 salariés.

Le II 1) de l'article 14 du PLF prévoit l'éligibilité des 20 zones connaissant la plus faible évolution de l'emploi salarié sur une durée de quatre ans. Le II 2) de l'article susvisé précise que les zones recouvrent également dans la limite de dix zones, des zones dans lesquelles des restructurations industrielles en cours au 30 septembre de l'année précédente risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi. Le dispositif est donc susceptible de concerner un total de trente zones.

Sur la base du nombre moyen de salariés par zone précédemment déterminé, le nombre de salariés correspondant aux 30 zones s'élève à (30 x 11.400) salariés, soit 342.000 salariés .

Le champ d'application de la mesure exclut parmi les activités industrielles celles relevant de la construction automobile, de la construction navale, de la fabrication des fibres artificielles ou synthétiques et de la sidérurgie. En revanche, certaines prestations de services mentionnées au premier alinéa de l'article 1465 du code général des impôts sont concernées par la mesure (recherche scientifique et technique, services de direction, d'études, d'ingénierie et d'informatique). Pour le chiffrage, il est estimé que le gain généré par l'exclusion des activités industrielles susmentionnées est compensé par le coût induit par l'éligibilité des prestations susvisées.

Estimation du coût de la mesure

Le nombre de salariés concernés par la mesure est ainsi estimé à 342.000. Le crédit d'impôt par salarié s'élevant à 1.000 euros le coût de la mesure hors limitation de minimis peut être estimé à (342.000 x 1.000) euros, soit 342 millions d'euros.

Le crédit d'impôt étudié s'applique toutefois dans les limites prévues par le règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis . Il est difficile de chiffrer l'impact du plafond de 100.000 euros sur une période de trois ans prévu par ce règlement. Le plafond ne concerne pas exclusivement les aides fiscales.

La prise en compte de la règle de minimis induit un gain pour l'Etat d'un montant faible au titre du budget 2005, cet impact étant a priori amené à monter en charge au titre des années suivantes. Dans ces conditions, le coût de la mesure a été arrondi à 330 millions d'euros pour 2005.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre un amendement purement rédactionnel présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances et un avis de sagesse du gouvernement , qui a levé le gage, un amendement présenté par notre collègue député Richard Mallié tendant à permettre aux collectivités territoriales concernées de compléter financièrement le dispositif .

Concrètement, cet amendement a introduit dans le présent article deux paragraphes IV et V non codifiés disposant respectivement :

- « le représentant de l'Etat propose aux collectivités territoriales percevant la taxe professionnelle de participer à ce dispositif, le crédit d'impôt pouvant être majoré de 500 euros » ;

- « le crédit d'impôt n'est pas restituable ».

Ces modifications visent à permettre aux préfets des régions et de départements comportant des zones d'emploi éligibles de solliciter les collectivités territoriales concernées pour qu'elles abondent le crédit de taxe professionnelle, à hauteur de 500 euros supplémentaires par salarié et par an, cet abondement n'étant toutefois pas remboursable, s'il ne peut être imputé.

A cet égard, notre collègue député Gilles Carrez , rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale , a indiqué lors de l'examen du présent article vendredi 26 octobre en séance publique à l'Assemblée nationale que « la commission a trouvé très intéressante l'idée de notre collègue Mallié, qui porte sur un point essentiel : à partir du moment où l'on décide collectivement de faire un effort sur certaines zones, cet effort doit être assumé à la fois par l'État et par les collectivités.

En matière de dégrèvement de taxe professionnelle, notre collègue propose que, dans la mesure où les collectivités locales le décident et l'assument, puisqu'il n'y aura évidemment pas de compensation, l'effort de l'État soit accompagné au niveau local.

Ce serait d'autant plus normal qu'il est dans l'intérêt des collectivités locales de favoriser le maintien des entreprises dans ces secteurs. Et si un telle politique réussit, elles en tireront les premiers bénéfices : maintien sur place des salariés, des employeurs et de certaines activités. Les commerces locaux résisteront, les logements continueront d'être habités et on pourra stopper le processus de déclin ».

L'Assemblée nationale a ensuite adopté le présent article 14 ainsi modifié.

On peut toutefois relever que cet article n'a pas soulevé l'enthousiasme.

Ainsi, notre collègue député Pierre Méhaignerie , président de la commission des finances de l'Assemblée nationale a-t-il déclaré, lors de l'examen du présent article le vendredi 26 octobre en séance publique à l'Assemblée nationale :

« Si je suis pleinement convaincu de l'objectif à atteindre, je le suis moins pour l'outil utilisé. En même temps, je reconnais que la mesure alternative n'est pas facile à trouver, compte tenu de la contrainte européenne et de la nature même de la cible à atteindre... Aussi, monsieur le secrétaire d'État, ne pourrions-nous pas trouver, à la faveur de la navette entre l'Assemblée et le Sénat - car il est impossible de rédiger cela aujourd'hui -, des solutions permettant de dégager une partie de cette somme importante de 330 millions d'euros au bénéfice des hommes et des femmes qui ont besoin de la solidarité nationale lorsqu'ils sont victimes de délocalisations industrielles ? J'aimerais que le gouvernement travaille sur cet objectif et nous fournisse des éléments de réponse lorsque le texte nous reviendra du Sénat ».

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire, a d'ailleurs pris des engagements en réponse : « je souhaite dire au président Méhaignerie que le gouvernement retient ses suggestions . Nous étudierons les questions qu'il a évoquées dans les délais qu'il a indiqués ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ

A titre liminaire, on peut s'interroger à double titre sur la conformité du dispositif proposé à notre Constitution .

Tout d'abord, on peut s'interroger sur la conformité du dispositif au regard du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques. Il convient en effet de rappeler que la quasi-totalité des régimes récents d'exonération ou de dégrèvement de taxe professionnelle bénéficient soit à des équipements spécifiques dont la diffusion répond à un intérêt général (comme les installations de manutention portuaire ou de désulfurisation du gazole), soit à des activités économiques placées dans des situations particulières (comme le transport routier), soit, pour les mesures relatives à certaines zones, aux seules reprises, créations ou des extensions d'entreprises (comme dans les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire, dans les zones de revitalisation rurale ou dans les zones urbaines sensibles en application respectivement des articles 1465, 1465 A et 1466 A du code général des impôts).

En d'autres termes, les allègements de taxe professionnelle prévus pour certaines zones du territoire métropolitain trouvent traditionnellement leur contrepartie plus ou plus explicite dans un développement local de l'activité économique et de l'emploi.

En revanche, dans le dispositif proposé, la contrepartie du crédit de taxe professionnelle est relativement ténue , puisque les entreprises sont éligibles dès lors seulement qu'elles emploient des salariés depuis plus d'un an dans un établissement d'une zone éligible.

Certes, les bénéficiaires sont tenus de reverser le crédit de taxe professionnelle si, dans les cinq années suivant la fin de celui-ci, ils transfèrent hors de l'espace économique européen les emplois ayant ouvert droit au crédit d'impôt.

Cependant, les bénéficiaires conservent a contrario le bénéfice du crédit de taxe professionnelle même s'ils transfèrent, dès le 2 janvier de l'année d'octroi de ce crédit d'impôt, tous les emplois ayant donné lieu à ce crédit d'impôt dans un autre Etat membre de l'Union européenne (notamment dans l'un des dix nouveaux Etats membres) ou bien dans une zone d'emploi non éligible.

En outre, on peut douter de la capacité de l'administration fiscale française à récupérer le crédit d'impôt auprès d'une entreprise qui se délocaliserait en tout ou partie en Chine, quelques années après en avoir bénéficié, et même de sa capacité à connaître de semblables situations. Les procédures administratives de contrôle et de mise en recouvrement du crédit de taxe professionnelle pourraient d'ailleurs être plus coûteuses que le montant du crédit d'impôt éventuellement récupéré.

De même, on peut s'interroger sur la capacité de l'administration fiscale à vérifier que certains salariés ouvrant droit au crédit d'impôt (commerciaux, informaticiens ou plus généralement, personnes exerçant des fonctions support) n'aient pas été transférés d'un autre établissement situé en zone non éligible.

Quoi qu'il en soit, on peut également s'interroger sur la conformité du dispositif au regard du principe constitutionnel de légalité de l'impôt .

En effet, comme le rappelle régulièrement le Conseil constitutionnel, le pouvoir de déterminer le champ d'application d'un avantage fiscal n'appartient qu'à la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution , et ne saurait donc être conféré à une autorité ministérielle (cf. par exemple la Décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987 relative à la loi de finances pour 1988).

Or la rédaction retenue pour qualifier les dix zones « dans lesquelles des restructurations industrielles en cours au 30 septembre de l'année précédente risquent d'altérer gravement la situation de l'emploi » est tellement floue qu'elle laisse au gouvernement une grande marge de manoeuvre pour déterminer ces zones par décret.

On peut d'ailleurs se demander si cette souplesse , qui risque de conduire à une censure partielle du dispositif par le Conseil constitutionnel, n'est pas un piège , car elle soumettra chaque année le gouvernement à d'intenses pressions, aussi bien de la part des collectivités territoriales que des entreprises. A la limite, on pourrait d'ailleurs voir certaines entreprises annoncer des plans de restructuration peu avant la date du 30 septembre afin de bénéficier du dispositif pour elles-mêmes et leurs sous-traitants.

Il est vrai que ce risque est tempéré par la complexité du dispositif proposé et par la modicité de l'aide apportée.

On peut en effet douter que le montant de l'aide, soit au maximum 100.000 euros par période de trois années consécutives, infléchisse les stratégies de localisation et de délocalisation des groupes industriels et ce, d'autant plus que tous les établissements de plus de 100 salariés auront atteint ce plafond dès 2005, et ne pourront donc pas bénéficier de nouveau du dispositif avant 2008 .

En outre, votre rapporteur général se doit de nouveau de rappeler, comme il l'a déjà fait dans son commentaire de l'article 10 du présent projet de loi de finances, que la gestion d'aides accordées sous le régime de minimis est en principe extrêmement complexe pour l'Etat, comme pour les entreprises bénéficiaires .

En effet, l'article 3 du règlement ( CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 relatif aux aides de minimis dispose :

« 1. Lorsqu'un État membre octroie une aide de minimis à une entreprise, il l'informe du caractère de minimis de cette aide ; l'entreprise concernée lui fournit des informations complètes sur les autres aides de minimis qu'elle a reçues au cours des trois années précédentes . L'État membre ne peut lui accorder la nouvelle aide de minimis qu'après avoir vérifié que cette nouvelle aide ne porte pas le montant total des aides de minimis perçues au cours de la période de référence de trois ans au-delà du plafond de [100.000 euros]...

3. Les États membres enregistrent et compilent toutes les informations concernant l'application du présent règlement. Ces dossiers contiennent toutes les informations nécessaires pour établir si les conditions du présent règlement ont été respectées. Les informations sont conservées, en ce qui concerne les aides de minimis individuelles, pendant une période de dix ans à compter de la date à laquelle l'aide a été octroyée et, pour ce qui est des régimes d'aides de minimis, pendant une période de dix ans à compter de la date d'octroi de la dernière aide individuelle au titre du régime en question. Sur demande écrite de la Commission, les États membres concernés lui communiquent, dans un délai de vingt jours ouvrables ou tout autre délai plus long fixé dans cette demande, toutes les informations que la Commission considère comme nécessaires pour lui permettre de déterminer si les conditions du présent règlement ont été respectées, en particulier le montant total des aides de minimis octroyées à une entreprise donnée ».

On peut d'ailleurs se demander, dans le cas d'espèce, si les dispositions précitées de l'article 3 du règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 relatif aux aides de minimis ne requièrent pas des services fiscaux la vérification, préalable à l'octroi du crédit de taxe professionnelle, du respect par chaque entreprise demanderesse du plafond de 100.000 euros sur trois années consécutives pour l'ensemble des aides de minimis dont elle a bénéficié, même si cela risquerait d'alourdir encore davantage une procédure déjà fort complexe au regard des montants financiers en jeu. Dans le cas contraire, la responsabilité de l'Etat pourrait être en effet engagée.

Quoi qu'il en soit, il résulte des dispositions du règlement de minimis précitées que les entreprises éligibles au crédit d'impôt doivent, en principe, avant de demander le bénéfice du crédit de taxe professionnelle, calculer chaque année le montant de l'ensemble des autres aides de minimis qu'elles ont reçues au cours des trois dernières années et ce, sous peine d'engager également leur responsabilité.

Or ce calcul est dans le cas d'espèce d'autant plus malaisé que les demandes de crédit de taxe professionnelle , jointes aux déclarations de taxe professionnelle, seraient formulées au niveau de chaque établissement , tandis que le calcul du respect du plafond de minimis doit être effectué au niveau de l'entreprise .

En outre, votre rapporteur général rappelle que les entreprises ne savent souvent pas, en pratique, si les aides de toute nature qu'elles ont reçues de l'Etat ou des collectivités territoriales relèvent ou non du régime de minimis , car de nombreux dispositifs d'aide ont été implicitement placés sous ce régime.

Dans le contexte d'un projet de loi de finances qui multiplie les dépenses fiscales placées sous le régime de minimis , l'article 10 (crédit d'impôt pour les entreprises qui se relocalisent en France), l'article 12 (allègements de charges pour les pôles de compétitivité) et le présent article 14 relevant en tout ou partie de ce régime, votre commission des finances vous propose ainsi, afin de réduire l'insécurité juridique des contribuables, un amendement tendant à prévoir la publication par le gouvernement, avant le 31 mars de chaque année, de la liste de l'ensemble des aides de toute nature accordées par l'Etat relevant du régime de minimis , à charge pour les collectivités territoriales de faire de même sous leur propre responsabilité.

Enfin, votre commission des finances rappelle qu'elle n'est pas, par principe, favorable à la prise en charge par l'Etat des impôts locaux, car celle-ci tend à accroître le volume des dépenses incompressibles de l'Etat tout en réduisant la responsabilité des élus.

Dans le cas d'espèce, votre commission des finances se demande d'ailleurs si la compensation du crédit de taxe professionnelle proposé constitue ou non une ressource propre pour les collectivités territoriales au sens de l'article 72-2 de la Constitution (les dégrèvements constituant une ressource propre, mais pas les compensations d'exonération). En effet, si la compensation du crédit de taxe professionnelle ne devait pas être reconnue comme une ressource propre, on pourrait s'interroger de nouveau sur la constitutionnalité du dispositif proposé.

Plus généralement, votre commission des finances s'interroge aussi sur la cohérence du dispositif proposé avec la perspective d'une réforme de la taxe professionnelle annoncée le 6 janvier 2004 par le Président de la République à l'occasion de ses voeux aux forces vives de la Nation .

En effet, la rédaction du présent article semble reposer sur l'idée selon laquelle la taxe professionnelle existera toujours en 2011 selon les modalités actuelles et on peut se demander ce qui se passerait si celle-ci devait être effectivement remplacée d'ici là par un prélèvement nouveau :

- la définition de ce prélèvement devrait-elle reprendre le dispositif de crédit d'impôt prévu ? Si oui, selon quelles modalités ?

- dans le cas contraire, par exemple si la taxe professionnelle était remplacée par un autre impôt local à partir de 2006, les entreprises qui n'auraient été éligibles au dispositif qu'en 2005, soit une année, auraient-ils « droit » en application du II du dispositif proposé pour le nouvel article 1647 C sexies du code général des impôts, à bénéficier du crédit d'impôt pendant deux années supplémentaires ?

Ces questions ne sont pas seulement techniques. En effet, l'analyse économique souligne que les allègements de la fiscalité ou des charges sociales pesant sur les entreprises sont d'autant plus efficaces qu'ils sont perçus comme étant lisibles et pérennes.

Inversement, les mesures peu lisibles ou dont la pérennité n'est pas assurée ne sont pas prises en compte dans les calculs économiques des entreprises, dont elles n'infléchissent donc pas les décisions, de sorte que ces mesures se traduisent seulement par des effets d'aubaine .

En conclusion, votre rapporteur général se doit d'exprimer son réel scepticisme quant à l'intérêt pratique d'un dispositif exagérément complexe et difficilement applicable, et rappelle que seule une réforme fiscale de grande envergure (baisse des charges sociales et baisse de l'impôt sur les sociétés) renforcera un jour la compétitivité des entreprises françaises.

Pour autant, il comprend que le gouvernement veuille proclamer un effort de solidarité nationale proposé en faveur des bassins industriels en difficulté.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La rédaction du dispositif adopté par l'Assemblée nationale tendant à permettre au représentant de l'Etat de proposer aux collectivités territoriales percevant la taxe professionnelle de participer au crédit d'impôt, en le majorant d'un montant, non restituable, de 500 euros, soulève deux séries de difficultés .

En premier lieu, cette rédaction soulève un problème de principe puisqu'elle suggère que la participation des collectivités territoriales au dispositif pourrait être conditionnée à leur saisine par le préfet de région ou de département, ce qui contreviendrait au principe constitutionnel d'autonomie des collectivités territoriales.

En second lieu, cette rédaction laisse de nombreuses questions en suspens : comment s'articuleraient les contributions respectives des régions, des départements, des EPCI et des communes concernées ? Quel serait l'ordre d'imputation des contributions respectives de l'Etat et des différentes collectivités locales participant au dispositif ? Si le montant cumulé du crédit de taxe professionnelle accordé par l'Etat et du crédit de taxe professionnelle accordé par les collectivités territoriales dépasse la cotisation de taxe professionnelle du redevable, celui-ci se verrait-t-il rembourser la différence par l'Etat ou bien le crédit d'impôt accordé par les collectivités territoriales, non remboursable, serait-t-il réduit à due concurrence ?

Au-delà de ces difficultés rédactionnelles, les modifications apportées par l'Assemblée nationale rencontrent six objections dirimantes :

- la création d'un complément de crédit de taxe professionnelle accordé par les collectivités territoriales serait extrêmement difficile à gérer par les services de l'Etat chargés du recouvrement de la taxe professionnelle, comme par les collectivités territoriales concernées . En effet, les zones d'emploi éligibles ne seront connues qu'au début de chaque année, c'est-à-dire après l'adoption des budgets primitifs des collectivités territoriales concernées, dont l'équilibre serait ainsi remis en cause. En outre, on peut se demander selon quelles modalités le coût du crédit d'impôt supplémentaire serait partagé entre les collectivités territoriales ;

- les collectivités territoriales invitées à prendre à leur charge le crédit d'impôt supplémentaire sont, par construction, des collectivités comprenant des zones d'emplois en grande difficulté, voire, pour les communes ou les EPCI, peuvent être incluses dans des zones d'emploi en grande difficulté. En conséquence, la création d'un crédit de taxe professionnelle supplémentaire réduirait les recettes fiscales de collectivités territoriales et d'EPCI déjà relativement pauvres pour une mesure d'une efficacité économique incertaine ;

- par surcroît, compte tenu du plafonnement de l'aide à 100.000 euros sur trois années consécutives, la participation des collectivités territoriales viendrait souvent en substitution de celle de l'Etat . Par exemple, une entreprise de 33,33 salariés équivalent temps plein pourrait a priori bénéficier pendant trois ans du crédit de taxe professionnelle accordé par l'Etat pour un montant cumulé de 100.000 euros (soit 33.330 euros trois années de suite). Si les collectivités territoriales concernées abondaient le dispositif à hauteur de 500 euros par salarié, la même entreprise ne pourrait toujours bénéficier du dispositif qu'à hauteur de 100.000 euros sur trois années consécutives, mais percevrait en fait 50.000 euros la première année (soit 1.500 euros x 33,33 salariés), 50.000 euros la deuxième année et 0 euro la troisième année (puisqu'elle aurait atteint son plafond). Au total, cela ne changerait que la situation de trésorerie de l'entreprise. En revanche, l'Etat réduirait ses dépenses fiscales d'un tiers, au détriment des collectivités territoriales, ce qui irait à rebours des objectifs de solidarité nationale du dispositif initialement proposé ;

- pour cette raison, on peut d'ailleurs craindre que l'Etat, à l'instar de ses pratiques récurrentes en matière d'investissements routiers ou de contrats de plan Etat-régions, ne conditionne le choix des dix zones éligibles définies selon des critères subjectifs à la participation financière des collectivités territoriales concernées ;

- la faculté offerte aux collectivités territoriales d'accorder un crédit de taxe professionnelle supplémentaire pourrait ainsi accroître la concurrence fiscale entre celles-ci ;

- enfin, force est de constater que l'ajout de cet étage supplémentaire au dispositif proposé n'est pas de nature à simplifier la réforme de la taxe professionnelle .

En conséquence, même si votre commission des finances estime indispensable que les collectivités territoriales participent au développement économique de leurs territoires, notamment au travers d'une fiscalité maîtrisée, elle n'en estime pas moins préférable d'en revenir pour cet article au dispositif initialement envisagé par le gouvernement, et vous proposera donc un amendement en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15

Renforcement du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises de transport

Commentaire : le présent article propose de tripler le montant du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises disposant d'autocars ou de camions de plus de 16 tonnes, ainsi que d'étendre de dégrèvement aux camions de 7,5 à 16 tonnes, d'une part, aux bateaux de marchandises affectés à la navigation intérieure, d'autre part.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre d'un plan d'ensemble destiné à améliorer la situation des transporteurs routiers à la suite de la grève des chauffeurs routiers de novembre 1997, l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 1997 a institué en faveur des entreprises utilisant des véhicules de 16 tonnes et plus un dégrèvement de taxe professionnelle d'un montant de 800 francs par an et par véhicule, arrondi par la suite à 122 euros .

Les véhicules qui donnent droit à dégrèvement en application de ce dispositif, codifié à l'article 1647 C du code général des impôts, sont :

- d'une part, les véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est égal ou supérieur à 16 tonnes ;

- d'autre part, les véhicules tracteurs routiers (destinés à tirer une semi-remorque) dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 16 tonnes.

Ce seuil de 16 tonnes correspondait au plancher retenu par l'article 284 ter du code des douanes pour l'assujettissement à la taxe spéciale sur certains véhicules routiers, dite « taxe à l'essieu ».

Par ailleurs, l'article 110 de la loi n° 98-546 du 1 ^er juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a étendu ce dégrèvement de 122 euros aux autocars routiers dont le nombre de places assises, hors strapontins, est égal ou supérieur à 40.

Les autocars ouvrant droit à ce dégrèvement sont ceux destinés aux transports collectifs de voyageurs, en principe hors des villes, et au tourisme.

En d'autres termes, les autobus destinés aux transports urbains et comportant des places destinées aux voyageurs debout n'ouvrent pas droit au dégrèvement. En pratique, ces derniers se distinguent par la mention « BUS » sur leur carte grise, tandis que les premiers portent la mention « CAR ».

Dans les deux cas (camions et autocars), les véhicules ne sont éligibles au dégrèvement que s'ils présentent le caractère d'une immobilisation corporelle, c'est à dire que les véhicules inscrits en stock d'une entreprise qui exerce une activité de fabrication ou d'achat-revente de véhicules ne sont pas éligibles.

En revanche, il convient de souligner que le dégrèvement bénéficie aussi bien aux entreprises qui exercent à titre principal des activités de transport (de marchandises ou de voyageurs), qu'aux entreprises qui utilisent des véhicules éligibles dans le cadre d'une autre activité (notamment industrielle). Cela justifie au regard des impératifs de neutralité de l'impôt.

On peut par ailleurs préciser que les véhicules éligibles au dégrèvement sont fort logiquement ceux susceptibles d'être retenus pour la détermination de la base d'imposition de l'entreprise au titre de laquelle le dégrèvement est accordé, c'est à dire :

- les véhicules dont l'entreprise est propriétaire ou crédit-preneur au 31 décembre de l'année retenue pour le calcul des bases (c'est à dire l'année n-2), sous réserve que ceux-ci ne soient pas donnés en location pour une durée égale ou supérieure à 6 mois ;

- et les véhicules dont l'entreprise est locataire au 31 décembre de l'année retenue pour le calcul des bases, dès lors que ces véhicules sont pris en location pour une durée égale ou supérieure à 6 mois.

En conséquence, les véhicules acquis, pris en crédit-bail ou pris en location au titre de l'année n-1, qui ne figurent pas dans les bases d'imposition de référence pour la cotisation due en année n, ne sont pas non plus éligibles au dégrèvement.

Cela étant, les entreprises sont éligibles au dégrèvement, même si elles ne sont pas imposées sur leurs équipements et biens mobiliers (EBM), mais seulement sur leurs recettes ou sur leur valeur locative foncière.

Par ailleurs, on peut observer que :

- le dégrèvement ne peut excéder le montant de la cotisation de taxe professionnelle et n'est ni remboursable, ni reportable ;

- le dégrèvement s'impute sur la cotisation de taxe professionnelle au sens large, c'est-à-dire y compris la cotisation nationale de péréquation et les « frais de gestion » (c'est-à-dire des taxes pour frais d'assiette, de non-valeurs et de recouvrement) de la fiscalité directe locale perçus par l'Etat, à l'exclusion toutefois des taxes consulaires ;

- la cotisation de taxe professionnelle prise en compte pour le plafonnement de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée est en principe la cotisation nette de tous les dégrèvements, à l'exception notamment des dégrèvements contentieux, ainsi que des dégrèvements relatifs aux camions et aux autocars, ce qui rend le dispositif plus avantageux pour les contribuables.

Enfin, il convient de relever que le coût de ce dégrèvement est estimé pour 2003 à 31 millions d'euros , 254.000 véhicules étant concernés selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Ce coût est entièrement à la charge de l'Etat , c'est à dire que le recours à la technique du dégrèvement conduit à ce que ces réductions de cotisation de taxe professionnelle soient entièrement neutres en termes de recettes pour les collectivités territoriales et leurs groupements.

En effet, l'Etat, qui établit et collecte la taxe professionnelle, soustrait les dégrèvements des cotisations dues par les entreprises concernées, mais verse aux collectivités territoriales et à leurs groupements le produit de la taxe professionnelle comme si ces dégrèvements n'étaient pas intervenus (cf. l'encadré ci-après).

Les dégrèvements d'impôts locaux

Il n'existe pas de base juridique de la définition des dégrèvements. On peut toutefois en dégager quelques caractéristiques essentielles :

- il s'agit d'un dispositif destiné à réduire la cotisation d'impôt acquittée par un redevable ;

- il est pris en charge par l'Etat ;

- une collectivité ne peut à son initiative procéder au dégrèvement, une telle décision s'exposant à la censure du juge administratif sur le fondement d'une rupture d'égalité devant l'impôt.

Par le biais des dégrèvements, l'Etat se substitue ainsi de manière partielle ou totale au contribuable pour le paiement des impositions locales . Les dégrèvements se distinguent donc des exonérations et des abattements , qui ne sont compensés par l'Etat qu'en cas de disposition législative expresse.

II. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article 15 du projet de loi de finances initiale pour 2005 s'inscrit dans le cadre du « plan de mobilisation et de développement » annoncé le 8 septembre 2004 en faveur du transport routier de marchandises par M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.

Cet article propose tout d'abord d'étendre le champ du dégrèvement aux véhicules routiers dont le poids total en charge, roulant ou autorisé, est égal ou supérieur à 7,5 tonnes (au lieu de 16 tonnes) .

Ce seuil de 7,5 tonnes correspond au seuil désormais retenu par la Commission européenne pour déterminer les activités de transport susceptibles d'être affectées par la concurrence internationale.

Ce seuil de 7,5 tonnes correspond aussi au seuil à partir duquel la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, ouvre aux Etats membres de l'Union européenne la possibilité d'établir une différence de fiscalité sur le gazole en faveur des véhicules routiers.

De même, le dispositif de l'article 265 septies du code des douanes, que l'article 16 du présent projet de loi de finances tend à pérenniser, dispose que les entreprises propriétaires de véhicules routiers destinés au transport de marchandises et de véhicules tracteurs routiers peuvent demander le remboursement d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur le gazole pour ceux de leurs véhicules dont le PTAC dépasse également ce seuil de 7,5 tonnes.

Par ailleurs, le présent article du projet de loi de finances proposait initialement de doubler le montant du dégrèvement , qui n'avait pas été révisé depuis 1997, pour le porter de 122 à 244 euros par véhicule .

Le coût de cette mesure était estimé à 80 millions d'euros , ce montant étant calculé comme suit :

(200.000 nouveaux véhicules x 244 euros) + (254.000 véhicules déjà éligibles x 122 euros)

Enfin, cette mesure devait initialement s'appliquer à compter des impositions établies au titre de 2005, c'est à dire à compter des cotisations dues en 2005 et calculées à partir des bases du 31 décembre 2003. Comme les redevables ont déjà déclaré leurs bases de 2003 pour l'établissement de la cotisation due en 2005, cela suppose que les entreprises disposant de camions nouvellement éligibles adressent des déclarations complémentaires pour bénéficier du dégrèvement en 2005.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE À L'INITIATIVE DU GOUVERNEMENT

Dans un contexte de forte hausse du prix du gazole, le gouvernement a introduit, lors de l'examen du dispositif en première lecture à l'Assemblée nationale, un amendement, adopté par l'Assemblée nationale avec un avis favorable de sa commission des finances , tendant à :

- élargir le champ du dégrèvement aux « bateaux de marchandises motorisés et affectés à la navigation intérieure », c'est-à-dire en faveur de la batellerie ;

- avancer aux impositions établies au titre de 2004 (au lieu de 2005) le doublement de 122 euros à 244 euros du montant du dégrèvement ;

- enfin, à porter le montant du dégrèvement à 366 euros à partir des impositions établies au titre de 2005 .

Selon les informations transmises à votre commission des finances, environ 1.900 bateaux seraient concernés par l'extension du champ du dégrèvement, pour un coût annuel de 0,46 million d'euros en 2004 et de 0,70 million d'euros à partir de 2005. Ce montant peut être rapproché des crédits prévus sur la période 2004-2007 pour le plan d'aide à la batellerie, qui s'élèvent à 15 millions d'euros.

Par ailleurs, le coût supplémentaire résultant de l'augmentation du montant du dégrèvement de 244 euros à 366 euros pour les camions et les autocars peut être estimé à 55 millions d'euros à partir de 2005.

Au total, le coût du présent article s'établirait ainsi à 81 millions d'euros en 2004 et à 136 millions d'euros à partir de 2005.

Par ailleurs, le présent amendement semble avoir été préparé avec une certaine précipitation , de sorte que le ministère de l'économie et des finances n'a pas encore déterminé les modalités concrètes permettant que l'élargissement du dégrèvement aux camions de 7,5 à 16 tonnes et le doublement de ce montant prennent effet dès les impositions établies au titre de 2004, c'est-à-dire dès les cotisations de taxe professionnelle versées par les redevables en 2004, dont le solde, exigible à partir du 1 ^er décembre, doit être en principe acquitté avant le 15 décembre 2004.

Pour ce faire, trois solutions sont envisageables :

- donner effet au dispositif par voie d'instruction administrative avant le 15 décembre, c'est-à-dire avant son adoption formelle par le Parlement, en application de l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales, qui permet aux contribuables de se prévaloir contre l'administration des instructions et des circulaires que celle-ci a publiées, et inviter les entreprises bénéficiaires à défalquer du solde de leur cotisation le dégrèvement supplémentaire résultant de la mesure proposée, tout en transmettant des pièces justificatives valant réclamation ;

- repousser par voie d'instruction, pour les seules entreprises éligibles au dispositif, la date limite de paiement du solde de la cotisation, et les inviter à défalquer du solde de leur cotisation le dégrèvement supplémentaire résultant de la mesure proposée, tout en transmettant des pièces justificatives ;

- procéder au remboursement en 2005 des montants qui auraient dû être dégrevés en 2004, sur demande des entreprises concernées assortie des pièces justificatives.

A priori , la deuxième solution est préférable , car elle est moins complexe en gestion que la troisième solution et plus respectueuse des prérogatives du Parlement que la première.

Enfin, il convient d'observer que le gouvernement n'a pas notifié le présent dispositif à la Commission européenne, mais en a seulement informé celle-ci.

Le gouvernement estime en effet que le présent dispositif ne constitue par une aide d'Etat au sens de l'article 87 du traité CE, dès lors qu'il s'applique « horizontalement » à l'ensemble des entreprises disposant de camions, d'autocars ou de bateaux de transport de marchandises affectés à la navigation intérieure, et non pas aux seules entreprises de transport.

Cette appréciation est confortée par le précédent issu de la création du dégrèvement par la loi de finances rectificative pour 1997, puisque la Commission européenne avait alors été de même seulement informée de la mesure et n'avait pas formellement soulevé d'objections.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A titre liminaire, votre commission des finances rappelle une nouvelle fois qu'elle n'est pas, en principe, favorable à la prise en charge par l'Etat des impôts locaux. Ainsi, elle avait estimé, dans un rapport d'information ^{99 ( * )} exposant sa « doctrine » en matière de fiscalité locale, qu'il était nécessaire de « préserver les assiettes locales en confiant la gestion et le coût de toute nouvelle mesure d'exonération, de dégrèvement ou d'abattement aux collectivités territoriales percevant les impôt correspondants ».

Par ailleurs, notre collègue Yves Fréville a montré, dans un rapport d'information sur les dégrèvements de taxe d'habitation ^{100 ( * )} , les effets pervers de la substitution de l'Etat aux contribuables locaux. Il écrit ainsi, en introduction du rapport précité : « La taxe d'habitation n'est plus un vrai impôt local : la moitié des contribuables ne paie plus ou ne paie que partiellement cet impôt qu'en fonction de leurs revenus, sans que subsiste un quelconque lien avec l'impôt sur l'habitation voté par les collectivités locales. Un coin fiscal à la charge de l'Etat a été enfoncé entre la recette perçue par les collectivités locales et l'impôt payé par les contribuables ».

La prise en charge par l'Etat d'une part croissante de la fiscalité locale , dont il est progressivement devenu le premier contributeur, comporte ainsi souvent des effets pervers, tant pour l'Etat que pour les collectivités territoriales elles-mêmes :

- elle tend à accroître le volume des dépenses incompressibles pour l'Etat , dans un contexte budgétaire très défavorable, d'une part ;

- elle tend à réduire la base des impôts locaux , dans le cas des exonérations et à des abattements, ou à réduire la responsabilité des élus , dans le cas des dégrèvements, puisque les contribuables dégrevés ne ressentent plus les éventuelles augmentations de la pression fiscale locale, d'autre part.

Dans le cas d'espèce, on peut toutefois observer que ce dernier risque est limité par le caractère forfaitaire du dégrèvement proposé, qui laisse à la charge des contribuables les effets des éventuelles augmentations des taux de taxe professionnelle.

On peut cependant s'interroger sur la pertinence d'un dégrèvement forfaitaire accordé au prorata du nombre de camions, d'autocars ou de bateaux éligibles, quels que soient leur poids total en charge (pour les camions) ou leur jauge (pour les bateaux) et sans qu'il soit tenu compte de leur valeur locative. Le tableau ci-après suggère d'ailleurs que le dégrèvement du présent article est à cet égard singulier.

Les dégrèvements sectoriels de taxe professionnelle

Autres réductions de cotisation	Montant du dégrèvement
Entreprises utilisant des véhicules routiers (camions ou autocars)	Nombre de véhicules x 122 € (plafonné au montant de la cotisation, sans remboursement ni report, sous réserve de règles particulières de calcul)
Entreprises de transport sanitaire terrestre	50 % de la cotisation
Armateurs	Part de la cotisation relative à la valeur locative des navires de commerce et de leurs équipements embarqués (à compter de 2003)
Immobilisations affectées à la recherche	Part relative à la valeur locative des immobilisations affectées à la recherche (à compter de 2004)

Source : fiche n° 3 de la commission de réforme de la taxe professionnelle

On peut également s'interroger sur les fondements du renforcement du dispositif à l'initiative du gouvernement. En effet, l'anticipation d'un an, l'extension du champ et l'augmentation du montant du prélèvement se justifient selon le gouvernement par l'augmentation du prix du gazole. Cependant, il s'agit là d'un fondement conjoncturel , alors que l'extension du champ et l'augmentation du montant du prélèvement sont des mesures structurelles , a priori pérennes.

On peut aussi s'interroger sur le ciblage du dispositif proposé. Selon les informations transmises à votre rapporteur général, celui-ci est destiné à aider les entreprises qui, du fait de l'intensité de la concurrence ou de la rigidité de leurs contrats, ne peuvent répercuter sur leurs prix la hausse du coût des carburants et connaissent de ce fait des problèmes de trésorerie.

Cela explique notamment que le dispositif bénéficie à la batellerie de transport de marchandises, mais pas à la batellerie de tourisme, cette dernière étant présumée pouvoir répercuter la hausse du gazole sur ses clients.

Cela étant, on peut se demander si le seuil de 7,5 tonnes est approprié. Il convient d'ailleurs de rappeler que notre collègue Alain Lambert, alors rapporteur général de la commission des finances, s'interrogeait non sans prescience dans son rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 1997 sur le seuil de 16 tonnes, en se demandant si ce seuil, qui semblait motivé par des considérations strictement budgétaires, n'était pas de nature à créer des distorsions de concurrence , en dépit de la modicité de l'aide accordée, et en observant que la réglementation relative aux poids lourds comportait deux autres seuils :

- c'est à partir d'un seuil de 3,5 tonnes de poids maximal autorisé et de 14 mètres cubes de volume utile que les véhicules des entreprises exerçant une activité de transport public de marchandises ou une activité de location de véhicules industriels avec conducteur destinés au transport de marchandises sont considérés comme des poids lourds et doivent à ce titre obtenir un certificat d'inscription au registre des transporteurs ou au registre des loueurs auprès du préfet de région ;

- et c'est à partir du seuil de 6 tonnes de poids total autorisé en charge que des autorisations sont nécessaires pour exécuter des transports publics de marchandises.

Par ailleurs, on peut s'interroger sur la cohérence du dispositif proposé avec les orientations générales du gouvernement en faveur du fret ferroviaire.

Enfin, on peut surtout s'interroger sur la cohérence du dispositif proposé avec la réforme de la taxe professionnelle annoncée par le Président de la République le 6 janvier 2004 et qui doit en principe donner lieu à des dispositions législatives courant 2005.

En effet, les professions concernées considèreront le dispositif proposé comme un avantage acquis. Or, la multiplication des intérêts catégoriels et des avantages acquis est évidemment de nature à rendre la réforme de la taxe professionnelle encore plus difficile.

Pour autant, on peut observer que le montant du dégrèvement n'avait pas été revalorisé depuis 1997.

En outre, le dispositif proposé correspond à des engagements envers les transporteurs routiers pris successivement par le gouvernement le 8 septembre 2004, puis le 14 octobre 2004, et réitérés par M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, dans son discours de clôture du congrès de la fédération nationale des transports routiers le 27 octobre 2004.

Et nos transporteurs routiers sont actuellement confrontés à des difficultés considérables liées conjoncturellement à la hausse du prix du gazole, mais aussi, plus structurellement, au développement de la concurrence, parfois déloyale, des transporteurs des nouveaux Etats membres de l'Union européenne, qui bénéficient en tout état de cause de coûts salariaux bien moindres.

On peut d'ailleurs observer que le dispositif proposé s'inscrit dans le cadre d'un plan d'ensemble qui prévoit également la stabilisation de la TIPP sur trois ans à son niveau minimum, la suppression de son plafonnement et la réduction de ses délais de remboursement ; l'assouplissement des normes relatives à la durée du travail dans une logique « gagnant-gagnant » pour les entreprises comme pour leurs salariés ; l'instauration dans chaque région d'un guichet unique pour examiner au cas par cas la situation des entreprises en difficulté et proposer des mesures d'échelonnement des charges fiscales et sociales ; la définition d'un indice gazole de référence et l'étude d'un dispositif législatif permettant aux transporteurs de répercuter mécaniquement aux chargeurs l'évolution de cet indice ; enfin, l'encadrement par décret de la durée du cabotage sur notre territoire et la préparation d'une mesure d'immobilisation sanctionnant l'exercice illégal de la profession ou du cabotage afin de lutter contre le concurrence déloyale.

Afin de soutenir une profession particulièrement menacée et de respecter les engagements pris par le gouvernement , votre commission des finances vous propose ainsi d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16

Pérennisation et aménagement du remboursement partiel de TIPP applicable au gazole utilisé par les entreprises de transport routier de marchandises

Commentaire : le présent article tend à adapter le dispositif de remboursement partiel de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) applicable au gazole utilisé par les entreprises de transport routier de marchandises à l'évolution du droit communautaire sur la taxation des produits énergétiques. A cet effet, il aligne le taux spécifique de TIPP applicable à ces entreprises sur le taux minimal défini par une directive. Enfin, cet article pérennise ce système et supprime le contingentement du remboursement

Le présent article, ainsi que l'article 16 quater , modulent le régime de remboursement partiel de TIPP pour certaines professions. On notera, par ailleurs, que M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a annoncé, le 19 octobre 2004 à l'Assemblée nationale, la mise en place d'une commission , présidée par un président de chambre à la Cour des comptes et composée notamment de parlementaires ^{101 ( * )} , chargée de déterminer de manière incontestable les éventuelles plus-values de recettes de TVA et de TIPP consécutives à la hausse du pétrole .

Il a été donné mission à cette commission de comparer les recettes prévues dans la loi de finances initiale pour 2004 à celles obtenues au 31 octobre 2004, étant entendu que si des recettes supplémentaires avaient été perçues par l'Etat, elles seraient restituées aux Français dès le 1 ^er janvier 2005.

Cette restitution éventuelle ne fait donc pas l'objet du présent projet de loi de finances.

Pour autant, votre commission des finances ne manquera pas de suivre avec la plus grande attention les travaux de cette commission.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DIFFICULTÉS DU TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES

Le secteur du transport routier de marchandises se heurte à la hausse des prix du gazole, dont l'évolution depuis le début de l'année 2004 est retracée dans le tableau ci-après :

Entre le 1 ^er janvier et le 31 août 2004, le prix du gazole hors taxes a donc progressé de 30 %. Le prix de vente à la pompe du gazole a, pour sa part, augmenté de presque 10 centimes d'euros, soit 13,6 % en l'espace de huit mois .

Les véhicules poids lourds du secteur consomment le tiers du gazole distribué en France et versent globalement 3,7 milliards d'euros de TIPP ^{102 ( * )} .

La hausse de la TIPP est donc de nature à dégrader la compétitivité du secteur dans lequel, selon le rapport précité, les carburants représentent 22 % des charges d'exploitation pour le transport sur longue distance et 15 % sur moyenne distance .

Ces évolutions affectent d'autant plus le secteur du transport routier de marchandises, qu'il est majoritairement constitué de petites entreprises .

En France, selon le même rapport, l'activité du transport routier de marchandise (hors fret) est pratiquée par 42.000 entreprises, dont 15.000 n'ont pas de salariés . Celles-ci ont un chiffre d'affaires de 30 milliards d'euros et un effectif total de 330.000 personnes, salariées et non salariées .

Parmi les 27.000 entreprises ayant des salariés, on dénombre :

- 8.500 entreprises individuelles ;

- 17.000 ayant entre 1 et 5 salariés (15 % du chiffre d'affaires du secteur et 20 % de son effectif) ;

- 950 ayant plus de 50 salariés (41 % du chiffre d'affaire) ;

- 546 ayant plus de 100 salariés.

Le rapport précité précise, en outre, que plus de 100.000 personnes exercent leur activité dans des secteurs connexes.

L'opportunité de la mise en place d'un dispositif particulier pour les transporteurs routiers de marchandises tient aussi au fait que ceux-ci n'ont pas le choix de leur carburant et utilisent principalement du gazole, sans pouvoir répercuter intégralement les hausses de son tarif.

B. LE DISPOSITIF EN VIGUEUR

1. Origines

Les pouvoirs publics ont, depuis plusieurs années, cherché à réorienter les comportements des automobilistes vers des carburants moins polluants, par une hausse des taxes applicables au gazole. Afin d'atténuer les effets de cette politique sur la compétitivité du secteur des transports routiers, la loi de finances pour 1999 ^{103 ( * )} a instauré un mécanisme de remboursement d'une fraction de la hausse de la TIPP, selon les possibilités ouvertes par le droit communautaire.

L'article 265 septies du code des douanes, définissant ce mécanisme, a depuis été aménagé chaque année à l'occasion d'une loi de finances, notamment pour modifier le taux spécifique servant de base au calcul du remboursement et préciser la période d'application, puisque le mécanisme n'est pas pérenne.

2. Fondement au regard de la législation communautaire

La directive n° 92/81/CE du Conseil du 19 octobre 1992, aujourd'hui abrogée, avait permis l'institution par les Etats membres d'un mécanisme de remboursement partiel de TIPP.

Selon son article 8-4, en effet, le Conseil pouvait autoriser un Etat membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politiques spécifiques. En outre, son article 8-8 prévoyait pour les Etats membres la faculté de donner effet aux exonérations ou réductions du taux d'accise au moyen d'un remboursement.

Par décision du Conseil ^{104 ( * )} , la France a été autorisée à appliquer « un taux différencié au diesel utilisé par les véhicules utilitaires, à condition que ce taux respecte le taux d'accise minimal prévu par la législation communautaire ».

Cette autorisation a été prorogée jusqu'au 31 décembre 2002 ^{105 ( * )} et, à compter du 1 ^er janvier 2003, par un accord politique intervenu au sein du Conseil Ecofin des 19 et 20 mars 2003. Elle s'appuie, jusqu'au 31 décembre 2004, sur l'article 18-1 de la directive n ° 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.

3. Champ d'application

Le dispositif en vigueur, codifié à l'article 265 septies du code des douanes, concerne les entreprises établies dans l'Union européenne propriétaires ou, en leur lieu et place, les entreprises titulaires soit d'un contrat de crédit-bail, soit d'un contrat de location de deux ans ou plus, de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge est au moins égal à 7,5 tonnes , ou de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 7,5 tonnes. Près de 600.000 véhicules seraient actuellement susceptibles de bénéficier de ce dispositif.

Les entreprises établies dans un pays membre de l'Union européenne autre que la France doivent justifier qu'elles ont acquis du gazole en France au cours de la période couverte par le remboursement et que ce gazole a été utilisé comme carburant dans des camions immatriculés dans l'un des pays membres.

4. Modalités de calcul du remboursement

Le dispositif en vigueur n'a pas institué un tarif réduit qui serait directement applicable à ses bénéficiaires. Il a, en revanche, créé un droit à remboursement partiel sur demande et selon les modalités ci-après.

Les transporteurs routiers acquittent le gazole acheté à la pompe au taux de droit commun de 41,69 euros par hectolitre ^{106 ( * )} .

Le remboursement est égal à la différence entre ce taux de droit commun et un « taux spécifique » réservé aux usagers professionnels et fixé à 38 euros par hectolitre pour la période du 1 ^er mars 2003 au 31 décembre 2004. Ce remboursement est donc de 3,69 euros par hectolitre.

Toutefois, le droit à remboursement est plafonné à 20.000 litres de gazole par semestre et par véhicule.

Les entreprises adressent leur demande de remboursement au service des douanes à partir du 22 juillet et du 22 janvier suivant respectivement le premier et le second semestre, et au plus tard dans les trois années qui suivent ces dates.

5. Evaluation du dispositif

Le remboursement n'est donc pas automatique. On a observé une variation sensible des demandes de remboursement ^{107 ( * )} .

Ces chiffres doivent être rapprochés des 42.000 entreprises susceptibles de solliciter ce remboursement.

Le plafond de consommation (40.000 litres par an) est proche de la consommation moyenne annuelle d'un camion de 40 tonnes (37 litres/100 km en moyenne et 45.000 litres par an).

Le dispositif actuel, compte tenu du plafonnement, est pleinement profitable pour les transporteurs « longue distance » utilisant des « 40 tonnes ».

Les autres, surtout lorsque le taux de remboursement est faible, n'estiment pas opportun d'accomplir des formalités en vue d'un remboursement modeste.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE ÉVOLUTION COMMANDÉE PAR UNE NOUVELLE DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE

La directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité impose à la France une modification du mode de calcul du remboursement partiel de TIPP payée par les transporteurs routiers .

En effet, son article 7 (2) autorise les Etats membres à « établir une différence entre le gazole à usage commercial et le gazole à usage privé utilisé comme carburant, à condition que les niveaux minima communautaires soient respectés et que le taux fixé pour le gazole à usage commercial utilisé comme carburant ne soit pas inférieur au niveau national de taxation en vigueur au 1 ^er janvier 2003 ».

Cette disposition sera applicable en France à compter du 1 ^er janvier 2005, date d'expiration de la dérogation dont elle bénéficie (voir supra).

De ce fait, à partir du 1 ^er janvier 2005, les accises applicables au gazole ne pourront être inférieures au tarif de base en vigueur le 1 ^er janvier 2003, soit 39,19 euros par hectolitre ^{108 ( * )} .

Or, le taux spécifique, c'est-à-dire le prix restant à charge du transporteur après remboursement, est fixé, jusqu'au 31 décembre 2004 à 38 euros , soit à un niveau inférieur au taux minimal exigé par la directive précitée du 27 octobre 2003.

Un ajustement du remboursement partiel de TIPP constitue donc une obligation pour la France. Tel est l'objet du présent article qui, en outre, supprime le plafonnement du remboursement et pérennise le dispositif, sans en changer le champ d'application.

B. L'AMÉNAGEMENT DES MODALITÉS DE CALCUL DU REMBOURSEMENT

Pour répondre à cette exigence communautaire, l'article 16 du projet de loi de finances pour 2005 porte le taux spécifique applicable aux professionnels de 38 euros à 39,19 euros par hectolitre , à compter du 1 ^er janvier 2005, en modifiant en conséquence l'article 265 septies du code des douanes.

Le montant du remboursement sera donc égal à la différence entre le taux de droit commun (maintenu à 41,69 euros par hectolitre) et le nouveau taux spécifique (39,19 euros), et donc abaissé de 3,69 à 2,50 euros par hectolitre .

Les demandes de remboursement pourront être présentées à partir du 1 ^er jour ouvrable suivant le semestre auquel elle s'appliquent, soit le 1 ^er janvier ou le 1 ^er juillet (au lieu du 22 janvier ou du 22 juillet).

Elles pourront toujours être demandées, au plus tard, dans les trois ans qui suivent le semestre considéré.

C. LA SUPPRESSION DU PLAFONNEMENT DU REMBOURSEMENT

En contrepartie de la baisse du remboursement de TIPP, l'article 16 du présent projet de loi prévoit la suppression pure et simple du plafonnement du remboursement .

A compter du 1 ^er janvier 2005, le dispositif de remboursement partiel de la TIPP applicable aux transporteurs routiers de marchandises s'appliquera donc sur la totalité de leur consommation.

D. LA PÉRENNISATION DU DISPOSITIF

L'article 7 de la directive précité du 27 octobre 2003 autorise, aux conditions précédemment exposées, les Etats membres à établir une différence entre le gazole à usage commercial et le gazole à usage privé utilisé comme carburant, sans inclure des conditions de limitation de durée.

En conséquence, le présent article pérennise le dispositif en cause.

Ainsi, l'article 265 septies du code des douanes était, chaque année depuis la loi de finances pour 1999, complété avec des aménagements applicables pour la durée fixée par cette dernière. Par exemple, la loi de finances pour 2004 a complété cet article pour fixer le taux spécifique à 38 euros par hectolitre entre le 1 ^er mars 2003 et le 31 décembre 2004.

La nouvelle rédaction proposée fixera le nouveau barème sans se référer à celui des périodes antérieures.

E. IMPACT FINANCIER DU DISPOSITIF PROPOSÉ

Selon les informations recueillies auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les dispositions proposées se solderaient, au total pour l'exercice 2005 , pour les finances publiques, par un gain de 60 millions d'euros pour l'Etat. Ce chiffrage traduit l'impact du seul premier semestre 2005, car celui du second semestre 2005 sera imputé en 2006, année du remboursement effectif dudit semestre .

D'une part, la baisse du montant du remboursement entraînera, pour les finances publiques, un gain évalué à 90 millions d'euros en 2005 au titre du seul premier semestre, sachant que les remboursements au titre du second semestre seront imputés sur l'exercice 2006 .

D'autre part, le surcoût résultant du déplafonnement du remboursement est chiffré à 30 millions d'euros pour 2005 (un seul semestre touché par la mesure) .

Le solde pour le budget de l'Etat sera donc positif de 60 millions d'euros pour l'exercice 2005.

Il en résulte que, en année pleine, à partir de l'exercice 2006, le gain s'élèvera au double, soit 120 millions d'euros.

Deux éléments paraissent cependant devoir être soulignés :

- la diminution proposée du montant du remboursement partiel résulte d'une décision communautaire ne laissant aucune marge à la France ;

- le solde positif pour les finances de l'Etat signifie que, globalement, le présent article ne constitue pas une « compensation » de la hausse des cours du pétrole pour les transporteurs routiers de marchandises. L'appréciation d'ensemble doit cependant prendre en considération les dispositions de l'article 15 du présent projet de loi tendant à renforcer le dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises de transport, dont le coût pour l'Etat est estimé à 60 millions d'euros pour 2005, soit une somme égale au gain résultant du présent article.

III. LA POSITION PRISE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Nos collègues députés ont adopté le présent article du projet de loi de finances pour 2005 sans lui apporter de modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 bis (nouveau)

Augmentation des quantités de biocarburants bénéficiant d'une réduction de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers et assouplissement des modalités d'agrément des unités de production concernées

Commentaire : le présent article augmente le quota, prévu par l'article 265 bis A du code des douanes, de production de biocarburants bénéficiant de réductions de taxe intérieure sur les produits pétroliers. Il prévoit, en outre, une possibilité de globalisation des agréments des unités de production d'un même opérateur.

I. LE DISPOSITIF VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été inséré dans le projet de loi de finances pour 2005 à la suite du vote unanime, par l'Assemblée nationale, d'un amendement de notre collègue Gilles Garrez, rapporteur général du Budget et plusieurs de ses collègues députés, qui avait reçu un avis « extrêmement favorable » du gouvernement.

L'objet de cet amendement était double, il visait :

- d'une part à augmenter, pour 2005, les quantités totales de biocarburant bénéficiant d'une réduction de taxe intérieure sur les produits pétroliers ;

- d'autre part, à autoriser le transfert d'une partie d'un agrément, délivré à une unité de production d'un opérateur, à une autre de ses unités de production agréées.

A. L'AUGMENTATION POUR 2005 DU QUOTA DE BIOCARBURANTS AIDÉS FISCALEMENT

L'article prévoit d'augmenter de 140.000 tonnes (à répartir entre les deux filières de produits à base d'éthanol ou d'huiles végétales), le contingent, pour 2005, de biocarburants auxquels est accordée une réduction de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, dont les tarifs sont actuellement, par hectolitre, de :

- 33 euros pour l'EMHV ^{109 ( * )} ; 38 euros pour l'ETBE ^{110 ( * )} ; 37 euros pour l'éthanol.

Les agréments actuels portent sur :

- 387.000 tonnes d'EMHV ; 219.000 tonnes d'ETBE ; 103.000 tonnes d'éthanol.

L'accroissement du quota fiscalement aidé serait donc d'environ 20 %.

B. L'ASSOUPLISSEMENT DE LA GESTION PAR LES OPÉRATEURS DE LEURS UNITÉS DE PRODUCTION AGRÉÉES

L'article 265 bis A, précité, du code des douanes, dispose que les unités de production de biocarburants, pour bénéficier des réductions prévues de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, doivent être agréées par le ministre chargé du budget, après avis de celui chargé de l'agriculture, sur procédure d'appel à candidatures publié au journal officiel des communautés européennes.

Il est proposé qu'avec l'accord de l'administration des douanes, un opérateur puisse transférer les agréments qui lui ont été délivrés, d'une des ses unités de production à une autre.

Cette mesure correspond à une demande des raffineurs, évoquée par notre collègue député Alain Marleix, dans son rapport de juin 2004 ^{111 ( * )} sur les biocarburants, et considérée, par lui, comme légitime.

En effet, si la production de l'une des unités de production d'un opérateur venait à se ralentir ou à s'interrompre, celle d'une autre unité pourrait augmenter de façon à ce que la quantité globalement autorisée soit respectée.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Toute mesure susceptible d'augmenter la production française de biocarburants, dont le niveau actuel est très éloigné des objectifs communautaires, ne peut être que favorablement accueillie.

L'assouplissement des conditions imposées aux opérateurs pour la gestion de leurs unités de fabrication agréées est également une disposition opportune.

Toutefois, comme votre rapporteur général l'a fait valoir dans son récent rapport d'information sur l'évolution des prélèvements obligatoires ^{112 ( * )} , la France est le seul pays d'Europe à contingenter les quantités de ces produits bénéficiant d'avantages fiscaux (à part l'Italie et la Suède).

Par ailleurs, les quotas fixés ne sont jamais totalement respectés, tout dépassement étant financièrement sanctionné, ce qui témoigne du caractère malthusien d'un système qui doit être profondément réformé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 ter (nouveau)

Majoration de l'impôt sur les sociétés visant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre

Commentaire : le présent article vise à majorer l'impôt sur les sociétés afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article résulte de l'adoption à l'unanimité, par l'Assemblée nationale, d'un amendement de notre collègue député Charles de Courson, avec l'avis favorable du gouvernement.

Il vise à favoriser le développement des biocarburants , en mettant en place « un mécanisme qui, dans un premier temps, lance cette industrie avec un prélèvement applicable seulement aux distributeurs de carburants, n'atteignant pas les taux d'incorporation préconisés par l'Union européenne » et en proposant « que les distributeurs de carburants qui n'ont pas une attitude écologiquement responsable subissent une majoration de l'impôt sur les sociétés égale à la différence entre le taux d'incorporation- cible, qui évoluera d'année en année jusqu'à 5 % en 2009, et le taux d'incorporation constaté », selon les explications fournies par notre collègue député Charles de Courson.

A cette fin, il insère dans le code général des impôts, après l'article 1609 septvicies , une section X intitulée « Majoration de l'impôt sur les sociétés visant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre » et crée un nouvel article 1609 octovicies .

A. LES ENTREPRISES CONCERNÉES PAR LE DISPOSITIF

Le I de l'article 1609 octovicies inséré par le présent article dans le code général des impôts prévoit que certaines entreprises « sont redevables d'une majoration visant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre ».

Entrent ainsi dans le champ du dispositif les entreprises qui mettent à la consommation sur le marché intérieur :

- des essences reprises aux indices 11 ( supercarburant sans plomb ) et 11 bis ( supercarburant sans plomb contenant un additif spécifique améliorant les caractéristiques antirécession de soupape ) du tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes;

- des gazoles repris aux indices 20 ( fioul domestique ) et 22 ( gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120°C ) du tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes.

B. L'ASSIETTE ET LE TAUX

1. L'assiette

Le deuxième alinéa du I de l'article 1609 octovicies vise à prévoir que l'assiette de la majoration est déterminée dans les conditions du 1° du 2 de l'article 298 du code général des impôts, d'une part pour les essences, d'autre part pour les gazoles.

Ceci signifie que :

- sauf en ce qui concerne les gaz de pétrole et autres hydrocarbures gazeux repris aux numéros 27-11-14, ex 27-11-19, ex 27-11-21, 27-11-29 du tarif des douanes et non destinés à être utilisés comme carburants, la valeur imposable lors de la mise à la consommation est fixée forfaitairement, pour chaque quadrimestre par décision du directeur général des douanes et des droits indirects, sur proposition du directeur des carburants.

- en ce qui concerne les produits autres que le gaz comprimé destiné à être utilisé comme carburant, cette valeur est établie sur la base du prix C.A.F. moyen des produits importés, ou faisant l'objet d'une acquisition intracommunautaire, majoré du montant des droits de douane applicables aux produits de l'espèce en régime de droit commun en tarif minimum et des taxes et redevances perçues lors de la mise à la consommation, à l'exception de la taxe sur la valeur ajoutée.

- la valeur imposable peut être révisée au cours du quadrimestre par décision du directeur général des douanes et droits indirects sur proposition du directeur des hydrocarbures , dans le cas où les prix C.A.F. des produits pétroliers accusent une variation en plus ou en moins, égale ou supérieure à 10 % par rapport aux prix ayant servi de base au calcul de cette valeur.

2. Le taux

Le II de l'article 1609 octovicies inséré dans le code général des impôts par le présent article prévoit que le taux de la majoration est fixé à 1,2 %.

Toutefois, il est précisé que ce taux est majoré de 0,3 % en 2006, de 1,5 % en 2007 puis de 1 % chaque année, dans la limite de 5 %.

En revanche, il est diminué de la proportion de l'énergie, exprimée en pouvoir calorifique inférieur, issue de l'adjonction :

- pour les essences , des produits mentionnés aux troisième et quatrième alinéas du 1 de l'article 265 bis A du code des douanes, en l'occurrence des dérivés de l'alcool éthylique dont la composante alcool est d'origine agricole et de l'alcool éthylique d'origine agricole ;

- pour les gazoles , des produits mentionnés au deuxième alinéa du 1 de l'article 265 bis A du code des douanes, c'est-à-dire des esters méthyliques d'huile végétale .

C. LES CONDITIONS DE MISE EN oeUVRE

Le III de l'article 1609 octovicies inséré dans le code général des impôts par le présent article dispose que le fait générateur intervient et que la majoration est exigible lors de la mise en consommation.

Le IV de ce même article prévoit que la majoration est déclarée et liquidée au plus tard le 10 avril de chaque année et pour la première fois avant le 10 avril 2005, dans les conditions prévues au 4 de l'article 95 du code des douanes.

Cet alinéa dispose que le directeur général des douanes et droits indirects détermine par arrêté la forme des déclarations, les énonciations qu'elles doivent contenir et les documents qui doivent y être annexés. En outre, il peut autoriser, dans certains cas, le remplacement de la déclaration écrite par une déclaration verbale.

Il est par ailleurs précisé que la majoration est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que celles prévues par le code des douanes.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général partage les préoccupations, exprimées par notre collègue député Charles de Courson, qui ont inspiré la rédaction de cet article additionnel.

Il est, en effet, favorable, lui aussi, à une incorporation obligatoire de biocarburants dans les essences et le gazole, permettant d'atteindre, progressivement, les objectifs de la directive européenne « promotion » ^{113 ( * )} (soit 5,75 % en 2010).

Cependant, il n'est pas certain que le dispositif proposé ne soit pas perfectible, d'un point de vue technique.

En effet :

- la nouvelle section intitulée « majoration de l'impôt sur les sociétés visant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre », a été insérée dans un chapitre I bis qui concerne les taxes sur le chiffre d'affaires et taxes diverses assimilées au sein d'un titre consacré aux « impositions perçues au profit de certains établissements publics et d'organismes divers ».

Pourquoi ne pas l'avoir placée au chapitre II (impôt sur les bénéfices des sociétés et autres personnes morales) du titre premier (impôts directs et taxes assimilées) du livre premier du code général des impôts ?

- l'assiette retenue est celle de la TVA sur les produits pétroliers, fixée forfaitairement, sur la base du prix des importations, sans relation apparente avec le bénéfice imposable des sociétés visées ;

- dès lors, l'imposition proposée ressemble plutôt à une nouvelle écotaxe sur les produits pétroliers, tendant à obliger à y incorporer des biocarburants, qu'à une majoration d'impôt sur les sociétés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 quater (nouveau)

Aménagement du régime de remboursement partiel de TIPP applicable au gazole utilisé par les entreprises de transport public de voyageurs.
Remboursement d'une fraction de TIPP payée par les professions agricoles au second semestre 2004

Commentaire : le présent article comporte trois dispositions :

- il aligne le régime de remboursement partiel de TIPP applicable au gazole utilisé par les exploitants de transport public routier de voyageurs sur celui des entreprises de transport de marchandises (paragraphe I) ;

- il supprime le plafonnement du remboursement partiel de TIPP au titre du second semestre 2004, aussi bien par les transporteurs de marchandises (paragraphe II) que pour les transporteurs de voyageurs (paragraphe III) et prévoit un remboursement anticipé ;

- il met en oeuvre un remboursement rétroactif d'une fraction de la TIPP sur le fioul domestique utilisé au second semestre 2004 par les professions agricoles (paragraphe IV).

I. LE RÉGIME DE REMBOURSEMENT PARTIEL DE TIPP APPLICABLE AU GAZOLE UTILISÉ PAR LES ENTREPRISES DE TRANSPORT PUBLIC ROUTIER DE VOYAGEURS (PARAGRAPHE I)

A. LE CONTEXTE DU TRANSPORT PUBLIC DE VOYAGEURS

Le secteur du transport public routier en commun de voyageurs, comme celui du transport de marchandises, subit la hausse des cours du pétrole, sans avoir la possibilité de répercuter intégralement les évolutions du prix du gazole à la pompe sur ses tarifs .

L'évolution du prix du gazole en 2004 est récapitulée, sous forme de tableau, dans le commentaire de l'article 16, relatif au régime de remboursement de TIPP pour les transporteurs de marchandises (voir supra ).

On rappellera que, au cours des huit premiers mois de l'année 2004, le prix du gazole hors taxes a progressé de 30 % et que son prix de vente à la pompe a augmenté de 13,6 %.

Selon le ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, le secteur des transports en commun de voyageurs (autobus et autocars) a consommé, en 2003, 7,76 millions d'hectolitres de gazole (qui représente 97 % de leur consommation totale de carburants). Les recettes de TIPPP afférentes à cette consommation de gazole sont évaluées par le service des douanes et des droits indirects à 323,51 millions d'euros.

Le parc d' autocars (véhicules de 10 places assises ou plus) comprenait en 2002, 62.600 véhicules, soit une progression de 2,5 % par rapport à l'année 2001 ^{114 ( * )} . Les autocars sont utilisés pour le transport régulier interurbain, dont le transport scolaire, et pour le transport occasionnel.

Le parc d' autobus en service en 2002, utilisés pour le transport régulier urbain, comprenait 17.000 véhicules, y compris ceux de la RATP.

En 2001, il existait 28.801 entreprises de transport routier urbain et non urbain de personnes. Celles-ci sont constituées d'un effectif total de 177.840 personnes, dont 150.936 salariés et 26.904 non salariés.

Les effectifs des entreprises de transport de voyageurs s'établissent ainsi :

- 26.629 entreprises de moins de 6 salariés emploient 7.651 salariés et 26.376 non salariés ;

- 1.784 entreprises de 6 à 49 salariés emploient 27.657 salariés ;

- 388 entreprises d'au moins 50 salariés emploient 115.628 salariés au total.

Selon les résultats d'une enquête du service économie et statistiques du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, le secteur connaît une baisse des investissements après trois années de croissance, même si l'effectif total des entreprises du secteur a augmenté de 2,9 % en 2002.

B. LE DISPOSITIF EN VIGUEUR

1. Ses origines et son fondement au regard de la législation communautaire

Le dispositif de remboursement partiel de TIPP en faveur des transporteurs publics de voyageurs a été institué par l'article 12-III de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), codifié à l'article 265 octies du code des douanes.

Sa compatibilité avec la législation communautaire était fondée, comme pour les transporteurs de marchandises, sur l'article 8 de la directive n° 92/81/CEE du Conseil du 19 octobre 1992, aujourd'hui abrogée, qui permettait au Conseil d'autoriser un Etat membre à introduire un mécanisme de remboursement partiel de TIPP, pour des raisons de politiques spécifiques (voir supra , commentaire de l'article 16).

Cette autorisation a été donnée à la France, puis prorogée, dans les mêmes conditions que pour les transporteurs de marchandises.

2. Son champ d'application

Le dispositif concerne l'ensemble des exploitants de transport public routier en commun de voyageurs. Les transports publics s'entendent, au sens de l'article 5 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI), comme étant tous les transports de personnes, à l'exception de ceux organisés pour leur propre compte par des personnes publiques ou privées. Le terme « transport public » couvre donc aussi bien le secteur privé que le secteur public .

3. Les modalités de calcul du remboursement

Comme pour les transporteurs de marchandises, il n'existe pas de tarif réduit, mais un droit à remboursement partiel sur demande et selon les modalités ci-après.

Les transporteurs de voyageurs acquittent le gazole acheté à la pompe au taux de droit commun de 41,69 euros par hectolitre ^{115 ( * )} .

L'article 265 octies du code des douanes fixe forfaitairement le montant du remboursement à 2,13 euros ^{116 ( * )} par hectolitre. Le taux restant à la charge des transporteurs de voyageurs s'établit donc à 39,56 euros par hectolitre, soit 41,69 - 2, 13.

Le droit à remboursement est plafonné à 15.000 litres par semestre ^{117 ( * )} et par véhicule.

Les entreprises adressent leur demande de remboursement au service des douanes à partir du 22 juillet et du 22 janvier suivant respectivement le premier et le second semestre, et au plus tard dans les trois années qui suivent ces dates.

4. L'évaluation du dispositif

Les statistiques sur l'évolution des demandes démontrent que le dispositif a été assez peu utilisé.

Le service des douanes et des droits indirects a enregistré des demandes de remboursement de la part de 1.250 entreprises en 2001 (sur un total de 28.801 entreprises, soit 4,4 % des bénéficiaires potentiels) .

Il semble que le plafond de 15.000 litres par semestre et par véhicule, au-delà duquel le remboursement n'est plus admis, revête un caractère dissuasif.

C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif de l'article 16 quater est issu d'un amendement du gouvernement présenté à l'Assemblée nationale.

1. Un choix de la France conforme à la législation communautaire

La directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité constitue, pour les transporteurs de voyageurs comme pour les transporteurs de marchandises, le cadre dans lequel les Etats membres peuvent instituer un mécanisme de remboursement partiel de TIPP. Comme cela a été exposé supra ^{118 ( * )} , son article 7 (2) autorise les Etats membres à « établir une différence entre le gazole à usage commercial et le gazole à usage privé utilisé comme carburant, à condition que les niveaux minima communautaires soient respectés et que le taux fixé pour le gazole à usage commercial utilisé comme carburant ne soit pas inférieur au niveau national de taxation en vigueur au 1 ^er janvier 2003 », soit, pour la France, 39,19 euros par hectolitre.

Or, comme on l'a relevé, le taux restant à la charge des transporteurs de voyageurs, après le remboursement forfaitaire de 2,13 euros par hectolitre, dans le dispositif en vigueur, s'établit à 39,56 euros par hectolitre (41,69 - 2,13), soit à un niveau supérieur au minimum fixé par l'Union européenne.

De ce fait, la France n'est pas contrainte, par l'Union européenne de modifier le montant du remboursement aux transporteurs de voyageurs ^{119 ( * )} . La modification proposée au présent article résulte donc d'un choix du gouvernement, s'inscrivant dans le cadre de la directive précitée du 27 octobre 2003 (le taux spécifique ne doit pas être inférieur au niveau national de taxation au 1 ^er janvier 2003, soit 39,19 euros par hectolitre).

2. L'aménagement des modalités de remboursement

Le gouvernement propose au Parlement un alignement du régime des transporteurs de voyageurs sur celui des transporteurs de marchandises , tel qu'il serait aménagé par les dispositions de l'article 16 du projet de loi de finances.

Le remboursement serait égal à la différence entre le taux de droit commun (41,69 euros par hectolitre) et un taux spécifique fixé à 39,19 euros par hectolitre, soit exactement le minimum exigé par la législation communautaire à compter du 1 ^er janvier 2005 . Comme pour les transporteurs de marchandises, le montant du remboursement s'élèverait donc à 2,50 euros par hectolitre (au lieu de 2,13 euros).

Il en résulterait, contrairement à ce qui est prévu pour les transporteurs de marchandises, une majoration du montant du remboursement (+ 0,37 euros par hectolitre).

Les demandes de remboursement pourront être présentées à partir du 1 ^er jour ouvrable suivant le semestre auquel elles s'appliquent, soit le 1 ^er janvier ou le 1 ^er juillet (au lieu du 22 janvier et du 22 juillet).

Elles pourront toujours être formulées, au plus tard, dans les trois ans qui suivent le semestre considéré.

Comme pour les transporteurs de marchandises, le plafonnement du remboursement (actuellement de 15.000 hectolitres par semestre et par véhicule) serait supprimé . A compter du 1 ^er janvier 2005, le dispositif de remboursement partiel de la TIPP s'appliquerait donc, pour tous les transporteurs, sur la totalité de leur consommation.

Le dispositif proposé serait applicable à compter du 1 ^er janvier 2005 et sans limitation de durée. Il modifiant en conséquence l'article 265 octies du code des douanes.

3. L'impact financier du dispositif proposé

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce dispositif (hausse du taux de remboursement et déplafonnement) entraînerait en 2005 une dépense supplémentaire pour le budget de l'Etat de 3 millions d'euros . Ce chiffrage traduit l'impact du seul premier trimestre 2005 car celui du second semestre 2005 sera imputé en 2006, année du remboursement effectif dudit semestre. Il en résulte que le dispositif coûtera, en année pleine, à partir de l'exercice 2006, une dépense deux fois plus forte, soit 6 millions d'euros .

II. LA SUPPRESSION, AU SECOND SEMESTRE 2004, DU PLAFONNEMENT DU REMBOURSEMENT PARTIEL POUR TOUS LES TRANSPORTEURS (PARAGRAPHES II ET III)

Votre rapporteur général a exposé que les dispositions en vigueur des articles 265 septies et 265 octies du code des douanes prévoyaient un plafonnement du remboursement partiel de TIPP, fixé à :

- 20.000 litres par semestre et par véhicule pour les transporteurs de marchandises ;

- 15.000 litres par semestre et par véhicule pour les transporteurs de voyageurs.

Les dispositions de l'article 16 et du I du présent article suppriment, à compter du 1 ^er janvier 2005, ce plafonnement pour les transporteurs, respectivement de marchandises et de voyageurs, dans le souci d'aider les professionnels concernés à faire face à la hausse des cours du pétrole.

Par anticipation sur ces dispositions, le présent article prévoit une suppression de ce plafonnement pour les consommations du second semestre 2004, tant pour les transporteurs de marchandises (paragraphe II) que pour les transporteurs de voyageurs (paragraphe III).

Les modalités proposées seraient les mêmes dans les deux cas. Les entreprises concernées pourraient, à titre exceptionnel, obtenir une avance sur leur demande de remboursement au titre du second semestre 2004 , portant sur leur consommation totale (sans plafond). Le montant de cette avance serait égal à 90 % des remboursements obtenus au titre du premier semestre.

L'avance sur remboursement pourrait être présentée dès l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 2005, ce qui pourrait donner aux professionnels concernés une avance de trésorerie d'un mois environ.

Lors du dépôt des demandes afférentes au second semestre 2004, le service des douanes établirait, selon le cas, le montant de taxe supplémentaire à rembourser ou celui de l'avance versée en trop, à imputer sur le prochain remboursement.

Hormis la suppression anticipée du plafonnement, le barème de remboursement au titre du second semestre 2004 serait celui du régime en vigueur (soit 3,69 euros par hectolitre pour les transporteurs de marchandises et 2,13 euros par hectolitre pour les transporteurs de voyageurs). Les nouveaux taux prévus par les articles 16 et 16 quater (I) seront en effet applicables à partir du 1 ^er janvier 2005.

Selon les indications communiquées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la dépense fiscale résultant de ce dispositif s'établirait, pour l'ensemble des transporteurs, à 31 millions d'euros sur 2005 au titre du déplafonnement des consommations du second semestre 2004 .

En outre, les avances consenties par l'Etat sur les demandes de remboursement de la TIPP entraîneront un coût de 224 millions d'euros sur 2004, correspondant à une avance de trésorerie, et, parallèlement, un gain de même montant sur 2005.

III. LA MISE EN OEUVRE, POUR LES PROFESSIONS AGRICOLES, D'UN REMBOURSEMENT PARTIEL DE TIPP AU TITRE DU SECOND SEMESTRE 2004 (PARAGRAPHE IV)

A. LE RÉGIME DE TIPP APPLICABLE AUX AGRICULTEURS

Le paragraphe IV du présent article institue, pour les professions agricoles , fortes consommatrices de fioul domestique ^{120 ( * )} , un remboursement rétroactif d'une fraction de TIPP, afférente à leurs consommations du second semestre 2004 .

Ce fioul, qui est le même produit que le gazole mais qui bénéficie d'un taux réduit de TIPP, est principalement utilisé pour le chauffage (domiciles et entreprises), mais certains véhicules professionnels, dont la liste est fixée par arrêté, peuvent l'utiliser comme carburant ^{121 ( * )} .

Les véhicules bénéficiaires de ce taux privilégié sont utilisés hors route : tracteurs agricoles, engins forestiers, engins de chantier pour les bâtiment et travaux publics (BTP), navires de transporteurs fluviaux, etc.

S'agissant plus précisément des véhicules agricoles, l'arrêté précité se réfère aux « machines, appareils et engins agricoles automoteurs pour la préparation et le travail du sol, la culture, la récolte ou des travaux agricoles analogues ».

Le taux privilégié dont bénéficient les agriculteurs , sous condition d'emploi, est fixé à 5,66 euros par hectolitre par l'article 265 du code des douanes.

B. LE PRÉCÉDENT REMBOURSEMENT EXCEPTIONNEL POUR LES AGRICULTEURS

Le remboursement partiel et exceptionnel de TIPP en faveur des agriculteurs est proposé selon un mécanisme comparable à celui qui avait été établi par l'article 12-I (1°) de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000).

Ce texte avait prévu, d'une part, une diminution de 30 % du prix de la TIPP applicable au fioul domestique, d'application générale ^{122 ( * )} , à compter du 21 septembre 2000 (date de présentation du projet de loi de finances), et d'autre part, notamment pour les professions agricoles, un avantage similaire accordé sous la forme d'un remboursement afférent aux achats effectués entre le 1 ^er janvier et le 20 septembre 2000.

Il s'agissait donc bien d'un remboursement exceptionnel, appliqué rétroactivement. Selon le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, 31 % des professionnels concernés avaient demandé à bénéficier du dispositif .

C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 15-3 de la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité autorise les Etats membres de l'Union européenne à appliquer « un niveau de taxation allant jusqu'à zéro aux produits énergétiques et à l'électricité utilisés pour les travaux agricoles, horticoles ou piscicoles et dans la sylviculture ».

Le dispositif proposé de remboursement partiel de TIPP en faveur des professions agricoles est donc conforme à la législation communautaire en vigueur.

Il consiste en l'ouverture, sur demande des intéressés, d'un droit à remboursement de 4 euros par hectolitre sur le taux de TIPP payée par les professions agricoles au titre du second semestre 2004 .

Le présent article énumère précisément le champ des bénéficiaires de ce remboursement qui est le même que celui qui avait été retenu en 2000.

Cette mesure serait ouverte aux :

- exploitations agricoles, de forme individuelle ou sociétaire, ou mises en valeur par des établissements publics ou des associations, pour l'ensemble de leurs achats de fioul domestique à des fins professionnelles agricoles (travaux agricoles, chauffage de serres et de bâtiments d'élevage, transformation et valorisation de produits agricoles sur l'exploitation) ;

- entreprises de travaux agricoles et aux entreprises de travaux forestiers ainsi qu'aux exploitants forestiers, pour leurs seuls achats de fioul domestique destiné aux travaux réalisés dans les exploitations agricoles et dans les propriétés forestières ;

- exploitations de conchyliculture, d'aquaculture marine ou de pisciculture, dans les mêmes conditions que les exploitations agricoles ;

- coopératives d'utilisation en commun de matériel agricole (CUMA) et autres sociétés coopératives agricoles (y compris les sociétés d'intérêt collectif agricole) ainsi que les groupements de producteurs agricoles, dès lors que ces entreprises ont une activité agricole ou réalisent des travaux agricoles ou forestiers, pour les seuls achats de fioul destiné à cette activité ou à ces travaux.

Le remboursement serait accordé sous condition d'emploi professionnel.

Un décret fixera les services et organismes chargés de recevoir et d'instruire les demandes et les conditions.

Selon les informations communiquées par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, les demandes seraient instruites par les trésoreries principales en concertation avec les directions départementales de l'agriculture et de la forêt.

D. L'IMPACT FINANCIER DE LA MESURE

Le coût de cette mesure, limité au second semestre 2004 (non pérennisée) est évalué à environ 50 millions d'euros par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

IV. LA POSITION PRISE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'article 16 quater du projet de loi de finances, qui ne figurait pas dans le texte initial, est issu d'un amendement présenté par le gouvernement à l'Assemblée nationale.

Votre commission vous proposera un amendement tendant à rectifier une erreur matérielle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 17

Transfert transfrontalier du siège statutaire d'une société

Commentaire : le présent article a pour objet d'exonérer des conséquences fiscales de la cessation d'activité les entreprises qui transfèrent leur siège social de France vers un autre Etat membre de l'Union européenne, conformément aux dispositions du règlement n° 2157/2001 du Conseil du 8 octobre 2001 relatif au statut de la société européenne.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE CONCEPTION EXTENSIVE DES CAS D'IMPOSITION

1. Les obstacles au transfert de siège d'une société

Le transfert du siège social d'une société résidente de France vers un autre Etat membre de l'Union européenne constitue aujourd'hui une opération complexe et coûteuse, en raison d'obstacles juridiques et fiscaux.

Le 2 de l'article 221 du code général des impôts (CGI) dispose ainsi : « en cas de dissolution, de transformation entraînant la création d'une personne morale nouvelle, d'apport en société, de fusion, de transfert du siège ou d'un établissement à l'étranger , l'impôt sur les sociétés est établi dans les conditions prévues aux 1 et 3 de l'article 201 ». Le transfert de siège à l'étranger, qu'il se traduise ou non par un changement de la nationalité de l'entreprise, est donc fiscalement traité comme une cessation d'activité et entraîne une imposition immédiate , l'administration fiscale considérant qu'il y a disparition d'un sujet fiscal de droit français. Aucune distinction n'est opérée selon que le transfert a lieu dans un Etat membre de l'Union européenne ou dans un Etat hors de l'Union.

Une dérogation est certes prévue en cas de changement de nationalité de la société, mais elle ne trouve guère de traduction opérationnelle . Le 3 du même article précise ainsi que « le changement de nationalité d'une société par actions et le transfert de son siège social à l'étranger n'entraînent pas l'application des dispositions du premier alinéa du 2, lorsqu'ils sont décidés par l'assemblée générale dans les conditions prévues à l'article L. 225-97 du code de commerce », c'est-à-dire à la condition que le pays d'accueil ait conclu avec la France une convention spéciale permettant ces opérations et conservant à la société sa personnalité juridique ^{123 ( * )} . Or aucune convention de ce type n'a été signée par la France.

Les transformations de société qui n'entraînent pas la création d'une nouvelle personne morale sont quant à elles considérées comme des opérations purement intercalaires, et comportent donc des conséquences fiscales réduites.

2. Les modalités de l'imposition immédiate

Ce principe d'imposition immédiate est fondé, selon la doctrine fiscale, sur la nécessité d'accélérer le recouvrement de l'impôt dans les cas où les droits du Trésor risquent d'être compromis par la disparition de l'entreprise. En effet, dans le cas d'une cessation réelle, le sujet fiscal disparaît et il apparaît logique de taxer les bénéfices réalisés et les plus-values dégagées soit par la cession des actifs, soit par leur appropriation par les actionnaires. Il entraîne dès lors l'exigibilité de l'impôt sur les produits suivants :

- les bénéfices réalisés au cours de la dernière période d'imposition et qui n'ont pas encore été taxés ;

- les bénéfices en sursis d'imposition , avec la réintégration de toutes les provisions antérieurement constituées en franchise d'impôt. Cette opération consacre la résiliation de tous les régimes de faveur dont la société a pu bénéficier auparavant. Outre les provisions pour risques et charges ou pour dépréciation qui sont réputées devenir sans objet, la société doit réintégrer toutes les provisions réglementées telles que les provisions pour hausses des prix, pour fluctuation des cours, etc. ;

- les plus-values latentes résultant de la cessation d'activité ou de la cession. S'il s'agit d'un transfert de siège à l'étranger, les plus-values calculées sont purement fictives puisque les actifs n'ont pas changé de mains et qu'aucun profit n'a été enregistré. En cas de transformation de la société, ces plus-values correspondent à la différence entre la valeur réelle au jour de la transformation des éléments compris dans l'actif social et leur valeur comptable.

Selon les termes des 1 et 3 de l'article 201 du CGI, le contribuable doit alors souscrire une déclaration dans le délai de soixante jours à compter de la date de cession ou de cessation. Les sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés doivent procéder elles-mêmes à la liquidation de l'impôt dû et effectuer les versements du solde de liquidation au Trésor.

B. UNE VOLONTÉ D'HARMONISATION COMMUNAUTAIRE

1. La difficile concrétisation d'un principe de liberté d'établissement constamment affirmé

Le droit communautaire a consacré la liberté d'établissement des personnes physiques et morales au sein de l'Union, qui se traduit notamment, aux termes de l'article 48 du Traité CE, par le droit pour une société de se transférer dans un autre Etat membre , en respectant les conditions définies par la législation de cet Etat d'établissement pour ses propres ressortissants, comme par le droit de créer dans un autre Etat membre des agences, des succursales ou des filiales.

Pour une société de capitaux, le transfert transfrontalier du siège statutaire, avec ou sans changement de la législation de rattachement, peut constituer un moyen d'accroître sa productivité et une modalité d'exercice de sa liberté d'établissement. Ce transfert n'a fait l'objet, jusqu'ici, d'aucune harmonisation ou coordination au niveau communautaire . Les différentes législations nationales - très diversifiées entre elles - l'interdisent parfois et dans la plupart des cas le rendent de facto impossible sans passer par une mise en liquidation de la société.

Dans une jurisprudence constante, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a ainsi affirmé, en particulier dans ses arrêts Centros Ltd contre Erhvervs-og Selskabsstyrelsen du 9 mars 1999 et Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Amsterdam contre Inspire Art Ltd du 30 septembre 2003, que, sauf à établir au cas par cas l'existence d'un abus, une société peut être créée dans un Etat membre dans le seul but d'y bénéficier d'une législation plus avantageuse, et ce, même si la société en cause exerce l'essentiel, voire l'ensemble, de ses activités dans un autre Etat membre. Cette jurisprudence s'applique davantage au transfert du siège réel qu'à celui du siège statutaire (distinction qui n'est toutefois pas autorisée par le droit français). Pour être applicable au siège statutaire, ce principe de liberté d'établissement requerrait donc une législation communautaire appropriée.

Contrairement aux personnes physiques, les sociétés - mise à part la société européenne - n'ont toutefois d'existence qu'en tant que personnes morales créées par un ordre juridique national. Pour permettre aux sociétés de capitaux d'exercer leur droit d'établissement par le transfert du siège statutaire en acquérant la personnalité juridique au titre de l'Etat membre d'accueil et sans passer par une procédure de mise en liquidation, tout en offrant les garanties appropriées, il est donc apparu nécessaire à la Commission européenne de coordonner les législations nationales.

2. Le règlement sur la société européenne et les aménagements fiscaux à la directive du 23 juillet 1990

Un projet de proposition de « quatorzième directive » relative au transfert de siège social dans l'Union européenne avait été soumis dès mai 1999 par la Commission européenne mais ne s'est pas concrétisé. Les considérants ^{124 ( * )} de cette proposition de directive rappelaient ainsi les exigences de la liberté d'établissement et les obstacles posés par les législations nationales, et son article 3 prévoyait en particulier que « les Etats membres prennent toutes les mesures nécessaires pour que le siège statutaire ou réel d'une société puisse être transféré dans un autre Etat membre. Ce transfert ne donne lieu ni à dissolution, ni à création d'une personne morale nouvelle, mais il entraîne un changement de la loi applicable à la société en cause au jour de son immatriculation à un registre du nouveau siège ».

Un premier pas législatif a été franchi lors de la création de la société européenne par le règlement communautaire n° 2157/2001 du Conseil du 8 octobre 2001, directement applicable par les Etats membres depuis le 8 octobre 2004.

Ainsi que le rappelle le sixième considérant de ce règlement, il importe que l'unité économique et l'unité juridique de l'entreprise dans la Communauté coïncident. La création d'une société définie par un régime supra-national, à côté des sociétés relevant du droit de chaque Etat membre, s'inscrit bien dans cette optique. Le dixième considérant précise également que « l'objectif essentiel poursuivi par le régime juridique régissant la société européenne exige, au minimum, (...) qu'une société européenne puisse être constituée aussi bien pour permettre à des sociétés d'Etats membres différents de fusionner ou de créer une société holding que pour donner la possibilité à la société et à d'autres personnes morales exerçant une activité économique et relevant du droit d'Etats membres différents de créer des filiales communes ». Le 1 de l'article 8 du règlement prévoit surtout que « le siège statutaire de la société européenne peut être transféré dans un autre Etat membre ^{125 ( * )} (...). Ce transfert ne donne lieu ni à dissolution ni à création d'une personne morale nouvelle ».

La seconde avancée, qui constituait un des engagements du plan d'action pour la modernisation du droit des sociétés et le gouvernement d'entreprise présenté par la Commission le 21 mai 2003, est traduite dans la proposition de directive du Conseil adoptée par la Commission européenne le 17 octobre 2003 et modifiant la directive 90/434/CEE du 23 juillet 1990, concernant le régime fiscal commun applicable aux fusions, scissions, apports d'actifs et échanges d'actions intéressant des sociétés d'Etats membres différents.

On peut rappeler que la directive 90/434/CEE du 23 juillet 1990 prévoit le report de l'imposition des plus-values résultant de la restructuration transfrontalière de sociétés effectuée sous forme de fusions, scissions, apports d'actifs et échanges d'actions jusqu'à une cession ultérieure des actifs apportés. La proposition de la Commission européenne vise à actualiser, à clarifier et à élargir le champ d'application de cette directive . Il s'agit en particulier d'en étendre l'application à un plus grand nombre de sociétés, comprenant la société européenne et la société coopérative européenne, et de prévoir un nouveau régime fiscal neutre pour le transfert du siège central d'une société européenne ou d'une société coopérative européenne d'un État membre à un autre.

Le point 32 de l'exposé des motifs de la proposition de modification de la directive 90/434/CEE précise ainsi qu' « un nouveau titre ^{126 ( * )} est ajouté à la directive concernant le régime fiscal applicable en cas de transfert du siège statutaire de la société européenne et de la société coopérative européenne . Les règles fiscales applicables seront neutres du point de vue de la concurrence, tout en protégeant les intérêts financiers de l'État dont la société était résidente avant le transfert de son siège statutaire. L'harmonisation s'étendra aux cas dans lesquels le transfert de siège statutaire a pour conséquence que la société n'a plus sa résidence fiscale dans cet État membre. La société concernée bénéficiera d'un report d'impôt au titre des plus-values liées à ses actifs désormais rattachés à l'établissement stable dont elle disposera dès lors dans l'État de sa résidence fiscale avant le transfert du siège statutaire ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article prévoit un alinéa complétant le 2 de l'article 221 du CGI, précité, précisant que le transfert de siège dans un autre Etat membre de la Communauté européenne, qu'il s'accompagne ou non de la perte de la personnalité juridique en France , n'emporte pas les conséquences fiscales de la cessation d'entreprise.

Les entreprises transférant leur siège social dans un autre Etat membre ne se verront donc pas appliquer les impositions immédiates précédemment décrites. Seules les plus-values afférentes aux actifs réellement transférés dans le pays d'accueil ou cédés lors du transfert de siège seront soumises à taxation. Les dispositions proposées mettent ainsi le droit français non seulement en conformité avec le règlement communautaire précité sur la société européenne, mais s'appliquent également à tout transfert de siège d'une société française au sein de l'Union européenne.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général partage pleinement les objectifs et dispositions du présent article, qui permettront une plus grande mobilité et une meilleure fluidité de l'organisation des sociétés françaises, et déplore que la mise en conformité de notre droit fiscal avec le droit communautaire ne soit pas en l'espèce intervenue antérieurement.

Il rappelle également que le droit français, a l'instar de celui de nombreux autres Etats membres, n'a toujours pas été adapté pour permettre l'immatriculation de sociétés européennes en France , alors que le règlement du 8 octobre 2001 - dont il importe de rappeler qu'il est intervenu après trente années d'efforts et de négociations - est entré en vigueur le 8 octobre 2004. Il en résulte un déficit de compétitivité juridique pour notre pays, s'agissant d'un type de société dont le statut hybride prévoit une articulation intéressante entre le droit communautaire et les droits nationaux.

A cet égard, votre rapporteur général rappelle qu'il avait déposé en octobre 2003 une proposition de loi ^{127 ( * )} tendant à modifier le code de commerce pour y insérer non seulement des dispositions spécifiques à la société européenne (formalités d'immatriculation et de publicité ; organisation des pouvoirs d'administration, de représentation et de contrôle ; régime des conventions réglementées ; modalités de fonctionnement des assemblées générales...), mais encore, en son article 2, à profiter du levier de la société européenne pour moderniser certains aspects de notre droit des sociétés anonymes (dans la mesure où la société européenne ne peut être constituée que sous cette forme), avec la création d'une nouvelle société anonyme unipersonnelle .

Cette proposition de loi a été suivie par celle de nos collègues Guy Branger et Jean-Jacques Hyest ^{128 ( * )} , qui traite davantage les aspects sociaux de la société européenne et retient en particulier le principe de la création d'une société anonyme simplifiée qui, selon les termes de l'exposé des motifs de la proposition, « permettrait de ne pas remettre en question le statut de la société par action simplifiée tout en laissant les sociétés européennes bénéficier de toute la souplesse et de l'adaptabilité du droit français des sociétés anonymes ».

Votre rapporteur général réclame depuis plusieurs mois que le gouvernement tienne compte de ces deux propositions de loi pour accélérer l'adaptation de notre droit aux nouvelles opportunités offertes par la société européenne , avant que la France ne se trouve marginalisée dans l'immatriculation de ce type de société, d'autant plus déterminante pour l'économie qu'elle concerne prioritairement les grandes structures exerçant une importante activité transnationale. Il ne comprend pas les lenteurs administratives qui se sont jusqu'ici opposées à l'examen de ce sujet par les assemblées parlementaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18

Pérennisation du régime d'imposition des pénalités de retard

Commentaire : le présent article a pour objet de pérenniser au-delà du 31 décembre 2004 le dispositif, issu de l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 2002, tendant à rattacher, respectivement, les produits et les charges afférents à des pénalités de retard à l'exercice de leur encaissement et de leur paiement.

I. L'ÉVOLUTION DU TRAITEMENT JURIDIQUE ET FISCAL DES PÉNALITÉS DE RETARD

A. LA RÉFORME INTRODUITE PAR LA « LOI NRE »

L'article 3 de la loi n° 92-1442 du 31 décembre 1992 relative aux délais de paiement entre les entreprises rendait obligatoire l'indication, dans le contrat, des modalités de calcul et des conditions d'application des pénalités dues en cas de paiement tardif. Il avait été admis que ces créances ne soient prises en compte qu'au titre de l'exercice au cours duquel le client avait été mis en demeure par son fournisseur d'effectuer le règlement du prix convenu. Cette règle n'était cependant pas applicable lorsqu'une clause du contrat de vente stipulait que les pénalités en cause étaient dues sans mise en demeure préalable.

L'article 53 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques (dite « loi NRE »), en procédant à la transposition de certaines dispositions de la directive 2000/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 juin 2000 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales, a modifié, en les rendant plus strictes pour les clients, les règles relatives aux pénalités de retard. Le quatrième alinéa de l'article L. 441-3 du code de commerce dispose ainsi que la facture doit désormais préciser le taux des pénalités de retard exigibles dès le jour suivant la date de règlement inscrite sur la facture.

L'article L. 441-6 du code de commerce, également modifié par la loi NRE, prévoit en outre que le délai de règlement des sommes dues est fixé au trentième jour suivant la date de réception des marchandises ou d'exécution de la prestation demandée, sauf dispositions contraires figurant aux conditions de vente ou convenues entre les parties. Le même article prévoit que les pénalités de retard sont exigibles sans qu'un rappel soit nécessaire.

B. L'ASSOUPLISSEMENT TEMPORAIRE DES RÈGLES FISCALES DE RATTACHEMENT DES PÉNALITÉS DE RETARD

La volonté de sécuriser davantage la situation financière des fournisseurs s'est également traduite sur le plan fiscal . Les dispositions du 2 de l'article 38 du code général des impôts ^{129 ( * )} impliquent que le bénéfice imposable soit déterminé en intégrant les créances et dettes devenues certaines dans leur principe et leur montant au cours de la période d'imposition . En conséquence, le non respect du délai de paiement par le client fait naître une créance au profit du prestataire, qui doit être prise en compte dans les résultats de l'exercice au cours duquel le défaut de règlement est intervenu.

Les dispositions de l'article 53 de loi NRE n'avaient pas permis d'enregistrer des progrès significatifs dans le respect des obligations légales des entreprises en matière de délai de paiement, d'où il découlait un préjudice fiscal pour les fournisseurs dans la mesure où ces derniers étaient susceptibles d'être imposés, au titre de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur le revenu, sur des produits qui ne leur avaient pas été effectivement versés.

Afin de ne pas léser fiscalement les victimes de retard de paiement, l'article 20 de la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a prévu des modalités spécifiques de rattachement des pénalités de retard . L'article 237 sexies du code général des impôts prévoit ainsi que les produits et charges correspondant aux pénalités de retard sont respectivement rattachés, pour la détermination du résultat imposable, à l'exercice de leur encaissement (et non plus de leur exigibilité) et de leur paiement. Les règles de rattachement des créances sur la clientèle et des dettes chez le client sont en revanche demeurées inchangées.

Une application de cette disposition peut être illustrée par l'exemple donné dans l'instruction fiscale n° 81 du 5 mai 2003, publiée par la direction générale des impôts :

« Une société, qui fournit des services et dont les exercices coïncident avec l'année civile, facture deux prestations distinctes au même client. La première prestation est achevée et facturée le 1 ^er juillet 2004 et la date de règlement est fixée au 15 juillet 2004. La seconde prestation est achevée et facturée le 15 février 2005 et la date de règlement est fixée au 28 février 2005.

Le client règle les deux factures le 1er avril 2006, y compris les pénalités de retard. S'agissant de la première facture :

- la créance correspondant à la créance sur le client devra être rattachée au titre de l'année 2004 ;

- la créance correspondant aux pénalités de retard devra être rattachée au titre de l'année 2006.

S'agissant de la seconde facture, les deux créances devront être rattachées au titre de l'année 2005 ».

Ces dispositions de la loi de finances rectificative pour 2002 avaient été prises à titre temporaire , dans l'espoir d'une normalisation rapide des relations entre clients et fournisseurs. Elles s'appliquaient donc aux pénalités de retard afférentes à des créances et des dettes nées entre la date d'entrée en vigueur de la loi NRE et le 31 décembre 2004 .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le dispositif précité arrive bientôt à échéance, sans que la « moralisation » escomptée des pratiques commerciales ne soit devenue réalité. Le présent article a donc pour objet de le rendre définitif par une modification du 2 de l'article 237 sexies du code général des impôts, supprimant la date d'échéance de la mesure.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à la pérennisation de cette mesure de justice fiscale . Ce dispositif permet en effet d'éviter la taxation de produits virtuels pour des fournisseurs qui, pour des motifs de préservation de la qualité de leurs relations commerciales ou en raison de leur situation de dépendance économique à l'égard de leurs clients, n'auraient pas engagé le recouvrement effectif de ce type de créance.

Il reste que le respect des délais de paiement demeure une exigence non seulement conforme à l'éthique des affaires, mais encore aux impératifs de préservation de l'activité économique et de l'emploi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19

Plafonnement de la provision pour hausse des prix

Commentaire : le présent article propose de plafonner la dotation à la provision pour hausse des prix à un montant égal, pour chaque exercice, à 15 millions d'euros majorés, le cas échéant, de 10 % de la dotation qui aurait été permise en l'absence de ce plafonnement.

I. LE RÉGIME ACTUEL DE PROVISION POUR HAUSSE DES PRIX

A. LES FONDEMENTS DE LA PROVISION POUR HAUSSE DES PRIX (PHP)

Les industries qui transforment des matières premières acquises sur les marchés internationaux ou le territoire national sont exposées aux fluctuations permanentes des cours de ces matières qui affectent le coût de renouvellement des stocks nécessaires à leur exploitation.

Or, bien que les stocks de ces entreprises doivent être renouvelés à un volume constant ou croissant, la différence entre la valeur comptabilisée du stock à la clôture d'un exercice et la valeur du même stock à l'ouverture de l'exercice fait partie intégrante du résultat imposable.

Le profit sur stock ainsi constaté est donc a priori soumis à imposition, alors même qu'il est affecté d'une obligation de remploi et ne constitue donc pas un profit disponible susceptible d'être distribué aux actionnaires.

Dans de nombreux pays, cette difficulté est résolue par la valorisation des stocks selon la méthode « dernier entré, premier sorti » (DEPS ou LIFO). En effet, les stocks sont consommés à une valeur proche de leur coût de remplacement et l'augmentation de la valeur des stocks ne touche pas le stock comptable tant que le stock outil reste stable. Cette méthode permet donc de neutraliser la quasi-totalité des variations de prix affectant les stocks de base indispensables à la poursuite de l'exploitation.

Cette méthode, bien que prévue par la 4 ^ème directive comptable européenne, n'est jusqu'à présent pas admise par la législation fiscale française, qui, conformément à la législation comptable, prévoit l'évaluation des stocks selon le prix d'acquisition historique.

En effet, aux termes du 3 de l'article 38 du code général des impôts, « les stocks sont évalués au prix de revient ou au cours du jour de la clôture de l'exercice si ce cours est inférieur au prix de revient ».

Par ailleurs, en vertu de l'article 12 du code du commerce, « les biens fongibles sont évalués soit à leur coût moyen pondéré d'acquisition ou de production, soit en considérant que le premier bien sorti est le premier bien entré » (PEPS). Les produits sont ainsi réputés vendus dans l'ordre chronologique de leur comptabilisation. Sans mécanisme correcteur, les entreprises françaises paieraient donc davantage d'impôt que leurs concurrentes tenant leur comptabilité en LIFO.

Exemple

Soit une entreprise réalisant un chiffre d'affaires de 100 millions d'euros et un bénéfice de 1,5 million d'euros. Elle dispose d'un stock acquis au prix historique de 2 millions d'euros. Supposons que le prix de cette matière augmente brutalement de 50 %.

En méthode LIFO, le stock se trouve automatiquement revalorisé de 1 million d'euros et le bénéfice fiscal réduit d'autant. L'entreprise peut donc financer le renouvellement de son stock sur le bénéfice de l'exercice.

En revanche, en méthode française, le stock n'est pas revalorisé, ce qui laisse le bénéfice fiscal inchangé et l'entreprise ne peut financer le renouvellement de son stock.

Pour éviter que ces règles restrictives compromettent l'activité des entreprises qui effectuent la première ou la deuxième transformation de matières dont les prix sont liés aux variations des cours internationaux, la législation française permettait jusqu'en 1997 à ces entreprises de constituer, en franchise d'impôt, une provision représentative de la dérive des coûts d'un stock de base strictement défini : la provision pour fluctuation de cours (PFC).

Encadrée par des dispositions relativement complexes, la provision pour fluctuation de cours (PFC) avait pour effet de détaxer, dans une certaine mesure, les bénéfices « virtuels » correspondant aux augmentations des cours mondiaux de certaines matières premières, et de faciliter l'autofinancement, en franchise fiscale, du coût de réapprovisionnement des stocks.

Constituée au passif des entreprises, la PFC permettait de compenser le coût, constaté à l'actif, de l'intégration dans le résultat fiscal imposable des plus ou moins-values latentes consécutives à la valorisation des stocks selon la méthode « premier entré, premier sorti » ou selon celle du coût moyen pondéré.

Lorsque les cours augmentaient, les entreprises provisionnaient, puis elles rapportaient ces provisions à leurs résultats imposables lorsque le mouvement s'inversait.  Ainsi, elles diminuaient leur bénéfice des profits nominaux réalisés en période de hausse. En revanche, ces profits devenaient imposables en cas de baisse des cours, puisque la provision était alors réintégrée dans la base imposable. La PFC avait ainsi pour conséquence de « lisser » les résultats des entreprises dans le temps, et d'éviter des « à-coups » sur leur trésorerie.

Cette provision s'apparentait donc à un LIFO réservé au seul stock outil des entreprises. Elle ne pouvait se cumuler, pour un même bien, avec la provision pour hausse des prix.

Or l'article 6 de la loi de finances pour 1998 a supprimé la provision pour fluctuation de cours pour les exercices clos à compter du 31 décembre 1997, au détriment principalement des entreprises de raffinage de pétrole.

Fort logiquement, ces entreprises se sont alors réorientées vers une disposition techniquement plus frustre, mais d'esprit analogue : la provision pour hausse des prix (PHP) prévue à l'article 39, 1-5° du code général des impôts.

A l'appui de la suppression de la provision pour fluctuation de cours, le gouvernement avait d'ailleurs fait valoir que les entreprises pourraient recourir à cette provision pour hausse des prix.

B. LE DISPOSITIF DE LA PROVISION POUR HAUSSE DES PRIX

Les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu d'après leur bénéfice réel ou à l'impôt sur les sociétés peuvent, lorsque pour une matière ou un produit donné, il est constaté, au cours d'une période ne pouvant excéder deux exercices successifs, une hausse de prix supérieure à 10 %, pratiquer une provision correspondant à la fraction de cette hausse excédant 10 %. Cette provision est bien sûr facultative .

Sont susceptibles de donner lieu, le cas échéant, à la constitution d'une provision pour hausse des prix (PHP), les matières, produits et approvisionnements de toute nature existant en stock à la clôture de l'exercice, les dotations à cette provision étant calculées distinctement pour chaque produit présentant une nature différente.

L'exonération d'impôt dont bénéficient les entreprises constituant une provision pour hausse de prix n'est pas définitive .

En effet, la provision pratiquée à la clôture d'un exercice est rapportée de plein droit aux bénéfices imposables de l'exercice en cours à l'expiration de la sixième année suivant la date de cette clôture.

Toutefois, dans le cas des entreprises dont la durée normale de rotation des stocks est supérieure à trois ans (par exemple les entreprises viticoles) la réintégration est seulement effectuée dans un délai correspondant au double de cette durée.

Enfin, à la différence de l'ancienne provision pour fluctuation de cours (PFC), la provision pour hausse des prix peut être constituée même si les résultats de l'exercice sont déficitaires.

Néanmoins, la PHP est, à certains égards, moins avantageuse que ne l'était la PFC. En effet, la PHP laisse à la charge des entreprises les conséquences des hausses de prix inférieures à 10 %, très fréquentes dans certains secteurs industriels (transformation des métaux notamment). Or, si à cinq hausses annuelles successives de 10 % succède une chute des prix de 50 %, les entreprises se retrouvent dans la situation initiale, mais la PHP ne les aura pas exonérées du paiement d'un impôt sur 50 % du stock outil.

Par ailleurs, la PHP fait obligation aux entreprises de réintégrer la provision au cours du sixième exercice, ce qui peut constituer une charge très lourde pour les entreprises si la hausse de départ a été élevée.

II. LES TAXES SUR LA PROVISION POUR HAUSSE DES PRIX DES ENTREPRISES PÉTROLIÈRES INSTITUÉES PAR LES LOIS DE FINANCES INITIALES POUR 2001 ET POUR 2002

Avant de présenter le dispositif proposé par le présent article, il convient de rappeler les mesures de même esprit adoptées successivement en loi de finances initiale pour 2001, puis en loi de finances initiale pour 2002.

A. LA TAXE « EXCEPTIONNELLE » SUR LA PROVISION POUR HAUSSE DE PRIX DES ENTREPRISES PÉTROLIÈRES INSTITUÉE PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2001

L'article 11 de la loi de finances initiale pour 2001 a institué, pour les seules entreprises pétrolières, une taxe exceptionnelle d'une « brutale simplicité ». Cette taxe était en effet due par les seules entreprises (au nombre d'une douzaine), dont l'objet principal est d'effectuer la première transformation (c'est-à_dire le raffinage) du pétrole brut, ou de distribuer les carburants issus de cette transformation.

Cette taxe était assise sur la fraction excédant 100 millions de francs (soit 15,244 millions d'euros) du montant de la provision pour hausse des prix inscrite au bilan à la clôture du premier exercice clos à compter du 20 septembre 2000, ou à la clôture de l'exercice précédent si le montant correspondant était supérieur.

Concrètement, cette franchise de 100 millions de francs a exempté de la taxe exceptionnelle cinq des six entreprises qui n'effectuaient que la distribution de produits pétroliers, un seul distributeur, la filiale d'une chaîne de supermarchés, étant ainsi taxée.

Inversement, selon les informations transmises alors à votre rapporteur général, les six autres entreprises concernées, c'est à dire les raffineurs-distributeurs, avaient constitué des provisions pour hausse des prix supérieures à ce montant dès la fin de l'exercice 1999, de sorte qu'elles ne pouvaient plus éluder la taxe compte tenu de l'effet de cliquet du dispositif. Au total, une demi-douzaine de redevables ont donc acquitté la taxe exceptionnelle en avril 2001.

Le rendement de la taxe exceptionnelle, initialement estimé à 751 millions d'euros, a été finalement révisé à 579 millions d'euros en 2001 dans le fascicule des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2002. Cette révision à la baisse s'explique notamment par le repli du cours du pétrole en euros à la fin de l'année 2000.

Fort logiquement, cette taxe exceptionnelle est toutefois imputable sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice au cours duquel la provision sur laquelle elle est assise est réintégrée (au plus tard à l'expiration de la sixième année suivant la date de la clôture de l'exercice où la provision a été dotée). Cette disposition visait à limiter le risque de double imposition.

Cependant, cette taxe n'est pas remboursable pour les entreprises qui seraient déficitaires l'année où elles réintègrent la provision pour hausse des prix. Pour ces seules entreprises, la taxe se transformera donc en un impôt définitif, alors que le texte visait à instaurer un prélèvement temporaire. Estimant cette situation contraire au principe d'égalité devant l'impôt, le Sénat avait adopté à l'initiative de votre commission des finances un amendement visant à ce que la taxe soit, le cas échéant, imputable ou remboursable. Cet amendement n'avait finalement pas été retenu par l'Assemblée nationale.

B. LA TAXE « COMPLÉMENTAIRE » INSTITUÉE PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2002

A l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Brard et des membres du groupe communiste de l'Assemblée nationale, et avec un avis favorable du gouvernement comme de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a introduit dans le projet de loi de finances pour 2002 un article additionnel, devenu l'article 25 de la loi de finances initiale pour 2002 , assujettissant les seules entreprises pétrolières ayant du acquitter la taxe exceptionnelle de 25 % en 2001 à une taxe complémentaire égale à 8,33 % de l'assiette de la taxe exceptionnelle, c'est à dire égale au tiers de la taxe exceptionnelle .

Comme la taxe exceptionnelle, la taxe complémentaire devait être acquittée dans les quatre mois suivant la clôture de l'exercice, c'est à dire en avril 2002 pour la plupart des entreprises concernées.

Comme celles provenant de la taxe exceptionnelle, les recettes de la taxe complémentaire (soit 193 millions d'euros) n'auront constitué, pour partie, qu'un avantage de trésorerie pour l'Etat . En effet, comme la taxe exceptionnelle, la taxe complémentaire est imputable sur l'impôt sur les sociétés dû par les entreprises concernées, même si, contrairement à la taxe exceptionnelle, elle n'est pas imputable sur l'impôt sur les sociétés du au titre de l'exercice au cours duquel la provision sur laquelle elle est assise est réintégrée, mais sur l'impôt sur les sociétés (IS) dû au titre de l'exercice suivant.

Inversement, votre rapporteur général avait établi dans son rapport sur le projet de loi de finances initiale pour 2002 que le cumul de la taxe exceptionnelle et de la taxe complémentaire était susceptible d'effacer rétroactivement presque tout l'avantage de trésorerie que les entreprises concernées avaient escompté de leur dotations à la provision pour hausse des prix . Tel était d'ailleurs l'objectif poursuivi par les auteurs du dispositif.

Cela étant, l'équilibre technique du dispositif reposait sur le postulat selon lequel les entreprises concernées dégagent des résultats positifs pour tous les exercices au titre desquels elles constituent la provision, la réintègrent et imputent la taxe exceptionnelle ou la taxe complémentaire, alors même que le secteur du raffinage est cyclique et en moyenne peu rentable parce qu'il est sans doute surcapacitaire en Europe. En effet, comme la taxe exceptionnelle, la taxe complémentaire est imputable sur l'IS, mais non remboursable pour les entreprises déficitaires.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le dispositif proposé par le présent article est de nouveau relativement simple dans son principe , sans être pour autant d'une clarté lumineuse dans sa formulation .

En effet, le I du présent article propose de plafonner le montant de la dotation pour hausse des prix (c'est-à-dire de la somme des dotations effectivement pratiquées pour chaque produit, matière première ou approvisionnement) :

- à 15 millions d'euros par période de douze mois au titre de chaque exercice ;

- majorés le cas échéant d'une fraction égale à 10 % de la dotation déterminée abstraction faite de ce plafond .

Concrètement, les dotations pour hausse des prix ne seraient donc partiellement plafonnées qu'à partir d'un seuil de 16.666.666,67 euros par an (soit 15.000.000 euros + 10 % x 16.666.666,67 euros).

Ainsi, une entreprise pétrolière qui aurait eu l'intention de constituer 100 millions d'euros de dotations à sa provision pour hausse des prix, ne pourrait plus constituer que 15 millions + 10 % x 100 millions, soit 25 millions d'euros de provision.

Le II du présent article précise par ailleurs que ces dispositions s'appliqueront aux exercices clos à compter du 22 septembre 2004 .

Enfin, l'exposé des motifs du présent article indique que cette mesure se traduirait par un gain de 250 millions d'euros en 2005 pour le budget de l'Etat .

Cette évaluation est toutefois emprunte d'une grande incertitude puisque l'impact de la mesure dépendra en fait largement de l'évolution des cours du pétrole d'ici la fin de l'année 2004.

Il convient d'ailleurs de rappeler que ce gain ne serait en tout état de cause qu'un gain de trésorerie . En effet, si le dispositif proposé tend à accroître le résultat imposable des entreprises concernées en 2004, il réduira à due proportion le montant des provisions que celles-ci devront rapporter à leur résultat au cours des années suivantes.

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IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE RAPPEL DE LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SUR LES TAXES « EXCEPTIONNELLE » PUIS « COMPLÉMENTAIRE » INSTITUÉES SUCCESSIVEMENT PAR LES LOIS DE FINANCES INITIALES POUR 2001 ET POUR 2002

1. La position de votre commission des finances sur la taxe exceptionnelle instituée par la loi de finances initiale pour 2001

A titre liminaire, votre rapporteur général avait rappelé dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2001 que les prix du pétrole exprimés en francs avaient quadruplé au cours des années 1999-2000 et qu'il était indéniable que les entreprises pétrolières retiraient un avantage de trésorerie des modalités actuelles de fonctionnement de la provision pour hausse des prix.

En effet, la provision ne fonctionne qu'à la hausse, sans suivre la variation des cours (à la différence de l'ancienne provision pour fluctuation des cours). Surtout, la provision s'applique à des stocks pétroliers pour lesquels la rotation réelle est de 80 jours.

Dans ces conditions, votre commission des finances avait estimé que le prélèvement temporaire proposé n'était pas injustifiable dans son principe , sous réserve que la taxe exceptionnelle soit imputable ou, le cas échéant, remboursable, afin qu'elle ne se transforme pas en un prélèvement définitif.

Cependant, votre commission des finances avait également rappelé que, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1998, elle n'avait proposé l'adoption de la suppression de la provision pour fluctuation de cours (PFC) que « dans l'attente que le gouvernement mette en place dans les plus brefs délais un dispositif similaire à la PFC permettant d'atténuer l'impact de la variation des cours des matières premières sur les résultats des entreprises transformatrices de ces matières ».

En effet, votre commission des finances avait souligné dès 1997 les effets induits par la suppression de la PFC, et proposé pour y répondre d'étudier la mise en place d'un LIFO fiscal, c'est-à-dire de la valorisation fiscale des stocks selon la méthode « dernier entré, premier sorti ».

A bien des égards, les difficultés observées en l'an 2000 résultaient ainsi de ce que le gouvernement avait refusé d'envisager les conséquences de la suppression de la PFC, en refusant de moderniser le traitement fiscal des stocks.

Votre rapporteur général avait donc regretté que cette imprévoyance ne soit traitée que par des mesures de circonstance.

De même, il avait déploré que le dispositif proposé se traduise par un nouvel effet de seuil au détriment des plus grandes entreprises du secteur (les raffineurs-distributeurs), redevables d'un impôt supplémentaire que leurs concurrentes, plus petites, n'ont pas eu à acquitter, et donc parfaitement fondées à invoquer une rupture de concurrence.

Par ailleurs, votre rapporteur général avait rappelé qu'en prélevant en l'an 2001 une taxe exceptionnelle sur les provisions pour hausse de prix, et en contraignant par ailleurs les entreprises à réintégrer immédiatement l'essentiel de leurs provisions pour reconstitution de gisements, l'Etat se privait d'une ressource équivalente pour l'avenir. En effet, les provisions présentent un caractère provisoire : elles n'occasionnent pour l'Etat qu'un décalage de recettes en trésorerie car toute provision dotée doit être un jour rapportée aux résultats : les provisions réglementées sont des « aides fiscales » remboursables. Sur le plan de l'analyse financière, elles se présentent comme des réserves provisoirement affranchies d'impôt.

En conséquence, votre rapporteur général avait estimé démagogique d'annoncer, comme l'avait fait le gouvernement à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2001, que les prélèvements sur les entreprises pétrolières allaient servir à financer la baisse de la TIPP sur le fioul ou plus encore d'affecter de croire, comme l'a soutenu lors de l'examen du dispositif à l'Assemblée nationale un collègue député devenu ministre de l'environnement lors de la présente législature, que la taxe exceptionnelle pouvait financer la lutte contre l'effet de serre.

En outre, votre rapporteur général s'était inquiété de certains arguments avancés pour justifier le prélèvement exceptionnel.

En effet, s'il était exact que la hausse des prix du pétrole profite mécaniquement à l'ensemble des entreprises pétrolières , au point que leurs bénéfices avaient atteint des niveaux historiquement élevés, il convenait toutefois de rappeler que cet avantage était mécaniquement accru par la nécessité de constituer des stocks stratégiques imposée par la loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier.

De même, votre rapporteur général avait rappelé qu'il n'y avait aucune logique économique à accroître les taux d'imposition des entreprises sous le seul prétexte que leurs bénéfices augmentent.

Sous le bénéfice de ces observations et sous la réserve que la taxe exceptionnelle soit imputable ou remboursable , votre commission des finances avait toutefois proposé l'adoption de ce dispositif et le Sénat avait accepté l'article ainsi amendé. L'Assemblée nationale avait cependant supprimé cet amendement essentiel.

2. La position de votre commission des finances sur la taxe « complémentaire » à la taxe exceptionnelle instituée par la loi de finances initiale pour 2002

Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2002, votre commission des finances avait largement réitéré ses observations de l'année précédente.

A titre liminaire, elle avait ainsi souligné que les problèmes liés au traitement fiscal des stocks étaient réels, mais qu'ils devaient faire l'objet d'une réforme d'ensemble et non pas de mesures de circonstance visant à en corriger les effets lorsque ceux-ci s'avéraient favorables aux entreprises.

Par ailleurs, elle s'était inquiétée des conditions d'adoption du dispositif par l'Assemblée nationale, compte tenu notamment de la volonté exprimée par le président de sa commission des finances de faire « rendre gorge » à une entreprise pétrolière française, ce qui relevait d'une politique de sanction fiscale vis-à-vis des secteurs d'activité ou des entreprises qui n'avaient pas l'heur de plaire.

Cela étant, votre commission des finances avait estimé, d'une part que les entreprises pétrolières avaient en principe retiré des modalités de fonctionnement de la provision pour hausse des prix un avantage de trésorerie sans doute excessif, d'autre part que la taxe exceptionnelle instituée par la loi de finances initiale pour 2001 laissait subsister une large fraction de cet avantage de trésorerie.

Dès lors, en continuité avec ses observations et avec les décisions du Sénat de l'année précédente, votre commission des finances ne s'était pas opposée à ce que les entreprises pétrolières voient cet avantage de trésorerie de nouveau réduit.

Votre commission avait toutefois subordonné cette position à ce que la taxe complémentaire soit éventuellement remboursable, et non pas seulement imputable, de manière à ce qu'elle ne se traduise pas, pour les seules entreprises déficitaires au moment de la réintégration de la provision, par un prélèvement définitif sans rapport avec l'avantage de trésorerie initial.

En conséquence, elle avait de nouveau proposé un amendement visant à rendre la taxe complémentaire imputable ou le cas échéant, remboursable, afin d'éviter une rupture d'égalité entre les entreprises redevables.

Par ailleurs, votre commission des finances avait exposé que la rédaction du dispositif proposé risquait de se caractériser sans l'adoption de cet amendement par une rétroactivité fiscale exorbitante , puisque la taxe complémentaire était en fait indirectement assise sur des écritures comptables qui pouvaient avoir disparu.

En effet, selon les informations alors transmises à votre rapporteur général, au moins une des entreprises pétrolières concernées avait doté des provisions pour hausse de prix en période de report fiscal déficitaire, donc en n'en retirant aucun avantage fiscal. Cette utilisation du mécanisme fiscal de la PHP visait en fait à rapprocher sa comptabilisation des stocks des normes en vigueur dans la plupart des autres pays industrialisés. Par la suite, cette entreprise avait rapporté au résultat comptable et fiscal de son exercice clos le 31 décembre 2001 la totalité sa PHP en excès de la franchise de 100 millions de francs. Elle n'aura donc jamais retiré le moindre avantage de la fraction de la PHP dépassant 100 millions de francs. Cette entreprise a cependant dû acquitter en 2001, au titre de l'exercice 2000, la taxe exceptionnelle instituée par la loi de finances pour 2001. Cette taxe était toutefois imputable sur le solde de l'impôt sur les sociétés versé en 2001 au titre de l'an 2000, de sorte que l'opération était neutre. En revanche, cette entreprise a dû s'acquitter en 2002, au titre de l'exercice 2001, d'une nouvelle taxe, assise sur des provisions qui n'existaient plus et visant à retirer un avantage qui n'avait jamais existé.

Certes, on pouvait avancer l'idée selon laquelle cette entreprise n'avait pas à constituer ses provisions puisqu'elle n'en tirait aucun avantage. Néanmoins, cette utilisation détournée d'une disposition fiscale à d'autres fins s'expliquait par l'archaïsme de notre législation en matière de stocks. En outre, les conséquences de la taxe complémentaire étaient relativement sévères pour cette entreprise, avec, dans le meilleur des cas, une perte de trésorerie.

Cependant, l'Assemblée nationale avait de nouveau rejeté les modifications apportées par le Sénat à l'initiative de votre commission des finances.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2005

1. L'objectif du présent article est similaire à celui des taxes « exceptionnelle » et « complémentaire » introduites lors de la dernière vague de hausse des prix du pétrole

A titre liminaire, il convient de souligner que le présent article poursuit un objectif identique à celui des taxes « exceptionnelle » et « complémentaire » sur la provision pour hausse des prix des entreprises pétrolières.

Le dossier de présentation du projet de loi de finances pour 2005 indique en effet : « mise en place pour tenir compte des variations du cours de certaines matières premières (comme le pétrole), ce mécanisme [de la PHP] s'est révélé excessivement favorable aux entreprises ayant ainsi pu provisionner sur une courte période d'importants montants alors même qu'elles réalisaient des marges élevées du seul fait de la hausse du cours de certaines matières premières ».

Evolution des prix du pétrole depuis janvier 1998

(en dollars par baril de brent)

En d'autres termes, le présent article vise à réduire l'avantage retiré par certaines entreprises pétrolières du régime de provision pour hausse de prix dans un contexte , comme en 1999-2000, caractérisé par la forte augmentation des prix du pétrole . En effet, après s'être élevé de 23 dollars en janvier 1999 à près de 38 dollars en septembre 2000, puis s'être stabilisé aux alentours de 20 dollars entre octobre 2001 et février 2002, le prix du baril de brent est de nouveau orienté à la hausse depuis lors.

En particulier, le prix du baril a fortement augmenté depuis le 2 janvier 2004, où il s'élevait à 29,62 dollars, pour atteindre le niveau record de 52 dollars le 26 octobre 2004 .

En effet, compte tenu du seuil de 16,667 millions d'euros retenu pour le plafond de la dotation annuelle à la provision pour hausse de prix, le dispositif proposé ne vise de facto que les entreprises pétrolières, même si, au contraire des taxes exceptionnelle et supplémentaire précitées, il concerne en principe l'ensemble des entreprises.

C'est ce que le gouvernement a confirmé à l'Assemblée nationale, en réponse aux inquiétudes exprimées par notre collègue député Charles de Courson quant aux conséquences du présent dispositif pour les exploitations viticoles.

Certes, le gouvernement ne peut s'engager formellement sur ce point, puisque les dotations pour hausse de prix que les entreprises sont susceptibles de constituer au titre de 2004 dépendront des cours des matières premières à la fin de l'année.

Cependant, selon l'administration fiscale, une seule entreprise autre que pétrolière a doté -une seule fois au cours des années précédentes- sa provision pour hausse des prix de plus de 15 millions d'euros au cours d'un même exercice et ce, en spéculant sur la flambée d'une matière première tropicale.

De même, il convient de souligner que seules quatre ou cinq entreprises pétrolières sont en fait concernées par le dispositif proposé , au premier rang desquelles figure évidemment un grand groupe français issu de la fusion récente de plusieurs entreprises du secteur.

2. La rédaction du présent article tient compte des observations formulées par votre commission des finances à l'encontre des dispositifs similaires institués par les lois de finances initiales pour 2001 et pour 2002

Si le présent article poursuit un objectif identique à celui des taxes « exceptionnelle » et « complémentaire » sur la provision pour hausse des prix des entreprises pétrolières, il n'en propose pas moins un dispositif formellement beaucoup plus satisfaisant et ce, pour deux arisons essentielles :

- d'une part, le dispositif proposé est non rétroactif ;

- d'autre part, le dispositif proposé ne pénalise pas les entreprises déficitaires lors de la réintégration de leur provision pour hausse des prix .

En d'autres termes, le présent article répond aux objections soulevées par votre commission des finances à l'encontre de la rédaction des dispositifs introduits par les lois de finances initiales pour 2001 et pour 2002.

On peut toutefois regretter que le seuil de 16,667 millions d'euros introduit par le dispositif proposé ne soit pas très lisible.

3. Au fond, le présent article appelle de la part de votre commission des finances les mêmes observations que sur les taxes « exceptionnelle » et « complémentaire » introduites par les lois de finances initiales pour 2001 et pour 2002

Constante, votre commission des finances observe que les entreprises pétrolières retirent un avantage des modalités actuelles de fonctionnement de la provision pour hausse des prix. En effet, la provision ne fonctionne qu'à la hausse, sans suivre la variation des cours (à la différence de l'ancienne provision pour fluctuation des cours). Surtout, la provision s'applique à des stocks pétroliers pour lesquels la rotation réelle est de 80 jours.

Par ailleurs, votre commission des finances rappelle que l'INSEE a démontré en 2002 que le prix des carburants était en France plus sensible à une baisse qu'à une hausse des prix du pétrole brut, c'est à dire que l'ajustement des prix est plus faible en valeur absolue à la baisse qu'à la hausse pendant quelques mois ^{130 ( * )} . Cet écart transitoire des vitesses d'ajustement se traduit selon l'INSEE par une perte de pouvoir d'achat pour les consommateurs. Inversement, cet écart profite à l'ensemble des étapes intermédiaires de la production et de la distribution.

Dans ces conditions, votre commission des finances ne s'oppose pas au dispositif proposé dès lors qu'il ne vise que les entreprises pétrolières.

Votre commission regrette toutefois que celui-ci ne se traduise par un nouvel effet de seuil au détriment des plus grandes entreprises du secteur (les raffineurs-distributeurs), redevables d'un impôt supplémentaire que leurs concurrentes, plus petites, n'ont pas eu à acquitter, et donc parfaitement fondées à invoquer une rupture de concurrence .

Surtout, votre commission souligne une fois encore que les problèmes liés au traitement fiscal des stocks sont réels, mais qu'ils doivent faire l'objet d'une réforme d'ensemble et non pas de mesures de circonstance visant à en corriger les effets lorsque ceux-ci s'avèrent favorables aux entreprises .

En particulier, votre commission rappelle de nouveau, pour la quatrième fois depuis 1997, son souhait de la mise à l'étude d'un LIFO fiscal, c'est-à-dire de la valorisation fiscale des stocks selon la méthode « dernier entré, premier sorti ». En effet, à l'exception de la Norvège et du Royaume-Uni, tous les pays européens valorisent leurs stocks selon cette méthode.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20

Mesures relatives au développement et au financement de l'apprentissage

Commentaire : le présent article crée un fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage, ainsi qu'une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage, nommée « contribution au développement de l'apprentissage » qui remplacerait la dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage que reçoivent les régions.

I. LA TAXE D'APPRENTISSAGE

Créée par la loi de finances du 13 juillet 1925, la taxe d'apprentissage est une imposition annexe sur les salaires prélevée sur les entreprises redevables de l'impôt sur les sociétés ou dont les associés sont soumis à l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux.

Profondément réformé par la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971 sur la participation des employeurs au financement des premières formations technologiques et professionnelles, le financement de l'apprentissage présente les caractéristiques suivantes :

- des possibilités étendues de s'exonérer du versement de la taxe au trésor public par le biais de dépenses libératoires ;

- une segmentation de la taxe d'apprentissage en deux compartiments étanches ;

- et un principe général de libre affectation des dépenses libératoires par les entreprises aux établissements et aux centres de formation d'apprentis (CFA) de leur choix.

Pour 2004, le produit de la taxe d'apprentissage devrait s'établir aux alentours de 1,6 milliard d'euros. La méconnaissance du rendement précis de la taxe d'apprentissage tient essentiellement à son mode de collecte (cf. infra ).

A. LE DROIT EXISTANT

1. Les caractéristiques de la taxe d'apprentissage

a) Taux et assiette

Le taux de la taxe d'apprentissage, fixé par la loi du 16 juillet 1971 précitée, est de 0,5 % de la masse salariale de l'entreprise ^{131 ( * )} .

Les entreprises redevables de la taxe d'apprentissage sont les personnes physiques ou morales qui exercent une activité commerciale, industrielle ou artisanale, qui relèvent de l'impôt sur les sociétés ou qui sont soumises à l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux et qui ont au moins un salarié.

Certains employeurs ne sont pas redevables de cette taxe. Sont ainsi dispensés :

• les entreprises qui occupent un ou plusieurs apprentis avec lesquels un contrat régulier d'apprentissage a été passé (articles L. 117-1 à L. 117-18 du code du travail) et dont la base annuelle d'imposition à la taxe n'excède pas six fois le SMIC annuel ;

• les sociétés civiles de moyens lorsque leur activité est non commerciale (conforme à leur objet social) et qu'elles ne réalisent avec les tiers aucune opération susceptible de produire des recettes, ni aucun profit sur les remboursements de frais réclamés à leurs membres ;

• les sociétés et personnes morales ayant pour objet exclusif l'enseignement ;

• les groupements d'employeurs composés d'agriculteurs ou de sociétés civiles agricoles bénéficiant eux-mêmes de l'exonération (groupements constitués selon les modalités prévues au chapitre VII du titre II du livre I ^er du code du travail).

b) « Part quota » et « hors quota » de la taxe d'apprentissage

La taxe est segmentée en deux « compartiments étanches ».

La « part quota » représente 40 % de la taxe ^{132 ( * )} d'apprentissage. Elle est réservée au développement de l'apprentissage par le biais du financement des CFA, des écoles d'entreprises et des centres de formation professionnelle relevant du secteur des banques et des assurances. Un quart de la « part quota » (soit 10 % de la taxe) est réservé à la péréquation nationale ^{133 ( * )} , les trois quarts restant sont apportés aux CFA ou sections d'apprentissage au titre des concours financiers obligatoires (lorsque l'entreprise emploie des apprentis) ou facultatifs ;

La « part hors quota » s'élève à 60 % de la taxe. Elle est destinée au financement des autres premières formations technologiques et professionnelles. Sur cette part est appliqué un barème .

Les entreprises sont classées en trois catégories selon leur code NAF (nomenclature d'activités françaises). Selon la catégorie à laquelle elles appartiennent, les entreprises peuvent verser une part de leur taxe d'apprentissage, fixée par barème, à trois types de formations définies : ouvriers qualifiés, cadres moyens et cadres supérieurs. Cette répartition est cependant rendue très complexe car l'étanchéité entre les différentes catégories de formation a été largement atténuée par les possibilités de cumul existant entre deux catégories voisines.

2. Versement de la taxe d'apprentissage

a) Les divers modes d'acquittement de la taxe d'apprentissage

Les entreprises peuvent s'acquitter de la taxe d'apprentissage :

- en effectuant les dépenses libératoires . Il peut s'agir de dépenses réalisées par l'entreprise elle-même qui sont liées à l'apprentissage ou aux premières formations technologiques et professionnelles (accueil de stagiaires de l'enseignement technique, emploi d'apprentis, etc.), ou de subventions versées à des écoles techniques, des centres de formation d'apprentis ou des écoles d'ingénieurs. Le reste de la taxe due, après dépenses libératoires est versé au Trésor public ;

- ou en versant directement la taxe au Trésor public .

Ces formules de paiement de la taxe peuvent être exclusives ou complémentaires, selon la libre appréciation des entreprises. Elles peuvent également choisir de se libérer de leur obligation fiscale en effectuant un versement total ou partiel de leur taxe à un organisme collecteur , à charge pour lui de procéder à la répartition de la taxe, ou de respecter les critères de répartition définis par les entreprises. Si elles ne choisissent pas cette possibilité, les entreprises doivent soumettre leur demande d'exonération de la taxe d'apprentissage au préfet du département qui en saisit le comité départemental de l'emploi. Ce dernier fixe alors le montant de l'exonération accordée à l'entreprise au vu des dépenses exposées.

b) Les dépenses libératoires

Le décret n° 72-283 du 12 avril 1972, modifié à plusieurs reprises, fixe la liste des dépenses libératoires de la taxe d'apprentissage.

Au titre de la « part quota » sont libératoires : le versement de péréquation, les concours financiers obligatoires aux CFA ou à la section d'apprentissage, les subventions aux CFA, aux écoles d'entreprises ou à d'autres centres de formation. La loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a réduit les dépenses libératoires sur cette part de la taxe d'apprentissage à ces trois seuls chefs d'exonération.

Au titre de la « part hors quota », les subventions à des CFA, écoles d'entreprises ou établissement dispensant des premières formations technologiques et professionnelles, les frais afférents à la prise en charge des activités complémentaires, les bourses d'étude accordées aux élèves, les frais de stages en milieu professionnel, la formation des maîtres d'apprentissage sont libératoires du versement de la taxe d'apprentissage.

Répartition des dépenses libératoires de la « part hors quota » de la taxe d'apprentissage

(en millions d'euros)

Part « Hors quota »	Subventions aux établissements	Frais de chambres	Frais de stage	Subventions CFA	Activités complémen- taires	Bourses	Jurys et maîtres d'appren- tissage	Autres	Total
Part des exonérations revendiquées	72,59 %	13,30 %	9,82 %	2,84 %	0,31 %	0,09 %	0,05 %	1 %	100 %
Extrapolation du montant	683,1	125,2	92,4	26,7	2,9	0,8	0,5	9,4	941

Source : rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage, établi conjointement par les inspections générales de l'administration, des affaires sociales, de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et des finances, octobre 2003, n° 2003-M-047-01

B. LES DÉFAUTS DU SYSTÈME ACTUEL

1. L'opacité du système de collecte

Le système actuel de collecte de la taxe d'apprentissage est très complexe.

La collecte de la taxe d'apprentissage reste largement régie par le décret du 12 avril 1972. La loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a modifié à la marge le contrôle des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OCTA) qu'elle a confié aux inspecteurs et contrôleurs des services de l'Etat en charge du contrôle de la formation professionnelle.

Mais ni cette réforme, ni les avancées esquissées par la loi de modernisation sociale de 2002 ^{134 ( * )} ne constituent une réponse suffisante à l'opacité des flux de financement de l'apprentissage. Ainsi, l'inspection en charge de la formation professionnelle contrôle-t-elle les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage, mais ne dispose pas « d'un droit de suite » auprès des centres et établissements bénéficiaires de la répartition du produit de la taxe. Le contrôle du bon usage des fonds est donc limité.

2. L'insuffisant contrôle des organismes bénéficiaires de la taxe d'apprentissage

a) Les règles générales

Le décret n° 72-283 du 12 avril 1972 prévoit la possibilité d'enquêtes initiées par le préfet de département ^{135 ( * )} sur l'utilisation des fonds recueillis par les établissements bénéficiaires de la taxe d'apprentissage. Ces enquêtes peuvent aboutir à la fixation d'un montant maximal de versements exonératoires que l'établissement sera susceptible de recevoir chaque année, à la suppression du caractère exonératoire des versements faits à cet établissement par les redevables de la taxe d'apprentissage pour les seuls établissements privés bénéficiaires du versement de la taxe d'apprentissage.

Le reversement des sommes dont l'usage serait non conforme à la réglementation n'est pas prévu, pas plus que le contrôle de la prise en charge des frais de fonctionnement ^{136 ( * )} des centres de formation d'apprentis par les organismes paritaires collecteurs agréés au titre de la « professionnalisation ». Dans ce contexte une même dépense d'un CFA pourrait être « sur-financée » ou bénéficier de financements redondants sans qu'il soit aujourd'hui possible de remédier à la situation.

b) Les modalités particulières de contrôle des CFA

Seuls les CFA sont soumis au contrôle pédagogique de l'Etat et au contrôle technique et financier de celui-ci pour les centres à recrutement national, de la région pour les autres centres. Si ces contrôles révèlent des insuffisances graves ou des manquements aux obligations résultant du présent code et des textes pris pour son application, ou de la convention, celle-ci peut être dénoncée par l'Etat ou la région après mise en demeure non suivie d'effet (article L. 116-4 du code du travail).

Les inspecteurs commissionnés sont notamment habilités à contrôler le montant et l'utilisation des fonds collectés par l'organisme gestionnaire au titre de la taxe d'apprentissage ^{137 ( * )} . Ces contrôles peuvent conduire à des sanctions administratives : dénonciation de la convention conclue avec le CFA par l'État ou la région, fermeture du centre, administration provisoire du centre en application de l'article R. 116-36 du code du travail, etc.

Cependant, la Cour des comptes dans son relevé de constatations provisoires de septembre 2003 relatif au contrôle de l'apprentissage par les inspecteurs territoriaux de l'éducation nationale indiquait que les missions administratives et financières des inspecteurs territoriaux effectuées pour le compte des régions sont de moins en moins fréquentes et réalisées hors délégation de compétences ou sans convention actualisée et, dès lors, dénuées de toute portée juridique.

Le rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage des inspections générales de l'administration des affaires sociales, de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, et des finances, d'octobre 2003, concluait, pour sa part, que la gestion de la taxe d'apprentissage « se caractérise par un éclatement des responsabilités et des intervenants, générateur de multiples conflits de compétences négatifs. Cet émiettement n'est pas compensé par une animation et une mise en oeuvre coordonnées de la politique des contrôles ou des remontées d'informations ».

3. L'imparfaite correction de la péréquation nationale

Créé par la loi du 6 mai 1996 précitée, le versement obligatoire de péréquation est affecté au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTA), soit 10 % de la taxe d'apprentissage.

Les recettes nettes sont reversées aux différentes régions selon deux critères :

- pour 40 % au prorata du nombre d'apprentis inscrits dans les CFA et les sections d'apprentissage dans la région au 31 décembre de l'année précédente ;

- pour 60 % au prorata du produit du nombre d'apprentis inscrits dans les CFA et les sections d'apprentissage dans la région au 31 décembre de l'année précédente et d'un quotient dont le numérateur est la taxe d'apprentissage par apprenti perçue pour l'ensemble du territoire nationale et dont le dénominateur est la taxe d'apprentissage par apprenti perçue lors de ladite année par les CFA et les sections d'apprentissage dans la région.

Effets du système actuel de péréquation

Source : rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage, établi conjointement par les inspections générales de l'administration, des affaires sociales, de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et des finances, octobre 2003, n° 2003-M-047-01

La lecture du tableau précédent montre que les critères de répartition de la part péréquation de la taxe d'apprentissage figent l'allocation spontanée des ressources entre régions plus qu'ils ne corrigent les déséquilibres entre territoires.

C. LES PERSPECTIVES D'AMÉLIORATION : LES MESURES PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT DANS LE PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION POUR LA COHÉSION SOCIALE

Afin de favoriser le retour à l'emploi des jeunes, le plan de cohésion sociale prévoit que 350.000 jeunes accéderont à l'emploi par une formation en alternance dans le cadre du programme « 500.000 apprentis étudiants des métiers ».

Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale tend dans cette perspective à :

- assouplir le contrat d'apprentissage, en prévoyant de moduler sa durée ;

- assainir le système de collecte de la taxe d'apprentissage, en rendant obligatoire l'intermédiation des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage, dont le contrôle serait en parallèle renforcé. Rappelons que les entreprises pourront continuer à choisir les bénéficiaires de la taxe d'apprentissage en indiquant aux organismes collecteurs les critères de répartition qu'elles souhaitent voir appliquer à la taxe qu'elles leur versent.

- améliorer la transparence pour les organismes bénéficiaires de la taxe d'apprentissage, en précisant les contrôles qui peuvent être mis en oeuvre ;

- créer un crédit d'impôt en faveur des entreprises qui accueillent des apprentis pendant une durée de six mois minimum ;

- et à rendre plus dynamique la politique de l'apprentissage en réduisant le nombre de dépenses libératoires du versement de la taxe d'apprentissage.

1. La limitation des dépenses libératoires

La plupart des dépenses exonératoires ont été instituées par des textes réglementaires dont le gouvernement annonce la suppression progressive. Ne constitueraient plus des dépenses libératoires sur la part « hors quota » aux termes de la réforme que les versements exonératoires aux établissements, les dépenses pédagogiques, les dépenses liées aux activités complémentaires et une partie des dépenses de stage correspondant aux frais de stage, soit, dans l'hypothèse la plus haute, 778,6 millions d'euros (cf. tableau du b) du 2 du A du I du présent commentaire).

Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit de supprimer les deux types de dépenses libératoires de la part « hors quota » de la taxe d'apprentissage prévus par des dispositions législatives, c'est-à-dire les dépenses de formation pédagogiques des maîtres d'apprentissage et les salaires de membres des conseils, des comités, des commissions et des jurys d'examen.

Ces dépenses, évaluées à 0,5 million d'euros par an, resteraient, comme elles l'étaient déjà, imputables sur la contribution des employeurs à la formation continue (prévue par l'article L. 950-1 du code du travail).

Cette mesure ne pénaliserait donc ni les entreprises qui peuvent continuer à donner un caractère libératoire à ces dépenses sur une autre contribution, ni les organismes destinataires des « dépenses libératoires » dans la mesure où les entreprises devront continuer à effectuer les dépenses concernées (certaines étant obligatoires ^{138 ( * )} ).

La suppression de l'ensemble des dépenses libératoires, prévues par des textes législatifs ou par des textes réglementaires, ainsi que la révision de la répartition du produit de la taxe d'apprentissage entre la « part quota » et la « part hors quota », devraient permettre d'accroître les ressources consacrées à l'apprentissage d'environ 123 millions d'euros en 2005 pour atteindre, au terme de la réforme, 190 millions d'euros ^{139 ( * )} en année pleine . L'effort financier demandé aux entreprises sera toutefois compensé par la création d'un crédit d'impôt au bénéfice des entreprises employant des apprentis.

2. Création d'un crédit d'impôt

Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale institue un crédit d'impôt au bénéfice des entreprises qui emploient des apprentis. Il s'élèvera à 1.600 euros par apprenti embauché depuis six mois. Ce montant sera porté à 2.200 euros lorsque l'apprenti, sans qualification et âgé de 16 à 24 ans, bénéficiera de l'accompagnement personnalisé prévu par le projet de loi de programmation.

Les entreprises bénéficieront du crédit d'impôt qu'elles payent ou non la taxe d'apprentissage, dès lors qu'elles emploient des apprentis.

La progression attendue du nombre d'apprentis devrait permettre d'augmenter les sommes versées aux entreprises au titre de ce crédit d'impôt et de compenser les charges supplémentaires induites par la suppression de certaines dépenses libératoires. Le tableau suivant représente les évolutions comparées du montant global de crédit d'impôt et de l'impact de la suppression de certaines dépenses libératoires pour les entreprises.

Evolution du montant du crédit d'impôt et de l'impact de la suppression de certaines dépenses libératoires pour les entreprises au titre des années 2004 à 2009 ^{140 ( * )}

(en millions d'euros)

Année	Nombre d'apprentis	Impact pour les entreprises, en année pleine, des dépenses libératoires supprimées	Montant du crédit d'impôt
2004	369 000	0	472
2005	400 000	123	542
2006	430 000	123 + 62,6	594
2007	460 000	190	648
2008	480 000	190	690
2009	500 000	190	733

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Ce tableau présente la situation telle qu'elle est prévue par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, et ne prend pas en compte la création de la contribution au développement de l'apprentissage prévue par le présent article.

II. LES RÉGIONS ET LE FINANCEMENT DE L'APPRENTISSAGE

A. LES CONSEILS RÉGIONAUX SONT, AVEC LES ENTREPRISES, LES PREMIERS FINANCEURS DE LA FORMATION DES APPRENTIS

Selon les données du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue (CCPR), le coût des formations en apprentissage (fonctionnement et équipement des CFA et des sections d'apprentissage) aurait mobilisé en 2000 de l'ordre de 1.400 millions d'euros ^{141 ( * )} . Le tableau qui suit précise les efforts financiers consentis par ces différents financeurs.

Répartition de l'effort financier en faveur de l'apprentissage

		(en millions d'euros)
Année 2000	Montants versés	En % du total
Régions (hors FNPTA)	677	47,9%
Branches professionnelles	108	7,6%
Organismes gestionnaires	46	3,3%
Etat (CFA nationaux)	1	0,1%
Taxe d'apprentissage (y compris FNPTA)	582	41,2%
Total	1 414	100,0%
Source : CCPR, données physico-financières, novembre 2002

Les conseils régionaux apparaissent comme les premiers contributeurs, ayant apporté en 2000 près de 48 % des financements. Certaines études comptabilisent au titre des contributions régionales les sommes versées par les entreprises au titre du FNPTA et transitant par les comptes des régions. En les prenant en compte, il apparaît que les conseils régionaux financent plus de 88 % des recettes des CFA et ses sections d'apprentissage.

Pour le solde, l'essentiel est apporté par les branches professionnelles (7,6 %) qui peuvent consacrer au financement des CFA une fraction des taxes qu'elles perçoivent ^{142 ( * )} voire des fonds de la formation professionnelle continue. Certains accords de branche prévoient en effet le transfert d'une partie des fonds de l'alternance (plafonnée à 35 % des sommes collectées), qui ont vocation à contribuer au financement des contrats d'insertion en alternance (contrats de qualification, d'adaptation et d'orientation), vers les CFA relevant des branches en question. Il est à noter que l'accord interprofessionnel du 20 septembre 2003 supprime ce plafond et accroît parallèlement la cotisation au titre de l'alternance, ce qui pourrait conduire à une montée en puissance de ce mode de financement ^{143 ( * )} . Les organismes gestionnaires interviennent de manière plus résiduelle (3,3 %), la participation de l'Etat se limitant pour sa part au fonctionnement des CFA nationaux, apparaît peu significative (0,1 %).

Si l'on identifie le produit de la taxe d'apprentissage et les versements des branches professionnelles à des financements provenant des entreprises (contrairement à ce que font certaines études), ces dernières font alors jeu égal avec les conseils régionaux, mobilisant près de 49 % des ressources attribuées à l'apprentissage.

Ces données nationales masquent cependant les fortes disparités qui peuvent être observées entre les régions, entre les établissements ainsi qu'entre les types et les niveaux de formation, en fonction du potentiel fiscal, des choix locaux, des coûts de fonctionnement des établissements et de la capacité des organismes gestionnaires à drainer le produit de la taxe. A titre d'illustration, le montant moyen de taxe consacré au fonctionnement des CFA s'échelonnait en 2000 de 706 euros par apprenti dans la région Pays de la Loire à 2.414 euros en Ile-de-France (soit un écart de 1 à 3,5), la contribution moyenne des régions variant entre 1.509 euros par apprenti en Midi-Pyrénées et 2.603 euros en Pays de la Loire (soit un écart de 1 à 1,7) ^{144 ( * )} . De même, la taxe d'apprentissage représente en moyenne 10,4 % des recettes des CFA des chambres de métiers, contre 37,4 % pour les CFA des chambres de commerce et d'industrie. ^{145 ( * )}

B. LA COMPÉTENCE DES RÉGIONS EN MATIÈRE D'APPRENTISSAGE

1. La décentralisation de la formation initiale

Depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1983, la région, collectivité territoriale, assure la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue.

Les conseils régionaux exercent cette compétence dans le cadre d'instruments de programmation régionale :

• le programme régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue (PRAFP) le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes et des adultes (PRDFP) ;

• le contrat de plan État-Région ;

• les contrats d'objectifs.

Ils disposent, pour financer ces actions, d'un fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue (FRAFP), abondé par les versements de la fraction de la taxe d'apprentissage mentionnée par l'article L.118-2-2 du code du travail (cf. infra ).

Les régions peuvent subventionner des places de stages à l'intention de certains demandeurs d'emploi ou acheter des prestations de formation selon les règles du code des marchés publics. Ces deux possibilités de financement doivent conduire à la signature de conventions avec des organismes de formation.

La région peut également cofinancer des aides de l'État aux entreprises.

Enfin, en matière d'apprentissage, le conseil régional signe les conventions de créations des CFA et doit être tenu informé chaque année du fonctionnement financier des CFA situés dans son champ géographique. Par ailleurs, depuis janvier 2003, il gère la prime à l'embauche délivrée dans le cadre du contrat d'apprentissage.

2. Les instruments régionaux de programmation

a) Le programme régional de formation professionnelle et d'apprentissage (PRAFP)

L'exercice par les régions de leurs compétences en matière de formation professionnelle et d'apprentissage donne lieu à un débat annuel au sein de chaque conseil régional sur le programme régional de formation professionnelle et d'apprentissage. Ce programme définit les orientations régionales. Une instance spécifique coordonne les politiques des 26 régions : le comité national de coordination des programmes régionaux.

b) Le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes et des adultes (PRDFP)

Les régions élaborent un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes et des adultes. Ce plan détermine l'ensemble des actions de formation, initiale et continue, des jeunes ainsi que les actions d'information et d'orientation qui seront mises en oeuvre à l'aide des ressources du FRAFP. Il est l'outil de coordination des filières de formation des jeunes pour l'accès à l'emploi, mises en oeuvre par les différents acteurs (comité économique et social régional, conseil académique de l'Education nationale, comité régional de l'enseignement agricole, les organisations syndicales d'employeurs et de salariés, les chambres consulaires, etc).

3. Le fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle (FRAFP)

Les programmes définis par le conseil régional sont mis en oeuvre sur les ressources du Fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle, alimenté principalement par un transfert de crédits d'État, par les ressources que la région elle-même affecte à la formation professionnelle et, le cas échéant, le cofinancement du Fonds Social Européen (FSE).

Les ressources du FRAFP peuvent être utilisées pour financer la rémunération des stagiaires, les dépenses de fonctionnement des stages de formation professionnelle ou de centres de formation d'apprentis et les dépenses d'équipement.

La région répartit comme elle l'entend ses crédits entre ces trois postes et entre la formation professionnelle continue et l'apprentissage.

Pour mettre en oeuvre son programme de formation, la région agit avec les mêmes outils que ceux de l'Etat : l'agrément au titre de la rémunération des stagiaires, le conventionnement permettant l'attribution de subventions d'actions de formation et l'achat de prestations de formation.

La région peut également participer au financement des réseaux d'accueil des jeunes tels que les missions locales ou les espaces- jeunes, et des CFA pour lesquels une convention de création a été signée.

4. La poursuite de la décentralisation par l'expérimentation

Enfin, l'article premier de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales prévoit que seules les régions ayant adopté un schéma régional expérimental de développement économique pourront accorder les aides que l'Etat met en oeuvre au profit des entreprises. Cette compétence ne sera pas décentralisée mais exercée par délégation de l'Etat. Sous réserve de l'interprétation qui sera faite de la notion « d'aides au profit des entreprises », les dispositifs d'intervention « territorialisés » du ministère tels que le FISAC local et les actions de développement économiques des chambres de métiers pourraient être concernés et seraient alors délégués aux régions dans le cadre de conventions.

C. LA DOTATION DE DÉCENTRALISATION RELATIVE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET À L'APPRENTISSAGE

La dotation générale de décentralisation relative à la formation professionnelle, à l'apprentissage et à l'insertion des jeunes dans la vie sociale (DGD « formation professionnelle ») est inscrite au chapitre 43-06 du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale.

Elle participe au financement des compétences transférées progressivement aux régions en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage ^{146 ( * )} , en application du droit commun selon lequel les charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales sont compensées « par le transfert d'impôts d'Etat, par les ressources du Fonds de compensation de la fiscalité transférée et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation » (article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales). Le montant de la DGD est actualisé chaque année comme le taux de progression de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Compte tenu des transferts de compétences successifs au profit des régions dans le domaine de la formation, de l'apprentissage et de l'insertion des jeunes, cette dotation est en fait composée de plusieurs enveloppes, dont la répartition relève de critères spécifiques, comme le rappelle le tableau ci-après.

Evolution des crédits du chapitre 43-06 « dotation de décentralisation relative
à la formation professionnelle, à l'apprentissage et à l'insertion des jeunes
dans la vie sociale » entre 2004 et 2005 (en milliers d'euros)

Article	Nom	LFI 2004	PLF 2005
10	Application de la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 (1)	556.381,6	383.123,7
20	Application de la loi du 23 juillet 1987 portant rénovation de l'apprentissage (1)	18.464,5	12.714,6
32	Participation de l'Etat à la revalorisation de la rémunération des stagiaires	8.309,3	8.582,7
40	Application de la loi du 1 ^er décembre 1988 relative aux compétences de la collectivité territoriale de Mayotte en matière de formation professionnelle et d'apprentissage	233,9	241,6
50	Application de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle : actions qualifiantes	318.611,1	329.092,9
60	Enveloppe de rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire	9.593,9	9.909,5
70	Actions décentralisées en faveur des jeunes	455.959,3	470.959,5
81	Application de l'article 107 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Primes d'apprentissage (2)	454.265,9	722.435,2
82	Contrat d'insertion dans la vie sociale (3)	36.020	110.734,3
90	Frais de gestion du CNASEA	4.565,1	4.715,3
Ensemble de l'article		1.862.404,6	2.052.509,4

Source : PLF 2005 - bleu « Travail, santé et cohésion sociale - I. Emploi et travail »

(1) La diminution des crédits de ces deux articles correspond à la mesure proposée par le présent article, détaillée ci-après (cf. C du III du présent commentaire).

(2) L'augmentation des crédits de cet article correspond à la prise en charge progressive des indemnités compensatrices servies au titre des contrats d'apprentissage par les régions : le transfert de cette charge aux régions est applicable aux contrats conclus à compter du 1 ^er janvier 2003, les indemnités servies au titre des contrats d'apprentissage conclus avant le 31 décembre 2002 restant à la charge de l'Etat jusqu'au terme desdits contrats, soit au plus tard jusqu'au 31 décembre 2005. L'article 134 de la loi de finances pour 2003 a donc prévu que la compensation financière aux régions s'effectuerait donc selon un échéancier courant jusqu'en 2006 (6 % en 2003, 63 % en 2004, 97 % en 2005, 100 % à partir de 2006).

(3) L'augmentation des crédits de cet article correspond à la montée en charge du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS), qui comporte à la fois un transfert et une création de compétences. L'article 138 de la loi de finances pour 2004 a prévu : pour la création de compétence, une compensation de 79,88 millions d'euros, versée à hauteur de 30,98 % en 2004, 92,49 % en 2005 et 100 % à partir de 2006 ; pour le transfert de compétence, une compensation de 45,08 millions d'euros, versés à hauteur de 25 % en 2004, 75 % en 2005 et 100 % à partir de 2006.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LA CRÉATION DU FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT ET DE MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE

1. Le dispositif proposé par le présent article

Le Gouvernement souhaite transformer l'actuel fonds national de péréquation de la taxe d'apprentissage (FNPTA) en un fonds national de développement et de modernisation, ce qui est prévu par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

Le présent article tire les conséquences financières de la création du fonds national de modernisation et de développement de l'apprentissage.

Le 1° du I du présent article renumérote l'article L. 118-3-1 du code du travail en L. 118-3-2, et le 2° du I propose un nouveau contenu pour l'article L. 118-3-1.

Il prévoit que le nouveau Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage (FNDMA) bénéficie du reversement automatique des versements au Trésor public. Il s'agit des versements effectués directement par un redevable de la taxe d'apprentissage en exonération de dépenses qui n'auraient pas reçu d'affectation ou qui résulteraient d'insuffisances de versements, que ce soit au titre de la fraction de la taxe d'apprentissage mentionnée à l'article L. 118-2-2 du code du travail, ou au titre de la contribution restant due par le redevable après déduction de la fraction précitée.

Les versements au Trésor public étaient jusqu'à présent intégralement reversés aux fonds régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue selon des critères fixés par décret pris après avis du Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue.

Ces sommes étaient affectées au financement des centres de formation d'apprentis et des sections d'apprentissage pour lesquels la région considérée, ou l'Etat avaient passé convention. Elles étaient destinées en priorité à ceux qui n'atteignaient pas un montant minimum de ressources par apprenti, par domaine et par niveau de formation déterminé par arrêté après avis du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue et qui assuraient en majorité des formations d'apprentis conduisant au certificat d'aptitude professionnelle (CAP), au brevet d'études professionnelles (BEP) ou à un diplôme ou titre homologué de niveau équivalent, ou qui dispensent des formations à des apprentis sans considération d'origine régionale. La région présentait chaque année un rapport précisant l'affectation de ces sommes au comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle.

Dans la même perspective, le 1° du II du présent article modifie le 1 de l'article 224 du code général des impôts afin de prévoir que le produit de la taxe d'apprentissage aujourd'hui inscrit au budget de l'Etat serait désormais versé au Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage.

Il s'agirait du produit net des dépenses admises en exonération en application des articles suivants du code général des impôts :

- article 226 bis relatif au caractère libératoire, dans la limite de la fraction indiquée à l'article 227 du code général des impôts ^{147 ( * )} , des dépenses des redevables de la taxe d'apprentissage en faveur des CFA ou aux sections d'apprentissage ;

- article 227 bis relatif au caractère libératoire, dans la limite de la fraction indiquée à l'article 227 du code général des impôts, des dépenses des redevables de la taxe d'apprentissage, relevant du secteur des établissements de crédit et des assurances, en faveur des CFA ou aux sections d'apprentissage.

Enfin, le 4° du II du présent article prévoit la création d'un c dans le V de l'article 1647 du code général des impôts fixant à 2 % le prélèvement de l'Etat, au titre de frais d'assiette, de recouvrement, de dégrèvement et de non-valeurs, sur les montant de la taxe d'apprentissage versés au fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage, ainsi que sur le montant de la contribution au développement de l'apprentissage créée par le présent article (cf. infra ).

2. Le nouveau fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage : recettes et dépenses

L'exposé des motifs du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale présente les principales caractéristiques du nouveau fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage.

Les principales caractéristiques du fonds national de développement
et de modernisation de l'apprentissage

Les ressources de ce fonds seront constituées :

- des ressources actuelles du FNPTA et des recettes supplémentaires provenant de la suppression des motifs d'exonération ; à ce titre, une fraction de la taxe alimentera le fonds ; elle sera fixée par voie réglementaire, comme cela est aujourd'hui le cas pour le FNTPA, et ajustée à plusieurs reprises afin de tenir compte de l'évolution de ces recettes liée à la suppression progressive des chefs d'exonération ;

- des recettes correspondant aux sommes aujourd'hui perçues à titre résiduel par le Trésor public.

Le fonds de développement et de modernisation sera divisé en deux sections.

La première correspondra à la vocation de l'actuel fonds national de péréquation. Le mécanisme de répartition entre les régions, qui relève du domaine réglementaire, serait modifié afin de répondre à l'observation formulée par les inspections générales (cf. rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage précité) quant à son faible effet redistributif et de mieux satisfaire les besoins des régions au regard des efforts réels qu'elles déploient en faveur de l'apprentissage.

La seconde section sera exclusivement destinée, par l'intermédiaire des fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle, au financement des actions et mesures mises en oeuvre en application des contrats d'objectifs et de moyens.

Source : Projet de loi de programmation pour la cohésion sociale n° 445 (2003-2004)

Les ressources du fonds national de modernisation et de développement de l'apprentissage devraient s'élever à 368 millions d'euros par an, soit 150 millions d'euros au titre des ressources actuelles du fonds national de péréquation, 28 millions d'euros au titre des versements au Trésor public effectués par les redevables de la taxe d'apprentissage, et 190 millions d'euros au titre de la suppression du caractère libératoire des dépenses en faveur de l'apprentissage, prévue par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

Les versements effectués au Trésor public correspondent à une fraction de la taxe d'apprentissage, fixée par voie réglementaire, comme c'est actuellement le cas pour le fonds national de péréquation. Le décret ajustera cette fraction à la montée en puissance progressive des recettes liées à la suppression graduelle des chefs d'exonération existant aujourd'hui.

En ce qui concerne ses dépenses, le fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage devrait participer au financement des actions mises en oeuvre dans le cadre des contrats d'objectifs et de moyens, conclu entre l'État, les régions, les organismes consulaires et les organisations représentatives d'employeurs et de salariés, et prévus par l'article 16 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

Selon l'exposé des motifs de ce projet de loi, les objectifs poursuivis par ces contrats d'objectifs et de moyens devraient être les suivants :

« - adaptation de l'offre de formation : niveau et nature des formations, équipements nécessaires etc. La création de facultés des métiers, à l'image de celle de Ker Lann en Bretagne, pourra notamment être envisagée ;

« - amélioration de la qualité des formations dispensées : l'État et les différents acteurs pourront s'engager au respect d'un cahier des charges garantissant, au-delà de leurs obligations légales, la qualité des formations (signature d'une charte qualité, échanges réguliers entre les formateurs des CFA et les maîtres d'apprentissage, adaptation de la pédagogie aux rythmes et contraintes de l'activité des entreprises, etc) sur laquelle pourra s'appuyer la politique de la région en matière de conventionnement avec les CFAC ou d'attribution des primes versées aux employeurs ;

« - amélioration des conditions de vie des apprentis : il s'agit de compléter les initiatives déjà prises par certains conseils régionaux afin de résoudre des difficultés matérielles que connaissent de nombreux apprentis en matière de logement, de transport ou d'acquisition du premier équipement nécessaire au déroulement de la formation ;

« - le développement d'initiatives innovantes et le soutien à l'expérimentation ;

« - déroulement de séquences d'apprentissage dans des États membres de l'Union européenne. »

Les financements complémentaires de l'État pour ces contrats d'objectifs et de moyens seront apportés par l'intermédiaire du fonds national de modernisation et de développement de l'apprentissage, au regard des efforts consentis par les autres parties

B. LA CRÉATION DE LA CONTRIBUTION AU DÉVELOPPEMENT DE L'APPRENTISSAGE AU PROFIT DES RÉGIONS

Afin d'améliorer l'autonomie financière des régions, le présent article prévoit de créer à leur profit une contribution au développement de l'apprentissage.

Dans cette perspective, le 3° du II du présent article insère un nouvel article 1599 quinquies A, après l'article 1599 quinquies du code général des impôts.

Le I du nouvel article 1599 quinquies A du code général des impôts institue une contribution au développement de l'apprentissage dont le produit est reversé aux fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue.

Cette contribution est une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage.

1. Redevables, assiette et taux de la contribution au développement de l'apprentissage

Le deuxième alinéa du I du nouvel article 1599 quinquies A du code général des impôts prévoit que sont redevables de la contribution au développement de l'apprentissage les personnes ou entreprises redevables de la taxe d'apprentissage selon l'article 224 du code général des impôts.

Le troisième alinéa du I du nouvel article 1599 quinquies A du code général des impôts précise que la contribution est assise sur les rémunérations retenues pour l'assiette de la taxe d'apprentissage.

Le taux de la contribution est de 0,06 % des rémunérations versées en 2004, de 0,12 % des rémunérations versées en 2005, et de 0,18 % pour les rémunérations versées à compter du 1 ^er janvier 2006. La montée en puissance de ce taux est gagée par une réduction correspondante de la dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage.

2. Une contribution sans dépenses libératoires

Le premier alinéa du II du nouvel article 1599 quinquies A du code général des impôts créé par le présent article prévoit que les dépenses visées aux articles 226 bis , 227 et 227 bis du code général des impôts ne sont pas admises en exonération de la contribution au développement de l'apprentissage

En l'absence de dépenses libératoires, cette contribution ne pourra donc donner lieu qu'à un versement en numéraire par les entreprises redevables.

Le deuxième alinéa du II du nouvel article 1599 quinquies A du code général des impôts permet l'application à la contribution au développement de l'apprentissage de dispositions suivantes actuellement prévues pour la taxe d'apprentissage :

- le redevable est tenu de remettre à la recette des impôts compétente une déclaration indiquant notamment le montant des rémunérations passibles de la taxe d'apprentissage (article 229 du code général des impôts). Dans la mesure où l'assiette de la contribution est la même que celle de la taxe d'apprentissage, la déclaration du redevable permettra aux services fiscaux d'établir à la fois le montant de la taxe d'apprentissage due et celui de la contribution au développement de l'apprentissage ;

- les règles applicables aux redevables de la contribution au développement de l'apprentissage sont identiques à celles prévues pour la taxe d'apprentissage en cas de cession ou de cessation d'entreprise (article 229 A du même code) ;

- la rectification des déclarations des redevables s'effectue selon la procédure prévue à l'article L. 55 du livre des procédures fiscales ^{148 ( * )} . (article 229 B du même code) ;

- la contribution au développement de l'apprentissage, comme la taxe d'apprentissage, est due pour les établissements situés dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, quel que soit le siège du principal établissement de l'entreprise (1 ^er alinéa de l'article 230 B du même code) ;

- un décret détermine les conditions dans lesquelles la contribution au développement de l'apprentissage est applicable dans les départements d'outre-mer (article 230 C du même code) ;

- les modalités d'établissement et le contenu de la déclaration et des demandes d'exonération sont déterminés par décret (article 230 D du même code) ;

- les réclamations concernant la contribution au développement de l'apprentissage sont présentées, instruites et jugées comme en matière de taxes sur le chiffre d'affaires (article 230 G du même code) ;

- la contribution au développement de l'apprentissage est recouvrée selon les modalités applicables aux taxes sur le chiffre d'affaires (I et III de l'article 1678 quinquies du même code).

3. Versement de la contribution

Le quatrième alinéa du I du nouvel article 1599 quinquies A du code général des impôts prévoit que le montant de la contribution est versé au comptable de la direction générale des impôts

Le 2° du II du présent article modifie en conséquence la date limite, fixée par l'article 229 du code général des impôts, à laquelle les redevables de la taxe d'apprentissage doivent remettre leur déclaration indiquant, notamment, le montant des rémunérations passibles de la taxe qui ont été versées pendant l'année précédente, ainsi que le montant des exonérations prévues aux articles 226 bis à 227 bis . Cette date actuellement fixée au 30 avril de chaque année serait repoussée au 31 mai de chaque année.

L'existence du système de dépenses libératoires permettait à la plupart des entreprises redevables de la taxe d'apprentissage (soit un million environ) d'établir de simples déclarations dans lesquelles elles indiquaient avoir effectué des versements directement ou par le biais d'organismes collecteurs auprès d'établissements divers (notamment les CFA), ce qui les exonérait quasi totalement du paiement en numéraire de la taxe d'apprentissage. Dans la mesure où la contribution au développement de l'apprentissage fera l'objet d'un paiement en numéraire, les services fiscaux compétents vont être davantage mobilisés dès 2005. Il semblait donc nécessaire de repousser d'un mois la date limite de déclaration des entreprises.

C. LA RÉDUCTION DE LA DOTATION GÉNÉRALE DE DÉCENTRALISATION RELATIVE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET À L'APPRENTISSAGE

Le 1° et le 2° du III du présent article modifient l'article L. 4332-1 du code général des collectivités territoriales. Ils visent à déduire de la dotation générale de décentralisation (DGD) attribuée aux régions pour financer les compétences relatives à l'apprentissage et à la formation professionnelle, les montants correspondant aux produits attendus de la contribution au développement de l'apprentissage créée par le 3° du II du présent article pour les années 2005 à 2007. A la montée en puissance progressive de la contribution (la mise en place de cette contribution se fera progressivement sur trois exercices : 0,06 % en 2005, 0,12 % en 2006 et 0,18 % à partir de 2007) correspond une réfaction progressive de la DGD « formation professionnelle » (à raison d'un tiers chaque année jusqu'au montant de 593,76 millions d'euros en valeur 2005, « indexé chaque année selon le taux de la dotation globale de fonctionnement »). La réduction de la DGD sera donc progressive jusqu'en 2007, mais pérenne ensuite, le montant obtenu étant ensuite, comme le prévoient les dispositions relatives à la DGD, indexé chaque année selon le taux de la dotation globale de fonctionnement.

La réfaction opérée sur la DGD « formation professionnelle » porte sur les articles 10 (« Application de la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 ») et 20 (« Application de la loi du 23 juillet 1987 portant rénovation de l'apprentissage ») du chapitre 43-06 du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale, pour lesquels sont prévus, dans le présent projet de loi de finances, une révision des services votés de 197,9 millions d'euros, correspondant à une « économie liée à la création d'une contribution au développement de l'apprentissage dont le produit est affecté aux régions ».

Hors la montée en puissance progressive du dispositif proposé par le présent article, le mécanisme est comparable à celui retenu par l'article 34 du présent projet de loi, concernant le transfert aux départements d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur : il s'agit en effet de substituer une ressource de nature fiscale à une dotation versée par l'Etat .

Cette modification permettra d'accroître la part des ressources propres des régions, selon la définition qui en est donnée par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution, relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales. En effet, le produit de la contribution au développement de l'apprentissage prévue à l'article 1599 quinquies A du code général des impôts viendra alimenter les fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue, selon une clef de répartition « fixée par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et des ministres chargés du travail et du budget ». Dès lors que le taux de la taxe sera réparti entre chaque région et la collectivité territoriale de Corse en fonction d'une clef de répartition, qui permettra le maintien d'un lien entre la collectivité et la ressource transférée, cette dernière pourrait répondre à la condition fixée par l'article 3 de la loi organique précitée, selon lequel « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette » .

Le taux de la contribution serait réparti entre les régions de manière à ce que le produit soit strictement proportionnel, pour chaque région, aux attributions de dotation générale de décentralisation auxquelles la contribution se substituera progressivement. Ainsi, la part du produit de la contribution attribuée à chaque région représentera « une fraction du taux de cette contribution appliquée à l'assiette nationale (...) calculée au prorata de la part de dotation, supprimée (...) que chaque région ainsi que la collectivité territoriale de Corse a perçue en 2004 ». Le mécanisme proposé permettra donc de garantir la proportionnalité entre le produit affecté aux régions et la réfaction effectuée sur leur attribution de DGD.

Toutefois, si la clef de répartition susmentionnée permet de respecter la condition de proportionnalité, elle ne permet pas d'assurer l'équivalence globale entre la réfaction opérée sur la DGD et le produit de la contribution, ce dernier étant calculé en fonction des prévisions d'évolution de l'assiette de cette contribution. C'est la raison pour laquelle le IV du présent article prévoit une clause de révision, afin de s'assurer chaque année que le rendement de la taxe additionnelle ne se trouve pas en décalage avec le montant des dotations budgétaires supprimées, et de procéder, le cas échéant, aux ajustements nécessaires.

Le gouvernement devra ainsi remettre au Parlement, chaque année, entre 2004 et 2007, un rapport sur les incidences des dispositions introduites par le présent article, et proposera, « en cas d'écart supérieur à 1 % entre le montant du rendement de la contribution au développement de l'apprentissage (...) et le montant des crédits supprimés », les « ajustements nécessaires ».

Le gouvernement précise par ailleurs que « ce rendez-vous annuel permettra également de tirer les conséquences éventuelles d'un déséquilibre trop important entre le crédit d'impôt et les charges des entreprises ».

IV. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances, deux amendements dont la nature est strictement rédactionnelle, et qui n'emportent donc pas d'effet sur le dispositif proposé par le gouvernement.

V. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Une simplification utile du financement de l'apprentissage

Ainsi que le souligne notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, dans son commentaire du présent article, « le mécanisme exonératoire de la taxe d'apprentissage apparaît d'une grande complexité pour les entreprises et ne facilite pas le contrôle du dispositif par l'administration. (...) Bien que définie par le code général des impôts dans son article 224 comme une taxe « dont le produit est inscrit dans le budget de l'Etat pour y recevoir l'affectation prévue par la loi », le produit de la taxe d'apprentissage n'est actuellement connu que de manière très approximative ».

Les dispositions figurant dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale et dans le présent article devraient permettre de simplifier la collecte de la taxe d'apprentissage, de supprimer certaines exonérations et d'améliorer la transparence des circuits de financement tout en améliorant leur contrôle. Votre rapporteur général considère donc que le dispositif proposé par le gouvernement permettra de rationaliser utilement le financement de l'apprentissage, dont la complexité a mainte fois été démontrée, en particulier par les corps d'inspection de l'Etat. Il réaffirme toutefois son attachement à la libre orientation des dépenses correspondantes par les entreprises redevables à la taxe d'apprentissage.

2. Un dispositif incitatif à l'égard des entreprises

Le dispositif proposé par le gouvernement dans le cadre du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale vise à inciter les entreprises à développer l'apprentissage, en leur accordant un crédit d'impôt en fonction du nombre d'apprentis qu'elles embauchent, afin de porter à 2 % le nombre d'apprentis dans les entreprises de plus de 100 personnes. Cette mesure s'inscrit plus largement dans le cadre d'un plan visant à augmenter de 40 % le nombre d'apprentis pour atteindre le chiffre de 500.000 en 2009.

Combinée aux dispositions du présent article, l'incitation à l'embauche d'apprentis prend la forme d'un système de « bonus-malus », puisque les entreprises qui accueilleront beaucoup d'apprentis bénéficieront d'un crédit d'impôt supérieur à leur contribution additionnelle, tandis que celles qui n'en embaucheront pas connaîtront un alourdissement de leurs charges, et ce, de manière progressive entre 2005 et 2007. La montée en puissance progressive du dispositif constitue un facteur important de sa réussite, puisqu'elle devrait permettre aux entreprises de se préparer à l'accueil d'apprentis en plus grand nombre.

D'un point de vue macro-économique, le gouvernement indique que :

« En 2005, le montant global de ce crédit d'impôt (474 millions d'euros) est nettement supérieur à la charge supplémentaire totale que supporteront les entreprises (299 millions d'euros). Cependant, l'avantage fiscal cumulé au cours des trois premiers exercices correspondant à la montée en charge du taux de la contribution (1,61 milliard d'euros) ne compense pas exactement l'intégralité des produits de la contribution et de la suppression des chefs d'exonération pendant la même période (1,68 milliard d'euros).

« Le montant du crédit d'impôt a dû en effet être calibré de telle manière qu'il ne conduise pas à une charge résiduelle pour l'employeur nulle ou négative, compte tenu du niveau de rémunération des apprentis et des aides dont il bénéficie par ailleurs (exonération de charges sociales, prime versée par la région).

« Au demeurant, cette différence, peu significative, doit être relativisée, car, en toute hypothèse, cette comparaison entre le montant du crédit d'impôt et les charges supplémentaires des entreprises est directement liée à la progression du nombre d'apprentis qui peut, selon son rythme, l'amplifier, la réduire, voire révéler un gain pour les entreprises ».

S'agissant de l'effet micro-économique, sur les entreprises, du crédit d'impôt prévu dans le projet de loi de programmation relatif à la cohésion sociale et de la contribution instaurée par le présent article, le gouvernement indique que :

« - en 2005, si une entreprise de 70 salariés recrute un apprenti pour le former, le crédit d'impôt compensera intégralement la création de la taxe additionnelle et pour qu'une entreprise de 100 salariés puisse neutraliser intégralement le montant de la taxe additionnelle, il lui suffira de recruter deux apprentis ou un apprenti issu du programme d'accompagnement ;

- à partir de 2007, si une entreprise de 29 salariés recrute un apprenti pour le former, le crédit d'impôt compense globalement la hausse de la taxe d'apprentissage et pour qu'une entreprise de 100 salariés puisse neutraliser intégralement le montant de la taxe additionnelle, il lui suffira de recruter trois apprentis dont un apprenti issu du programme d'accompagnement

« Dans tous les cas, 100.000 entreprises qui ne sont pas assujetties à la taxe d'apprentissage (celles qui emploient un apprenti et dont la masse salariale totale est inférieure à 6 fois le SMIC) bénéficieront du crédit d'impôt sans hausse de leurs prélèvements » ^{149 ( * )} .

Au total, votre rapporteur général estime que le dispositif d'incitation proposé est à la fois intelligent et équilibré.

3. Le remplacement d'une dotation par une ressource plus dynamique

Votre commission des finances ne peut que regarder favorablement la substitution de ressources propres à des dotations budgétaires. Une telle évolution s'inscrit dans le cadre du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, que garantit le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ^{150 ( * )} et la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004, prise en application de celui-ci, relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Votre rapporteur général souligne d'ailleurs que les régions sont la catégorie de collectivités territoriales pour laquelle la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources est la plus faible, soit, selon des résultats provisoires transmis par le gouvernement, 36,1 % en 2003.

Toutefois, votre rapporteur général relève que l'effet d'une telle substitution demeure limité, dès lors qu'il n'en résulte pas un accroissement du pouvoir fiscal des collectivités territoriales concernées. Dans le cas du présent article, les régions ne gagneront donc au change que si l'assiette de la contribution nouvellement créée évolue plus rapidement que le taux d'indexation de la DGF.

Il n'a pas été possible à votre rapporteur général de bénéficier d'évaluations fiables de l'évolution de l'assiette ou du produit de la taxe d'apprentissage, ce qui résulte probablement de la complexité susmentionnée du dispositif actuel de collecte de la taxe. L'évolution de la masse salariale du secteur privé permet toutefois d'obtenir une approximation de l'évolution de l'assiette de la taxe, et donc, de manière rétrospective, du dynamisme de la contribution instaurée par le présent article.

Le graphique ci-après montre l'évolution comparée de la masse salariale du secteur privé et de la DGD, qui est indexée sur le taux de progression de la DGF, entre 1999 et 2003.

Evolution comparée de l'indexation de la DGD et de la masse salariale du secteur privé entre 1999 et 2003 (indice 100 en 1999)

Source : Acoss-Urssaf ; Insee

Sous réserve que l'approximation retenue n'apparaisse pas trop décalée avec la réalité de l'assiette de la nouvelle contribution créée par le présent article - qui ne correspond pas strictement à la masse salariale du secteur privé, compte tenu des exonérations susmentionnées -, il apparaît probable que les ressources attribuées aux régions seront plus dynamiques que la DGD. Cette hypothèse semble confirmée, le gouvernement indiquant que : « Assise sur la masse salariale, cette ressource sera (...) plus dynamique que l'attribution d'une dotation budgétaire car le taux de progression de la masse salariale se révèle sensiblement plus élevé que le coefficient d'actualisation des dotations de décentralisation ». Par ailleurs, on notera que le gouvernement retient, pour ses projections de produit de la contribution, une hypothèse de croissance de la masse salariale de + 3,5 % par an, comme le montre le tableau ci-après.

Evolution comparée du montant du crédit d'impôt pour les entreprises et du produit de la contribution au développement de l'apprentissage entre 2004 et 2009

Année	Nombre d'apprentis (stock)	Montant du crédit d'impôt (en millions d'euros)	Produit de la contribution au développement de l'apprentissage	Croissance annuelle de l'assiette de la taxe
2004	369.000	472	198	+ 3,5 %
2005	400.000	542	410	+ 3,5 %
2006	430.000	594	636	+ 3,5 %
2007	460.000	648	658	+ 3,5 %
2008	480.000	690	681	+ 3,5 %
2009	500.000	733	705	+ 3,5 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, lors de la présentation des dispositions du projet de loi de finances pour 2005 concernant les collectivités territoriales devant le Comité des finances locales, le 21 septembre 2004, soulignait les avantages de la disposition proposée par le présent article : « tout d'abord, une ressource propre aux régions qui sont les vrais acteurs publics de l'apprentissage depuis la loi de décentralisation ; ensuite, une rationalisation du financement de l'apprentissage, le partage des rôles sera plus simple à l'issue de la réforme, en particulier l'Etat ne financera plus, via les dotations budgétaires, que la compensation des dépenses obligatoires, les exonérations de cotisations, les primes à l'apprentissage. Enfin elle permet de dégager à terme des ressources supplémentaires pour l'apprentissage dans la mesure où l'assiette de cette contribution qui est la masse salariale est nettement plus dynamique que l'index de la dotation globale de fonctionnement qui détermine aujourd'hui la progression de la DGD. Or si l'apprentissage décolle véritablement dans les années à venir du fait de ce plan, les régions auront besoin de ressources accrues ; le plan de cohésion sociale se fixe comme objectif de faire passer de 350.000 à 500.000 le nombre d'apprentis d'ici cinq ans ».

Votre commission des finances approuve pleinement l'objectif fixé par le gouvernement d'un développement accru de l'apprentissage. Par ailleurs, elle considère que le remplacement d'une dotation par une ressource de nature fiscale, dès lors que le produit de celle-ci est plus dynamique que la progression escomptée de la dotation, favorise l'autonomie financière des régions, et donc, le bon exercice des compétences qui leur sont confiées. Votre commission relève que le coût global résultant, pour les régions, de l'augmentation du nombre d'apprentis pourrait, à terme, ne pas être pleinement couvert par la progression du produit de la contribution créée par le présent article. Elle considère néanmoins que les dispositions du présent article constituent indéniablement un progrès par rapport au droit actuel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 21

Modernisation de différentes dispositions relatives au financement d'investissements à risques ou de proximité

Commentaire : le présent article a pour objet de moderniser certaines dispositions relatives au financement d'investissements à risque ou de proximité, en adaptant, notamment, au droit boursier communautaire et aux exigences de l'accord sur l'espace économique européen, le régime fiscal et juridique de différentes structures de financement. Il assouplit, par la même occasion, les possibilités d'intervention des fonds communs de placement dans l'innovation.

I. LE RÉGIME JURIDIQUE ET FISCAL ACTUEL DES STRUCTURES D'INVESTISSEMENT À RISQUES OU DE PROXIMITÉ

A. LES FONDS COMMUNS DE PLACEMENT À RISQUES

Les fonds communs de placement à risques (FCPR) ont été introduits par la loi n° 83-1 du 3 janvier 1983 sur le développement des investissements et la protection de l'épargne, et réformés par la loi n° 88-1201 du 23 décembre 1988 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et portant création des fonds communs de créances, dont les dispositions ont été codifiées dans les articles L. 214-1 et suivants du code monétaire et financier (L. 214-36 à L. 214-38 s'agissant des FCPR). Les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) et fonds d'investissement de proximité (FIP), dont les règles de composition de l'actif sont décrites infra , constituent des catégories particulières de FCPR .

Les FCPR ont pour objet de collecter l'épargne pour l'investir dans des sociétés non cotées et renforcer ainsi leurs fonds propres . Ils offrent à cet égard une espérance de rendement supérieure à celle des actions, mais présentent, en contrepartie, un risque élevé et une dispersion des performances étendue. Ils constituent une catégorie particulière de fonds commun de placement et en détiennent donc certaines caractéristiques : ce sont des copropriétés d'instruments financiers (valeurs mobilières et instruments financiers à terme) dépourvues de la personnalité morale , gérées, pour compte de tiers, par une société distincte du dépositaire des actifs. Ils émettent des parts susceptibles d'être rachetées, à la demande des porteurs, à leur valeur liquidative diminuée des frais et commissions, au terme d'une période fixée par le règlement du fonds et qui ne peut excéder dix ans. Leur liquidité est dès lors en général inférieure à celle des OPCVM « traditionnels » , investis en actions ou produits de taux, compte tenu de l'absence de cotation des actifs sous-jacents.

On distingue habituellement deux catégories de FCPR, dits respectivement FCPR « juridiques » - qui constituent le socle de droit commun - et FCPR « fiscaux » , ces derniers étant régis par le II de l'article 163 quinquies B du code général des impôts. Les souscripteurs personnes physiques de ces FCPR fiscaux peuvent bénéficier d'une exonération d'impôt sur le revenu , moyennant une condition de détention de cinq ans minimum et des règles particulières de composition de l'actif du fonds. L'article 78 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001) a toutefois contribué à harmoniser partiellement le régime juridique et fiscal des FCPR. Ces règles sont entrées en vigueur le 1 ^er janvier 2002 pour tous les FCPR juridiques créés à compter de cette date et pour tous les FCPR fiscaux existants. Une option était prévue pour les FCPR juridiques créés avant cette date.

Aux termes de l'article L. 214-36 du code monétaire et financier, l'actif d'un FCPR doit être composé, pour 50 % au moins et de façon constante tout au long de l'exercice, de titres participatifs ou de titres donnant accès directement ou indirectement au capital de sociétés non admises aux négociations sur un marché réglementé, français ou étranger, ou de parts de sociétés à responsabilité limitée (SARL) ou de sociétés dotés d'un statut équivalent dans leur Etat de résidence. La notion de marché réglementé est visée par l'article L. 442-1 du code monétaire et financier : les actifs sous-jacents peuvent donc n'être cotés sur aucun marché, ou cotés sur un marché organisé mais non réglementé, tel que le marché libre d'Euronext Paris.

Ce principe de non cotation fait toutefois l'objet de deux tempéraments . Sont ainsi éligibles au quota de 50 % :

- les titres cotés sur l'un des marchés réglementés de valeurs de croissance de l'Espace économique européen et détenus par le fonds depuis cinq ans au plus ;

- les titres admis à la cotation lors de leur détention par le FCPR. Ils continuent alors à être pris en compte dans le quota pendant une durée de cinq ans à compter de leur admission à la négociation sur un marché réglementé.

Peuvent également être intégrés dans le calcul du quota et dans la limite d'un plafond de 15 %, les avances en compte courant consenties, pour la durée de l'investissement réalisé, aux sociétés éligibles au quota et dans lesquelles le fonds détient au moins 5 % du capital. La possibilité de « fonds de fonds » est enfin préservée puisque sont éligibles au quota les titres détenus indirectement par l'intermédiaire d'un placement dans un FCPR ou dans une entité constituée dans un Etat membre de l'OCDE et dont l'objet principal est analogue (investir dans des sociétés non cotées).

B. LES FONDS COMMUNS DE PLACEMENT DANS L'INNOVATION

Les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) ont été créés par la loi de finances pour 1997 (n° 96-1181 du 30 décembre 1996), et constituent une catégorie de FCPR tournée vers l'innovation. L'article L. 214-41 du code monétaire et financier prévoit des contraintes spécifiques d'allocation. L'actif de ces fonds doit ainsi être constitué pour 60 % au moins de valeurs mobilières, parts de SARL et avances en compte courant émises par des sociétés ayant leur siège dans un Etat membre de l'Union européenne et remplissant les conditions suivantes :

- être soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun, ce qui exclut les sociétés étrangères (mais pas les filiales établies en France de sociétés étrangères, dès lors qu'elles sont soumises à l'impôt sur les sociétés) ;

- compter moins de 500 salariés , ce qui exclut les grandes entreprises ;

- avoir leur capital majoritairement détenu par des personnes physiques ou par des personnes morales, soit détenues par des personnes physiques, soit non détenues majoritairement, directement ou indirectement, par une ou plusieurs personnes morales ayant des liens de dépendance avec une autre personne morale ;

- présenter un caractère innovant , c'est-à-dire avoir réalisé, au cours des trois derniers exercices précédents, des dépenses de recherche donnant accès au régime du crédit d'impôt recherche de l'article 244 quater B du code général des impôts, d'un montant au moins égal au tiers du chiffre d'affaires le plus élevé réalisé au cours de ces trois exercices : par conséquent, en moyenne sur trois exercices, ces dépenses se seront élevées à 10 % du chiffre d'affaires ;

- ou justifier de la création de produits, procédés ou techniques dont le caractère innovant et les perspectives de développement économiques sont reconnus , ainsi que le besoin de financement correspondant. Cette appréciation est réalisée par l'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR), qui contribue donc à la « labellisation » des actifs des FCPI.

La détention indirecte de titres via des « FCPI de FCPI » ou des « FCPI de FCPR » n'est en revanche pas éligible à ce quota.

C. LES FONDS D'INVESTISSEMENT DE PROXIMITÉ

Les fonds d'investissement de proximité (FIP), créés par la loi pour l'initiative économique n° 2003-721 du 1 ^er août 2003, sont des fonds à vocation régionale , régis par l'article L. 214-41-1 du code monétaire et financier. Leur actif doit être constitué, pour 60 % au moins , de valeurs mobilières, parts de SARL et avances en compte courant, émises par des PME ayant leur siège dans un Etat membre de l'Union européenne et répondant aux caractéristiques suivantes :

- être soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ;

- exercer leurs activités principalement dans des établissements situés dans la zone géographique choisie par le fonds et limitée à une région ou deux ou trois régions limitrophes , ou, lorsque cette condition ne trouve pas à s'appliquer, y avoir établi leur siège social ;

- répondre à la définition des petites et moyennes entreprises telle qu'elle figure à l'annexe I au règlement (CE) n° 70/2001 de la Commission du 12 janvier 2001, concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'Etat en faveur des petites et moyennes entreprises. Les critères figurant dans ce règlement étaient les suivants : employer moins de 250 personnes, réaliser un chiffre d'affaires annuel inférieur à 40 millions d'euros ou un total de bilan annuel n'excédant pas 27 millions d'euros, et respecter un critère communautaire d'indépendance.

La Commission européenne a toutefois adopté le 6 mai 2003 une recommandation, publiée au JOCE du 20 mai 2003 et en vigueur à partir du 1 ^er janvier 2005, qui actualise sa définition des PME afin de tenir compte de l'inflation, des gains de productivité et de l'évolution du tissu économique observés depuis sa recommandation de 1996. Les principales novations de cette recommandation relatives aux PME sont explicitées dans les développements relatifs à l'article 10 du présent projet de loi de finances ;

- ne pas être des holdings ayant pour objet la détention de participations financières, sauf à détenir exclusivement des titres donnant accès au capital de sociétés dont l'objet n'est pas la détention de participations financières et qui répondent aux conditions d'éligibilité précitées.

Un sous-quota est en outre prévu : 10 % au moins de l'actif doit être investi dans des entreprises exerçant leur activité ou juridiquement constituées depuis moins de cinq ans. Au sein du quota de 60 % peuvent également figurer des parts de FCPR et des actions de sociétés de capital risque, dans la limite de 10 % de l'actif et à concurrence du pourcentage d'investissement direct de l'actif dans des PME répondant aux critères précités (à l'exclusion des holdings ).

Les parts d'un fonds d'investissement de proximité ne peuvent pas être détenues à plus de 20 % par un même investisseur, à plus de 10 % par un même investisseur personne morale de droit public, ni à plus de 30 % par des personnes morales de droit public prises ensemble.

Les FIP sont également soumis à une obligation d'investir rapidement leurs fonds , puisqu'ils doivent respecter le quota de 60 % dans les deux ans qui suivent leur constitution.

D. LES SOCIÉTÉS DE CAPITAL RISQUE

Les sociétés de capital risque (SCR) ont été définies par l'article 1 de la loi du 11 juillet 1985 ^{151 ( * )} . Leur situation nette comptable doit être constituée de façon constante, à concurrence d'au moins 50 %, de parts, actions, obligations convertibles ou titres participatifs de sociétés françaises dont les actions ne sont pas admises à la cote. Ce taux doit être atteint dans un délai de trois ans. Afin d'accroître encore la souplesse du mécanisme, les actions détenues d'une société accédant à la cotation continuent à être prises en compte durant cinq ans. Par ailleurs, il existe une limite de prise de participation dans une même entreprise (40 %), afin d'éviter que les SCR soient utilisées comme moyen de contrôle de sociétés. De plus, pour éviter toute prise de risque exagérée, une SCR ne peut pas employer plus de 25 % de son capital en titres d'une même société.

En contrepartie de ces contraintes, les SCR bénéficient de l'exonération de l'impôt sur les sociétés sur les produits et plus-values nets, provenant de titres des sociétés non cotées, ainsi que sur les produits et plus-values nets d'autres placement dans la limite du tiers du portefeuille de titres de sociétés non cotées. Les actionnaires personnes physiques des SCR peuvent bénéficier d'une exonération totale sur les distributions de produits et plus-values nets exonérés pour la SCR, à condition de conserver leurs actions pendant au moins cinq ans, de réinvestir dans la SCR immédiatement les produits distribués pendant cette période, et de ne pas détenir plus de 25 % des droits dans une société financée par celle-ci.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le dispositif proposé par le gouvernement constitue davantage une mise en conformité avec le droit communautaire et avec l'évolution de la structure des marchés financiers qu'une véritable modernisation.

A. L'ADAPTATION À LA RÉFORME D'EURONEXT

1. La notion centrale de marché réglementé

Les marchés financiers peuvent être classés en deux grandes catégories emportant des règles plus ou moins strictes d'accès et de cotation des titres.

Les marchés réglementés constituent la catégorie de droit commun, à laquelle fait référence une large part de notre législation financière, le critère de cotation d'un instrument financier étant désigné comme « l'admission aux négociations sur un marché réglementé ». Ces marchés sont régis par deux grands principes de centralisation des ordres et d'intermédiation par des prestataires de services d'investissement agréés , respectivement prévus par les articles L. 421-12 ^{152 ( * )} et L. 421-6 ^{153 ( * )} du code monétaire et financier. Ils sont en outre définis par l'article premier de la directive 93/22/CEE du Conseil du 10 mai 1993 concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières, transposée en droit français par la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières. Les marchés réglementés, au sens de la directive, doivent ainsi satisfaire les conditions suivantes :

- être inscrits sur la liste des marchés réglementés établie par l'Etat membre du lieu de marché et transmise à la Commission européenne ;

- porter sur les instruments financiers définis dans le même article premier ;

- disposer d'un fonctionnement régulier. Leurs conditions de fonctionnement, d'accès et d'admission à la cotation doivent être établies ou approuvées par les autorités compétentes de l'Etat de leur ressort (en France, l'Autorité des marchés financiers - AMF) ;

- imposer le respect des obligations de déclaration et de transparence prévues par les articles 20 et 21 de la directive.

La seconde catégorie est celle des marchés non réglementés, qui comprend en particulier les marchés de gré à gré , qui n'entrent pas dans le champ de la réglementation établie par l'AMF, et sur lesquels les investisseurs négocient leurs titres, avec une contrepartie préalablement identifiée. Ils peuvent toutefois être en pratique organisés selon des moyens et procédures analogues à ceux des marchés réglementés, et sont alors désignés comme des « marchés organisés ».

La place de Paris, gérée par l'entreprise de marché Euronext Paris SA, comporte actuellement trois compartiments constituant des marchés réglementés - le Premier Marché pour les entreprise de grande taille (capitalisation d'au moins 700 millions d'euros), le Second Marché pour les entreprises de taille moyenne, et le Nouveau Marché pour les sociétés en forte croissance - et un marché organisé, le marché libre. Euronext Paris SA constitue par ailleurs une filiale de Euronext NV, société anonyme de droit néerlandais et holding du groupe Euronext. Euronext constitue depuis 2000 la première bourse paneuropéenne , née de la fusion des bourses d'actions et de produits dérivés d'Amsterdam, de Bruxelles et de Paris. En 2002, Euronext s'est élargie en fusionnant avec la bourse portugaise pour les produits d'actions et dérivés ( Bolsa de Valores de Lisboa e Porto BVLP) et en acquérant le LIFFE, la bourse de produits dérivés basée à Londres.

2. Les changements juridiques et organisationnels induits par la directive sur les marchés d'instruments financiers

La conception traditionnelle des marchés financiers s'est trouvée bouleversée avec la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 concernant les marchés d'instruments financiers, qui doit être transposée dans les deux ans. Elle distingue désormais les marchés réglementés ^{154 ( * )} et les systèmes multilatéraux de négociation (MTF) ^{155 ( * )} , et abandonne le principe de concentration des ordres en permettant l' « internalisation systématique » ^{156 ( * )} par des acteurs de marché, c'est-à-dire la confrontation en leur sein - et non plus sur les marchés réglementés - d'ordres dont ils peuvent se porter contrepartie, selon la logique anglo-saxonne des teneurs de marché (« market makers »).

Cette réforme fondamentale, assortie de certaines garanties portant sur la nécessaire transparence des prix avant et après la transaction, conduira à une fragmentation des bassins de liquidité - dont il faut souhaiter qu'elle ne soit pas excessive - et à une nouvelle logique concurrentielle au sein des marchés financiers. La place de Paris accompagne cette mutation et la prochaine réforme de ses compartiments de marché inclut la création d'un MTF avec Alternext.

La réforme de la cote d'Euronext

Afin d'améliorer la visibilité et la liquidité des PME au sein de ses marchés et d'offrir de nouvelles opportunités de financement aux sociétés européennes, Euronext a prévu de réformer sa cote. Pour ce qui concerne les marchés réglementés, elle sera mise en place dans un premier temps sur Euronext Paris et a vocation à s'étendre aux marchés d'Amsterdam, de Bruxelles et de Lisbonne.

1 - Dans un souci de simplification et de lisibilité de la cote, cette réforme se traduira tout d'abord par la mise en place d'une liste unique, l' « Euroliste d'Euronext », qui regroupera sur Euronext Paris, à compter de janvier 2005, toutes les entreprises des Premier, Second et Nouveau Marchés . Au sein de ce marché réglementé unique, les sociétés cotées seront classées par ordre alphabétique et seront identifiables grâce à un critère de capitalisation, permettant de distinguer facilement les petites valeurs (capitalisation boursière inférieure à 150 millions d'euros), les moyennes (entre 150 millions et 1 milliard d'euros) et les grandes valeurs (supérieure à 1 milliard d'euros). Les sociétés regroupées dans l'Euroliste disposeront d'un corps de règles unique tenant compte du cadre européen qui s'appliquera pour toutes les nouvelles introductions et qui fixera les obligations d'information financière.

2 - Le deuxième axe de la réforme, qui prendra aussi effet dès janvier 2005 sur Euronext Paris, est plus spécifiquement dédié aux PME.

Il a pour but de stimuler et de promouvoir le savoir-faire des intermédiaires actifs sur le segment des PME. Les intermédiaires qui s'engagent à constituer une équipe dédiée à l'analyse financière, au marketing et à la vente des titres de PME cotées, pourront bénéficier du label d'Expert en valeurs moyennes . En France, les experts reconnus devront notamment s'engager à suivre 60 valeurs moyennes dont 20 ayant une capitalisation inférieure à 150 millions d'euros. En contrepartie, Euronext accompagnera les intermédiaires labellisés par un soutien adapté et un programme marketing spécifique.

Parallèlement, une nouvelle gamme d'indices de valeurs moyennes pondérés par le flottant verra le jour : un indice Mid Cap composé de 100 valeurs dont la capitalisation boursière sera comprise entre 300 millions et 3 milliards d'euros environ, un indice Small Cap de 90 valeurs pesant chacune moins de 300 millions d'euros en Bourse, et un indice Mid & Small combinant les deux indices précédents. Par ailleurs, un nouvel indice de valeurs technologiques de performance, l'ITCAC 20, sera créé (en remplacement de l'ITCAC 50). Un indice large de la cote des valeurs moyennes, composé de 400 à 500 sociétés, sera aussi créé. Les indices phares d'Euronext Paris, CAC 40, SBF 120, ainsi que les indices sectoriels seront bien sûr maintenus. A l'inverse, les indices Nouveau Marché, Second Marché et Midcac sont appelés, à terme, à disparaître.

3 - Enfin, dans le cadre de la directive 2004/39/CE du 21 avril 2004 concernant les marchés d'instruments financiers, un nouveau marché structuré et organisé, mais non réglementé au sens de la directive, sera créé courant 2005 : Alternext . Cette nouvelle porte d'entrée à la cote d'Euronext offrira aux sociétés souhaitant lever des capitaux sur la zone euro des conditions d'accès au marché simplifiées, sous réserve de leur engagement en matière de transparence financière et de protection des investisseurs. Alternext viendra à la fois ouvrir de nouvelles opportunités de financement par le marché boursier à des sociétés voulant disposer d'un cadre réglementaire spécifique, et compléter les solutions déjà offertes par les autres marchés d'Euronext.

Source : site Internet d'Euronext

Le présent article prévoit donc diverses dispositions tenant compte de cette évolution des compartiments d'Euronext, et en particulier de la suppression du Nouveau marché en janvier 2005, sur lequel peuvent investir les FCPR, FCPI, FIP et sociétés de capital risque (SCR).

3. Les mesures proposées

Malgré la fusion, décrite ci-avant, des bourses de Paris, Bruxelles, Amsterdam et Lisbonne au sein de la holding EURONEXT NV, chacune des quatre places financières concernées continuaient, pour l'essentiel ^{157 ( * )} , jusqu'ici, à réglementer ses activités sur une base nationale, comme les y autorisait la directive précitée du 10 mai 1993 sur les services d'investissement.

Ainsi, Euronext Paris gérait-il, comme indiqué, trois marchés réglementés :

- le premier, correspondant aux grandes entreprises (700 millions d'euros au moins de capitalisation) ;

- le second marché pour les entreprises moyennes (de 12 à 15 millions d'euros de capitalisation boursière, dont un tiers environ diffusé dans le public) ;

- enfin, le nouveau marché, pour les sociétés de forte croissance, disposant de fonds propres d'au moins 1,5 million d'euros.

Or, comme on l'a vu, pouvaient exceptionnellement rentrer dans le quota de 50 % de titres non négociables sur un marché réglementé détenus par un FCPR, ceux :

- conservés pendant moins de cinq ans, cotés sur un marché de croissance (type Nouveau Marché) ;

- admis à la cotation, après leur acquisition par le fonds, durant une période, elle aussi, de cinq ans.

La même dérogation était admise pour le quota de 60 % des FCPI, en ce qui concerne la cotation sur un marché de valeurs de croissance.

Par ailleurs, le quota des FCPR « fiscaux » peut aujourd'hui comporter des titres de sociétés cotées sur des marchés de valeurs mobilières (art. 163 quinquies B II 1° du code général des impôts).

Enfin, l'actif des sociétés de capital risque (SCR) est susceptible d'inclure, dans le quota de 50 % imposé par l'article 1-1 de la loi du 11 juillet 1985, une part de titres de sociétés admises aux négociations sur un marché réglementé de valeurs de croissance.

Les FCPR et les SCR risquaient donc d'être directement affectés par la suppression du Nouveau marché découlant de la nouvelle directive 2004/39/CE du Parlement et du Conseil du 21 avril 2004.

En effet, comme cela a été évoqué plus haut, Euronext Paris a annoncé, à la suite de la publication de ce texte, la mise en place d'un marché réglementé unique - Euroliste - regroupant toutes les entreprises du premier, du second et du Nouveau marchés, à compter de janvier 2005.

Sera créé également, dans le courant de l'année prochaine, un nouveau marché, dénommé Alternext , non réglementé au sens juridique de la directive, mais cependant structuré et organisé, de type MTF (système multilatéral de négociations).

Dans cette perspective, le présent article tend :

- à ce que les valeurs de croissance détenues par les différents fonds précités et les sociétés de capital risque puissent continuer à être prises en compte pour juger du respect des différents quotas qui leurs sont imposés (de 50 % ou de 60 %), afin de sécuriser les investissements déjà réalisés dans des entreprises cotés sur le nouveau marché appelé à disparaître;

- à donner aux fonds et sociétés précités, à l'exclusion des FIP, la possibilité d'investir dans des sociétés cotées sur les marchés européens d'instruments financiers et dont la capitalisation boursière ne dépasse pas 150 millions d'euros.

Les opérations de bourse correspondantes seraient exonérées du droit de timbre visé à l'article 980 bis du code général des impôts.

B. LE RESPECT DE L'ACCORD SUR L'ESPACE ÉCONOMIQUE EUROPÉEN (EEE)

1. La méconnaissance de cet accord par la France

Un accord, entré en vigueur le 1 ^er janvier 1994, a été conclu entre l'Union européenne (UE) et l'Association européenne de libre échange (AELE).

Il porte création d'un Espace Economique Européen (EEE) et comprend, notamment, des dispositions tendant à garantir en son sein un traitement équitable à toutes les entreprises des pays concernés.

Or, la Commission européenne a considéré, dans un avis adressé à la France le 9 juillet 2004, que notre pays méconnaissait l'accord EEE ^{158 ( * )} en excluant les ressortissants des Etats non membres de la Communauté européenne du bénéfice des avantages inhérents aux régimes des OPCVM (organismes de placements collectifs en valeurs mobilières) et du PEA (Plan d'pargne en Actions).

2. Une mise en conformité indispensable

Le présent article propose, en conséquence, de rendre les sociétés situées dans les Etats membres de l'AELE ayant conclu une convention fiscale avec la France ^{159 ( * )} , éligibles aux investissements des structures de financements du capital risque évoquées plus haut (et aux avantages fiscaux qui leur sont liés).

Cette extension entraîne la modification de la rédaction de plusieurs articles du code monétaire et financier et du code général des impôts, en ce qui concerne les FCPR, les FCPI et les FIP, ainsi que de la loi précitée du 11 juillet 1985, s'agissant des sociétés de capital risque.

A chaque fois sont insérés après les mots « dans un Etat membre de la Communauté européenne » les mots « ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'espace économique européen ».

L'élargissement vise également le régime des bons de souscription de parts de créateurs d'entreprises (BSPCE), la rédaction de l'article 163 bis G du code général des impôts se trouvant modifiée en conséquence, ainsi que par la prise en compte de la réforme des marchés boursiers d'Euronext.

C. LES AUTRES AMÉLIORATIONS

A l'occasion du toilettage de différents textes qu'entraînent leur adaptation à la réforme d'Euronext, d'une part, et leur mise en conformité avec l'accord sur l'espace économique européen, d'autre part, il est proposé de procéder à des retouches du régime des FCPI sur deux points :

- leurs sociétés cibles pourraient compter désormais jusqu'à 2.000 salariés (et non plus 500) ;

- ces fonds seraient autorisés à inclure dans leur quota de 60 %, à hauteur de 20 % de leur actif, des valeurs de croissances qu'elles détiendraient par l'intermédiaire de sociétés françaises (pouvant être des sociétés holding ).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article procède, pour l'essentiel, à d'indispensables adaptations du code monétaire et financier, du code général des impôts et de la législation des sociétés de capital risque, à nos obligations européennes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22

Réforme du régime applicable aux contrats d'assurance-vie investis en actions

Commentaire : le présent article vise à réformer le régime des contrats d'assurance-vie dits « DSK » investis majoritairement en actions, en instituant une nouvelle génération de contrats comportant au moins 30 % d'actions, dont 10 % d'actifs plus risqués (parmi lesquels 5 % d'actions de sociétés non cotées).

Afin d'augmenter les flux d'épargne vers les PME, le présent article propose de modifier, à partir de 2005, le régime des contrats dits « DSK », majoritairement investis en actions, créés par l'article 21 de la loi de finances pour 1998 n° 97-1269 du 30 décembre 1997.

La réforme proposée consiste à prévoir une nouvelle catégorie de contrats d'assurance-vie investis en actions comportant une part d'actifs dits risqués d'au moins 10 % (dont 5 % d'actifs de sociétés non cotées), en contrepartie d'un assouplissement du seuil minimal d'investissement en actions (abaissé de 50 % à 30 %).

Le régime juridique et fiscal des contrats « DSK » en cours serait maintenu, mais ils pourraient être transformés en nouveaux contrats investis en actions pendant une période transitoire, tout en conservant leur antériorité fiscale.

I. LE DROIT EXISTANT

Les contrats d'assurance-vie « DSK », auxquels sont assimilés les bons ou contrats de capitalisation présentant les mêmes caractéristiques d'investissement, obéissent à un régime spécifique au sein de l'ensemble des contrats d'assurance-vie concernant la composition des actifs investis et les règles fiscales applicables.

Ce dispositif incitatif n'a toutefois pas suffi à garantir l'essor des contrats d'assurance-vie « DSK », dont l'encours fin juin 2004 (11,9 milliards d'euros) ne représentait que 1,5 % de l'encours total des contrats d'assurance-vie.

A. DES CONTRATS D'ASSURANCE-VIE MAJORITAIREMENT INVESTIS EN ACTIONS ET COMPORTANT UNE PART D'ACTIFS PLUS RISQUÉS

L'actif des contrats d'assurance-vie « DSK » doit être composé d'au moins 50 % d'actions et, parmi ces actions, d'au moins 5 % de titres de sociétés non cotées ou de sociétés cotées de faible capitalisation.

1. Un actif majoritairement composé d'actions

L'actif des contrats d'assurance-vie « DSK » doit être composé d'au moins 50 % d'actions , définies comme suit à l'article 125-0 A du code général des impôts (CGI) :

- a) les actions ou les certificats d'investissement de sociétés et les certificats coopératifs d'investissement admis aux négociations sur un marché réglementé d'instruments financiers : cette catégorie désigne les actions ou les titres cotés sur le premier, le second et le nouveau marchés d'Euronext Paris ;

- b) les droits ou les bons de souscription ou d'attribution attachés aux actions visées au a) ci-dessus ;

- c) les actions ou les parts d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) qui emploient plus de 60 % de leur actif en titres et droits visés aux a) et b) ci-dessus ;

- d) les parts de fonds communs de placement à risques, de fonds d'investissement de proximité, de fonds communs de placement dans l'innovation, les actions de sociétés de capital risque ou de sociétés financières d'innovation ;

- e) les actions émises par des sociétés qui exercent une activité autre que les activités mentionnées au sixième alinéa du I de l'article 44 sexies du code général des impôts et dont les titres ne sont pas admis aux négociations sur un marché réglementé, à savoir les actions émises par des sociétés non cotées exerçant une activité autre que bancaire, financière, d'assurance, de gestion ou de location d'immeubles ou de pêche maritime pour les sociétés créées à compter du 1 ^er janvier 1997 ;

- f) les titres admis aux négociations sur les marchés réglementés de valeurs de croissance de l'Espace économique européen, ou les compartiments de valeurs de croissance de ces marchés, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de l'économie, à savoir les titres admis aux négociations sur le nouveau marché à Paris.

Les titres mentionnés aux alinéas a, b, e et f doivent être émis par des sociétés qui ont leur siège dans un Etat de la Communauté européenne et sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun au taux normal, ou le seraient dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France. L'élargissement aux sociétés ayant leur siège dans un Etat de la Communauté européenne a été opéré en juin 1999.

La soumission aux règles de droit commun de l'impôt sur les sociétés n'exclut pas les PME bénéficiant d'une imposition à taux réduit.

2. Un actif composé d'au moins 5 % de titres de sociétés non cotées ou de faible capitalisation

Au sein de la part de l'actif composée d'actions, la part des actifs dits « risqués » , c'est-à-dire de titres de sociétés non cotées ou de faible capitalisation, doit s'élever au moins à 5 % .

Il s'agit des titres énumérés ci-dessus aux d), e) et f), à savoir :

- d) les parts de fonds communs de placement à risques , de fonds d'investissement de proximité , de fonds communs de placement dans l'innovation , les actions de sociétés de capital risque ou de sociétés financières d'innovation ;

- e) les actions émises par des sociétés qui exercent une activité autre que bancaire, financière, d'assurance, de gestion ou de location d'immeuble, et dont les titres ne sont pas admis aux négociations sur un marché réglementé ;

- f) les titres admis aux négociations sur les marchés réglementés de valeurs de croissance de l'Espace économique européen, tels que le nouveau marché, ou les compartiments de valeurs de croissance de ces marchés.

B. LE RÉGIME FISCAL

Comme pour les contrats d'assurance-vie « classiques », le régime fiscal des contrats d'assurance-vie « DSK » dépend de la durée de détention des titres :

- en cas de retrait total ou partiel avant un délai de quatre ans, les intérêts et les plus-values sont imposés dans le cadre de l'impôt sur le revenu ou à un prélèvement forfaitaire libératoire de 35 % ;

- en cas de retrait entre quatre et huit ans, l'imposition s'effectue au barème de l'impôt sur le revenu ou à un prélèvement forfaitaire libératoire de 15 % ;

- au-delà de huit ans, les intérêts et plus-values sont exonérés d'impôt sur le revenu ( à la différence des contrats d'assurance-vie « classiques », pour lesquels s'applique l'imposition au barème de l'impôt sur le revenu ou à un prélèvement forfaitaire libératoire de 7,5 % après abattement de 4.600 euros pour une personne seule ou 9.200 euros pour un couple marié, tous contrats d'assurance-vie confondus ; votre rapporteur général observe toutefois que, pour une majorité de contrats, les intérêts capitalisés sont généralement inférieurs aux niveaux d'abattement).

En outre, dans tous les cas, les intérêts et les plus-values sont soumis aux prélèvements sociaux, soit 10,3 % à compter de l'entrée en vigueur de la contribution additionnelle de 0,3 % prévue par le 2° de l'article 11 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

Les produits sont exonérés d'impôt sur le revenu lorsque le dénouement intervient dans certains circonstances imprévisibles, suite à un licenciement, un départ en retraite anticipé, une invalidité ou une cessation d'activité non salariée après liquidation judiciaire. Ces cas de sortie anticipée existent également pour d'autres produits d'épargne.

En cas de transmission successorale, à l'instar de l'ensemble des contrats d'assurance-vie, les contrats d'assurance-vie « DSK » bénéficient d'exonération de droits de succession, sous certaines limites.

C. UN SUCCÈS LIMITÉ

Après un relatif succès initial des contrats « DSK » suite à leur création, en 1998 et 1999, l'encours des contrats d'assurance-vie « DSK », de l'ordre de 12 milliards d'euros, n'a pas progressé depuis 2000 et représente seulement 1,5 % de l'encours total des contrats d'assurance-vie qui s'élève à plus de 800 milliards d'euros ^{160 ( * )} . Fin 2003, les versements sur les contrats « DSK » n'atteignaient que 297 millions d'euros. Compte tenu des retraits, la collecte nette a été négative en 2003 de près de 300 millions d'euros. Moins de 5.000 contrats nouveaux ont été souscrits en 2003 .

Le niveau des versements apparaît toutefois un peu mieux orienté en début d'année 2004, à l'instar de l'ensemble des supports en unités de compte. Le caractère plus risqué des contrats « DSK » est de nature à expliquer ces surréactions aux évolutions des marchés d'actions, dans un contexte de forte baisse des marchés entre 2001 et début 2003. A contrario , les flux de souscription de ces contrats ont été importants lors de la constitution de la « bulle » spéculative sur les valeurs de croissance en 1999 et 2000.

Evolution des versements et des encours des contrats d'assurance-vie « DSK »

(en milliards d'euros)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	1 ^er sem. 2004
Versements effectués	4,6	5,8	2,0	1,1	0,5	0,3	0,3
dont chiffre d'affaires	1,3	2,3	2,0	1,1	0,5	0,3	0,3
dont transferts	3,3	3,5	-	-	-	-	-
Encours au 31-12	4,7	12,9	12,7	12,3	10,6	11,2	11,9

Source : Fédération française des sociétés d'assurance

Ce succès limité a incité à réformer le dispositif des contrats d'assurance-vie « DSK » dans le cadre du présent projet de loi de finances, en renforçant l'attractivité de ces contrats tout en favorisant l'investissement dans les PME.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Outre une modification du régime des contrats d'assurance-vie « DSK », les 1° , 2° , 6° , 7° et 8° du A du I du présent article réorganisent l'article 125-0 A du CGI (désormais divisé en sept paragraphes, de I à I sexies ) dans le seul but de rendre plus clair un dispositif rendu peu lisible par les évolutions successives de la législation.

Par ailleurs, les 4° et 5° du A du I du présent article procèdent à différentes adaptations du régime des contrats d'assurance-vie, en prenant en compte certaines évolutions de la réglementation des marchés financiers.

A. LES ADAPTATIONS OPÉRÉES À LA RÉGLEMENTATION DES MARCHÉS FINANCIERS

1. La prise en compte de la formation d'un marché réglementé unique à Paris et de la constitution d'Alternext

Le 4° du A du I du présent article prend en compte le développement de systèmes de négociation organisés, à côté des marchés réglementés, conformément aux dispositions de la directive européenne du 21 avril 2004 sur les marchés d'instruments financiers (MIF) ^{161 ( * )} . La date limite de transposition de cette directive étant fixée au 30 avril 2006, il s'agit d'anticiper cette évolution du régime juridique.

En France, il est envisagé de constituer un marché unique réglementé regroupant les premier, second et nouveau marchés, ainsi qu'un marché organisé, mais non réglementé, pour les valeurs moyennes (Alternext).

Le nouveau marché étant ainsi appelé à devenir un compartiment de valeurs de croissance du futur marché réglementé unique, il est proposé de définir comme suit les valeurs de croissance visées au f de l'article 124-0 A du CGI :

« f. actions, admises aux négociations sur un marché d'instruments financiers ^{162 ( * )} , dont le fonctionnement est assuré par une entreprise de marché ou une entreprise d'investissement ou tout autre organisme similaire ^{163 ( * )} , d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, émises par des sociétés qui exercent une activité mentionnée à l'article 34 ^{164 ( * )} autre que celles mentionnées au sixième alinéa du I de l'article 44 sexies ^{165 ( * )} et dont la capitalisation boursière est inférieure à 150 millions d'euros. La capitalisation boursière est évaluée selon la moyenne des cours d'ouverture des soixante jours de bourse précédant celui de l'investissement. Un décret en conseil d'Etat détermine les modalités d'application de cette évaluation notamment en cas de première cotation ou d'opération de restructuration d'entreprises ».

La principale novation introduite par la rédaction proposée consiste à fixer un critère de capitalisation boursière maximale (150 millions d'euros) pour le compartiment des valeurs de croissance du futur marché réglementé unique. La capitalisation doit être mesurée lors de la réalisation de l'investissement, selon des modalités à déterminer par décret en Conseil d'Etat en cas de première cotation ou d'opération de restructuration d'entreprises. Il s'agit du seuil prévu pour le compartiment des sociétés de faible capitalisation, au sein du futur marché réglementé unique. La capitalisation des sociétés relevant actuellement du nouveau marché serait généralement inférieure à 150 millions d'euros.

Au cas toutefois où les sociétés du nouveau marché ne satisferaient pas cette condition de seuil, le III du présent article prévoit de se référer aux critères actuels, afin de ne pas remettre en cause la qualification des contrats « DSK » en vigueur au regard des seuils de 50 % d'actions et de 5 % d'actifs plus risqués :

« Lorsqu'à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, l'organisme de placement collectif en valeurs mobilières mentionné au premier alinéa du I quater de l'article 125-0 A du code général des impôts ^{166 ( * )} détient à son actif des titres mentionnés au treizième alinéa du même article dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° ... du ... ^{167 ( * )} , ces titres continuent à être pris en compte dans les proportions d'investissement prévues au I quater précité ».

2. L'élargissement aux sociétés des Etats non membres de la Communauté européenne et appartenant à l'Espace économique européen

Les titres investis dans les actuels contrats « DSK » « doivent être émis par des sociétés qui ont leur siège dans un Etat de la Communauté européenne et sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun au taux normal ou le seraient dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France », en application des dispositions du quatorzième alinéa de l'article 125-0 A du CGI qui vise les actions cotées sur les marchés réglementés des premier et second marchés (cf. a ci-dessus) ainsi que les droits et bons de souscription ou d'attribution attachés à ces actions (b), les actions émises par des sociétés non cotées n'exerçant pas dans les domaines financier et immobilier (e) et les actions de valeur de croissance cotées sur les marchés ou compartiments de marché tels que le nouveau marché (f).

En application de l'accord sur l'Espace économique européen (EEE), les pays membres de l'EEE mais ne faisant pas partie de l'Union européenne (la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein) doivent bénéficier des mêmes dispositions.

Le 5° du A du I du présent article propose ainsi de modifier l'actuel quatorzième alinéa de l'article 125-0 A du CGI, en ajoutant la condition que les pays partie à l'EEE doivent « avoir conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscale », ce qui exclut de fait le Liechtenstein, bien que votre rapporteur général doute de la pleine conformité de cette disposition avec le droit communautaire. Dans un avis motivé à la République française du 7 juillet 2004, la Commission européenne avait estimé que les dispositions relatives au plan d'épargne en actions violaient l'accord EEE ; sur la même base, il ne semble pas possible d'exclure du dispositif prévu au présent article un Etat membre de l'EEE.

B. LA RÉFORME DES CONTRATS D'ASSURANCE-VIE INVESTIS EN ACTIONS

Le B du I du présent article propose la création, à compter du 1 ^er janvier 2005, de nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions, dont le régime serait défini par le nouveau paragraphe I quinquies de l'article 125-0 A du CGI.

Ils bénéficieraient du même régime d'incitation fiscale que les actuels contrats « DSK », et notamment de l'exonération d'impôt sur le revenu sous la condition d'une durée de détention d'au moins huit ans.

L'actif des nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions serait composé d'au moins 30 % d'actions (au lieu de 50 % pour les contrats « DSK ») et, parmi cette part de 30 %, d'au moins 10 % d'actifs dits risqués dont, au sein de ces 10 %, au moins 5 % d'actions non cotées. Le seuil de 5 % est déjà utilisé pour les contrats « DSK ».

1. La nature et la composition de l'actif des nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions

a) Des contrats multi-supports constitués de parts d'OPCVM ou d'organismes « de même nature » au sein de l'Espace économique européen

Le 1 du I quinquies de l'article 125-0 A du CGI précise tout d'abord la nature des nouveaux contrats investis en actions , contrats d'assurance-vie multi-supports, constitués d'unités de compte. En outre, en application de l'accord sur l'EEE, les nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions peuvent être constitués de parts ou d'actions d'organismes « de même nature » que les OPCVM situés non seulement « dans un autre Etat membre de la Communauté européenne », mais également « dans un Etat non membre de cette Communauté partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale ». Il a été montré ci-dessus que les dispositions relatives à la lutte contre la fraude et l'évasion fiscale excluent de facto le Liechtenstein.

Les OPCVM ou les organismes assimilés « bénéficient de la procédure de reconnaissance mutuelle des agréments prévue par la directive 85/611/CE du Conseil du 20 décembre 1985 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) ». Il s'agit du « passeport » européen.

b) Les nouvelles règles de composition de l'actif

Le 1 du I quinquies de l'article 125-0 A du CGI énonce ensuite les règles de composition de l'actif de chaque OPCVM pour les nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions.

(1) Un premier seuil : 30 % d'actions

L'actif doit être constitué d' au moins 30 % d'actions , définies comme suit aux deuxième (a) à huitième (g) alinéas proposés au 1 du I quinquies nouveau de l'article 125-0 A du CGI :

- a) les actions « ne relevant pas du 3 du I de l'article L. 211-1 du code monétaire et financier », c'est-à-dire ne constituant pas des SICAV ^{168 ( * )} , « admises aux négociations sur un marché d'instruments financiers, dont le fonctionnement est assuré par une entreprise de marché ou une entreprise d'investissement ou tout autre organisme similaire, d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen » ; votre rapporteur général relève que cette nouvelle rédaction , en faisant référence aux actions « admises aux négociations sur un marché d'instruments financiers », anticipe la nouvelle réglementation des marchés financiers liée à la directive MIF , telle qu'elle a été analysée ci-dessus ;

- b) les droits ou bons de souscription ou d'attribution attachés aux actions « mentionnées au a » ci-dessus, suivant la même rédaction que celle applicable aux actuels contrats « DSK » ;

- c) les « actions ou parts d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières mentionnés au premier alinéa dont l'actif est constitué à plus de 75 % en titres et droits mentionnés aux a et b » ; alors que le taux de 60 % est retenu pour les actuels contrats « DSK », il a été choisi d'appliquer le taux de 75 %, par souci d'harmonisation avec les dispositions applicables au plan d'épargne en actions ;

- d) les « parts de fonds communs de placement à risques qui remplissent les conditions prévues au II de l'article 163 quinquies B », c'est-à-dire les parts de fonds communs de placement à risques (FCPR) dits « fiscaux » ^{169 ( * )} , de fonds d'investissement de proximité, de fonds communs de placement dans l'innovation et d'actions de sociétés de capital risque ;

- e) les « actions ou parts émises par des sociétés qui exercent une activité mentionnée à l'article 34 », c'est-à-dire industrielle, commerciale ou artisanale, « autre que celles mentionnées au sixième alinéa du I de l'article 44 sexies », c'est-à-dire ne relevant pas des activités bancaires, financières, d'assurance, de gestion ou de location d'immeuble, ou de pêche maritime pour les sociétés créées à partir du 1 ^er janvier 1997, « et dont les titres ne sont pas admis aux négociations sur un marché d'instruments financiers français ou étranger, dont le fonctionnement est assuré par une entreprise de marché ou une entreprise d'investissement ou tout autre organisme similaire, sous réserve que le souscripteur du bon ou contrat, son conjoint et leurs ascendants et descendants ne détiennent pas ensemble, pendant la durée du bon ou contrat, directement ou indirectement, plus de 25 % des droits dans les bénéfices de la société ou n'ont pas détenu une telle participation à un moment quelconque au cours des cinq années précédant la souscription du bon ou contrat » : cette dernière précision relève du domaine de l'instruction fiscale pour les actuels contrats « DSK » et est également utilisée pour d'autres dispositifs tels que le plan d'épargne en actions ; elle vise à éviter l'utilisation des nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions comme des outils non d'épargne, mais de gestion du patrimoine , directement ou par un membre de la famille proche ;

- f) les « actions, admises aux négociations sur un marché d'instruments financiers, dont le fonctionnement est assuré par une entreprise de marché ou une entreprise d'investissement ou tout autre organisme similaire, d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, émises par des sociétés qui exercent une activité mentionnée à l'article 34 », c'est-à-dire industrielle, commerciale ou artisanale, « autre que celles mentionnées au sixième alinéa du I de l'article 44 sexies », c'est-à-dire ne relevant pas des activités bancaires, financières, d'assurance, de gestion ou de location d'immeuble, ou de pêche maritime pour les sociétés créées à partir du 1 ^er janvier 1997, « et dont la capitalisation boursière est inférieure à 150 millions d'euros ^{170 ( * )} » ; cette rédaction prend en compte l'évolution de la réglementation des marchés financiers, telle qu'elle a été analysée ci-dessus, le seuil de 150 millions d'euros correspondant notamment à la limite envisagée pour le compartiment des sociétés de faible capitalisation au sein du futur marché réglementé unique ;

- g) les « parts de fonds ou actions de sociétés mentionnées au d », c'est-à-dire les FCPR « fiscaux », les fonds d'investissement de proximité, les fonds communs de placement dans l'innovation et les sociétés de capital risque, « dont l'actif est constitué à plus de 50 % en titres mentionnés au e », c'est-à-dire d'actions de sociétés non cotées.

Le neuvième alinéa du 1 du I quinquies pour l'article 125-0 A du CGI prévoit que les titres et droits mentionnés aux a, b, e et f ci-dessus « doivent être émis par des sociétés qui ont leur siège dans un Etat membre de la Communauté européenne, ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, et qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun au taux normal ou le seraient dans les mêmes conditions si elles exerçaient leur activité en France ». Il s'agit de la reprise d'une disposition existant déjà pour les actuels contrats « DSK », mais prenant en compte l'accord sur EEE, dans les conditions exposées ci-dessus.

(2) Deux autres seuils : 10 % de titres dits risqués et 5 % d'actions de sociétés non cotées

Au seuil de 30 % d'actions prévu au premier alinéa du 1 du I quinquies pour l'article 125-0 A du CGI, le dixième alinéa proposé pour le 1 du même paragraphe ajoute deux autres seuils : au sein des 30 % d'actions, la part des actifs de titres dits risqués doit s'élever au moins à 10 % et, au sein de ces 10 %, la part de titres ou d'actions de sociétés non cotées doit s'élever au moins à 5 % .

Les actifs dits risqués sont définis comme ceux mentionnés aux alinéas d à g, à savoir :

- (d) les parts de FCPR « fiscaux », de fonds d'investissement de proximité, de fonds communs de placement dans l'innovation et d'actions de société de capital risque, ainsi que (g) les parts de ces fonds, ou les actions de ces sociétés de capital risque, dont l'actif est constitué à plus de 50 % de titres d'actions de sociétés non cotées ;

- les titres de sociétés à caractère industriel, commercial ou artisanal, ne relevant pas des activités bancaires, financières, d'assurance, de gestion ou de location d'immeuble, ou de pêche maritime pour les sociétés créées à partir du 1 ^er janvier 1997, que ces sociétés soient non cotées (e) ou que leur capitalisation boursière soit inférieure à 150 millions d'euros (f).

Les parts ou actions de sociétés non cotées sont définies comme les titres visés ci-dessus aux alinéas e et g.

(3) L'obligation que ces dispositions figurent dans les règlements ou statuts des OPCVM

Le onzième et dernier alinéa du 1 du I quinquies de l'article 125-0 A du CGI prévoit que les nouvelles dispositions relatives à la composition des actifs figurent dans les règlements et les statuts des OPCVM.

Ces obligations portent à la fois sur les seuils globaux de 30 %, 10 % et 5 % applicables aux nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions, et sur les seuils mentionnés pour certaines catégories de titres visés aux alinéas c et g, à savoir (c) les OPCVM dont 75 % de l'actif est composé d'actions cotées, ou de droits et bons de souscription et d'attribution attachés à ces mêmes actions, et (g) les parts de FCPR « fiscaux », de fonds d'investissement de proximité, de fonds communs de placement dans l'innovation et d'actions de société de capital risque dont l'actif doit être constitué d'au moins 50 % de titres d'actions non cotées.

(4) Le respect des règles d'investissement dans certaines situations particulières

Les paragraphes 2 et 3 du I quinquies de l'article 125-0 A du CGI envisagent le respect des règles d'investissement des nouveaux contrats dans des situations particulières, d'une part en cas d'opérations temporaires de cession ou d'acquisition d'actifs, et d'autre part lorsqu'une partie des primes n'est pas exprimée en unités de comptes remplissant les conditions prévues.

Le 2 du I quinquies proposé pour l'article 125-0 A du CGI par le B du I du présent article vise au respect des règles d'investissement de l'actif et de proportions d'investissement prévues pour les nouveaux contrats, en cas d'opération temporaire de cession ou d'acquisition de titres ^{171 ( * )} .

Ces dispositions sont destinées, notamment, au respect par les OPCVM de leurs objectifs d'investissement, tels qu'ils figurent dans les documents d'investissement mis à disposition des souscripteurs.

Les proportions d'investissement doivent être calculées « en retenant au numérateur la valeur des titres éligibles à ces proportions dont [les OPCVM] perçoivent effectivement les produits ».

Un décret en Conseil d'Etat doit préciser les modalités de calcul et les justificatifs à produire.

Le 2 du I quinquies également proposé pour l'article 125-0 A du CGI par le B du I du présent article envisage l'hypothèse « où une partie des primes versées est affectée à l'acquisition de droits qui ne sont pas exprimés en unités de compte », c'est-à-dire en euros, ou « qui sont exprimés en unités de compte autres que celles » décrites ci-dessus, c'est-à-dire ne respectant pas les seuils de 30 %, 10 % et 5 %. Il s'agit en fait de la reprise de dispositions existant déjà pour les actuels contrats « DSK », mais relevant du domaine de l'instruction fiscale.

Dans ce cas, « les proportions d'investissement que doivent respecter la ou les unités de compte (...) sont égales aux proportions prévues (...) par le rapport qui existe entre la prime versée et la part de cette prime représentée par la ou les unités de compte précitées ». Il s'agit de respecter les seuils de 30 %, 10 % et 5 % prévus pour l'ensemble du contrat.

Par exemple, en cas d' affectation de la moitié des primes à des unités de compte relevant du régime des nouveaux contrats, ces seuils d'investissement de ces unités de compte devront être deux fois plus élevés (soit 60 %, 20 % et 10 %) afin que, sur la totalité du contrat, les seuils prévus par la loi (30 %, 10 % et 5 %) soient bien respectés.

C. LES MODALITÉS DE TRANSFERT VERS LES NOUVEAUX CONTRATS

Le II du présent article définit les modalités de transfert des contrats « DSK » vers les nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions, afin de permettre l'application la plus large du nouveau dispositif.

Le début du II du présent article rappelle tout d'abord le principe selon lequel la transformation des actuels contrats « DSK » en de nouveaux contrats investis en actions entraîne le dénouement de l'ancien contrat, avec les conséquences fiscales qui découlent d'un retrait total ou partiel avant le délai normal de huit ans.

Deux séries d'exception sont toutefois prévues pour encourager le transfert des contrats « DSK » vers les nouveaux contrats investis en actions :

- d'une part, en cas de transformation d'un contrat résultant d'un avenant conclu avant le 1 ^er janvier 2006 , quelle que soit la date de conclusion de l'ancien contrat ;

- d'autre part, pour les contrats souscrits à compter du 1 ^er janvier 2003 , et si la transformation résulte d'un avenant signé avant le 1 ^er janvier 2006 .

Le II du présent article apporte également des précisions sur le régime social applicable, en reprenant une disposition déjà intégrée aux actuels contrats DSK, mais relevant du champ de l'instruction fiscale.

Les produits des contrats en euros sont soumis aux prélèvements sociaux au fur et à mesure de leur constitution, et non à la sortie du contrat, comme pour les contrats en unités de compte dont font partie les nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions. Lors du transfert vers un de ces nouveaux contrats, il est proposé que les produits, déjà imposés lors de l'inscription parmi les unités de compte, soient traités comme des primes versées par le souscripteur, afin d'éviter une double imposition aux prélèvements sociaux .

D. LES DISPOSITIONS À PRÉCISER PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE

Le IV du présent article propose qu'un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du B du I (relatif au régime des nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions) et du II (concernant la transformation des contrats) du présent article, « et notamment les conditions dans lesquelles il peut être procédé au rachat des bons ou contrats » relevant du régime des nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions et « la conversion entre les droits qui ne sont pas exprimés en unités de compte », c'est-à-dire en euros, « ou qui sont exprimés en unités de compte autres que celles » décrites ci-dessus, c'est-à-dire ne respectant pas les seuils de 30 %, 10 % et 5 % prévus pour les nouveaux contrats.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements au présent article, sur l'initiative de sa commission des finances, avec l'avis favorable du gouvernement.

S'agissant des « actions admises aux négociations sur un marché réglementé » émises par des sociétés de faible capitalisation, l'Assemblée nationale a adopté un amendement ^{172 ( * )} précisant que le fonctionnement de ce marché réglementé est assuré par une entreprise de marché « ou un prestataire de services d'investissement » ou tout autre organisme similaire. Cette rédaction s'avère plus conforme aux termes de la directive européenne du 21 avril 2004 précitée, alors que le texte initial du projet de loi visait une entreprise de marché, « une entreprise d'investissement » ou tout autre organisme similaire. De fait, cette rédaction vaut pour les nouveaux contrats investis en actions.

Au IV du présent article, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement reportant du 1 ^er janvier 2006 au 1 ^er juillet 2006 la date jusqu'à laquelle pourra être conclu un avenant permettant la transformation des contrats « DSK » existants en de nouveaux contrats investis en actions , assouplissant ainsi la contrainte de délai initialement prévue.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, notre collègue Philippe Adnot avait déposé un amendement - adopté par le Sénat mais non retenu dans le projet de loi de finances définitivement adopté - tendant à réformer le régime des contrats d'assurance-vie, afin de renforcer l'orientation de l'épargne vers les PME.

Le dispositif proposé par notre collègue Philippe Adnot visait à étendre le financement des jeunes entreprises par l'assurance-vie, en créant des contrats identiques, sur le plan fiscal, aux actuels contrats « DSK » , mais plus souples sur le plan de l'allocation des actifs : il aurait été maintenu l'obligation de consacrer, selon une montée en puissance progressive sur la période 2004-2006, 5 % des actifs au capital investissement (FCPR, fonds communs de placement dans l'innovation, titres non cotés...), tout en levant la contrainte d'investissement en actions (soit 50 % pour les actuels contrats « DSK »).

Cet amendement prenait acte du fait que, en 2003, moins de 1 % des sommes collectées dans le cadre de l'assurance-vie étaient investies dans le capital investissement en France , contre des proportions de 4 % à 8 % dans les pays anglo-saxons où ont été mis en place des fonds de pension. En 2002, 60 % des fonds investis dans les PME non cotées provenaient ainsi de l'étranger.

Notre collègue Philippe Adnot avait donc fait valoir l'insuffisance des fonds dirigés vers le capital investissement, et plus particulièrement vers les compartiments de l'amorçage et du capital risque, qui financent des entreprises en création ou présentant un fort potentiel d'investissement et de croissance. En outre, l'application du ratio de solvabilité Mc Donough devrait inciter les banques à encore diminuer leur allocation en capital investissement ^{173 ( * )} .

Un amendement de suppression de l'avantage fiscal des contrats « DSK » avait été présenté par votre rapporteur général lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, afin d'engager le débat sur le financement du capital risque .

A l'occasion de l'examen en commission mixte paritaire du projet de loi de finances pour 2004, votre rapporteur général avait étudié une proposition de compromis, consistant à assouplir le seuil de 50 % en actions actuellement prévu pour les contrats « DSK », tout en introduisant un seuil spécifique (pouvant être de 2 %) pour le capital amorçage. Il s'agissait notamment d'éviter la constitution de véhicules trop sécurisés, constitués très majoritairement de produits de taux et d'actifs plus risqués à hauteur seulement de 5 %, dont la composition les aurait rapprochés de contrats d'assurance-vie en euros, tout en leur procurant un avantage fiscal disproportionné au regard du risque effectivement encouru.

Bien que cette démarche n'ait pas abouti lors des travaux d'examen du projet de loi de finances (PLF) initiale pour 2004, les débats avaient permis qu'une commission de travail se mette en place en début d'année 2004 (cf. encadré ci-dessous) , associant la direction du Trésor du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les représentants des sociétés et des mutuelles d'assurance et des PME (en particulier CroissancePlus, l'Association française des investisseurs en capital (AFIC), MiddleNext et le Conseil stratégique de l'innovation).

Extrait des débats du Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2004 concernant la fiscalité des contrats d'assurance-vie

M. le président. L'amendement n° I-260 rectifié, présenté par MM. Adnot et Darniche, Mme Desmarescaux et M. Seillier, est ainsi libellé :

« Après l'article 6, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

« I. - Le I de l'article 125 OA du code général des impôts est ainsi modifié :

« 1° Après le troisième alinéa sont insérés quatre alinéas ainsi rédigés :

« Sont exonérés d'impôt sur le revenu, les produits attachés aux bons et contrats en unités de comptes visés au deuxième alinéa de l'article L. 131-1 du code des assurances, d'une durée égale ou supérieure à huit ans, à condition que l'actif soit constitué à hauteur de 1,5 % pour les bons et contrats souscrits à compter du 1er janvier 2004, à hauteur de 3 % pour les bons et contrats souscrits à compter du 1er janvier 2005 et à hauteur de 5 % pour les bons et contrats souscrits à compter du 1er janvier 2006, de :

« a. Parts de fonds communs de placement à risques, de fonds communs de placement dans l'innovation, actions de sociétés de capital-risque ou de sociétés financières d'innovation ;

« b. Actions émises par des sociétés qui exercent une activité autre que les activités mentionnées au quatrième alinéa du I de l'article 44 sexies et dont les titres ne sont pas admis aux négociations sur un marché réglementé ;

« c. Titres admis aux négociations sur les marchés réglementés de valeurs de croissance de l'Espace économique européen, ou les compartiments de valeur de croissance de ces marchés, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de l'économie. Ces titres doivent être émis par des sociétés dont la capitalisation boursière est inférieure lors de l'achat des titres à 400 millions d'euros, qui ont leur siège dans un Etat de la Communauté européenne et sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun au taux normal ou le seraient dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France. »

« 2° Au quatrième alinéa, les mots : "sont exonérés d'impôt sur le revenu" sont remplacés par les mots : "sont également exonérés d'impôt sur le revenu".

« II. - Les pertes de recettes pour l'Etat résultant du I sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »

La parole est à M. Philippe Adnot.

M. Philippe Adnot. Cet amendement ne coûte rien au budget de l'Etat.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Il faudrait que ça rapporte !

M. Philippe Adnot. Il peut effectivement rapporter beaucoup.

Il s'agit simplement de subordonner les avantages fiscaux qui existent déjà concernant l'assurance-vie à la nécessité d'investir un pourcentage minimum dans les entreprises que nous venons d'évoquer.

Je vous remercie de votre attention, monsieur le ministre.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. L'intention exprimée par M. Philippe Adnot est assurément tout à fait légitime, puisqu'il s'agirait de mobiliser une partie des très importants encours de l'assurance-vie, qui sont probablement supérieurs à 700 milliards d'euros, au profit du développement des jeunes entreprises, en considérant, ce qui est la réalité, que les contrats d'assurance-vie en unités de compte n'investissent aujourd'hui guère plus de 1 % à 2 % de leurs actifs dans le capital-investissement.

L'amendement de notre collègue vise à assouplir significativement le régime de ces contrats. Ce sont des contrats d'assurance-vie dont le capital placé est investi pour 50 % en actions européennes, dont 5 % au moins en actions à risques du même type que ceux dont il est question dans le présent amendement, les 50 % restants étant répartis en fonction de critères que l'investisseur considère opportuns.

Les produits de ces contrats, dits usuellement « contrats DSK », que le Sénat, M. le ministre s'en souvient, avait approuvés en leur temps, sont exonérés du prélèvement libératoire de 7,5 % applicable en cas de retrait des sommes après huit ans.

Le présent amendement tend à supprimer la condition d'investissement en actions et permet in fine la constitution de contrats en euros, donc très majoritairement investis en produits de taux, qui comporteraient 5 % de titres risqués et ne subiraient pas de prélèvements au titre de la CSG et de la CRDS, à la différence du régime actuel des contrats en euros.

Compte tenu du coût difficilement évaluable d'une telle mesure, du caractère favorable de la fiscalité de l'assurance-vie et des nombreuses mesures qui ont été prises en faveur du capital-investissement - les fonds d'investissements de proximité de la loi Dutreil, la société unipersonnelle d'investissement à risques, sans parler de la JEI, la jeune entreprise innovante - la commission s'interroge, monsieur le ministre, sur l'instauration de nouveaux avantages fiscaux.

A la vérité, nous observons tous que, ce qui manque dans notre pays, ce n'est pas le capital ! Permettez-moi de dire, car on l'oublie un peu trop souvent : les fonds disponibles sont considérables, mais les gérants de ces fonds de capital-investissement ont du mal à trouver des dossiers. Et lorsqu'il y en a un, tous les gérants des fonds arrivent et, avec le comportement quelque peu « suiviste » des responsables d'activités financières, ils sont prêts à « surbooker », si je puis dire, des opérations d'augmentation de capital ou de financement de projets industriels.

Lorsqu'on les interroge, les gérants de ces outils financiers reconnaissent que ce sont les idées, les concepts, les projets d'entreprise et non pas les capitaux à investir qui font défaut.

Des réponses très variées peuvent certainement être apportées pour remédier à la situation que j'ai décrite. Cependant, on peut s'accorder à reconnaître, mes chers collègues, que ce n'est pas simplement par l'instrument fiscal, par de nouveaux avantages fiscaux qui risquent d'être « confisqués » par quelques petits groupes de professionnels, que nous avancerons de manière significative sur ces sujets.

Il est clair que bien d'autres actions doivent être conduites. On a évoqué l'essaimage, qui est une voie importante. Mais il ne faudrait pas oublier non plus, mes chers collègues, nos universités, leur capacité à créer de la richesse susceptible d'être transformée ; toutes préoccupations qui sont sans doute au coeur d'autres débats qui se déroulent actuellement dans notre pays.

Cela étant, monsieur le ministre, la commission souhaiterait connaître l'avis du Gouvernement sur cet amendement de M. Philippe Adnot.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Alain Lambert, ministre délégué. Sans flagornerie, je pense que M. le rapporteur général a très bien posé le problème en termes « politiques », au sens grec du terme. Ce ne sont pas les instruments de financement qui manquent à la France, ce sont les « idées », les « concepts », pour reprendre les termes de M. le rapporteur général, et, finalement, les projets à financer. C'est ce constat qui m'a conduit, dans la discussion générale, à insister sur la nécessité de « fertiliser » l'esprit d'entreprise dans notre pays.

Il faut que le « beau risque d'entreprendre » soit reconnu et encouragé dans tous les sens du terme, c'est-à-dire qu'il soit rémunéré.

Gagner de l'argent en prenant des risques n'est pas une situation coupable. Notre fiscalité ne doit pas pénaliser ceux qui ont l'esprit d'entreprendre.

Comme il est regrettable, agaçant de voir notre pays ne pas autant profiter du génie et de l'intelligence de nos compatriotes. Chacun cherche des idées, mais je ne suis pas certain qu'en ajoutant des instruments de financement nous atteignions l'objectif escompté.

Après M. le rapporteur général, je dirai que la gamme des instruments financiers et fiscaux est déjà assez complète et que les propositions de M. Philippe Adnot, même si leur configuration est satisfaisante, ne feraient que complexifier encore le dispositif existant.

J'ajoute que le projet de loi de finances contient déjà des mesures qui répondent de manière plus ciblée à son objectif. Nous avons débattu tout à l'heure des questions de plus-values de cession des titres des jeunes entreprises innovantes. Nous parlerons ultérieurement des mesures qui visent à proposer un statut spécifique pour les Business Angels.

Bref, nous avons vraiment l'impression d'agir avec méthode et énergie pour renforcer les fonds propres des entreprises pendant une période de leur vie où elles sont, en effet, économiquement fragiles et où elles ont besoin de disposer de capitaux importants pour financer le développement de leur activité.

Pour avoir eu la chance d'aller dans le département de Philippe Adnot, je connais toute sa détermination, mais, comme M. le rapporteur général, je pense vraiment qu'il ne sert à rien d'ajouter des dispositifs de financement maintenant. Ce qu'il faut, c'est libérer l'énergie et la capacité des Français à mettre en oeuvre des projets.

Je vous suggère donc, monsieur Adnot, de retirer cet amendement. A défaut, je ne recommanderai pas à la Haute Assemblée de l'adopter.

M. le président. La parole est à M. Pierre Laffitte, pour explication de vote.

M. Pierre Laffitte. Pour ma part, je considère que l'amendement présenté par M. Adnot est excellent. D'une part, il ne coûte rien aux finances de l'Etat. D'autre part, il permet de prendre réellement en compte les problèmes de financement qui se posent aux jeunes entreprises.

On nous dit qu'il n'y a pas assez de projets. C'est vrai, mais cela est dû à la difficulté de trouver un financement pour l'amorçage. C'est la partie cruciale pour le démarrage d'une entreprise. Il faut donc absolument trouver le moyen de faire en sorte que l'argent, autre que l'argent public, afflue à ce moment-là. Ce peut être par le biais de fonds communs de placement dans l'innovation auxquels j'ai demandé à M. le ministre de réfléchir. Ce peut être par la formule qui nous est proposée présentement et qui entraînerait une augmentation massive des sommes impliquées. Il suffirait d'un seuil extrêmement bas pour que les fonds nécessaires à l'amorçage des jeunes entreprises soient dégagés.

M. le président. Monsieur Adnot, l'amendement est-il maintenu ?

M. Philippe Adnot. Je voudrais d'abord corriger une inexactitude : la mesure que nous proposons ne crée pas d'exonération nouvelle, donc pas de dépense nouvelle pour le Gouvernement. Cet amendement conditionne les exonérations qui existent déjà au fait qu'une part de ces fonds sera affectée au capital risque. Ce n'est pas la même chose. Il est donc inexact de dire que notre proposition accroît la complexité fiscale ou qu'elle prive le Gouvernement de recettes.

En outre, je m'inscris totalement en faux contre l'idée que les financements sont suffisants pour répondre aux besoins des entreprises qui connaissent un fort développement ou pour celles qui sont en phase de démarrage.

Il est vrai qu'il existe beaucoup de capitaux à l'heure actuelle, mais vous savez bien que des lignes ont été supprimées, que les tickets d'entrée ont été fortement réévalués et que le manque de financement des entreprises avoisine 20 millions, voire 30 millions de francs.

Je le répète, monsieur le ministre, cette mesure, qui ne coûtera rien au budget de l'Etat permettra simplement d'orienter les fonds vers les entreprises qui le méritent.

Pour ces raisons, je maintiens mon amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-260 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

Source : Journal officiel, compte rendu intégral des débats du Sénat du 24 novembre 2003.

Lors de la séance de questions d'actualité au gouvernement du 4 mars 2004, M. Francis Mer, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, avait précisé, en réponse à une question de notre collègue Philippe Adnot, que le groupe de travail précédemment mentionné remettrait ses conclusions d'ici mai 2004, en vue de la réforme des contrats d'assurance-vie investis en actions proposée par le présent article.

Votre rapporteur général approuve pleinement le principe d'une réforme du dispositif des contrats investis en actions , alors que les contrats « DSK » n'ont manifestement pas rencontré le succès escompté (même si cette situation peut être partiellement imputable à l'évolution des marchés d'actions, ou aux argumentaires commerciaux qui ont été développés) et n'a pas permis une réallocation suffisante des flux d'épargne en direction des PME.

Le dispositif proposé apparaît équilibré , dans la mesure où il assouplit la règle d'allocation majoritaire des actifs en actions (en abaissant le seuil de 50 % à 30 %), en contrepartie d'un investissement à hauteur d'au moins 10 % en actifs plus risqués et d'au moins 5 % en titre de sociétés non cotées.

L'avantage fiscal octroyé doit être cohérent avec le profil de risque du placement, afin d'éviter tout phénomène de « niche » fiscale.

La réforme proposée par le présent article intervient dans le cadre d'un accord, finalisé début septembre 2004 , entre M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et les dirigeants de la Fédération française des sociétés d'assurance ( FFSA ) et du Groupement des entreprises mutuelles d'assurance ( GEMA ) dont les adhérents se sont engagés à investir 6 milliards d'euros supplémentaires en trois ans dans les PME . La Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance veillera au respect de ces engagements.

D'ici 2007, les capitaux investis dans les PME augmenteraient de 14 milliards à 20 milliards d'euros, passant de 1,5 % à 2 % de l'encours des contrats d'assurance-vie . En termes de flux, ceux-ci atteindraient 1 milliard d'euros en 2005 et 2 milliards d'euros en 2007 (non compris 150 millions d'euros des mutuelles), contre une prévision de 600 millions d'euros pour l'année 2004. A titre de comparaison, 4,8 milliards d'euros de fonds propres ont été apportés en 2003 aux PME françaises par les professionnels du non-coté.

Si votre rapporteur général se félicite de cet accord, il observe cependant que ses dispositions doivent prendre fin le 31 décembre 2007. En outre, il est souhaitable que l'ensemble des PME puissent bénéficier de ces nouvelles règles, y compris celles de plus petite taille et présentant un caractère innovant. Le risque existe par ailleurs que les entreprises innovantes des autres pays membres de l'Union européenne bénéficient davantage de la réforme que leurs homologues françaises.

La réforme des contrats d'assurance-vie investis en actions doit ainsi prendre place dans un cadre plus large, impliquant notamment la réforme des fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) également prévue au présent projet de loi de finances, dans la perspective d'atteindre l'objectif d'un investissement en recherche-développement atteignant 3 % du PIB d'ici 2010.

En outre, votre commission vous soumet plusieurs amendements visant, pour les nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions, à supprimer l'exclusion des titres de sociétés relevant des activités bancaires, financières, d'assurance, de gestion ou de location d'immeuble, ou de pêche maritime pour les sociétés créées à partir du 1 ^er janvier 1997 , tant en ce qui concerne les sociétés non cotées (visées à l'alinéa e du 1 du I quinquies nouveau de l'article 125-0 A du CGI) que celles dont la capitalisation boursière est inférieure à 150 millions d'euros (visées au f). Les catégories d'actifs visés au f entrent dans la définition de deux des seuils (30 % d'actions et 10 % d'actifs risqués) retenus pour les nouveaux contrats d'assurance-vie investis en actions.

La levée de ces restrictions vise à encourager le développement d'activités créatrices d'emplois au même titre que les autres activités industrielles, commerciales et artisanales. Il s'agit d'envoyer un signal utile, alors que la place financière de Paris se vide de nombreux éléments de valeurs, au profit de la place de Londres.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 23

Ouverture du plan d'épargne en actions (PEA) aux titres de sociétés ou d'OPCVM situés dans les Etats membres de l'Espace Economique Européen

Commentaire : le présent article vise à étendre le PEA aux investissements directs et intermédiés situés dans les Etats membres de l'Espace Economique Européen, non membres de la Communauté européenne, ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, afin de le rendre conforme au droit communautaire.

I. LE PEA ET LES RÈGLES COMMUNAUTAIRES

La loi n° 92-666 du 16 juillet 1992 a créé les plans d'épargne en actions. Le titulaire d'un plan peut effectuer des versements en numéraire dans la limite de 132.000 euros. Si l'épargne a été conservée pendant au moins cinq ans à compter du premier versement, les plus-values procurées par les placements sont exonérées d'impôt sur le revenu.

Jusqu'à l'intervention de l'article 79 de la loi de finances initiale pour 2002 ^{174 ( * )} , les sommes versées dans les plans d'épargne en actions devaient être investies en « valeurs éligibles au PEA », c'est-à-dire :

- soit des actions françaises ;

- soit des bons de souscription et droits d'attribution attachés à ces actions ;

- soit des actions de sociétés d'investissement à capital variable détenant au moins 60 % d'actions françaises ;

- soit des parts de fonds communs de placement dont l'actif est composé au minimum à 75 % d'actions françaises.

Jusqu'alors, les émetteurs des titres éligibles dans un PEA devaient avoir leur siège en France et être soumis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun au taux normal.

Le dispositif du PEA, qui conditionnait l'éligibilité des titres à leur nationalité française, est apparu contraire à la réglementation européenne car il introduisait une discrimination entre les sociétés françaises et les autres sociétés européennes.

Le 23 mai 2001, la Commission européenne a adressé un avis motivé à la France estimant que la législation sur le PEA constituait une restriction à la libre circulation des capitaux au sein de l'Union qu'interdit l'article 1 ^er de la directive 88/361 du 24 juin 1988 sur la libéralisation des capitaux.

En conséquence, l'article 79 de la loi de finances pour 2002 a rendu éligible au PEA les titres dont les émetteurs ont leur siège dans un Etat membre de la Communauté européenne , qui sont soumis à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou à un impôt équivalent. Par cohérence avec la disposition rendant éligibles aux PEA les parts de sociétés à responsabilité limitée, le même article a élargi l'éligibilité aux sociétés dotées d'un statut équivalent dans d'autres Etats membres de la Communauté européenne.

La disposition est entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2002 en ce qui concerne l'investissement direct dans des actions émises par des sociétés ayant leur siège social dans un Etat membre de la Communauté européenne et le 1 ^er janvier 2003 en ce qui concerne l'ouverture du quota minimum d'investissement des OPCVM aux titres émis par des sociétés ayant leur siège social dans un Etat membre de la Communauté européenne.

Cette ouverture n'apparaît toujours pas suffisante pour la Commission européenne. Le 7 juillet 2004, elle a demandé par avis motivé ^{175 ( * )} la modification du régime du PEA, considérant que le régime en vigueur depuis le 1 ^er janvier 2003 maintenait l'exclusion du PEA aux investissements directs et indirects, via des OPCVM, en actions de sociétés établies dans les pays faisant partie de l'Espace Economique Européen (EEE), c'est à dire l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège. Elle juge qu'une telle exclusion est contraire à la libre prestation de services et à la libre circulation des capitaux telle qu'elle résulte des articles 36 et 40 de l'accord EEE.

Il convient de rappeler que l'article 56 du traité instituant la Communauté européenne prévoit que « les restrictions tant aux mouvements de capitaux qu'aux paiements entre les Etats membres et entre les Etats membres et les pays tiers sont interdites ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'étendre le dispositif du PEA aux investissements directs et intermédiés, via OPCVM, aux Etats parties à l'accord sur l'espace économique européen, non membres de la Communauté européenne, ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale . La disposition est applicable au 1 ^er janvier 2005. En pratique, la disposition permet d'inclure l'Islande et la Norvège dans le champ du PEA, mais non le Liechtenstein.

La Norvège a conclu le 19 décembre 1980 une convention fiscale prévoyant une assistance administrative par l'échange de renseignements et l'assistance au recouvrement en matière d'impôt sur le revenu et d'impôt sur la fortune.

L'Islande a conclu le 29 septembre 1990 une convention fiscale prévoyant une assistance administrative par l'échange de renseignements et l'assistance au recouvrement en matière d'impôt sur le revenu.

Le Liechtenstein n'a pas conclu de convention fiscale avec la France.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est très attaché à un produit d'épargne qui permet d'inciter fiscalement à la détention d'épargne de longue durée investie dans les fonds propres des entreprises. Il s'agit d'un produit d'épargne très populaire chez les Français, malgré la disparition programmée de l'avoir fiscal, puisque l'on dénombrait fin juin 2004 7,415 millions de PEA, composés à 62 % de titres d'OPCVM et à 38 % d'actions. La valeur moyenne des PEA s'élevait au 30 juin 2004 à 11.954 euros ^{176 ( * )} .

A la fin juin 2004, la part des actions européennes représentait 5,9 % des actions détenues dans les PEA. L'inclusion de l'Islande et de la Norvège ne devrait pas changer fondamentalement la donne.

Votre rapporteur général s'est interrogé sur la compatibilité de l'exclusion du Liechtenstein du champ du présent article avec les normes communautaires.

Il a tout d'abord considéré que le dispositif proposé ne visait pas à exclure expressément le Liechtenstein mais les pays n'ayant pas conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale. Dans son avis motivé, la commission européenne reconnaît qu'il n'est pas impossible à un Etat membre d'adopter des mesures de sauvegarde contre l'évasion ou la fraude fiscale à condition que celles-ci respectent les principes établis en la matière par la jurisprudence de la Cour de justice, notamment en ce qui concerne la proportionnalité et la justification de telles mesures.

Il constate que l'article 58 du traité instituant la communauté européenne n'empêche pas un Etat membre, dans le respect du principe de liberté de mouvement des capitaux, « de prendre toutes les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements, notamment en matière fiscale ou en matière de contrôle prudentiel des établissements financiers, de prévoir des procédures de déclaration des mouvements de capitaux à des fins d'information administrative ou statistique ou de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l'ordre public ou à la sécurité publique ».

Il souligne enfin que le Liechtenstein est inscrit est inscrit par l'OCDE sur la liste des paradis fiscaux non coopératifs (avec Andorre, le Liberia, les îles Marshall et Monaco).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24

Modification du régime de la redevance audiovisuelle

Commentaire : le présent article propose l'adossement de la collecte de la redevance audiovisuelle sur la taxe d'habitation pour les particuliers, et sur la taxe sur la valeur ajoutée pour les professionnels.

I. LE DROIT EXISTANT

La redevance pour droit d'usage des postes récepteurs de télévision a été créée en application de l'article 2 de la loi n° 49-1032 du 30 juillet 1949 portant répartition des abattements globaux opérés sur le budget annexe de la radiodiffusion par la loi n° 48-1992 du 31 décembre 1948. L'article 10 de l'ordonnance n° 59-273 du 4 février 1959 relative à la radiodiffusion-télévision française, d'une part, l'a requalifiée sous son nom actuel « redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision » et a prévu, d'autre part, que ses taux seraient fixés par décret en Conseil d'Etat et que son produit serait soumis à la TVA. La TVA s'applique au taux particulier de 2,10 % conformément à l'article 281 nonies du code général des impôts.

L'article 37 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 a remplacé la redevance audiovisuelle, taxe parafiscale, par une imposition de toute nature, mais sans en modifier l'imputation, ni les bénéficiaires.

En effet, la disparition des taxes parafiscales au plus tard le 31 décembre 2003 était prévue par l'article 63 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances. La nature même des impositions que constituent les taxes parafiscales était en contradiction avec les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui donnent pouvoir au législateur de « fixe(r) les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».

Dans la mesure où l'Assemblée nationale souhaitait que s'opère en 2005 la réforme de la redevance audiovisuelle proposée au présent article, le régime actuel est fixé par l'article 37 de la loi de finances pour 2004, et non codifié au code général des impôts (CGI).

A. L'IMPUTATION DU PRODUIT DE LA REDEVANCE À UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

En application de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004, le produit de la redevance est imputé au compte d'affectation spéciale n° 902-15 , destiné au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision.

Le compte d'affectation spéciale n° 902-15 permet de financer les sociétés suivantes de l'audiovisuel public, énumérées aux articles 44, 45 et 49 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : France Télévisions (y compris Réseau France Outre-mer (RFO), intégrée à France Télévisions depuis le 1 ^er juillet 2004), Radio France, Radio France Internationale (RFI), ARTE-France et l'Institut national de l'audiovisuel (INA).

La répartition du produit de la redevance entre ces différentes sociétés et établissements publics figure à l'article 62 du présent projet de loi de finances.

Le fait générateur de la taxe est défini au I de l'article 37 de la loi de finances pour 2004, lequel que tout détenteur d'un appareil récepteur de télévision - ou de tout dispositif assimilé permettant la réception de la télévision - est assujetti à une redevance pour droit d'usage .

Ces dispositions correspondent à un souci de neutralité technologique : la redevance est due par tout détenteur d'un moyen permettant la réception de la télévision. En pratique, seuls les détenteurs d'un poste de télévision sont actuellement redevables . Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, les médias s'étaient toutefois interrogés sur la possibilité d'un élargissement de l'assiette de la redevance par une réinterprétation de ces dispositions, en ce qui concerne les ordinateurs permettant de recevoir la télévision, voire demain l'ensemble des ordinateurs si cette technologie devait se généraliser.

Le gouvernement avait alors précisé, lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, que les détenteurs de micro-ordinateurs ne seraient pas redevables, ce qui inclut a priori l'ensemble des appareils, y compris ceux qui permettent la réception de la télévision.

B. L'ASSIETTE DE LA REDEVANCE

1. La distinction suivant l'usage des appareils de réception

Le droit actuel distingue les appareils de réception destinés à l'usage privatif du foyer et ceux installés dans des établissements où ils sont à la disposition du public et d'usagers multiples et successifs.

Pour les appareils de télévision ou les dispositifs assimilés destinés à l' usage privatif du foyer , une seule redevance est due au titre de la détention dans une même résidence pour l'ensemble de ces appareils. Pour les résidences secondaires , seuls les détenteurs de postes à titre permanent sont redevables, en application des dispositions du 1° du II de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004.

En application des dispositions du 2° du II de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004, le régime suivant est fixé pour les appareils « installés dans des établissements où ils sont à la disposition du public ou d'usagers multiples ou successifs » :

- le détenteur de ces appareils est le responsable de ces établissements ;

- la redevance est due pour chacun des points de vision où sont installés les dispositifs de réception détenus dans l'établissement ;

- un abattement est appliqué au taux de 30 % pour chacun des points de vision à partir du troisième et jusqu'au trentième, puis de 35 % pour la redevance due pour chacun des points de vision à partir du trente-et-unième ;

- les hôtels de tourisme dont la période d'activité annuelle n'excède pas neuf mois bénéficient d'une minoration supplémentaire de 25 % ;

- le tarif de base de chaque redevance est multiplié par quatre en ce qui concerne le responsable d'un débit de boissons alcoolisées à consommer sur place de l'une des deuxième, troisième et quatrième catégories visées à l'article L. 3331-1 du code de la santé publique.

Lorsque, à la même adresse, un redevable détient un dispositif de réception imposable à la fois dans un local affecté à son habitation et dans un local affecté à l'exercice de sa profession, il doit s'acquitter d'une redevance pour le ou les appareils détenus dans le local affectés à son habitation et une redevance par appareil détenu dans le local affecté à un usage professionnel.

En outre, le détenteur des appareils utilisés par des personnes écrouées à l'intérieur d'un établissement pénitentiaire est réputé être l'établissement pénitentiaire.

2. Les appareils et les dispositifs assimilés hors du champ de la redevance audiovisuelle

La pratique, établie dans certains cas par des instructions ou des décisions ministérielles, a consacré l'exclusion du champ de la redevance audiovisuelle des appareils et dispositifs assimilés à la redevance, dont la liste suivante est fixée au III de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004 :

- les matériels utilisés pour les besoins des services et organismes de télévision, à l'exclusion de ceux installés dans les locaux affectés à l'habitation (cette exonération est conforme à l'esprit de la redevance qui vise à aider exclusivement le financement des sociétés de l'audiovisuel public, et à la volonté de ne pas créer de distorsion de concurrence au détriment des sociétés privées en exonérant les seuls organismes publics de télévision) ;

- les appareils détenus en vue d'activités de recherche, de production et de commercialisation des appareils récepteurs de télévision ou des dispositifs assimilés ;

- les matériels détenus par des établissements publics ou privés sous contrat d'association avec l'Etat, à condition que ces appareils soient utilisés à des fins strictement scolaires dans les locaux où sont dispensés habituellement des enseignements ;

- les appareils détenus par les membres du corps diplomatique étranger en fonction en France et par les membres des délégations permanentes auprès des organisations internationales dont le siège est en France ;

- les matériels détenus à bord de navires et d'avions assurant de longs courriers ;

- les appareils détenus dans les locaux administratifs de l'Assemblée nationale et du Sénat ;

- les appareils récepteurs de télévision et les dispositifs assimilés utilisés à d'autres fins que la réception de programmes de télévision (par exemple, les appareils de renseignement de la clientèle situés dans les gares et les transports en commun).

3. Les personnes et les organismes hors du champ de la redevance audiovisuelle

En application des dispositions du A et du B du IV de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004, certaines personnes sont exonérées du paiement de la redevance :

A) Les personnes âgées de soixante-cinq ans au 1 ^er janvier de l'année d'exigibilité de la redevance lorsqu'elles remplissent simultanément les conditions suivantes :

- ne pas être imposé à l'impôt sur le revenu au titre de l'avant-dernière année précédant l'année d'exigibilité de la redevance ;

- ne pas être passible de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre de la même année ;

- ne pas vivre sous le même toit qu'une personne imposable à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt de solidarité sur la fortune dans les conditions prévues aux deux alinéas précédents.

B) Les mutilés et invalides civils ou militaires atteints d'une infirmité ou d'une invalidité au taux minimum de 80 % lorsque sont remplies simultanément les conditions suivantes :

- bénéficier, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue au I de l'article 1417 du code général des impôts ^{177 ( * )} ;

- ne pas être passible de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

- vivre seul ou avec son conjoint et, le cas échéant, avec des personnes à charge au sens des articles 6, 196, 196 A bis du code général des impôts ^{178 ( * )} ; avec des personnes bénéficiant, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue au I de l'article 1417 du code général des impôts, avec une tierce personne chargée d'une assistance permanente, ou avec ses parents en ligne directe si ceux-ci bénéficient eux-mêmes, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue au I de l'article 1417 du code général des impôts.

En outre, les titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI) sont exonérés du paiement de la redevance audiovisuelle, à condition d'en faire la demande.

Au 31 août 2004, il était estimé que 4,32 millions de foyers étaient ainsi exonérés de redevance audiovisuelle, dont 3,65 millions de foyers comptant des personnes âgées de plus de 65 ans et 0,67 million de foyers dont l'un des membres était invalide. En outre, 0,3 million de foyers étaient exonérés au titre du RMI après en avoir fait la demande expresse.

En outre, le C du IV de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004 exonère les organismes suivants du paiement de la redevance audiovisuelle, « sous réserve que les organismes considérés ne soient pas assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée et que les récepteurs imposables ne soient pas destinés à l'usage privatif de leurs personnels » :

- 1° les associations caritatives hébergean t des personnes en situation d'exclusion ;

- 2° les établissements et services sociaux et médico-sociaux gérés par une personne publique et habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale ;

- 3° les établissements et services de même nature que ceux cités au 2° gérés par une personne privée, lorsqu'ils ont été habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale ;

- 4° les centres hospitaliers et les hôpitaux locaux visés par le titre IV du livre I ^er de la sixième partie du code de la santé publique ;

- 5° les établissements de santé privés à but non lucratif , visés par le titre VI du livre I ^er de la sixième partie du code de la santé publique.

Au 31 août 2004, il était estimé que 60.000 établissements étaient ainsi exonérés de redevance audiovisuelle.

C. LES TARIFS DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

Jusqu'en 2003, les tarifs de la redevance audiovisuelle étaient fixés par voie réglementaire. Le V de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004 a fixé les montants applicables depuis le 1 ^er janvier 2004, soit 116,50 euros en métropole et 74,31 euros pour les départements outre-mer, la distinction entre les tarifs applicables aux postes couleur et aux postes noir et blanc ayant été supprimée par l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004.

D. LES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES

1. Pour le détenteur du matériel

Conformément aux dispositions du A du VI de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004, le détenteur d'un appareil récepteur de télévision doit en faire la déclaration à l'administration en charge du service de la redevance, dans les trente jours à compter de l'entrée en possession.

La déclaration doit préciser l'identité du détenteur, sa date et son lieu de naissance, ainsi que le lieu d'utilisation du matériel

Ces obligations s'imposent aux personnes devenant détentrices d'un poste de télévision par rachat, cadeau ou don.

2. Pour le vendeur du matériel

Le B du VI de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004 définit les obligations qui incombent au vendeur du matériel taxable pour l'établissement de la déclaration par le détenteur :

« Les commerçants, les constructeurs et les importateurs en récepteurs imposables sont tenus de faire souscrire par leurs clients une déclaration à l'occasion de toute vente de ce matériel.

« Cette obligation s'impose également aux officiers publics et ministériels à l'occasion des ventes publiques de ces matériels et aux entreprises dont l'activité consiste en la revente ou le dépôt-vente de récepteurs imposables d'occasion.

« Une déclaration collective est souscrite par les personnes désignées aux deux alinéas précédents. Cette déclaration collective regroupe les déclarations individuelles de chaque acquéreur. Elle doit être adressée à l'administration chargée d'asseoir et de liquider la redevance audiovisuelle dans les trente jours à compter de la vente. Elle comporte la date d'achat, l'identité sous laquelle se déclare l'acquéreur, son nom, son prénom, son adresse, sa date et son lieu de naissance . Un double de cette déclaration doit être conservé pendant quatre ans par les professionnels désignés ci-dessus et présenté à toute réquisition des agents assermentés de l'administration .

« Les opérations de vente entre professionnels sont dispensées de déclaration ».

E. LES MODALITÉS DE MISE EN RECOUVREMENT DE LA REDEVANCE

1. Les modalités de droit commun

Le A du VII de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004 précise que la redevance audiovisuelle « fait l'objet de rôles rendus exécutoires par le chef du service de la redevance audiovisuelle et, sur délégation de ce dernier, par les chefs des services de gestion de cette redevance », la compétence ainsi reconnue au chef du service de la redevance audiovisuelle ayant remplacé celle auparavant dévolue au préfet de département.

Les rôles sont adressés aux contribuables « selon les modalités pratiques visées par les deux premiers alinéas de l'article L. 253 du livre des procédures fiscales » ^{179 ( * )} .

Le B du VII de l'article 37 de la loi de finances initiale précise que la redevance est acquittée annuellement et d'avance, en une seule fois et pour une période de douze mois, le premier jour du mois après lequel le redevable est entré en possession du dispositif imposable.

2. Les modalités dérogatoires

a) La location de matériel taxable

Les conditions dans lesquelles les locataires de télévision sont assujettis à la redevance audiovisuelle, selon des montants dépendant de la durée de location, sont définies par le C du VII de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004 :

« Lorsque l'appareil ou le dispositif de réception est loué auprès d'une entreprise, le locataire doit la redevance à raison d' un vingt-sixième du tarif [annuel], par semaine ou fraction de semaine de location .

« Le locataire paie la redevance entre les mains de l'entreprise de location en sus du loyer.

« L'entreprise de location reverse le montant des redevances perçues au service de l'administration chargée de recouvrer la redevance audiovisuelle dont relève son siège au plus tard le dernier jour du mois suivant celui au cours duquel elle a encaissé les loyers.

« Chaque versement est accompagné d'une déclaration du nombre de locations et de leur durée.

« L'entreprise de location doit se faire immatriculer auprès du service de l'administration chargée d'asseoir et de liquider la redevance audiovisuelle dont relève son siège et lui indiquer le nombre de matériels imposables qu'elle destine à la location ».

Il convient d'observer que le paiement fractionné à hauteur d'un vingt-sixième du montant annuel par période de sept jours correspond à une imposition deux fois plus lourde que celle qui incombe au propriétaire d'un appareil de télévision .

b) Le paiement fractionné

Les dispositions du D du VII de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004 définissent les modalités du paiement fractionné de la redevance, lequel s'effectue au choix du redevable , sur « option » de sa part :

« 1. Par exception aux dispositions [relatives au paiement annuel], la redevance audiovisuelle peut être acquittée par paiements fractionnés, sur option du redevable formulée auprès du service de l'administration chargée de recouvrer la redevance audiovisuelle dont il dépend au plus tard le 10 décembre de l'année précédant celle de la mise en recouvrement de la redevance.

« L'option ne peut toutefois être formulée pour le paiement de la première redevance consécutive à l'entrée en possession du dispositif de réception imposable (...).

« 2. Le paiement est réalisé par trois prélèvements effectués les 1 ^er février, 1 ^er juin et 1 ^er octobre de l'année civile au titre de laquelle la redevance est due. Le paiement fractionné est reconduit tacitement chaque année, sauf renonciation adressée au service de gestion de la redevance au plus tard le 1er novembre, pour effet l'année suivante.

« Il est mis fin au paiement fractionné en cas de décès du redevable ou en cas de rejet de deux prélèvements, consécutifs ou non.

« Lorsqu'un prélèvement n'est pas opéré à la date prévue, il est appelé avec le prélèvement suivant.

« 3. L'option de prélèvement formulée au titre de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision mentionnée à l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée est réputée acquise pour le paiement de la redevance audiovisuelle dans les conditions prévues au présent D ».

F. LES PÉNALITÉS RELATIVES AU PAIEMENT DE LA REDEVANCE

1. La pénalité de recouvrement

Le VIII de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004 fixe le taux de la pénalité de recouvrement à 30 % du montant impayé à la date limite de paiement.

2. Les pénalités en cas de non-respect des obligations déclaratives

Jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions de la loi de finances initiale pour 2004, l'article 13 du décret du 30 mars 1992 précité disposait que « les agents assermentés du service de la redevance de l'audiovisuel sont chargés du contrôle des déclarations faites par les détenteurs d'appareils récepteurs de télévision. Ils constatent les infractions par des procès-verbaux ».

En l'absence de déclaration, le redevable était « taxé d'office ». Conformément aux dispositions de l'article 14 du décret du 30 mars 1992 précité, « le montant des droits éludés est doublé et majoré d'une taxe de base. En cas de récidive, ce montant est quadruplé et majoré d'une taxe de base. Il y a récidive lorsqu'il a été fait application au détenteur intéressé, depuis moins de cinq ans, des dispositions du premier alinéa du présent article ».

En cas de défaut d'obligation déclarative d'un commerçant, constructeur ou importateur en matériel radio-électrique, l'article 96 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle prévoyait « une amende de 75 euros à 7.500 euros assimilée à une amende fiscale ».

Ce dispositif a été repris par le IX de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004, en opérant toutefois un renforcement des sanctions en cas de non-respect des obligations déclaratives et des procédures spécifiques dans l'hypothèse de récidives :

- une pénalité de 300 euros pour les personnes entrées en possession d'un matériel taxable qui omettent de le déclarer ;

- des pénalités de 10.000 euros pour le vendeur ;

- des doublements de ces pénalités en cas de récidive des infractions correspondantes dans des délais de cinq ans.

En outre, suite au remplacement de la redevance, taxe parafiscale, par une imposition de toute nature dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004, le privilège du Trésor peut s'exercer. Le privilège du Trésor ouvre la possibilité d'avoir accès aux comptes bancaires et d'émettre un avis à tiers détenteur : la procédure consiste, en cas de non-paiement d'un impôt, à prélever la somme due sur les fonds appartenant au redevable mais détenus par un tiers, et notamment sur son salaire, cette hypothèse étant toutefois limitée aux cas d'abus et de mauvaise foi avérés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose, suite au rapport d'information ^{180 ( * )} de notre collègue député Patrice Martin-Lalande ayant effectué des recommandations en ce sens, d' adosser le recouvrement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation pour les particuliers, et à la taxe sur la valeur ajoutée pour les professionnels . En l'absence de détention d'un appareil de télévision, une déclaration sur l'honneur serait ainsi effectuée par le redevable. En outre, le présent article prévoit l' exonération de redevance audiovisuelle pour les résidences secondaires .

Le nouveau régime juridique, dont les dispositions seraient codifiées notamment aux articles 1605 à 1605 quinquies nouveaux du code général des impôts (CGI) proposé par le A du I du présent article, serait applicable à compter du 1 ^er janvier 2005.

Une augmentation du produit de la redevance audiovisuelle est attendue de cette réforme, du fait d' économies de gestion ainsi que d'une diminution escomptée de la fraude, représentant des gains estimés à 28 millions d'euros en 2005 et 53 millions d'euros en 2006 .

Le III du présent article prévoit un décret un Conseil d'Etat pour fixer ses modalités d'application.

A. L'IMPUTATION DU PRODUIT DE LA REDEVANCE À UN COMPTE D'AVANCES AUX ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Le A du I du présent article propose tout d'abord de codifier , au I de l'article 1605 nouveau du CGI, les dispositions relatives à l'institution d'une redevance audiovisuelle au profit des organismes de l'audiovisuel public .

Le produit de la redevance audiovisuelle est affecté à un compte d'avances aux organismes de l'audiovisuel public. Sur ce point, votre rapporteur général renvoie au commentaire de l'article 36 du présent projet de loi de finances qui propose la clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-15 « Compte d'emploi de la redevance audiovisuelle », et la création du compte n° 902-60 « Avances aux organismes de l'audiovisuel public », sans modifier l'imputation, ni les bénéficiaires de la redevance audiovisuelle.

B. L'ASSIETTE DE LA REDEVANCE

1. Les régimes juridiques applicables selon l'usage des appareils de réception

Le A du I du présent article propose ensuite de codifier, au II de l'article 1605 nouveau du CGI, les dispositions existantes concernant les redevables de la redevance audiovisuelle.

La redevance audiovisuelle est due :

« 1° par toutes les personnes physiques imposables à la taxe d'habitation au titre d'un local meublé affecté à l'habitation , à la condition de détenir au 1 ^er janvier de l'année au cours de laquelle la redevance audiovisuelle est due, un appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant la réception de la télévision pour l'usage privatif du foyer (...).

« 2° par toutes les personnes physiques autres que celles mentionnées au 1° et les personnes morales , à la condition de détenir au 1 ^er janvier de l'année au cours de laquelle la redevance audiovisuelle est due, un appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé dans un local situé en France ».

Votre rapporteur général souligne que le fait générateur de la détention d'un appareil de télévision est apprécié au 1 ^er janvier de l'année au cours de laquelle la taxe est due.

La condition de détention d'un récepteur de télévision ou d'un dispositif assimilé est considérée comme remplie « dès lors que le redevable n'a pas déclaré, dans les conditions prévues au 4° de l'article 1605 bis, qu'il ne détenait pas un tel appareil ou dispositif ». De manière concrète, l e contribuable déclarant sur l'honneur ne pas détenir d'appareil de télévision devra cocher la case correspondante dans sa déclaration de revenus, laquelle est ainsi limitée à une seule par foyer (quel que soit le nombre de résidences) et est effectuée au lieu de la résidence principale. Alors que la démarche actuelle était fondée au contraire sur un acte positif par lequel le contribuable déclarait posséder un appareil de télévision , les espoirs de meilleur rendement de la redevance audiovisuelle sont largement fondés sur ces nouvelles modalités déclaratives.

La déclaration de non-détention d'un appareil récepteur de télévision doit s'opérer selon des modalités précisée au a du 4° de l'article 1605 bis nouveau du CGI proposé par le présent article :

« 4° a. Les personnes qui ne détiennent aucun appareil récepteur de télévision ou dispositif assimilé permettant la réception de la télévision doivent le mentionner sur la déclaration des revenus souscrite l'année au cours de laquelle la redevance audiovisuelle est due ».

Les dispositions du 1° de l'article 1605 bis nouveau du CGI, selon lesquelles « une seule redevance audiovisuelle est due, quel que soit le nombre d'appareils récepteurs de télévision ou dispositifs assimilés dont sont équipés le ou les locaux meublés affectés à l'habitation pour lesquels le redevable est imposé à la taxe d'habitation ». En d'autres termes, une seule redevance audiovisuelle est due par foyer fiscal, quel que soit le nombre d'appareils détenus et le nombre de résidences . Si la règle prévoyant le paiement d'une seule redevance quel que soit le nombre d'appareils récepteurs de télévision est déjà appliquée dans le droit existant, en revanche l'exonération des résidences secondaires constitue une novation apportée par le présent article.

S'agissant des professionnels, le 2° du II de l'article 1605 nouveau du CGI codifie les dispositions déjà existantes, y compris en ce qui concerne les régimes d'abattement.

2. Les appareils et les dispositifs assimilés hors du champ de la redevance audiovisuelle

Le 2° de l'article 1605 ter nouveau du CGI, toujours proposé par le A du I du présent article, ne modifie pas la liste des matériels restant exclus du champ d'application de la redevance audiovisuelle.

3. La refonte du régime d'exonérations des personnes et des organismes

a) le régime d'exonérations applicables aux personnes

(1) Les nouvelles exonérations

Le dispositif proposé par le A du I du présent article pour le 2° de l'article 1605 bis du CGI exonère de redevance audiovisuelle les personnes actuellement exonérées ou totalement dégrevées de taxe d'habitation , à savoir les personnes visées aux :

- 2° du II de l'article 1408 du CGI, c'est-à-dire les habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts directs , en commun accord avec l'agent de l'administration fiscale (soit 1.200 personnes) ;

- 3° du II de l'article 1408 du CGI, à savoir les ambassadeurs et autres agents diplomatiques de nationalité étrangère dans la mesure où les pays qu'ils représentent concèdent des avantages analogues aux ambassadeurs et agents diplomatiques français (soit 8.700 personnes) ;

- 1° du I de l'article 1414 du CGI, c'est-à-dire les titulaires de l'allocation supplémentaire versée par le fonds de solidarité vieillesse ou par le fonds spécial d'invalidité ^{181 ( * )} ;

- 1° bis du I de l'article 1414 du CGI, c'est-à-dire les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) , lorsque le montant de leur revenu fiscal de référence de l'année précédente n'excède pas la limite fixée au I de l'article 1417 du CGI, soit 7.165 euros pour la première part de quotient familial auxquels s'ajoutent 1.914 euros par demi-part supplémentaire au titre des revenus perçus en 2003 ^{182 ( * )} (soit 374.000 personnes en 2003) ;

- 2° du I de l'article 1414 du CGI, c'est-à-dire les contribuables âgés de plus de 60 ans et des veufs et veuves (quel que soit leur âge) dont le revenu fiscal de référence de l'année précédente n'excède pas la limite prévue au I de l'article 1417 du CGI, soit 7.165 euros pour la première part de quotient familial auxquels s'ajoutent 1.914 euros par demi-part supplémentaire. Ils ne doivent pas être passibles de l'impôt de solidarité sur la fortune. Ces contribuables sont également exonérés lorsqu'ils occupent leur habitation avec leurs enfants majeurs n'étant plus fiscalement à leur charge lorsque ceux-ci sont inscrits comme demandeurs d'emploi et ne disposent pas de ressources supérieures au revenu minimum d'insertion, conformément aux dispositions du IV de l'article 1414 du CGI (soit 3,02 millions de personnes en 2003, y compris les titulaires de l'allocation supplémentaire versée par le fonds de solidarité vieillesse) ;

- 3° du I de l'article 1414 du CGI, c'est-à-dire les contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence , si leur revenu fiscal de référence de l'année précédente n'excède pas la limite fixée au I de l'article 1417 du CGI, soit 7.165 euros pour la première part de quotient familial auxquels s'ajoutent 1.914 euros par demi-part supplémentaire (soit 184.000 personnes en 2003) ;

- III de l'article 1414 du CGI, soit les bénéficiaires du RMI, dégrevés d'office de la taxe d'habitation afférente à leur résidence principale (soit 570.000 foyers);

- article 332 de l'annexe II au code général des impôts en application de l'article 1649 du CGI, à savoir les personnes dégrevées de taxe d'habitation dans les départements d'outre-mer occupant à titre d'habitation principale un immeuble dont la valeur locative n'excède pas 40 % de la valeur locative moyenne des locaux d'habitation de la commune (soit 51.000 personnes).

Au total, le nombre de redevables exonérés de la taxe d'habitation s'élevait en 2003 à 3,63 millions de foyers, auxquels s'ajoutaient 0,57 million de foyers dégrevés au titre du RMI ^{183 ( * )} , soit un total de 4,2 millions de foyers .

Plus d'un million de personnes supplémentaires seraient ainsi exonérées de redevance audiovisuelle selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, dont la moitié sont bénéficiaires du RMI ^{184 ( * )} : en effet, les bénéficiaires du RMI ne sont actuellement exonérés de redevance audiovisuelle que s'ils en ont fait la demande . Le coût des nouvelles exonérations est estimé à 75 millions d'euros par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

(2) Le cas des personnes actuellement exonérées de redevance audiovisuelle mais soumises à la taxe d'habitation

A contrario , le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estime que, hors bénéficiaires du RMI, 900.000 personnes, actuellement exonérées de redevance audiovisuelle, sont redevables de la taxe d'habitation :

- 600.000 personnes âgées de plus de 65 ans dépassant le nouveau seuil fiscal de référence, soit 7.165 euros pour la première part du quotient familial en 2004 ;

- 300.000 foyers dont l'un des membres est handicapé, mais redevables de la taxe d'habitation.

Le 3° de l'article 1605 bis nouveau du CGI propose de maintenir le bénéfice de l'exonération de redevance audiovisuelle pour ces personnes âgées ou invalides disposant de faibles revenus, à titre transitoire en 2005 et sous certaines conditions en 2006 et 2007 :

« 3° Les personnes exonérées de la redevance audiovisuelle au 31 décembre 2004 (...) autres que celles visées au 2° du présent article, bénéficient d'un dégrèvement de la redevance audiovisuelle au titre de l'année 2005.

« Pour les années 2006 et 2007, le bénéfice de ce dégrèvement est maintenu pour ces redevables lorsque :

« a. la condition de non imposition à l'impôt sur le revenu est satisfaite pour les revenus perçus au titre de l'année précédant celle au cours de laquelle la redevance audiovisuelle est due ;

« b. la condition d'occupation de l'habitation prévue par l'article 1390 [du CGI] est remplie ^{185 ( * )} ;

« c. le redevable n'est pas passible de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre de l'année précédant celle au cours de laquelle la redevance audiovisuelle est due ».

Votre rapporteur général observe que le critère d'assujettissement à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) réintègre en 2004 environ 5.000 foyers dans le champ de la redevance audiovisuelle, lesquels disposent de faibles ressources, et correspondent dans une assez large mesure aux contribuables redevables de l'ISF suite au déplafonnement de cet impôt.

Lorsque le recouvrement de la redevance audiovisuelle sera adossé à celui de la taxe d'habitation, à partir de 2005, environ 5.000 foyers ne bénéficieront pas de l'exonération du paiement de l'ISF, du seul fait de l'assujettissement à l'ISF, alors qu'ils satisferont les autres critères d'exonération de taxe d'habitation ^{186 ( * )} .

b) Le régime d'exonération applicable aux organismes

Les b, c, d et e du 3° de l'article 1605 ter nouveau du CGI, également proposés par le A du I du présent article, reprennent la liste des organismes actuellement exonérés du paiement de la redevance audiovisuelle.

Par symétrie avec le choix opéré pour les foyers exonérés de redevance audiovisuelle, et par souci de clarification, le a de l'article 1605 ter nouveau du CGI étend cette liste à l'ensemble des personnes morales non assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ^{187 ( * )} , soit un coût de 7,33 millions d'euros .

C. LES TARIFS DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

Le III de l'article 1605 nouveau du CGI, proposé par le A du I du présent article, fixe les montants suivants de la redevance audiovisuelle, à compter du 1 ^er janvier 2005 :

- 116 euros pour la France métropolitaine (contre 116,50 euros depuis le 1 ^er janvier 2002) ;

- 74 euros pour les départements d'outre-mer (contre 74,31 euros depuis le 1 ^er janvier 2004).

Il a été procédé à des arrondis pour des raisons techniques, à l'euro inférieur afin de signifier la volonté du gouvernement de ne pas augmenter les différentes impositions à la charge des ménages et des entreprises.

Votre rapporteur général rappelle que, après être passé de 107 euros à 112,05 euros de 1997 à 1998 et à 113,42 euros en 1999, puis à 114,49 euros en 2000 et 2001, le taux de la redevance pour l'usage d'un téléviseur couleur était resté inchangé en 2002, 2003 et 2004 à 116,50 euros.

De 1998 à 2005, le taux de la redevance audiovisuelle n'a ainsi progressé que de 3,5 %, soit une progression annuelle moyenne inférieure à 0,5 %.

La diminution du taux de la redevance audiovisuelle proposée représente une perte de recettes estimée à 10 millions d'euros par an .

D. LES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES

1. Les obligations du vendeur

L'article 1605 quater nouveau du CGI, également proposé par le A du I du présent article, maintient les obligations déclaratives actuelles incombant aux commerçants, constructeurs et importateurs en récepteurs imposables.

2. Les obligations nouvelles des établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision

Le 3° du II du présent article propose d'insérer un nouvel article L. 96 E dans le livre des procédures fiscales afin d'établir des obligations nouvelles incombant aux établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision :

« Art. L. 96 E.- Les établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision sont tenus de fournir à l'administration, sur sa demande, les éléments des contrats de certains de leurs clients strictement nécessaires à l'établissement de l'assiette de la redevance audiovisuelle. Ces informations se composent exclusivement de l'identité du client, de son adresse et de la date du contrat. Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités de cette communication ».

Votre rapporteur général se félicite de la reprise de dispositions auxquelles le Sénat s'était déclaré favorable dans leur principe, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, afin de diminuer la fraude à la redevance .

Pour répondre à d'éventuelles observations de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, le dispositif est strictement encadré , puisque les informations se limitent, en cas de demande expresse de l'administration, aux « éléments des contrats de certains de leurs clients strictement nécessaires à l'établissement de l'assiette de la redevance audiovisuelle », et ne portent que sur « l'identité du client, de son adresse et de la date du contrat », selon des modalités à définir par décret en Conseil d'Etat.

E. LES MODALITÉS DE MISE EN RECOUVREMENT DE LA REDEVANCE

1. Les modalités de droit commun

a) pour les particuliers

(1) Le régime de droit commun

Dans l'hypothèse où le redevable n'a pas déclaré ne pas détenir de télévision dans sa déclaration de revenus souscrite l'année au cours de laquelle la redevance audiovisuelle est due, il reçoit l'avis d'imposition avec l'avis d'imposition à la taxe d'habitation au titre de la résidence principale ou, à défaut, avec l'avis d'imposition afférent à une autre habitation.

L'envoi d'un seul titre interbancaire de paiement, pour les deux avis clairement distincts relatifs respectivement à la taxe d'habitation et à la redevance audiovisuelle, représente le principal facteur d'économies de gestion de l'adossement du recouvrement à la taxe d'habitation.

Les dispositions relatives aux modalités de mise en recouvrement sont précisées au 5° de l'article 1605 bis nouveau du CGI, en prévoyant des modalités spécifiques ^{188 ( * )} :

« 5° La redevance audiovisuelle est due par la ou les personnes au nom desquelles la taxe d'habitation est établie.

« L'avis d'imposition de la redevance audiovisuelle est émis avec celui de la taxe d'habitation afférent à l'habitation principale du redevable ou, à défaut d'avis d'imposition pour une habitation principale, avec celui afférent à l'habitation autre que principale. Toutefois :

« a. lorsque la ou les personnes au nom desquelles la taxe d'habitation est établie cohabitent avec des personnes qui ne font pas partie de leur foyer fiscal, la redevance audiovisuelle est due, pour le ou les appareils récepteurs de télévision ou dispositifs assimilés détenus dans l'habitation, par les personnes redevables de la taxe d'habitation ;

« b. lorsque la taxe d'habitation est établie au nom de plusieurs personnes appartenant à des foyers fiscaux différents, la redevance audiovisuelle est due, pour le ou les appareils récepteurs de télévision ou dispositifs assimilés détenus, par l'une ou l'autre de ces personnes ;

« c. lorsque l'appareil récepteur de télévision ou dispositif assimilé est détenu dans un local meublé affecté à l'habitation, occupé à titre d'habitation autre que principale et imposé à la taxe d'habitation au nom de plusieurs personnes qui appartiennent à des foyers fiscaux différents et qui ne détiennent pas d'appareil dans leur habitation principale, ces personnes doivent désigner celle d'entre elles qui sera redevable de la redevance audiovisuelle. A défaut, la redevance audiovisuelle est due par les personnes dont le nom est porté sur l'avis d'imposition de taxe d'habitation afférent à ce local ».

Le 6° de l'article 1605 bis nouveau du CGI reprend le principe, déjà appliqué, d'un paiement annuel , dont votre rapporteur général observe qu'il s'opèrera désormais en novembre de chaque année , comme pour la taxe d'habitation.

Le 7° de l'article 1605 bis nouveau du CGI précise que « le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties, sûretés et privilèges sont régis comme en matière de taxe d'habitation », qu'il s'agisse donc, notamment :

- des règles de prescription (dans un délai compris entre un et trois ans),

- du recouvrement par voie de rôle assorti du privilège du Trésor (comme c'est déjà le cas sur ce point pour la redevance audiovisuelle depuis le 1 ^er janvier 2004, en application des dispositions de l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2004),

- des règles de contentieux qui exigent un recours administratif (avant le 31 décembre de la première année qui suit la mise en recouvrement du rôle), préalablement à un éventuel recours contentieux.

(2) Le cas particulier des personnes ne procédant pas à une déclaration de revenus en France

Environ 200.000 à 230.000 personnes, redevables de la taxe d'habitation, ne procèdent pas à une déclaration de revenus, notamment les étudiants rattachés au foyer fiscal de leurs parents et les non-résidents en France à titre principal, mais possédant une résidence secondaire.

Ces cas sont visés au b du 4° de l'article 1605 bis nouveau du CGI, lequel énonce explicitement l'assujettissement de ces personnes à la redevance audiovisuelle. Il serait envisagé que ces contribuables reçoivent un courrier de l'administration, leur demandant de déclarer s'ils ne sont pas détenteurs d'un téléviseur.

(3) La situation des contribuables déjà redevables de la redevance audiovisuelle en 2004

Pour éviter les doubles impositions qui découleraient du chevauchement des actuelles dates d'imposition (le premier jour du mois suivant l'acquisition d'un téléviseur) et de celles proposées au présent article (calquées sur le paiement de la taxe d'habitation, c'est-à-dire à partir de novembre), le a du 6° de l'article 1605 bis du CGI prévoit que la nouvelle période annuelle, à l'issue de laquelle la redevance audiovisuelle est due, « est décomptée à partir de la date anniversaire du premier jour de la période au titre de laquelle elle était due en 2004 ». En d'autres termes, une personne assujettie à la redevance, par exemple, du 1 ^er juillet 2004 au 30 juin 2005, devra à nouveau acquitter une redevance audiovisuelle en novembre 2005, et non en juillet 2005.

Par rapport au mode actuel de gestion de la redevance audiovisuelle, des frais de trésorerie supplémentaires résultent du nouveau décalage prévu entre le recouvrement de la redevance audiovisuelle et les avances qui seraient consenties chaque mois aux organismes de l'audiovisuel public, soit 19 millions d'euros par an de dépenses supplémentaires .

Des dispositions spécifiques sont prévues au b du 6° de l'article 1605 bis du CGI, en cas d'événement modifiant le fait générateur :

« b. La redevance audiovisuelle n'est pas due lorsque, à la date du début de la période de douze mois mentionnée au a, le redevable est décédé, n'est plus imposable à la taxe d'habitation pour un local meublé affecté à l'habitation par suite d'un déménagement à l'étranger ou ne détient plus un appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé ».

b) Pour les professionnels

(1) Le régime de droit commun

Le 5° de l'article 1605 ter nouveau du CGI définit les modalités de recouvrement de la redevance audiovisuelle pour les professionnels, celui-ci devant être adossé à la TVA :

- pour les contribuables soumis au régime réel normal de TVA , la déclaration de TVA est mensuelle (ou trimestrielle lorsque le montant de la TVA exigible est inférieur à 4.000 euros par an), et le paiement de l'impôt s'opère en principe au moment du dépôt ou de l'envoi de la déclaration.

Concrètement, la redevance audiovisuelle serait déclarée sur l'annexe à la déclaration de TVA déposée au titre du mois de mars ou du premier trimestre de l'année au cours de laquelle la redevance est due , en raison de la détention d'un téléviseur au 1 ^er janvier ;

- pour les contribuables soumis au régime simplifié d'imposition à la TVA ^{189 ( * )} , une seule déclaration de TVA est souscrite chaque année (au plus tard le 30 avril si l'exercice coïncide avec l'année civile) ou dans les trois mois suivant la clôture de l'exercice ; la redevance audiovisuelle serait ainsi déclarée sur la déclaration souscrite au titre de l'année au cours de laquelle la redevance audiovisuelle est due ;

- pour les exploitants agricoles soumis au régime simplifié de l'agriculture ^{190 ( * )} qui déposent une déclaration annuelle avant le 5 mai de chaque année, la redevance audiovisuelle serait alors déclarée sur cette déclaration annuelle déposée au cours de l'année au titre de laquelle la redevance est due ;

- pour les exploitants agricoles ayant opté pour un régime de déclarations trimestrielles , la redevance audiovisuelle serait déclarée sur la déclaration déposée au titre du premier trimestre de l'année pour laquelle elle est due.

La date limite de paiement de la redevance est ainsi fixée à la date limite de dépôt de ces déclarations.

Par similitude avec l'adossement du recouvrement de la redevance audiovisuelle sur la taxe d'habitation pour les particuliers, le 8° de l'article 1605 ter nouveau du CGI prévoit que « le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties, sûretés et privilèges sont régis comme en matière de taxe sur la valeur ajoutée ».

Le 7° de l'article 1605 ter nouveau du CGI prévoit des dispositions analogues à celles proposées pour les particuliers pour éviter les doubles impositions qui découleraient du chevauchement des actuelles dates d'imposition et de celles prévues en application du présent article, y compris dans le cas particulier de cessation d'activité dans l'entreprise durant la période transitoire du passage de l'ancien au nouveau dispositif de recouvrement. Les opérations de fusion sont exclues du champ d'application de ces dispositions relatives aux cessations d'activité.

(2) Le cas particulier des professionnels non redevables de la TVA

Le 6° de l'article 1605 ter nouveau du CGI propose que les professionnels non redevables de la taxe sur la valeur ajoutée « déclarent et acquittent la redevance audiovisuelle auprès du service chargé du recouvrement dont relève leur siège ou principal établissement en utilisant l'annexe à la déclaration prévue au 1 de l'article 287, au plus tard le 25 avril de l'année au cours de laquelle la redevance audiovisuelle est due ».

Cette situation concerne notamment les professionnels bénéficiant de la franchise de base, c'est-à-dire dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à un certain seuil.

2. Les modalités dérogatoires

Le C du I du présent article propose d'insérer un nouvel article 1681 quater bis au sein du CGI, pour maintenir la possibilité dérogatoire d'un paiement fractionné de la redevance audiovisuelle, sur option, pour les particuliers.

Applicables à partir du 1 ^er janvier 2005, ces dispositions reprendraient, pour « la somme de la taxe d'habitation et la redevance », celles aujourd'hui applicables à la seule taxe d'habitation et définies au premier alinéa de l'article 1681 B (« Le prélèvement effectué chaque mois, de janvier à octobre, sur le compte du contribuable, est égal au dixième de l'impôt établi au titre de ses revenus de l'avant-dernière année, ou, si cet impôt n'a pas encore été établi, de l'impôt sur ses derniers revenus annuels imposés ») et aux articles 1681 C à 1681 E du CGI, rappelées dans l'encadré ci-dessous.

Les dispositions applicables à la mensualisation de la taxe d'habitation

« Article 1681 C

« Le solde de l'impôt est prélevé en novembre à concurrence du montant de l'une des mensualités de l'article 1681 B. Le complément éventuel est prélevé en décembre. Lorsque le prélèvement de décembre est supérieur d'au moins 100 % à l'une des mensualités prévues à l'article 1681 B, le solde de l'impôt est recouvré, sauf opposition du contribuable, par prélèvement d'égal montant à partir de la troisième mensualité qui suit la mise en recouvrement du rôle.

« Toutefois, si l'impôt est mis en recouvrement après le 31 octobre, le solde est acquitté dans les conditions fixées par les articles 1663 et 1761.

« Il est mis fin aux prélèvements mensuels dès qu'ils ont atteint le montant de l'impôt mis en recouvrement. Le trop-perçu qui apparaît éventuellement lors de la mise en recouvrement de l'impôt est immédiatement, et au plus tard à la fin du mois qui suit la constatation du trop-perçu, remboursé au contribuable.

« Il est également mis fin aux prélèvements mensuels en cas de décès du contribuable. Le solde de l'impôt est acquitté dans les conditions fixées par les articles 1663 et 1761.

« Lorsque, après la mise en recouvrement, le montant du dernier prélèvement de l'année est inférieur au montant visé au 2 de l'article 1657, il est ajouté à celui de la mensualité précédente.

« Article 1681 D

« Les prélèvements mensuels sont opérés à l'initiative du Trésor public, sur un compte qui, sous réserve du décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 1681 E, peut être :

« 1° Un compte de dépôt dans un établissement de crédit, une caisse de crédit agricole régie par le livre V du code rural, une caisse de crédit mutuel, une caisse de crédit municipal ou un centre de chèques postaux ;

« 2° Un compte d'épargne dans une caisse d'épargne.

« Ces opérations n'entraîneront aucun frais pour le contribuable.

« Article 1681 E

« Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application des dispositions des articles 1681 A à 1681 D et, notamment en ce qui concerne la date de l'option prévue à l'article 1681 A, les dates du prélèvement mensuel, le choix des dépositaires habilités à effectuer les opérations de prélèvements et les catégories de comptes sur lesquels ces opérations sont effectuées ».

Source : Légifrance

3. Les frais d'assiette et de recouvrement

Le B du I du présent article vise à insérer un paragraphe XI nouveau à l'article 1647 du CGI, précisant le montant du prélèvement opéré par l'Etat au titre des frais d'assiette et de recouvrement de la redevance :

« XI. Pour frais d'assiette et de recouvrement, l'Etat effectue un prélèvement de 1 % sur le montant de la [redevance audiovisuelle]. Toutefois, pour 2005, ce taux est fixé à 2 % ».

La majoration du taux en 2005 (2 %, contre 1 % pour les années suivantes) s'explique par le coût initial lié au changement du mode de collecte, et à la réorganisation en conséquence du service de la redevance audiovisuelle.

En 2005, les frais de gestion de la redevance audiovisuelle devraient ainsi s'élever à 46 millions d'euros, puis à 23 millions d'euros à partir de 2006, alors qu'ils atteignent actuellement 73 millions d'euros, soit des gains en gestion de 27 millions d'euros en 2005 et 50 millions d'euros en 2006 .

F. LES PÉNALITÉS RELATIVES AU PAIEMENT DE LA REDEVANCE

Le nouveau régime de pénalité en cas de non-respect des obligations déclaratives est fixé par l'article 1605 quinquies nouveau du CGI, proposé par le A du I du présent article :

« Art. 1605 quinquies.- 1° Les inexactitudes dans les déclarations prévues au 4° de l'article 1605 bis ^{191 ( * )} entraînent l'application d'une amende de 150 euros.

« 2° Les omissions ou inexactitudes dans les déclarations prévues aux 5° et 6° de l'article 1605 ter ^{192 ( * )} ou le défaut de souscription de ces déclarations dans les délais prescrits entraînent l'application d'une amende de 150 euros par appareil récepteur de télévision ou dispositif assimilé.

« 3° Le défaut de production dans les délais de la déclaration mentionnée à l'article 1605 quater ^{193 ( * )} entraîne l'application d'une amende de 150 euros. Lorsque la déclaration n'a pas été déposée dans les trente jours d'une première mise en demeure, l'amende est de 150 euros par appareil récepteur de télévision ou dispositif assimilé. Les omissions dans les déclarations entraînent l'application d'une amende de 150 euros par appareil récepteur de télévision ou dispositif assimilé.

« 4° La mise en oeuvre, le recouvrement et le contentieux des amendes prévues au 1° et au 2° sont régis par les mêmes règles que celles applicables à la taxe à laquelle elles se rattachent.

« L'amende prévue au 3° est prononcée par le Trésor public et recouvrée sur la base d'un titre rendu exécutoire par un ordonnateur désigné par arrêté du ministre chargé du budget. Son contentieux est suivi par le Trésor public ».

Votre rapporteur général observe qu'il est proposé un abaissement des niveaux des amendes actuellement applicables, en particulier de 10.000 euros à 150 euros s'agissant des obligations déclaratives des vendeurs. Les anciens niveaux étaient considérés comme trop élevés pour être effectivement appliqués.

En outre, le D du I du présent article prévoit également des amendes à un article 1770 nonies nouveau du CGI, en cas de non-respect des nouvelles obligations déclaratives incombant aux établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision :

« Art. 1770 nonies.- Les établissements mentionnés à l'article L. 96 E du livre des procédures fiscales qui s'abstiennent volontairement de fournir les renseignements demandés par l'administration dans le cadre du contrôle de la taxe prévue au I de l'article 1605 ou qui auront fourni des renseignements inexacts ou incomplets sont passibles d'une amende de 15 euros par information inexacte ou manquante. Cette amende est prononcée par le Trésor public et recouvrée sur la base d'un titre rendu exécutoire par un ordonnateur désigné par arrêté du ministre chargé du budget ; son contentieux est suivi par le Trésor public ».

G. DISPOSITIONS DIVERSES RELATIVES AU LIVRE DES PROCÉDURES FISCALES

Le 1° du II du présent article propose d'insérer un nouvel article L. 16 C dans le livre des procédures fiscales, relatif à la compétence des agents du Trésor public pour le contrôle de la redevance audiovisuelle :

« Art. L. 16 C.- Les agents du Trésor public, concurremment avec les agents de l'administration des impôts, peuvent assurer le contrôle de la [redevance audiovisuelle]. A cette fin, ils peuvent demander aux contribuables tous renseignements, justifications ou éclaircissements relatifs aux déclarations souscrites ».

Il est précisé, dans un second alinéa du même article L. 16 C du livre des procédures fiscales, que « les opérations effectuées par les agents du Trésor public ne constituent pas une vérification de comptabilité au sens de l'article L. 13 » : cette disposition vise à éviter que les professionnels ne s'opposent à une vérification de comptabilité, le nombre de ces opérations étant limité, en invoquant un contrôle relatif à la redevance audiovisuelle.

Le 2° du II du présent article vise à insérer un nouvel article L. 61 B dans le livre des procédures fiscales, tendant à préciser que les rehaussements pouvant être effectués par les agents du Trésor public s'opèrent selon la procédure de rectification contradictoire , protectrice des droits du contribuable :

« Art. L. 61 B.- 1° Lorsque les agents du Trésor public constatent une insuffisance, une inexactitude, une omission ou une dissimulation dans les éléments servant de base au calcul de la [redevance audiovisuelle], les rehaussements correspondants sont effectués suivant la procédure de rectification contradictoire définie aux articles L. 57 à L. 61 ».

Le 2° proposé au même article L. 61 B nouveau du livre des procédures fiscales dispose que, « lorsqu'une infraction aux obligations prévues aux articles 1605 bis et 1605 ter du code général des impôts ^{194 ( * )} est constatée, les agents mentionnés au 1° peuvent dresser un procès-verbal faisant foi jusqu'à preuve du contraire , qui doit être apportée selon les modalités prévues par le dernier alinéa de l'article 537 du code de procédure pénale », lequel précise que la preuve du contraire ne peut être apportée que par écrit ou par témoins.

Le 4° du II du présent article propose d'insérer un nouvel article L. 172 F dans le livre des procédures fiscales précisant, comme pour la TVA et l'impôt sur le revenu, que « le droit de reprise de l'administration s'exerce jusqu'à la fin de la troisième année suivant celle au cours de laquelle la redevance audiovisuelle est due ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre quatre amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de fond au dispositif proposé au présent article :

- sur la proposition de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement précisant que la déclaration du vendeur d'un poste de télévision doit être effectuée dans un délai de trente jours suivant la vente, et comporter la date d'achat, l'identité de l'acquéreur, ainsi que la date et le lieu de naissance de ce dernier ;

- sur la proposition de nos collègues députés Patrice Martin-Lalande et Dominique Richard, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission des finances, un amendement visant à exonérer du paiement de la redevance audiovisuelle les enfants rattachés au foyer fiscal de leurs parents s'ils ont moins de vingt-et-un ans, ou moins de vingt-cinq ans s'ils poursuivent leurs études .

Ce dernier amendement s'inscrit dans la logique de la réforme proposée au présent article pour les particuliers, chaque foyer fiscal ne s'acquittant plus qu'une seule fois de la redevance, y compris s'il détient un autre poste de télévision dans une résidence secondaire.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN GAIN NET ESTIMÉ À 96 MILLIONS D'EUROS EN 2005

Votre rapporteur général se félicite que la réforme de la redevance audiovisuelle proposée au présent article permette de mettre fin à un mode de collecte coûteux, tout en garantissant des ressources supplémentaires pour les organismes de l'audiovisuel public . Ces gains proviennent d'économies de gestion, mais aussi des ressources supplémentaires escomptées du fait d'une résorption de la fraude : il est estimé que 8,5 % des redevables ne s'acquittent pas de la redevance audiovisuelle, soit un manque à gagner de l'ordre de 200 millions d'euros par an.

En contrepartie, de nouvelles exonérations ont été accordées, pour aligner les conditions de recouvrement avec celles de la taxe d'habitation pour les particuliers, la taxe sur la valeur ajoutée pour les professionnels.

La réduction envisagée de 1.400 à 400 du nombre d'agents en charge de la redevance audiovisuelle représente un gain pour les finances publiques estimé à 50 millions d'euros par an. M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a pris l'engagement que les agents des actuels centres de la redevance audiovisuelle (Rennes, Lille, Lyon, Strasbourg et Toulouse) seraient réaffectés dans leur département et, pour une majorité d'entre eux, dans l'agglomération du centre de la redevance audiovisuelle.

Le solde des recettes supplémentaires , devant être inscrit au compte d'avances des organismes de l'audiovisuel public, est estimé à 96 millions d'euros en 2005 . Ce solde est détaillé dans le tableau ci-dessous.

Recettes du compte d'avance des organismes audiovisuels publics

(en millions d'euros)

	2004 LFI	2005		2006
	Recettes	PLF	Ecart par rapport à 2004	Prévision pour mémoire	Ecart par rapport à 2004
1. Résidences principales	2.032	2.231	+ 199	2.139	+ 107
2. Résidences secondaires	58	0	- 58	0	- 58
2. Professionnels	100	93	- 7	93	- 7
3. Baisse du taux de fraude		28	+ 28	53	+ 53
4. Exonérations taxe d'habitation		- 75	- 75	- 75	- 75
5. Baisse de la redevance à 116 euros		- 10	- 10	- 10	- 10
I - Total recettes brutes	2.191	2.267	+ 76	2.200	+ 9
6. Coût de trésorerie		- 19	- 19	- 19	- 19
7. Frais de gestion et dégrèvement	- 73	- 46	+ 27	- 23	+ 50
II - Frais prélevés sur recettes	- 73	- 65	- 8	- 42	+ 31
III - Total recettes nettes (I-II)	2.118	2.202	+ 84	2.158	40
IV - Crédits budgétaires « compensation des exonérations » ^(1)	428	440	+ 12	-	-
V - Total disponible pour répartition ^(2)	2.546	2.642	+ 96	-	-

(1) En 2005, le montant des compensations d'exonérations prises en charge par le budget général de l'Etat serait plafonné à 440 millions d'euros.

(2) Les recettes effectives réparties aux organismes en loi de finances initiale et projet de loi de finances 2005 correspondent au total disponible présenté ci-dessus, auquel s'ajoutent les éventuels excédents sur exercices précédents (+ 32 millions d'euros en 2004) et la subvention complémentaire du ministère des affaires étrangères à RFI. De ce total agrégé est défalquée la TVA (à 2,1 %). Les ressources publiques votées en loi de finances initiale pour 2004 s'établissaient ainsi à 2.526 millions d'euros et sont prévues en projet de loi de finances pour 2005 à hauteur de 2.660 millions d'euros, soit une augmentation globale de + 2,41 %.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. UNE SIMPLIFICATION ET UNE CLARIFICATION ATTENDUES DU RÉGIME DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

Cette simplification attendue ne remet en cause ni le principe d'une ressource affectée, ni le fait générateur et les bénéficiaires de cette imposition.

Votre rapporteur général prend toutefois acte des craintes exprimées par les organismes de l'audiovisuel public sur le faible dynamisme supposé de la base imposable. A cet égard, l'exonération prévue pour les résidences secondaires et certains enfants à charge participe de la clarification d'une imposition mal supportée et qui donnait lieu à des déclarations parfois peu vraisemblables et difficilement vérifiables : dans la mesure où la redevance audiovisuelle avait comme fait générateur la détention permanente d'un appareil de télévision à un endroit donné, il était souvent affirmé que le poste de télévision était transporté de la résidence principale à la résidence secondaire pour justifier le paiement d'une seule redevance audiovisuelle.

Le taux de fraude concernant les résidences secondaires était estimé à un taux si élevé (80 %) que l'exonération proposée représente un manque à gagner relativement modéré pour les organismes de l'audiovisuel public. Le coût de l'exonération des résidences secondaires est ainsi évalué à 58 millions d'euros, sur la base de 500.000 foyers déclarant actuellement la détention d'un téléviseur dans une résidence secondaire.

S'agissant de l'exonération bénéficiant aux enfants à charge, votre rapporteur général vous propose un amendement élargissant ce dispositif aux infirmes, quel que soit leur âge, en retenant la rédaction du 3 de l'article 6 du CGI.

Un amendement rédactionnel est par ailleurs proposé à votre commission des finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 25

Mise en place d'un régime déclaratif et abandon de la procédure de délivrance d'un reçu en matière de taxe différentielle sur les véhicules à moteur

Commentaire : le présent article tend à simplifier le régime applicable à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

I. UN IMPÔT QUI S'EST RÉDUIT « COMME PEAU DE CHAGRIN »

A. LE TRANSFERT DE LA VIGNETTE AUTOMOBILE AUX DÉPARTEMENTS

L'article 24 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983 a transféré aux départements autres que les départements de Corse le droit de percevoir la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (communément appelée « vignette »), afin de compenser les charges supplémentaires résultant de la nouvelle répartition des compétences en matière d'aide sociale. On rappellera que cette taxe avait été instituée par la loi n° 56-639 du 30 juin 1956 relative à la création d'un fonds national de solidarité au profit des personnes âgées.

Une exception avait été prévue pour la Corse, où la vignette n'est pas attribuée aux deux départements de la Haute Corse et de la Corse du sud, mais à la collectivité territoriale de Corse. Cette spécificité s'expliquait par le fait que les compétences d'aide sociale et de santé qui avaient été transférées aux départements n'avaient pas été transférées à la Corse par les lois de décentralisation.

1. Les modalités de fixation des tarifs de la taxe

Le montant de la taxe différentielle, fixé chaque année, dépend de plusieurs critères :

- de la nature du véhicule imposable (voiture particulière ou véhicule utilitaire) ;

- de sa puissance fiscale ;

- de son âge au 1 ^er décembre de l'année : celui-ci est calculé en prenant comme référence la date de première mise en circulation du véhicule ;

- du département dans lequel il est immatriculé.

A compter de la période d'imposition du 1 ^er décembre 1984 au 30 novembre 1985, le tarif des vignettes a été fixé chaque année par les conseils généraux. Ceux-ci peuvent, s'ils le souhaitent, modifier les taux qui s'appliqueront à la période d'imposition suivante. Les nouveaux tarifs doivent, dans ce cas, être notifiés par le préfet aux services fiscaux avant le 30 avril de chaque année. A défaut d'une décision du conseil général intervenue dans les délais légaux, les taux appliqués au cours de la période précédente sont automatiquement reconduits.

Des règles doivent être respectées par les conseils généraux quant à la fixation des taux de la taxe, afin de préserver son caractère « différentiel », c'est-à-dire progressif. Par conséquent, les modalités de fixation des taux sont les suivantes :

- le conseil général détermine le tarif de la vignette applicable aux véhicules de moins de cinq ans et d'une puissance fiscale inférieure ou égale à 4 CV ;

- les autres tarifs sont ensuite déterminés en appliquant au tarif ci-dessus les coefficients multiplicateurs indiqués dans le tableau ci-dessous, qui peuvent être modifiés dans la limite de 5 %.

Fourchette dans laquelle les coefficients multiplicateurs (calculés par rapport au tarif de base applicable aux véhicules de 1 à 4 CV) peuvent être modulés (article 1599 G du code général des impôts)

Puissance fiscale (CV)		5 à 7	8/ 9	10 / 11	12 / 14 *	15 / 16	17 /18 **	19 / 20	21 / 23	23 et +	20 / 25 ans d'âge
Coefficients multiplicateurs (par rapport au tarif de base fixé pour les véhicules de 1 à 4 CV)	Maxi (+ 5 %)	1,995	4,725	5,5565	9,87	12,075	14,805	22,155	33,285	49,98	0,42
	Taux normal	1,9	4,5	5,3	9,4	11,5	14,1	21,1	31,7	47,6	0,4
	Mini (- 5 %)	1,805	4,275	5,035	8,93	10,925	13,395	20,045	30,115	45,22	0,38

* Coefficient applicable au tarif de base pour déterminer le tarif applicable aux véhicules utilitaires d'une puissance fiscale comprise entre 12 et 16 CV.
** Coefficient applicable au tarif de base pour déterminer le tarif applicable aux véhicules utilitaires d'une puissance fiscale de 17 CV et plus.

L'article 1599 I du code général des impôts précise que les tarifs sont réduits de moitié pour les véhicules de 5 à 20 ans d'âge. Pour les véhicules de 20 à 25 ans d'âge, la taxe est appliquée de manière uniforme à l'ensemble des véhicules, quelle que soit par ailleurs la puissance fiscale du véhicule considéré ; son tarif correspond à 40 % du tarif appliqué aux véhicules de moins de 5 ans d'âge dont la puissance fiscale est comprise entre 1 et 4 chevaux. Au delà de 25 ans d'âge, les véhicules sont exonérés du paiement de la taxe.

Enfin, il convient de noter que l'Etat majore de 3 % les tarifs votés par les conseils généraux, dont 2 % reviennent aux distributeurs de la vignette, et 1 % est perçu par l'Etat afin de couvrir ses frais d'impression et de distribution de la vignette.

2. Les modalités de recouvrement du produit de la taxe

L'article 25 de la loi de finances pour 1984 indique les conditions dans lesquelles les recettes issues de la perception par les services des impôts, du produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, sont reversées aux départements :

« La taxe différentielle sur les véhicules à moteur (...) perçue pour le compte des départements métropolitains et d'outre-mer, peut faire l'objet d'avances de l'Etat. Ces avances sont attribuées mensuellement, le premier versement étant effectué avant le 31 janvier. Pour chaque département, le montant mensuel de l'avance ne peut excéder un douzième du produit des taxes encaissées au cours de la dernière période d'imposition connue. Aucune avance n'est allouée au titre du mois de décembre. Les attributions d'avances ne peuvent avoir pour effet de porter les versements effectués pendant l'année civile à un montant supérieur au produit réel des taxes encaissées au cours de cette année. La régularisation éventuelle est effectuée d'office. Ces opérations sont retracées sur un compte d'avance particulier ouvert dans les écritures du Trésor et intitulé « Avances aux départements sur le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur » ».

B. LA RÉDUCTION DU CHAMP D'APPLICATION DE LA TAXE

1. Les exonérations « anciennes » de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur

a) Les exonérations attachées à la qualité du propriétaire du véhicule

L'article 1599 F du code général des impôts a prévu des exonérations spécifiques au profit des personnes invalides et handicapées. Il a disposé également que sont exonérés de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, les véhicules de tourisme appartenant :

- aux bénéficiaires des articles L. 36 et L. 37 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;

- aux pensionnés dont le taux d'invalidité est au moins égal à 80 % et qui sont titulaires de la carte d'invalidité portant la mention « station debout pénible » ;

- aux infirmes civils titulaires de la carte prévue à l'article 173 du code de la famille et de l'aide sociale et portant la mention « station debout pénible » ;

- aux aveugles titulaires de la carte prévue aux articles 173 et 174 du code de la famille et de l'aide sociale.

Les véhicules appartenant aux voyageurs représentants placiers (VRP) sont également exonérés.

L'exonération est limitée à un seul véhicule par propriétaire.

b) Les exonérations dues à la nature du véhicule

Des exonérations étaient prévues pour les véhicules ayant plus de 25 ans, les voitures d'admission temporaire, les transports en commun, les taxis, les ambulances, les véhicules sanitaires légers munis d'une vignette gratuite, les véhicules spéciaux des infirmes et des mutilés.

Ces exonérations concernaient également les tracteurs et machines agricoles, les matériels de travaux publics, certains engins ou véhicules spéciaux, les véhicules à deux roues et les véhicules de fort tonnage, qui sont soumis à la taxe à l'essieu.

Enfin, les véhicules de démonstration utilisés par les concessionnaires et les agents de marque, les véhicules spécialement aménagés pour le transport du lait, du vin, du bétail et de la viande, et qui ne sortent pas de leur limite de rattachement ainsi que, d'une manière générale, les véhicules dispensés ou exonérés de la taxe et non aisément identifiables, pouvaient bénéficier de la vignette gratuite.

A compter de la vignette du millésime 1999, l'article 1599 F bis du code général des impôts permet enfin aux conseils généraux d'exonérer, en totalité ou à concurrence de la moitié de la vignette, les véhicules qui fonctionnent exclusivement ou non, au moyen de l'énergie électrique, au gaz naturel ou au gaz de pétrole liquéfié.

En 2000, près de 42 millions de vignettes avaient été délivrées.

Deux mesures ont toutefois élargi considérablement le champ des exonérations de la taxe et, par conséquent, réduit de manière importante les recettes perçues par les départements et la collectivité territoriale de Corse au titre de cette taxe. Après l'entrée en vigueur de la disposition de la loi de finances pour 2001 détaillée ci-après, plus de 30 millions de véhicules ne donneront ainsi plus lieu au paiement de la « vignette ».

2. La mesure inscrite en loi de finances pour 2001

L'article 6 de la loi de finances initiale pour 2001 a étendu les cas d'exonération de vignette aux véhicules de moins de 2 tonnes des personnes physiques, à ceux des associations et des établissements publics ayant pour activité unique l'aide aux handicapés, et à ceux des associations et syndicats professionnels. La compensation allouée aux départements et à la collectivité territoriale de Corse, prise en compte dans la dotation générale de décentralisation (DGD), a été évaluée de la manière suivante :

- calcul d'un produit reconstitué de vignette 2001 résultant de l'application des tarifs votés par chaque département au titre de la période d'imposition du 1 ^er décembre 2000 au 30 novembre 2001, à l'état du parc automobile constaté au 31 décembre 2000 ;

- le produit ainsi obtenu a été majoré des recettes encaissées en 2000 au titre de la période d'imposition du 1 ^er décembre 1999 au 30 novembre 2000 (dite deuxième campagne de vignette 2000) ;

- le résultat a ensuite été réduit du montant des recettes à encaisser au titre de la période d'imposition du 1 ^er décembre 2000 au 30 novembre 2001 (vignette 2001) pour les véhicules restant assujettis à cette taxe ;

- la compensation ainsi déterminée a été indexée en valeur 2001 par l'application du taux d'évolution de la DGF (+ 3,42 %).

Le droit à compensation est égal, en valeur 2005, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, à 2.107.468.423 euros pour les départements et 7.594.426 euros pour la collectivité territoriale de Corse.

3. L'extension de l'exonération inscrite dans la loi de finances initiale pour 2002

L'article 24 de la loi de finances initiale pour 2002 a étendu l'exonération aux personnes physiques pour leurs véhicules de moins de 3,5 tonnes, ainsi qu'aux personnes morales, dans la limite de trois véhicules. Cette extension de l'exonération prévue par la loi de finances pour 2001 répondait à de nombreuses demandes relatives à l'iniquité de l'assiette de la taxe telle qu'elle résultait des dispositions de la loi de finances pour 2001.

La contestation du champ des exonérations de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur résultant du vote de la loi de finances pour 2001

Au cours de l'année 2001, de très nombreux parlementaires avaient interrogé le gouvernement sur les incohérences du périmètre de l'exonération définie par la loi de finances pour 2001. Ainsi, notre ancienne collègue Anne Heinis s'était interrogée sur le fait que le gouvernement avait « maintenu la taxe sur les véhicules à quatre roues motrices (4 x 4) dépassant 2.000 kg. Or, les propriétaires de ce type de véhicules en font pour la plupart un usage strictement personnel et non professionnel » ^{195 ( * )} .

Notre collègue André Dulait avait appelé l'attention du gouvernement sur le souhait des artisans, entrepreneurs et commerçants de voir supprimée la vignette automobile pour les véhicules d'entreprises : « ils soulignent le caractère discriminatoire de ce dispositif, qui les touche différemment selon que les professionnels ont choisi d'exercer leur activité en nom propre ou qu'ils ont opté pour le statut de SARL (société à responsabilité limitée), EURL (entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée) ou SA (société anonyme). De plus, il s'avère que cette mesure se révèle complexe et d'une gestion coûteuse dans son application » ^{196 ( * )} .

Votre rapporteur général soulignait d'ailleurs, dès son commentaire de la disposition figurant dans le projet de loi de finances pour 2001, les effets pervers de la mesure proposée.

Afin de compenser la perte de recettes en résultant, la DGD afférente à l'année 2002 des départements et de la collectivité territoriale de Corse a été abondée d'un montant évalué sur la base des éléments suivants :

- recettes encaissées au titre de la vignette du millésime 2001 affectées d'un coefficient fixé par l'arrêté du 2 janvier 2002, prenant en compte l'évolution des tarifs votés au titre de la vignette 2002 et du parc automobile du 1 ^er janvier au 31 décembre 2001 ;

- minorées des recettes constatées de la vignette 2002.

Le montant, en valeur 2003, du droit supplémentaire à compensation s'élève à 234.055.852 euros pour les départements et 674.436 euros pour la collectivité territoriale de Corse , d'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

Les règles applicables en matière de fixation des tarifs de la vignette n'ont pas été modifiées par les lois de finances pour 2001 et pour 2002. Les départements et l'assemblée de Corse fixent donc le « tarif de base » de la vignette, c'est-à-dire le tarif applicable aux véhicules dont l'âge n'excède pas 5 ans et dont la puissance fiscale ne dépasse pas 4 CV : aucune contrainte n'est prévue pour la fixation de ce tarif de base, qui peut être modifié librement, à la hausse comme à la baisse. Ils peuvent ensuite modifier, en plus ou en moins, et dans la limite maximale de 5 %, un ou plusieurs des coefficients légaux permettant de passer du tarif de base à chacun des tarifs applicables aux autres catégories de véhicules.

En application des dispositions des lois de finances pour 2001 et pour 2002 susmentionnées, la taxe différentielle sur les véhicules à moteur n'est désormais applicable que :

- aux véhicules utilitaires dont le poids en charge est supérieur à 3,5 tonnes, quel que soit leur propriétaire ;

- aux voitures particulières (dont la définition inclut les camping-cars, les véhicules spécialement aménagés pour le transport des handicapés, et tous les véhicules dont le poids total en charge est inférieur ou égal à 3,5 tonnes) dont sont propriétaires ou locataires en vertu d'un contrat de crédit-bail ou de location de deux ans et plus : les sociétés, l'Etat, les établissements publics et les collectivités territoriales, autres que les trois véhicules de ce type bénéficiant de la franchise précitée .

Le tableau ci-après retrace les cas d'exonération de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur :

Le champ d'application de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur

1°) Le propriétaire ou le locataire en vertu d'un contrat de crédit-bail ou de location de deux ans ou plus est :	2°) Le véhicule est :	Alors, au regard de la taxe différentielle, il y a :
Une personne physique ou l'une des personnes morales suivantes : - association régie par la loi de 1901 (*) - association de droit local des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin (*) - fondation reconnue d'utilité publique - fondation d'entreprises - congrégation - syndicat professionnel visé à l'article L. 411-1 du code du travail - groupement agricole d'exploitation en commun	- une voiture particulière (VP) - un camping-car (carrosserie caravane) - un véhicule spécialement aménagé pour le transport des personnes handicapées (carrosserie handicap) - un autre véhicule, d'un poids total autorisé en charge n'excédant pas 3,5 tonnes	Exonération
	Un autre véhicule	Maintien
Une autre personne morale , dont : - sociétés (SA, SARL, EURL, SCI, SCP...) - collectivités locales - établissements publics (*) - administrations civiles de l'Etat	- une voiture particulière (VP) - un camping-car (carrosserie caravane) - un véhicule spécialement aménagé pour le transport des personnes handicapées (carrosserie handicap) - un autre véhicule, d'un poids total autorisé en charge n'excédant pas 3,5 tonnes	Exonération dans la limite de trois de ces véhicules par période d'imposition ^197 ( * )
	Un autre véhicule	Maintien

(*) Sont par ailleurs exonérés les véhicules réservés exclusivement au transport gratuit des personnes handicapées appartenant à des associations ou des établissements publics ayant pour unique activité l'aide aux handicapés ou pris en location par eux en vertu d'un contrat de crédit-bail ou de location de deux ans ou plus. S'agissant des associations qui se consacrent exclusivement à l'aide aux personnes handicapées, compte tenu des exonérations de portée générale accordées à l'ensemble des associations, la condition d'affectation exclusive du véhicule au transport gratuit des personnes handicapées concerne en pratique les seuls autres véhicules (autres que les voitures particulières et camping-cars) ne faisant pas l'objet d'un aménagement spécial et d'un poids total autorisé en charge supérieur à 3,5 tonnes.

4 . L'évolution des tarifs de la taxe

Depuis 2003, les évolutions moyennes des tarifs applicables sont les suivantes : - 2,24 % en 2003, + 0,5 % en 2004 et - 0,99 % en 2005.

Les tarifs de la vignette fixés (hors frais de recouvrement perçus par l'Etat) par les départements et l'assemblée de Corse pour la période allant du 1 ^er décembre 2003 au 30 novembre 2004, font apparaître les résultats moyens ci-après :

- le tarif de base moyen s'élève pour l'ensemble des départements et l'assemblée de Corse à 39,78 euros ;

- un département a modifié son tarif. Quatre départements ont un tarif nul.

L'article 98 de la loi de finances pour 1998 a donné aux conseils généraux et à l'Assemblée de Corse, la possibilité, sur délibération, d'exonérer en totalité ou à concurrence de la moitié de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, les véhicules qui fonctionnent, exclusivement ou non, au moyen de l'énergie électrique, du gaz naturel ou du gaz de pétrole liquéfié.

S'agissant des vignettes millésimées « 2005 », 36 départements ont décidé l'exonération totale et 35 autres départements ont décidé d'exonérer partiellement les véhicules « propres » , comme l'indique le tableau ci-après :

Le régime des véhicules « propres » en 2005

Exonération totale	Exonération partielle
Aisne Alpes-Maritimes Ardennes Ariège Calvados Cantal Corrèze Dordogne Doubs Eure Eure-et-Loir Gard Haute-Garonne Gers Gironde Ille et Vilaine Jura Landes Loire Loire-Atlantique Lot-et-Garonne Meurthe-et-Moselle Oise Pyrénées-Orientales Saône-et-Loire Paris Seine-Maritime Yvelines Tarn Var Vienne Yonne Territoire de Belfort Essonne Seine-Saint-Denis Val d'Oise	Allier Alpes-de-Haute-Provence Hautes Alpes Ardèche Bouches-du-Rhône Charente Cher Côte d'Or Côtes d'Armor Drôme Hérault Indre-et-Loire Loir-et-Cher Haute-Loire Loiret Manche Marne Haute-Marne Morbihan Nièvre Nord Puy-de-Dôme Bas-Rhin Haut-Rhin Rhône Haute-Saône Sarthe Savoie Haute-Savoie Seine-et-Marne Somme Vaucluse Vendée Hauts-de-Seine Val de Marne

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

C. LES INCONVÉNIENTS LIÉS AU CHAMP D'APPLICATION DE LA TAXE DIFFÉRENTIELLE SUR LES VÉHICULES À MOTEUR

1. Les effets pervers du remplacement de la vignette automobile par des dotations d'Etat

Dans son commentaire de l'article 6 de la loi de finances pour 2001, votre rapporteur général avait dénoncé l'improvisation dans laquelle avait été prise la décision de suppression de la vignette automobile pour les particuliers et l'atteinte faite à l'autonomie financière des collectivités territoriales, compte tenu de la compensation de cette suppression d'impôt par des dotations d'Etat. Il avait souligné que « la suppression de la fiscalité locale récompense, une fois de plus, les collectivités locales les moins vertueuses : plus les taux pratiqués par elles étaient élevés, plus la compensation sera généreuse à l'avenir ». Surtout, il avait dénoncé les conséquences néfastes d'une telle mesure sur les finances publiques : « les initiatives du gouvernement en matière d'allégements d'impôts rigidifient les budgets locaux puisqu'elles limitent leur capacité de mobilisation autonome de leurs ressources, mais rigidifient également le budget de l'Etat, en accroissant la part des transferts de ressources indexés » ^{198 ( * )} .

2. Les effets de la réduction du champ d'application de la vignette automobile sur son contrôle

Dans ses commentaires des mesures d'exonérations précitées prévues par les lois de finances pour 2001 et pour 2002, votre rapporteur général avait souligné que le contrôle de la taxe serait rendu particulièrement délicat. Il avait considéré que : « la suppression de cet impôt ne peut pas être partielle car, outre l'accroissement du coût de recouvrement et les difficultés de contrôle fiscal auquel elle aboutirait, cela créerait des ruptures inacceptables d'égalité devant l'impôt ».

Dans son commentaire de la disposition figurant en loi de finances pour 2002, votre rapporteur général avait également considéré que : « la mesure décidée par l'Assemblée nationale va dans le sens, souhaité par le Sénat, d'une suppression totale de la vignette. Cependant, il semble que la suppression de la vignette par l'extension progressive du champ des exonérations, ne facilite pas la bonne compréhension du dispositif, pas plus que l'exercice du contrôle ».

La disparition de la vignette « physique »

Un arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en date du 9 octobre 2001 a supprimé la délivrance et l'apposition du timbre adhésif pour la constatation du paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur . La vignette n'est donc plus apposée sur les pare-brises à compter du 1 ^er décembre 2001, date d'entrée en vigueur des dispositions de l'arrêté.

Désormais, le paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur est constaté au moyen d'un reçu, qui doit être conservé par le conducteur du véhicule avec les papiers de celui-ci, pour être présenté à toute réquisition des agents et fonctionnaires en charge de ce contrôle ^{199 ( * )} . La délivrance de ce reçu est assurée principalement par : les recettes des impôts, les débitants de tabac, les régies de recette des préfectures et des sous-préfectures (uniquement pour les véhicules neufs) et les recettes des douanes et droits indirects.

La suppression du timbre adhésif représentatif du paiement de la vignette constituait une mesure logique : dès lors que les véhicules étant exonérés ne pouvaient plus être distingués « physiquement » des véhicules qui ne le sont pas, il était logique pour l'Etat de ne plus engager les frais d'impression de ce timbre. Cette suppression symbolique a toutefois mis l'accent sur les difficultés du contrôle du paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur. Votre rapporteur général notait ainsi que la probabilité de contrôle d'un véhicule au cours d'un exercice étant relativement faible, et l'amende prévue en cas de défaut de paiement de la taxe n'étant que d'un montant limité, une progression sensible de la fraude pouvait résulter de cette nouvelle situation .

Les informations recueillies par votre rapporteur général, quoique partielles, semblent conforter l'idée selon laquelle le contrôle de la vignette a pâti des réformes engagées depuis 2001. Les seuls éléments disponibles pour mesurer le contrôle de la vignette sont le nombre de procès-verbaux (PV) dressés, lors des contrôles routiers, par les services compétents (police, gendarmerie, douanes et office national des forêts pour l'essentiel) et transmis aux comptables des impôts pour recouvrement de la taxe.

Le tableau suivant met en relation le nombre de vignettes (ou reçus) délivrées avec le nombre de PV dressés pour non-paiement de la taxe.

Evolution du nombre de vignettes délivrées, du coût et du contrôle de la taxe

Année	1999	2000	2001	2002	2003
Nombre de vignettes délivrées (en millions)	34,37	6,25	2,64	2,10	1,80
Rendement (en millions d'euros)	2.136,10	490,93	199,26	170,44	138,22
Taux d'intervention	2,57 %	6,27 %	5,43 %	6 %	7,84 %
Nombre de PV dressés pour non paiement de la vignette	152.285	124.750	46.092	6.442	616
Nombre de PV / nombre de vignettes délivrées	0,44 %	2,00 %	1,76 %	0,31 %	0,03 %

Source : direction générale des impôts (DGI)

Le graphique ci-après montre une diminution très sensible du nombre de PV dressés pour non paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur. Cette diminution résulte, à l'évidence, de la difficulté qui existe désormais à distinguer les redevables des non-redevables de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

Evolution du nombre de PV pour non-paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur

Source : Direction générale des impôts

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

A. LA MODIFICATION DES PÉRIODES D'IMPOSITION

Le I du présent article modifie plusieurs dispositions du code général des impôts relatives à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

Le 1° modifie la rédaction de l'article 1599 C du code général des impôts. Il supprime la mention selon laquelle la taxe est perçue « à compter du 1 ^er janvier 1984 », qui relève de la pure histoire de la fiscalité, et précise que la taxe est perçue dans les départements « dans lesquels les véhicules doivent être immatriculés ». Il s'agit donc d'une modification de portée purement rédactionnelle.

Le 2° modifie la rédaction de l'article 1599 I bis du code général des impôts.

Dans le droit actuel, la taxe est exigible soit à l'ouverture de la période d'imposition (au 1 ^er décembre de chaque année), soit « dans le mois de la première mise en circulation des véhicules en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer, soit dans le mois au cours duquel le véhicule cesse d'être en situation de bénéficier d'une exonération ou d'une dispense ». Le dispositif proposé par le gouvernement assouplit cette règle en remplaçant le mois par trois périodes trimestrielles, commençant respectivement le 2 décembre, le 1 ^er mars et le 1 ^er juin.

Il reprend en revanche la disposition existante selon laquelle la taxe « n'est pas due pour la période en cours si la première mise en circulation a lieu entre le 15 août et le 30 novembre », en étendant son bénéfice, par cohérence avec les dispositions susmentionnées, aux véhicules qui cessent, au cours de cette période, de bénéficier d'une exonération ou d'une dispense.

B. LA MISE EN PLACE D'UN SYSTÈME DÉCLARATIF

Le 3° du I modifie la rédaction de l'article 1599 J du code général des impôts, qui prévoit simplement aujourd'hui que « la vignette représentative du paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur est acquise dans le département où le véhicule doit être immatriculé ». La rédaction proposée par le présent article précise les nouvelles modalités de liquidation de la taxe, qui sera effectuée « au vu d'une déclaration souscrite sur des imprimés fournis par l'administration et déposée dans les délais prévus par arrêté du ministre chargé du budget, auprès du comptable des impôts désigné par l'administration dans le département dont dépend le redevable ».

Cette disposition constitue la mesure centrale du présent article. Elle remplace le reçu comme preuve de paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur par un régime déclaratif, de manière à simplifier la gestion de l'impôt. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, la mention selon laquelle la déclaration sera souscrite « sur des imprimés fournis par l'administration » signifie que la déclaration ne sera pas adressée chaque année à l'entreprise comme en matière de TVA ou de déclaration de résultats. Pour autant, cette formule ne signifie pas que les redevables devront systématiquement se rendre dans leur recette des impôts pour obtenir ce document : celui-ci pourra être téléchargé sur le site internet de la direction générale des impôts ( www.impots.gouv.fr ), adressé sur demande par le service, ou fourni, comme c'est le cas actuellement pour d'autres déclarations professionnelles, par les experts comptables ou par les centres de gestion agréés (CGA). Par ailleurs, des contacts seront pris avec le ministère de l'intérieur pour que l'imprimé soit disponible dans les préfectures ou les sous-préfectures au moment de l'immatriculation. Enfin, un envoi systématique à une large population d'entreprises (par exemple, celles qui sont assujetties à la TVA) serait étudié.

La déclaration et le paiement de la taxe seront désormais effectués au niveau de l'entreprise, pour le compte de tous ses établissements. Par conséquents, les redevables devront préciser, dans les déclarations, le montant de la taxe à acquitter pour le compte de chaque département dans lequel au moins un véhicule imposable est immatriculé. Sur la base de cette déclaration, le produit de la taxe sera réparti entre les conseils généraux par les services fiscaux. Cette centralisation des démarches au niveau de l'entreprise, qui aura désormais un interlocuteur fiscal unique, est de nature à simplifier le recouvrement et le contrôle de la taxe.

On notera que ce nouveau régime devrait également permettre de réduire le coût de perception de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, qui s'élevait à 7,84 % en 2003 (contre 2,57 % en 1999, date à laquelle le nombre de redevables de la taxe était toutefois considérablement plus élevé).

Par ailleurs, la suppression de la délivrance d'un reçu papier devrait emporter des conséquences sur la rémunération des débitants de tabac, habilités à délivrer ces reçus. En effet, les débitants de tabac perdraient la remise de 1,5 % dont ils bénéficient sur le prix des vignettes recouvrées , en vertu de l'arrêté du 27 novembre 1992 portant modification du taux de la remise allouée aux débitants de tabac sur la vente de la vignette automobile ^{200 ( * )} . D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le montant total de ces remises serait compris, depuis les mesures d'exonération de la taxe prévues par les lois de finances pour 2001 et 2002 précitées, entre 500.000 et 600.000 euros. Par ailleurs, l'Etat devrait économiser les frais qu'il engageait pour imprimer les reçus, qui s'élevaient à 170.000 euros en 2003.

C. LE CONTRÔLE ET LES SANCTIONS APPLICABLES À LA TAXE DIFFÉRENTIELLE SUR LES VÉHICULES À MOTEUR

Le 4° insère un nouvel article 1599 K dans le code général des impôts, visant à préciser que « la taxe différentielle sur les véhicules à moteur est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée .

Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe ».

Les pénalités de droit commun en matière de TVA s'appliqueront donc désormais en cas de défaut de déclaration, d'insuffisance de paiement ou d'absence de paiement. Ainsi, s'agissant des pénalités d'assiette :

- en cas de défaut ou d'insuffisance dans le paiement ou le versement tarif de l'un des impôts, un intérêt de retard est dû indépendamment de toutes sanctions, fixé à 0,75 % par mois (article 1727 du code général des impôts) ;

- en cas de non souscription de la déclaration requise, le montant des droits mis à la charge du contribuable ou résultant de la déclaration ou de l'acte déposé tardivement est assorti d'une majoration de 10 %, en sus des intérêts de retard susmentionnés (article 1728 du code général des impôts) ;

S'agissant des pénalités de recouvrement, outre l'application des intérêts de retard susmentionnés, prévue par l'article 1727 du code général des impôts, le retard dans le paiement donne lieu à une majoration de 5 % du montant des sommes dont le versement a été différé (article 1731 du code général des impôts).

Le 5° modifie les références figurant à l'article 1599 nonies , qui dispose que « une taxe différentielle sur les véhicules à moteur est perçue au profit de la collectivité territoriale de Corse », afin de tenir compte de la disposition susmentionnée alignant les procédures afférentes à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur sur celles applicables à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Le 7° abroge l'article 1840 N quater , qui prévoyait les modalités de sanction en cas d'infraction au paiement de la taxe, soit « une amende fiscale égale 80 % de la taxe réellement due ». Cette amende fiscale ne trouvera donc plus à s'appliquer.

Le 6° remplace donc la référence à l'article 1840 N quater précité, figurant à l'article 1736 du même code par la référence à l'article 1840 N ter . Cette référence constitue un toilettage rédactionnel : dès lors que l'article 1736 du code général des impôts faisait référence aux articles « 1840 H à 1840 N quater » et que ce dernier est abrogé par le présent article, il convenait de remplacer cette référence par l'intitulé de l'article précédent, soit l'article 1840 N ter .

On rappellera que l'article 1736 du code général des impôts établit la liste des amendes, majorations et intérêts de retard qui sont constatés par l'administration fiscale. Il précise que « le recouvrement et le contentieux de ces sanctions sont assurés et suivis, dans les délais et selon les règles applicables à la catégorie d'impôts qu'ils concernent, contre tous débiteurs tenus du principal desdits impôts ou déclarés solidaires par le présent code pour le paiement des pénalités.

En cas de décès du contrevenant ou s'il s'agit d'une société, en cas de dissolution, les amendes, majorations et intérêts dont il s'agit constituent une charge de la succession ou de la liquidation ».

Le II du présent article modifie le livre des procédures fiscales.

Le 1° supprime la mention de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur de la liste des impositions pour laquelle la procédure de redressement contradictoire n'est pas applicable, figurant à l'article L. 66.

Le 2° introduit la référence à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur dans la liste des impositions faisant l'objet d'une taxation d'office, prévoyant donc, au 3° de cet article, que sont taxés d'office « aux taxes sur le chiffre d'affaires et à la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, les personnes qui n'ont pas déposé dans le délai légal les déclarations qu'elles sont tenues de souscrire en leur qualité de redevables des taxes ».

Il convient de noter qu'il n'y aura plus de contrôle du paiement de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur lors de contrôles routiers , dès lors que les redevables ne seront plus détenteurs du reçu actuellement délivré, mais devront souscrire une déclaration pour l'ensemble de leurs véhicules. Pour l'exercice du contrôle du paiement de la taxe, les services des impôts rapprocheront donc cette déclaration des autres informations qu'ils possèdent sur l'entreprise, les modalités classiques de contrôle fiscal (contrôle « sur pièces et sur place ») trouvant à s'appliquer. On notera que les opérations seront désormais concentrées au niveau de l'entreprise.

Par ailleurs, les particuliers ne représentent désormais qu'une part marginale des assujettis à la taxe. Le contrôle du paiement de la taxe sera désormais exercé, comme pour les entreprises, par la voie « classique » du contrôle fiscal.

D. UNE ENTRÉE EN VIGUEUR AU 1 ^ER MARS 2005

Enfin, le III prévoit que les dispositions du présent article entreront en vigueur le 1 ^er mars 2005.

Cette date du 1 ^er mars 2005 a été retenue afin de permettre à l'administration fiscale de rédiger les textes d'application du présent article, en particulier, la modification des annexes II et IV du code général des impôts et de la partie réglementaire du livre des procédures fiscales, ainsi que de préparer les mesures d'accompagnement des dispositions prévues par le présent article : publication de l'instruction fiscale, diffusion des imprimés, information des administrations actuellement concernées...

La date du 1 ^er mars n'emporte pas d'effet sur la liquidation de la taxe ; il n'y a donc pas de rupture de continuité à cet égard. La réforme s'appliquerait en premier lieu aux véhicules qui, à compter du 1 ^er mars 2005, auront fait l'objet d'une première mise en circulation ou auront cessé d'être en mesure de bénéficier d'une exonération ou d'une dispense. Pour ces véhicules, la déclaration et le paiement de la taxe devraient intervenir avant le 10 juin 2005.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE AMÉLIORATION NOTABLE DU RÉGIME DE LA TAXE DIFFÉRENTIELLE SUR LES VÉHICULES À MOTEUR

Ainsi que cela a été exposé plus haut, la taxe différentielle sur les véhicules n'est désormais acquittée, pour l'essentiel, que par les entreprises et les administrations disposant d'une flotte supérieure à trois véhicules. Une très grande majorité des redevables de la taxe est donc constituée de grandes entreprises et d'administrations qui disposent d'un important parc automobile. Or, les modalités de paiement et en particulier, la délivrance d'un justificatif de paiement, s'avéraient particulièrement complexes, tant pour les redevables de la taxe que pour les personnels chargés de son contrôle. En effet :

- elles obligeaient les redevables à se déplacer, dans chaque département concerné, dans un service habilité pour acquitter la taxe et pour s'y faire remettre un reçu ;

- elles rendaient difficile le contrôle de la taxe par les forces de l'ordre, celles-ci n'étant pas en mesure, en cas d'absence de reçu pour un véhicule appartenant à une société, de vérifier que ce véhicule correspond bien à l'un des trois véhicules que cette société a entendu exonérer dans le cadre de sa franchise.

Compte tenu de ces constats, votre commission des finances considère que la disposition proposée par le présent article constituera une amélioration sensible, tant du point de vue des redevables que du contrôle de la taxe :

- pour les redevables, elle simplifiera la procédure, en mettant en place un système déclaratif : les entreprises pourront ainsi remplir une déclaration unique pour l'ensemble de leurs véhicules, ce qui est de nature à simplifier le recouvrement et le contrôle de la taxe ;

- pour le contrôle de la taxe, elle prend acte de la difficulté de procéder au contrôle du paiement de la taxe lors de contrôles routiers et prévoit désormais que celui-ci se fera dans le cadre « classique » des contrôles fiscaux.

Votre rapporteur général s'interroge toutefois encore sur l'efficacité du contrôle de la taxe :

- d'une part, s'agissant de la part de cette taxe dont sont redevables les administrations : la taxe différentielle sur les véhicules à moteur est en effet une taxe locale, dont les administrations publiques, et l'Etat en particulier, sont redevables. Or, il semble peu probable que des contrôles fiscaux seront engagés par les services de l'Etat dans ses administrations, qui pourront alors être tentées de ne pas acquitter la taxe ;

- d'autre part, et plus marginalement, s'agissant des particuliers propriétaires de véhicules non exonérés, ceux-ci pourraient décider de ne pas payer la taxe, l'absence de paiement ne pouvant désormais plus être décelée à l'occasion d'un contrôle routier.

Au total, votre rapporteur général approuve le dispositif de simplification proposé par le présent article, mais reste soucieux de l'impact que l'on peut en attendre sur la recette de la taxe, dont le produit revient aux départements et à la collectivité territoriale de Corse.

B. VERS LA SUPPRESSION TOTALE DE LA VIGNETTE ?

Les difficultés liées au contrôle de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur et à l'absence de prévisibilité des recettes pour les départements constituent des critiques récurrentes du dispositif actuel. Ainsi, notre collègue député Michel Bouvard indiquait, dans une question écrite publiée le 19 mai 2003, et restée sans réponse ^{201 ( * )} : « il apparaît en effet que les services de l'Etat ont de grandes difficultés à évaluer le produit que les départements peuvent encaisser, faute d'une bonne connaissance de l'assiette. Cela aboutit à des régularisations budgétaires dont l'ampleur est susceptible de créer de véritables difficultés aux conseils généraux de petits départements. C'est ainsi que le conseil général de la Savoie vient de se voir notifier une régularisation négative du produit de la vignette 2002 représentant plus de 50 % du montant de celle-ci, trois mois après la clôture du budget concerné. De ce fait, l'Etat a suspendu les versements des douzièmes mensuels du produit de la vignette 2003 pour assurer cette régularisation. Outre le problème que cela peut poser sur la gestion de la trésorerie du conseil général qui voit disparaître des versements soudainement, il faut aussi assumer la régularisation de l'exercice 2002 par inscription en catastrophe de la moins-value dans la DM 1, à quelques jours seulement du vote. Dans ces conditions, il souhaite connaître les dispositions que le Gouvernement entend prendre pour éviter les inconvénients nés d'une réforme improvisée et incomplète de la vignette automobile engagée afin que les conseils généraux disposent de recettes fiables où s'il ne serait pas préférable de supprimer définitivement et totalement cette taxe dont il souhaite connaître le coût de la collecte rapporté au nombre de véhicules demeurant concernés ».

Dans une réponse à une question écrite de notre collègue député Jean-Claude Lenoir en date du 3 février 2003, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire indiquait que « le Gouvernement est conscient que la suppression définitive de cette taxe serait une réelle mesure de simplification mais ses marges de manoeuvres budgétaires pour l'année 2003 ne lui permettent pas d'envisager une telle disposition » ^{202 ( * )} .

Quelques mois plus tard le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie confirmait, en réponse à une question de notre collègue député Denis Jacquat : « compte tenu de l'existence du champ d'application désormais très restreint de la vignette automobile, le Gouvernement proposera dès que les marges budgétaires le permettront la suppression de cette taxe » ^{203 ( * )} .

Votre commission des finances avait vivement déploré la suppression partielle de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur à l'occasion de l'examen des mesures d'exonération contenues dans les lois de finances pour 2001 et 2002, considérant que celles-ci :

- en premier lieu, participaient de manière importante à la limitation de l'autonomie financière des collectivités territoriales ;

- en second lieu, ne répondaient ni à une demande forte de la population, ni à la recherche d'un objectif de politique publique identifié ;

- en troisième lieu, ne contribuaient ni à la lisibilité, ni au contrôle de cette taxe.

Votre rapporteur général, appelé chaque année à donner son avis sur des amendements tendant à supprimer totalement la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, considère que, compte tenu de la situation financière de l'Etat, le coût d'une telle mesure ne serait pas supportable actuellement.

Il estime en outre que, si la disparition d'une telle taxe peut être envisagée, l'on ne doit pas s'interdire, le cas échéant, la réintroduction d'une taxation différentielle pour des motifs écologiques, dont il a montré dans son rapport d'information paru à l'occasion du débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution pour 2005 ^{204 ( * )} que la France était le seul pays d'Europe où elle n'existait pas.

Décision de la commission : sous réserve d'un amendement tendant à rectifier une erreur matérielle, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26

Transposition de mesures transitoires relatives à l'adhésion à l'Union européenne de dix nouveaux Etats membres en matière de lutte contre la fraude sur les tabacs manufacturés

Commentaire : le présent article vise à transposer des mesures transitoires relatives à l'adhésion à l'Union européenne de dix nouveaux Etats membres, en matière de lutte contre la fraude sur les tabacs manufacturés.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES RÈGLES COMMUNAUTAIRES RELATIVES AUX ACCISES SUR LES TABACS MANUFACTURÉS

Afin d'assurer la libre circulation des produits soumis à accises au sein de l'Union européenne, les accises ont fait l'objet d'une harmonisation en droit communautaire. Plusieurs directives ont ainsi encadré le régime des accises sur les tabacs manufacturés, notamment deux directives visées par le présent article :

- la directive 92/79/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 établit des taxes de consommation minimale sur les cigarettes, en prévoyant l'application d'une accise spécifique par unité de produit, d'une accise proportionnelle calculée sur le prix maximal de vente au détail et d'une TVA proportionnelle au prix de vente au détail. Chaque État membre applique une accise minimale globale correspondant à 57 % du prix de vente au détail pour les cigarettes appartenant à la classe de prix la plus demandée, sans être inférieure à 60 euros par 1.000 unités (64 euros à compter du 1 ^er juillet 2006) ;

- la directive 92/80/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concerne le rapprochement des taxes frappant les tabacs manufacturés autres que les cigarettes. L'accise minimale globale est ainsi fixée :

* pour les cigares et cigarillos, à 5 % du prix de vente au détail TTC ou 11 euros les 1.000 unités ou 11 euros par kilogramme ;

* pour les tabacs à fumer fine coupe destinés à rouler les cigarettes, à 36 % du prix de vente au détail TTC ou 32 euros par kilogramme ;

* pour les autres tabacs à fumer, à 20 % du prix de vente TTC ou 20 euros par kilogramme.

Ces deux directives ont été modifiées par la directive 2002/10/CE du Conseil du 12 février 2002, qui a pour but de réduire les écarts existant entre les Etats membres en matière de taxation des produits du tabac et de contribuer, par une plus grande harmonisation des taux appliqués par les Etats membres, à lutter contre la fraude et la contrebande au sein de la Communauté.

B. UNE DIFFÉRENCE DE PRIX DE VENTE ENTRE LES ETATS MEMBRES QUI REQUIERT DES MESURES ADAPTÉES

Si ces directives définissent le cadre général dans lequel s'inscrit la législation des différents Etats membres de l'Union, les actes d'adhésion de huit des dix nouveaux Etats membres (Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Slovaquie et Slovénie) autorisent ces Etats à appliquer, à titre dérogatoire et provisoire, une imposition des tabacs manufacturés inférieure aux minima communautaires , conformément à la possibilité offerte par l'article 24 de l'Acte relatif aux conditions d'adhésion des dix nouveaux États membres, annexé au Traité d'adhésion du 23 avril 2003. Cet article autorise en effet certaines dérogations transitoires, énumérées dans des annexes par État (annexes V à XIV).

Dans chaque cas, il est prévu que, par dérogation à la directive 92/79/CEE précitée, les Etats concernés peuvent « reporter l'application de l'accise minimale globale perçue sur le prix de vente au détail (toutes taxes incluses) pour les cigarettes appartenant à la classe de prix la plus demandée » pendant une période s'achevant, selon le pays considéré, entre fin 2006 et la fin 2009. Cette dérogation est permise à la condition qu'au cours de cette période de transition, chaque Etat ajuste progressivement ses taux d'accise pour qu'ils se rapprochent de l'accise minimale globale prévue par la directive 92/79/CEE précitée.

Dans deux des nouveaux États membres est également prévu un dispositif identique s'agissant des tabacs autres que les cigarettes, par dérogation à la directive 92/80/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant le rapprochement des taxes frappant les tabacs manufacturés autres que les cigarettes. La République tchèque bénéficie ainsi d'une dérogation jusqu'au 31 décembre 2006 et l'Estonie jusqu'au 31 décembre 2009 (pour les autres tabacs à fumer, c'est-à-dire les tabacs à rouler et tabacs à pipe).

II. LE DROIT PROPOSÉ

A. L'OBJECTIF : LUTTER CONTRE LA FRAUDE RÉSULTANT DES DIFFÉRENCES DE PRIX DE VENTE DU TABAC

Si la période transitoire permettra aux nouveaux Etats membres de l'Union européenne de rattraper le niveau de fiscalité des autres Etats membres, il reste que les différences de prix de vente sont actuellement importantes , ce qui peut générer un risque de fraude.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le prix du paquet de cigarettes blondes le plus vendu en France (Marlboro) s'établissait ainsi, au 1 ^er janvier 2004, à 1,25 euro en Lituanie, 1,18 euro en Lettonie, 1,28 euro en Estonie et 1,46 euro en Pologne, alors qu'il atteint 5 euros en France.

Le prix du paquet de 20 cigarettes de la classe de cigarette la plus vendue (la marque varie selon les pays) est souvent très faible dans les nouveaux Etats membres : 1,25 euro en République tchèque, 1,05 euro en Estonie, 0,55 euro en Lettonie, 0,89 euro en Lituanie, 1,43 euro en Hongrie, 1,06 euro en Pologne, 1,65 euro en Slovénie, 1,69 euro en Slovaquie. Rappelons qu'il s'établit à 5 euros en France, à 2,48 euros au Luxembourg, à 3,97 euros au Danemark, à 3,56 euros en Belgique ou encore à 6,59 euros au Royaume-Uni.

C'est la raison pour laquelle, en contrepartie des possibilités offertes aux nouveaux Etats membres de retarder l'application des minima communautaires, les quinze anciens Etats membres ont la faculté de maintenir les mêmes limites quantitatives pour les tabacs provenant des nouveaux États que celles appliquées aux importations en provenance de pays tiers, et de taxer, au-delà de cette limite, les produits selon leur législation nationale.

Dans chaque annexe par Etat concerné par cette dérogation figure en effet un alinéa rédigé selon le modèle suivant : « sans préjudice de l'article 8 de la directive 92/12/CEE du Conseil relatif au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise, et après en avoir informé la Commission, les États membres peuvent maintenir, tant que la dérogation susvisée est applicable, les mêmes limites quantitatives pour les cigarettes qui peuvent être introduites sur leur territoire en provenance de [l'un des Etats concernés] sans paiement de droits d'accise supplémentaires que celles appliquées aux importations en provenance de pays tiers. Les États membres qui recourent à cette possibilité peuvent effectuer les contrôles nécessaires, à condition que ces contrôles n'entravent pas le bon fonctionnement du marché intérieur ».

Cette faculté doit donc respecter trois conditions :

- ne pas entraver le bon fonctionnement du marché intérieur ;

- ne pas porter atteinte à l'article 8 de la directive 92/12/CEE, qui dispose que « pour les produits acquis par les particuliers, pour leurs besoins propres et transportés par eux-mêmes, le principe régissant le marché intérieur dispose que les droits d'accises sont perçus dans l'État membre où les produits sont acquis » ;

- avoir préalablement informé la Commission européenne, ce qui a été fait, d'après les informations communiquées à votre rapporteur général, le 8 septembre 2004 ;

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE POSSIBILITÉ TRANSITOIRE DE TAXATION

Le présent article vise à mettre en oeuvre cette faculté, en respectant les conditions posées par le droit communautaire.

Il complète ainsi le 4° du 1 du I de l'article 302 D du code général des impôts, qui dispose actuellement que l'impôt est exigible lors de la constatation de la détention, en France, de tabacs manufacturés à des fins commerciales pour lesquels le détenteur ne peut prouver qu'ils circulent en régime suspensif de l'impôt ou que l'impôt a été acquitté en France ou y a été garanti.

Le premier alinéa du 1° du présent article prévoit une dérogation à ces dispositions, en disposant que les cigarettes en provenance de l'Estonie, de la Hongrie, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Pologne, de la Slovaquie, de la Slovénie et de la République tchèque, ainsi que les autres produits du tabac en provenance de la République tchèque, les tabacs destinés à rouler les cigarettes et les autres tabacs à fumer en provenance d'Estonie, acquis aux conditions du marché intérieur de ces Etats membres et introduits en France, sont soumis au droit de consommation sur les tabacs prévu à l'article 575 du code général des impôts, pour toutes les quantités excédant celles qui seraient admises en franchise si les produits provenaient de pays tiers à la Communauté européenne .

Les quantités en franchise sont fixées par le règlement 918/83/CEE du Conseil du 28 mars 1983 relatif à l'établissement du régime communautaire des franchises douanières, modifié par le règlement 1315/88/CEE ^{205 ( * )} . Pour les pays tiers hors Andorre, ces franchises s'établissent à 200 cigarettes, 100 cigarillos, 50 cigares, 250 grammes de tabac à fumer ou un assortiment proportionnel de ces différents produits. Au-delà, le droit de consommation prévu à l'article 575 du code général des impôts s'appliquera donc à ces produits.

Les caractéristiques du droit de consommation sur les tabacs

Le droit de consommation est une accise frappant les tabacs manufacturés.

Le taux du droit de consommation sur les cigarettes comporte une part spécifique par unité de produit et une part proportionnelle au prix de vente au détail. Il ne peut être inférieur à un minimum de perception fixé pour 1000 unités (60 euros, 64 euros à compter du 1 ^er juillet 2006).

Afin de déterminer le montant de la part spécifique et le taux de la part proportionnelle, on prend comme référence les cigarettes de la classe de prix la plus demandée, soit à l'heure actuelle la Marlboro, vendue à 5 euros.

Le montant du droit de consommation qui est applicable aux cigarettes vendues à 5 euros est déterminé globalement en appliquant le seul taux normal du droit, actuellement de 64 %, à leur prix de vente au détail .

Pour les cigarettes dont le prix de vente par paquet de 20 cigarettes n'est pas égal à 5 euros, le droit de consommation se compose d'une part spécifique égale à 7,5 % de la charge fiscale totale afférente aux cigarettes de la classe de prix la plus demandée, et d'une part proportionnelle.

Le montant total du droit de consommation (part proportionnelle + part spécifique) ne peut être inférieur à un minimum de perception, actuellement fixé à 128 euros pour 1.000 unités.

Le droit de consommation applicable aux autres produits (cigares, tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, autres tabacs à fumer, tabacs à priser, tabacs à mâcher) est uniquement proportionnel au prix de vente au détail. Des minima de perception fixés par 1.000 unités ou 1.000 grammes sont également applicables aux cigares (89 euros), aux tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes (75 euros) et aux autres tabacs à fumer (60 euros).

Les taux normaux actuellement fixés par l'article 575 A du code général des impôts sont les suivants :

Groupes de produits	Taux normal actuel en %
Cigarettes	64
Cigares	27,57
Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes	58,57
Autres tabacs à fumer	52,42
Tabacs à priser	45,57
Tabacs à mâcher	32,17

La référence à la notion de « détention à des fins commerciales » disparaît dans le cas visé par le présent article , ce que confirme le 2° du présent article, qui réécrit le 4° du 2 du I de l'article 302 D du code général des impôts afin de prévoir que l'impôt est dû, dans les cas mentionnés au 4° du 1 du I du même article, par « la personne qui détient ces produits », en supprimant l'expression « à des fins commerciales en France ». Le seul élément restant à prouver sera donc que les tabacs introduits en France en provenance de l'un des huit États concernés ont été « acquis aux conditions du marché intérieur de ces États membres ».

Le deuxième alinéa du 1° de cet article prévoit toutefois que ces dispositions s'appliquent uniquement à titre transitoire, jusqu'à la fin de la période dérogatoire accordée aux nouveaux Etats membres, selon les modalités fixées par le tableau suivant :

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a modifié, sur proposition de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, la date de fin de la période dérogatoire obtenue par la Lituanie, en la ramenant du 31 décembre 2009 au 31 décembre 2008, conformément aux dispositions prévues par le 2 du 8 de l'annexe IX au traité d'adhésion, et a apporté une modification rédactionnelle.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Compte tenu de la différence de prix de vente au détail des tabacs, la modification autorisée par le présent article, autorisée par le droit communautaire, paraît opportune.

Dès lors que le présent article ne crée aucune contrainte supplémentaire pour les personnes en provenance des nouveaux États membres concernés par ce dispositif, il ne présente pas de risque d'entraver le bon fonctionnement du marché intérieur, et répond donc aux exigences communautaires.

La portée réelle de cette mesure, en dehors de son effet psychologique, dépendra toutefois des contrôles qui seront menés par les services des douanes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27

Financement des comités professionnels de développement économique (CPDE) et des centres techniques industriels (CTI)

Commentaire : le présent article a pour objet, d'une part, d'assurer le financement respectif des quatre CPDE au moyen de chacune des taxes fiscales affectées aux centre techniques industriels (CTI) leur correspondant, d'autre part, de faire évoluer les taux des taxes fiscales affectées aux autres CTI.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE SUBVENTIONNEMENT DES CPDE ET L'AFFECTATION D'UNE TAXE FISCALE AUX CTI LEUR CORRESPONDANT

1. Le subventionnement des CPDE

Les comités professionnels de développement économique ont été créés en application de la loi n° 78-654 du 22 juin 1978, afin de contribuer à l'amélioration de la compétitivité de certaines professions.

Les secteurs concernés ont suscité la création de quatre CPDE, échelonnée de 1981 à 1996 :

• le Comité de développement des industries françaises de l'ameublement (CODIFA) , créé en 1996 ;

• le Comité interprofessionnel de développement des industries du cuir, de la maroquinerie et de la chaussure (CIDIC) , créé en 1983 ;

• le Comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie (CPDHBJO) , créé en 1981 ;

• le Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement (DEFI) , créé en 1984.

Dès leur naissance, ces organismes se sont vus attribuer des prérogatives de puissance publique, en particulier celle de percevoir des cotisations obligatoires, prérogative bientôt remplacée par l'affectation de taxes parafiscales . Chacune de ces taxes alimentait parallèlement un centre technique industriel (sauf la taxe parafiscale participant au financement du DEFI, qui en était l'unique destinataire).

Dans le cadre de la suppression de la parafiscalité au 1 ^er janvier 2004 commandée par l'article 63 de la LOLF, le gouvernement avait, dans un premier temps, envisagé d'affecter une taxe fiscale à chacun des quatre CPDE, en remplacement de la taxe parafiscale dont ils étaient bénéficiaires.

Mais le Conseil d'Etat avait donné un avis négatif, partiellement motivé par des doutes sur le caractère public de la mission rendue par ces organismes, condition sine qua non de l'affectation d'une taxe fiscale aux termes de l'article 2 de la LOLF.

Ainsi, il été décidé, dans le cadre de la loi de finances pour 2004, d'attribuer à ces organismes une subvention, pour un montant total de 30,5 millions d'euros (un prélèvement du même montant ayant été opéré sur leurs réserves en application de l'article 33 de la loi de finances pour 2004).

2. La transformation des taxes parafiscales alimentant les CPDE en taxes fiscales affectées aux CTI leur correspondant

Parallèlement, au terme de l'article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003, les quatre taxes parafiscales perçues au profit des CPDE ont été transformées en autant de taxes fiscales, respectivement affectées à chacun des centre techniques industriels (CTI) qui se trouvaient leur correspondre, et dont la mission de service public avait été reconnue, en 1963, par l'arrêt « Narcy ».

Ces quatre taxes fiscales, recouvrées par un même organisme , l'association de coordination et de développement des biens de consommation (ASCODE) , sont :

- la taxe pour le développement des industries de l'ameublement , affectée au Centre technique du bois et de l'ameublement (CTBA) ainsi qu'au centre technique des industries mécaniques (CETIM), membre du GIE COREM ^{206 ( * )} ;

- la taxe pour le développement des industries du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure , affectée au Centre technique cuir, chaussure, maroquinerie (CTC) ;

- la taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie , affectée au Centre technique de l'industrie horlogère (CETEHOR) ;

- la taxe pour le développement des industries de l'habillement , affectée à l' Institut français du textile et de l'habillement (IFTH) .

Les assiettes et les taux des taxes parafiscales ayant été reconduits , la pression contributive s'en est trouvée maintenue, réservant la possibilité de réaffecter sans heurts le produit des nouvelles taxes fiscales aux CPDE.

Pour chacune de ces taxes, il est précisé qu'à défaut de paiement ^{207 ( * )} , un titre de perception est établi par le directeur du CTI, visé par le contrôleur d'Etat et rendu exécutoire par le préfet du département du débiteur.

Le recouvrement de ce titre est effectué par les comptables du Trésor selon les règles applicables en matière d'impôts directs. Ces mêmes règles s'appliquent à la présentation, à l'instruction et au jugement des contestations relatives au recouvrement de la taxe et aux poursuites.

Un prélèvement représentant les frais de perception est effectué au profit du budget général sur les sommes recouvrées par les comptables du Trésor, dont le taux est fixé par arrêté du ministre chargé du budget dans la limite de 5 %.

Les CTI sont soumis au contrôle économique et financier de l'Etat, ainsi que, par décret, tout organisme bénéficiant d'un concours financier d'un CTI. En outre, l'ASCODE, soumise au contrôle économique et financier de l'Etat, est dotée d'un commissaire du gouvernement nommé par le ministre chargé du budget et par le ministre chargé de l'industrie.

*

Le tableau suivant permet d'appréhender l'évolution récente du financement des CPDE et des CTI leur correspondant.

Situation en 2004 des organismes bénéficiaires en 2003 des taxes parafiscales perçues au profit des comités professionnels de développement économique (CPDE), et des centres techniques industriels (CTI) leur correspondant

2 0 0 3		2 0 0 4
Taxes parafiscales précédemment perçues		Subventionnement des CPDE	Taxes fiscales perçues par les CTI
Taxes	Taux, assiette et affectation		Taxes	Taux et assiette
Taxe au profit du comité de développement des industries françaises de l'ameublement (CODIFA)	0,14 % sur les ventes de meubles à la production et sur les importations extra-communautaires	Pour le CODIFA : inscription sur le chapitre 44-05 du budget du MINEFI (incertitude sur le caractère de service public des missions des CPDE).	Pour le CTBA (Centre technique du bois et de l'ameublement) et le CETIM (Centre technique des industries de la mécanique) : Taxe pour le développement des industries des biens de consommation (secteur ameublement). La taxe se substitue à la subvention de 3,6 millions d'euros antérieurement perçue par le CTBA et le CETIM, supprimée en 2004.	Inchangés par rapport à la taxe parafiscale
Taxe au profit du comité interprofessionnel de développement des industries du cuir, de la maroquinerie et de la chaussure (CIDIC), et du centre technique du cuir, chaussure et maroquinerie (CTC)	0,18 % sur les ventes des cuirs bruts (sauf ovins), de cuirs et peaux finis ou semi-finis, d'articles de maroquinerie, d'articles chaussants, et de produits divers du cuir, ainsi que sur les importations et exportations extra-communautaires. Le produit était affecté à hauteur de 45 % au CIDIC et à hauteur de 55 % au CTC.	Pour le CIDIC : inscription sur le chapitre 44-05 du budget du MINEFI (incertitude sur le caractère de service public des missions des CPDE).	Pour le CTC : Taxe pour le développement des industries des biens de consommation (secteur cuir, maroquinerie, ganterie et chaussure).	Inchangés par rapport à la taxe parafiscale
Taxe au profit du comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie (CPDHBJO) et du centre technique de l'industrie horlogère (CETEHOR)	0,20 % sur les ventes par les fabricants et par les entreprises assurant la commercialisation au détail, ainsi que sur les importations intra-communautaires. Plus de 80 % du produit se trouvait affecté au CPDHBJO, et moins de 20 % au CETEHOR.	Pour le CPDHBJO : inscription sur le chapitre 44-05 du budget du MINEFI (incertitude sur le caractère de service public des missions des CPDE).	Pour le CETEHOR : Taxe pour le développement des industries des biens de consommation (secteur horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie).	Inchangés par rapport à la taxe parafiscale
Taxe des industries de l'habillement perçue au profit du comité de développement et de promotion du textile (DEFI)	0,07 % sur les ventes réalisées par les fabricants et les donneurs d'ordres, ainsi que sur les importations extra-communautaires	Pour le DEFI : inscription sur le chapitre 44-05 du budget du MINEFI (incertitude sur le caractère de service public des missions des CPDE).	Pour l'IFTH (Institut français du textile et de l'habillement) : Taxe pour le développement des industries de l'habillement. La taxe s'ajoute à la subvention normalement touchée par l'IFTH, dont le montant est réduit en conséquence.	Inchangés par rapport à la taxe parafiscale

B. LA RECONNAISSANCE DU CARACTÈRE DE SERVICE PUBLIC DES MISSIONS EXERCÉES PAR LES CPDE

A la suite d'un amendement d'initiative gouvernementale, auquel votre commission des finances avait donné un avis favorable, l'article 15 de la loi sur le soutien et l'investissement et la consommation du 9 août 2004, modifiant la loi du 22 juin 1978 précitée, a reconnu le caractère de service public aux missions assurées par les CPDE.

Or, le Conseil constitutionnel , dans sa décision n° 2004-502 DC du 5 août 2004 portant sur la loi précitée, n'a soulevé d'office ^{208 ( * )} aucune question de conformité à la Constitution concernant cette reconnaissance d'une mission de service public .

La conformité à l'article 2 de la LOLF d'une affectation de taxes fiscales aux CPDE est ainsi mieux assurée.

C. L'ATTRIBUTION D'UNE TAXE FISCALE AUX AUTRES CTI

Dans le cadre de la suppression de la parafiscalité au 1 ^er janvier 2004 commandée par l'article 63 de la LOLF, l'article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 a transformé la taxe parafiscale perçue au profit des cinq centres techniques membres du GIE COREM (Comité de coordination des centres de recherche en mécanique) , ainsi que la taxe parafiscale au profit des deux centres techniques des matériaux et composants pour la construction (CTMCC) , en deux taxes fiscales affectées aux mêmes organismes.

La conformité à l'article 2 de la LOLF était étayée par le statut juridique des centres techniques industriels (CTI), qui résulte d'une loi de 1948 (loi n° 48-1228), et de l'arrêt « Narcy » précité, selon lequel : « le législateur a entendu, sans leur enlever pour autant le caractère d'organismes privés, charger lesdits centres de la gestion d'un véritable service public » .

La taxe pour le développement des industries des secteurs d'activité de la mécanique, des matériels et consommables de soudage, du décolletage, de la construction mécanique et des matériels aérauliques et thermiques , qui remplace les taxes parafiscales au profit des Centres techniques de la mécanique, est encore recouvrée par le GIE COREM , au profit des cinq mêmes centres techniques industriels :

- le Centre technique des industries de la mécanique (CETIM) ,;

- le Centre technique des industries aérauliques et thermiques (CETIAT) ,;

- le Centre technique des industries de la construction métallique (CTICM) ,;

- le Centre technique de l'industrie du décolletage (CTDEC) , ;

- l' Institut de soudure (IS) ; il est à noter que l'IS n'est pas un centre technique industriel (CTI).

Ces cinq centres techniques ont pour principales activités la recherche appliquée, l'assistance technique, la normalisation, la veille technologique et la formation.

La taxe s'applique sur le chiffre d'affaires, réalisé dans les différents secteurs d'activité énoncés ci-dessus, aux taux (identiques à ceux des taxes parafiscales préexistantes) :

- de 0,073 % pour les secteurs de la mécanique, du soudage et du décolletage ,

- de 0,195 % pour le secteur de la construction mécanique ,

- et de 0,14 % pour celui des matériels aérauliques et thermiques.

La taxe pour le développement des industries des matériaux de construction , qui remplace la taxe parafiscale au profit des Centres techniques des matériaux et composants pour la construction (CTMCC), est encore recouvrée par l'association CTMCC, au profit des deux mêmes centre techniques industriels :

- le Centre d'études et de recherches de l'industrie du béton (CERIB) ,

- et le Centre technique des tuiles et briques (CTTB) .

La taxe, assise sur le chiffre d'affaires se rapportant à ces matériaux, s'applique respectivement aux taux (identiques à ceux de la taxe parafiscale préexistante) de 0,35 % pour le CERIB , et de 0,40 % pour le CTTB .

II. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

A. L'AFFECTATION CONJOINTE DES TAXES FISCALES CONCERNÉES AUX CTI ET AUX CPDE

L'affectation de taxes fiscales aux CPDE pour 2005 a pour effet de rendre inutile leur subventionnement. Ainsi, les 30,5 millions d'euros de crédits inscrits pour 2004 ne se trouvent pas reconduits pour 2005 .

1. La réaffectation des taxes fiscales concernées

a) La taxe pour le développement des industries de l'ameublement

Affectée par l'article 27 de la loi de finances rectificative pour 2003 au Centre technique du bois et de l'ameublement (CTBA) ainsi qu'au Centre technique des industries mécaniques (CETIM), membre du GIE COREM, le présent article adjoint le Comité de développement des industries françaises de l'ameublement (CODIFA).

Le taux de la taxe est porté de 0,14 % à 0,20 % , et son produit est affecté :

- à hauteur de 70 % au CODIFA ,

- à hauteur de 24 % au CTBA ,

- et à hauteur de 6 % au CETIM .

Les moyens du CODIFA sont donc maintenus (en effet, 70 % de 0,20 % représentent 0,14 %), tandis que la pression contributive augmente.

b) La taxe pour le développement des industries du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure

Affectée par l'article 27 de la loi de finances rectificative pour 2003 au Centre technique cuir, chaussures, maroquinerie (CTC) , le présent article adjoint le Comité interprofessionnel de développement des industries du cuir, de la maroquinerie et de la chaussure (CIDIC) .

Le taux de la taxe, inchangé, s'établit à 0,18 % , et son produit est affecté :

- à hauteur de 45 % au CIDIC ,

- et à hauteur de 55 % au CTC.

Ainsi, les prélèvements organisés pour 2005 au profit de ces deux organismes présentent la même configuration que celle qui prévalait en 2003 sous l'empire de la taxe parafiscale préexistante (cf. tableau supra ).

c) La taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie

Affectée par l'article 27 de la loi de finances rectificative pour 2003 au Centre technique de l'industrie horlogère (CETEHOR) , le présent article adjoint le Comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie (CPHBJO) .

Le taux de la taxe, inchangé, s'établit à 0,20 % , et son produit est affecté :

- à hauteur de 75 % au CPHBJO ,

- et à hauteur de 25 % au CETEHOR.

Ainsi, les prélèvements organisés pour 2005 au profit de ces deux organismes présentent une configuration voisine (même taux, clé de répartition proche) de celle qui prévalait en 2003 sous l'empire de la taxe parafiscale préexistante (cf. tableau supra ).

d) La taxe pour le développement des industries de l'habillement

Affectée par l'article 27 de la loi de finances rectificative pour 2003 à l' Institut français du textile et de l'habillement (IFTH) , le présent article adjoint le Comité de développement et de promotion du textile (DEFI) .

Le taux de la taxe, inchangé, s'établit à 0,07 % , et son produit est désormais affecté au DEFI .

Ce prélèvement s'effectue donc au même taux et au profit du même destinataire que la taxe parafiscale qu'il remplace (cf. tableau supra ).

2. Le recouvrement et la gestion des taxes affectées par les CPDE

Au sein des I, II, III, IV du présent article concernant respectivement la taxe pour le développement des industries de l'ameublement, la taxe pour le développement des industries du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure, la taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie, et la taxe pour le développement des industries de l'habillement, les mêmes dispositions tendent à substituer chaque CPDE à l'ASCODE concernant les opérations de recouvrement et de contrôle de la taxe fiscale qui lui revient.

Ainsi, pour chacune de ces taxes, il est prévu (comme dans l'ancien système des taxes parafiscales) que :

- « Le comité recouvre la taxe, pour son propre compte et pour celui des centres techniques industriels ... » ;

- « L'ensemble des opérations liées au recouvrement de la taxe et au versement de la part de son produit revenant aux centres techniques (...) font l'objet d'une comptabilité distincte dans les comptes du comité » ;

- « Lorsqu'elle est due sur des produits importés, la taxe est recouvrée par l'administration des douanes et droits indirects, selon les règles, garanties et sanctions prévues par le code des douanes. Le produit de la taxe est versé mensuellement au comité, qui assure le reversement de la part de la taxe leur revenant aux centres techniques (...) » ;

- « Le comité contrôle, pour son propre compte et pour celui des centres techniques industriels (...), les déclarations [des redevables] (...) ».

Il est également prévu que le directeur de chaque CPDE sera compétent, en lieu et place du directeur de chacun des CTI leur correspondant, pour procéder aux demandes de renseignements et de justifications, pour mettre en demeure de déposer la déclaration en vue d'établir la taxe, pour émettre un titre de perception, et pour traiter des réclamation contentieuses liées à l'assiette de la taxe.

Par ailleurs, en cohérence avec la fin de ses missions de recouvrement et de gestion des quatre taxes affectées précitées, le VI du présent article tend à soustraire l'ASCODE du contrôle technique et financier de l'Etat et à l'obligation d'être dotée d'un commissaire du gouvernement.

B. L'AUGMENTATION DES TAUX DE CERTAINES DES TAXES FISCALES AFFECTÉES AUX CTI

1. La taxe pour le développement des industries de l'ameublement

Comme il a été indiqué précédemment, le taux de la taxe pour le développement des industries de l'ameublement est porté de 0,14 % à 0,20 % ( supra ). Cette augmentation s'explique par le fait que cette taxe, qui, en 2003, ne finançait au taux de 0,14 % que le CODIFA, se trouve également financer, pour 2005, le CTBA et le CETIM.

Ainsi, pas davantage qu'en 2004, le budget de l'industrie ne comprend pour 2005 de subventionnement du CTBA et du CETIM (pour la partie de leur activité se rapportant à l'ameublement), au profit desquels 3,6 millions d'euros s'étaient trouvés inscrits dans le budget pour 2003.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, cette augmentation de la prise en charge par les professionnels concernés s'effectue à la demande et avec l'accord des professionnels concernés.

2. La taxe pour le développement des industries des secteurs d'activité de la mécanique, des matériels et consommables de soudage, du décolletage, de la construction mécanique et des matériels aérauliques et thermiques

Le taux de la taxe pour le développement des industries des secteurs d'activité de la mécanique, des matériels et consommables de soudage, du décolletage, de la construction mécanique et des matériels aérauliques et thermiques est :

- porté de 0,073 % à 0,082 % pour les secteurs de la mécanique, du soudage et du décolletage ,

- porté de 0,195 % à 0,225 % pour le secteur de la construction mécanique ,

- maintenu à 0,14 % pour celui des matériels aérauliques et thermiques .

Il est à noter que ces augmentations correspondant à la première étape d'un dispositif progressif d'augmentation des taux de la taxe mécanique et de réduction des dotations budgétaires qui, avec le produit de la taxe, assurent conjointement le financement des actions collectives des centres techniques de la mécanique. D'après les informations transmises à votre rapporteur général, ce transfert progressif a lieu à la demande et avec l'accord des professionnels concernés .

Ainsi, dès 2005, les crédits de l'article 44-05-10 « Organismes relevant du secteur de la fonderie et de la mécanique » sont diminués de 6,46 millions d'euros .

En 2008, au terme de ce dispositif élaboré en accord avec les organisations professionnelles concernées, le financement sera exclusivement assuré par la taxe affectée.

Il est à noter que les taux et les destinataires de la taxe pour le développement des industries des matériaux de construction ( supra ) demeurent inchangés.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Présentés par sa commission des finances, cinq amendements de nature strictement rédactionnelle ont été adoptés par l'Assemblée nationale, avec l'assentiment du gouvernement.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Au terme de détours législatifs particulièrement laborieux, le présent article aboutit à la création de taxes affectées aux CTI et aux CPDE dont les contours reprennent les grandes caractéristiques des taxes parafiscales préexistantes.

Heureusement, l'opération laisse apparaître un léger gain pour le budget de l'Etat : votre rapporteur général observe avec satisfaction que le rehaussement de certains taux de ces taxes fiscales affectées aboutit à une diminution des dotations budgétaires qui alimentaient auparavant certains CTI, la diminution des charges étant de l'ordre de 10 millions d'euros par rapport à 2003, dernière année d'existence des taxes parafiscales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28

Montant et répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau

Commentaire : le présent article tend à fixer le montant et la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau.

I. LE DROIT EXISTANT

Le prélèvement de solidarité pour l'eau est un prélèvement à la charge des agences de l'eau, qui a été initialement institué, par le II de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 ^{209 ( * )} , au profit du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE). Celui-ci a toutefois été budgétisé à compter de 2004, ce dont votre commission, qui s'était montrée critique à l'égard de ce fonds, s'était félicitée ^{210 ( * )} . L'article 38 de la loi de finances pour 2004 ^{211 ( * )} a clos le compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau », dont le FNSE constituait la seconde section. Les opérations en compte au titre de ce fonds ont été reprises au sein du budget général, sur lequel ont été reportés les crédits disponibles à la clôture des comptes. Le budget du ministère de l'écologie et du développement durable a ainsi vu ses dotations majorées de 83 millions d'euros au titre des dépenses auparavant financées par le FNSE, tandis que le prélèvement de solidarité pour l'eau a été maintenu et son montant, affecté au budget général.

Son montant est déterminé chaque année en loi de finances. Ce prélèvement est versé au comptable du Trésor du lieu du siège de chaque agence de l'eau, sous la forme d'un versement unique intervenant avant le 15 février de chaque année. Il est recouvré selon les modalités s'appliquant aux créances de l'Etat étrangères à l'impôt, au domaine, aux amendes et autres condamnations pécuniaires.

Le montant de ce prélèvement est inscrit comme dépense obligatoire dans le budget primitif des agences de l'eau. Il est fonction, pour deux tiers, de la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention et, pour un tiers, de la part de chaque bassin dans la population recensée en métropole.

Compte tenu de ces critères, la part de la contribution de chaque agence est la suivante :

Répartition de la contribution entre les agences

Agences de l'eau	Part
Adour-Garonne	9,20 %
Artois-Picardie	7,66 %
Loire-Bretagne	15,94 %
Rhin-Meuse	8,46 %
Rhône-Méditerranée-Corse	23,04 %
Seine-Normandie	35,70 %
Total	100,00 %

II. LE DISPOSITIF PRÉVU PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article prévoit que le montant et la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau seront en 2005 identiques à ceux fixés pour 2004 par l'article 38 de la loi de finances pour 2004 précitée.

Le montant du prélèvement atteindra donc 83 millions d'euros, répartis comme suit :

Montant du prélèvement de solidarité pour l'eau par agence

(en euros)

Agence de l'eau Adour Garonne	7.636.000
Agence de l'eau Artois-Picardie	6.358.000
Agence de l'eau Loire-Bretagne	13.230.000
Agence de l'eau Rhin-Meuse	7.022.000
Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse	19.123.000
Agence de l'eau Seine-Normandie	29.631.000
Total	83.000.000

L'évolution du montant du prélèvement de solidarité pour l'eau

Le montant du prélèvement avait été fixé à 500 millions de francs, soit 76,22 millions d'euros par l'article 58 de la loi de finances initiale pour 2000. L'article 30 de la loi de finances initiale pour 2001 avait reconduit le même montant.

L'article 29 de la loi de finances initiale pour 2002 avait porté le montant du prélèvement à 81,6 millions d'euros, cette hausse devant permettre de mieux financer le système d'information sur l'eau requis par la directive cadre sur l'eau du 23 octobre 2000 et de couvrir des dépenses supplémentaires d'application de la directive « nitrates » dans les régions du Grand Ouest.

L'article 44 de la loi de finances initiale pour 2003, avait maintenu à 81,6 millions d'euros le montant du prélèvement de solidarité pour l'eau, mais seulement 60 millions d'euros avaient été affectés au FNSE, le solde, soit 21,6 millions d'euros, étant affecté au budget général.

L'article 38 de la loi de finances pour 2004 a porté le montant du prélèvement de solidarité pour l'eau à 83 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN PRÉLÈVEMENT CRITIQUÉ PAR LA COUR DES COMPTES

Dans le cadre de la procédure prévue par l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ^{212 ( * )} , votre commission des finances avait demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur le Fonds national de solidarité pour l'eau, qui a fait l'objet d'un rapport de notre collègue Philippe Adnot, alors rapporteur spécial des crédits de l'écologie et du développement durable ^{213 ( * )} .

La Cour des comptes s'était montré critique envers l'assiette de ce prélèvement, ainsi que le rappelle le passage suivant, extrait de la communication transmise à votre commission des finances :

« L'assiette de ce prélèvement appelle l'observation suivante. Compte tenu du mode de fixation des redevances des agences, leurs niveaux sont d'autant plus élevés dans un bassin hydrographique donné que le montant des interventions de l'agence de ce bassin prévu à son programme pluri-annuel est lui-même élevé. Un montant élevé de redevances traduit donc des besoins importants ou une solidarité à l'échelle du bassin intense. Dans ces conditions, la solidarité ou la péréquation entre les bassins devrait se traduire plutôt par un transfert des bassins où les taux de redevance sont relativement bas - c'est-à-dire des bassins où les besoins sont eux-mêmes relativement bas ou bien où la solidarité est faible - vers les bassins où les taux de redevances sont relativement élevés - c'est-à-dire vers les bassins où les besoins sont aussi élevés ou bien où la solidarité est forte. Pour deux tiers, l'assiette du prélèvement pour l'eau est fonction d'un critère indirectement lié aux niveaux des redevances et provoque un transfert entre bassins opposé à ce que l'objectif de solidarité ou de péréquation pourrait laisser imaginer . »

Le tableau suivant montre l'importance de ce transfert :

Répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau entre les agences selon le seul critère démographique (année 2001)
Agences de l'eau	Populations des bassins	Répartition démographique (1)	Répartition légale (2)	Ecart (1)-(2)
Adour-Garonne	6 484 000	8,46 M€	7,01 M€	-1,45 M€
Artois-Picardie	4 814 000	6,29 M€	5,84 M€	- 0,44 M€
Loire-Bretagne	11 605 000	15,15 M€	12,15 M€	- 3,00 M€
Rhin-Meuse	3 962 000	5,17 M€	6,45 M€	+ 1,28 M€
Rhône-Méditerranée-Corse	14 138 000	18,46 M€	17,56 M€	- 0,90 M€
Seine-Normandie	17 386 000	22,70 M€	27,21 M€	+ 4,52 M€
Total	58 389 000	76,22 M€	76,22 M€	0,00 M€
Source : estimation Cour des comptes pour la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau entre bassins selon le seul critère de la population de ces bassins, in Philippe Adnot, « Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) : une expérience riche d'enseignements », rapport d'information n° 345 (2003-2004)

La Cour estimait que « indirectement, le prélèvement de solidarité pour l'eau organise donc un transfert supplémentaire des ménages urbains vers les autres usagers de l'eau qui s'ajoute à celui opéré par les agences et, marginalement, par le FNDAE ^{214 ( * )} ». En outre, elle mettait en évidence l' opacité de ce prélèvement fiscal assis sur les redevances établies et recouvrées par les agences de l'eau : « si aucun principe de droit ne s'oppose à une telle superposition, que le Conseil constitutionnel n'a pas censurée, elle est évidemment opaque pour les redevables puisqu'une partie des sommes qu'ils versent à une personne publique, l'agence, pour financer ses missions, est en réalité destinée à une autre personne publique, l'Etat, qui finance ainsi d'autres missions ».

B. UN PRÉLÈVEMENT À RECONSIDÉRER, DANS LE CADRE DE LA REFONTE DE LA POLITIQUE DE L'EAU

Les remarques de la Cour méritent une attention toute particulière. Le ministre de l'écologie et du développement durable, M. Serge Lepeltier, a indiqué, lors de son audition portant sur la communication de la Cour des comptes, le 15 juin 2004, que l'assiette basée sur la population permettait de rééquilibrer la contribution en faveur des agences de l'eau les plus rurales et que, finalement, les bassins les plus riches étaient également les plus contributeurs. Il avait toutefois précisé que la question du devenir de ce prélèvement serait abordée avec le Parlement dans le cadre du projet de loi sur l'eau, qui devrait être présenté en Conseil des ministres d'ici la fin de l'année.

La réforme de la politique de l'eau :
les objectifs annoncés par le ministre de l'écologie et du développement durable
devant votre commission des finances le 15 juin 2004

« Pour atteindre cet objectif, l'avant projet de loi sur l'eau prévoit de multiples dispositions dont notamment le renforcement de la lutte contre les pollutions diffuses, notamment les nitrates et les produits phytosanitaires, le développement des schémas d'aménagement et de gestion des eaux à l'échelle des sous bassins versants dans une logique de définition locale de la politique de l'eau par les acteurs eux mêmes, et enfin la réforme des agences de l'eau afin d'en faire un outil essentiel de l'Etat pour le financement de la politique de l'eau.

« Sur cette réforme des agences de l'eau, il s'agit notamment de renforcer le rôle de démocratie participative des comités de bassins, tout en faisant encadrer le régime fiscal des redevances de bassins par le Parlement, et de renforcer le rôle des agences de l'eau.

« Dans ce cadre, l'ensemble des interventions financières locales touchant à la gestion de l'eau sera effectué par les agences et l'Etat n'interviendra plus localement que pour ce qui concerne la sécurité des personnes et des biens, achevant ainsi le décroisement que nous avons lancé en 2003.

« En ce qui concerne les missions de niveau national, l'avant projet de loi avance comme proposition de rationaliser l'action des différents acteurs en transformant le Conseil supérieur de la pêche en une agence nationale de l'eau et des milieux aquatiques regroupant les milieux humains et financiers consacrés aux tâches nationales de mise en oeuvre de la directive cadre sur l'eau.

« En effet, compte tenu des objectifs ambitieux de bon état de l'eau et des milieux aquatiques que nous assignent la directive cadre, il me semble indispensable d'optimiser les actions des uns et des autres au niveau national et de se doter par redéploiement des moyens humains et financiers à la hauteur de l'enjeu.

« Une des options est de laisser à cette agence un statut d'établissement public qui se substituerait au FNSE, serait financé par les six agences de bassin et prendrait en charge les missions de niveau national concernant la connaissance des milieux aquatiques, les études et recherches, l'observation des services publics d'eau et d'assainissement.

« Compte tenu de leur rôle important en matière de connaissances des milieux aquatiques, les gardes du Conseil supérieur de la pêche y resteraient affectés.

« A contrario, cette agence ne serait pas chargée de la tutelle des six agences de bassin, qui resterait naturellement du ressort de la direction de l'eau.

« Je souhaite que la réforme de la politique de l'eau me donne l'occasion, après votre rapport, d'un débat approfondi avec les parlementaires sur de telles pistes d'amélioration de la gestion publique, en vue d'identifier clairement les responsabilités et les moyens d'intervention qui incombent aux autorités nationales, aux institutions de bassins et aux collectivités décentralisées ».

Source : Philippe Adnot, « Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) : une expérience riche d'enseignements », rapport d'information n° 345 (2003-2004)

Votre rapporteur général approuve la démarche proposée par le ministre de l'écologie et du développement durable d'apprécier l'évolution de ce prélèvement à la lumière de la refonte globale de la politique de l'eau qui sera proposée au Parlement en 2005. Dans ce cadre, la question de la solidarité entre les bassins pourra être abordée dans son ensemble, et le prélèvement de solidarité pour l'eau, replacé dans le contexte de la réforme nécessaire des redevances des agences de l'eau et des liens entre celles-ci et l'Etat.

Dès lors, votre rapporteur général est favorable à la reconduction en 2005 du montant et de la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau fixés pour 2004.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28 bis (nouveau)

Modalités d'application de la réforme de la fiscalité des organismes HLM

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale par un amendement du gouvernement, tend, d'une part, à reporter au 1 ^er janvier 2006 l'application de l'article 96 de la loi de finances initiale pour 2004 et, d'autre part, à neutraliser certaines conséquences fiscales résultant pour les sociétés d'économie mixte de l'entrée en vigueur du nouveau régime instauré par cet article.

I. L'ARTICLE 96 DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2004

A. UNE RÉFORME INDISPENSABLE

L'article 96 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 a modifié, à l'initiative du Sénat , le régime fiscal applicable aux organismes de logement social de manière à élargir le champ des organismes bénéficiaires de l'exonération d'impôt sur les sociétés, tout en ciblant cette exonération sur les seules activités d'intérêt général définies comme la construction, l'acquisition, l'amélioration, l'attribution et la gestion de logements locatifs destinés à des personnes dont les revenus sont inférieurs à des plafonds et certaines activités annexes.

Cette réforme a permis de passer d'une exonération d'impôt sur les sociétés liée au statut des organismes à une exonération liée aux activités de logement social. Le régime antérieur posait, en effet, deux difficultés :

- d'une part, il exonérait l'ensemble des activités de certains organismes de logement social, même lorsque ces activités ne ressortaient pas d'une mission d'intérêt général et entraient dans le champ concurrentiel ;

- d'autre part, certaines sociétés effectuant des opérations locatives sociales en tous points identiques à celles réalisées par des organismes HLM n'étaient pas exonérées. C'était essentiellement le cas des sociétés d'économie mixte (SEM) intervenant dans le domaine du logement social.

Par ailleurs, l'article 96 de la loi de finances précitée a reporté l'application de ce nouveau régime fiscal aux exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2005. L'ancien régime fiscal continue donc de s'appliquer pendant une période transitoire d'un an, afin de laisser aux organismes le temps de procéder aux adaptations nécessaires.

B. DES DIFFICULTÉS D'APPLICATION

1. Des mesures d'application en attente

L'application de l'article 96 de la loi de finances initiale pour 2004 implique la parution d'une instruction fiscale . En effet, la délimitation entre activités exonérées et activités soumises à l'impôt sur les sociétés doit être précisée. En réponse à une question posée à l'Assemblée nationale par notre collègue député Marc Le Fur ^{215 ( * )} , il avait été répondu que la portée de l'exonération instituée serait précisée par une instruction administrative.

Or ce texte n'est pas encore paru, ce qui est quelque peu regrettable car les professionnels demandent à pouvoir se préparer, dans les meilleures conditions possibles, à l'échéance fixée au 1 ^er janvier 2005. La modification de régime fiscal nécessite en effet des adaptations organisationnelles (comptabilité, informatique, formation du personnel etc.).

D'après les informations recueillies, un décret et une instruction sont actuellement en cours de consultation interministérielle et pourraient paraître au début de l'année 2005 . Même si l'application aux exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2005 entraîne, en pratique, une mise en oeuvre en 2006, il paraît difficile d'appliquer la réforme à l'exercice 2005 si les textes d'application paraissent en cours d'année.

2. Un alourdissement provisoire de la taxation des SEM

La réforme de la fiscalité des organismes HLM est globalement favorable pour les sociétés d'économie mixte (SEM) puisqu'elle les exonère de l'impôt sur les sociétés pour leurs activités relevant du service d'intérêt général.

Toutefois, l'exonération entraîne, à court terme, un certain nombre de conséquences fiscales pénalisantes .

• D'une part, en effet, le premier alinéa de l'article 221 bis du code général des impôts (CGI) dispose :

« En l'absence de création d'une personne morale nouvelle, lorsqu'une société ou un autre organisme cesse totalement ou partiellement d'être soumis à l'impôt sur les sociétés au taux normal, les bénéfices en sursis d'imposition, les plus-values latentes incluses dans l'actif social et les profits non encore imposés sur les stocks ne font pas l'objet d'une imposition immédiate, à la double condition qu'aucune modification ne soit apportée aux écritures comptables et que l'imposition desdits bénéfices, plus-values et profits demeure possible sous le nouveau régime fiscal applicable à la société ou à l'organisme concerné. »

La seconde condition de ce premier alinéa de l'article 221 bis n'étant pas remplie, la défiscalisation des SEM entraîne donc, en l'état actuel du droit, une imposition immédiate des éventuels bénéfices en sursis d'imposition, des plus-values latentes et des profits non encore imposés .

• D'autre part, en vertu de l'article 111 bis du même code :

« Lorsqu'une personne morale soumise à l'impôt sur les sociétés cesse d'y être assujettie, ses bénéfices et réserves, capitalisés ou non, sont réputés distribués aux associés en proportion de leurs droits .

« Cette disposition est applicable, le cas échéant, au prorata des résultats qui cessent d'être soumis à cet impôt ».

La défiscalisation des SEM entraînerait donc, en l'état actuel du droit, une imposition au titre des bénéfices et réserves distribués .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE REPORT D'APPLICATION

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale, tend, d'une part, à reporter l'application de la réforme de la fiscalité des organismes de logement social « aux exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2006 ».

Lors de la première lecture du projet de loi de finances initiale pour 2004 au Sénat, la rédaction adoptée tendait à une application aux « exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2004 », avant que la commission mixte paritaire ne la reporte aux « exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2005 ». La référence aux « exercices clos » est un peu plus large qu'une référence aux « exercices ouverts à compter de ... », puisqu'elle prend en compte des exercices qui, éventuellement, auraient été ouverts en cours d'année civile 2005.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale se calque sur la rédaction initiale tout en reportant d'un an l'application du nouveau régime fiscal .

B. LA NEUTRALISATION DE CONSÉQUENCES DÉFAVORABLES AUX SEM

Le présent article tend, d'autre part, à neutraliser les conséquences pénalisantes résultant de la défiscalisation des SEM.

Il est précisé, en premier lieu, que la seconde condition mentionnée au premier alinéa de l'article 221 bis du CGI n'est pas exigée des sociétés bénéficiant nouvellement de l'exonération en faveur du logement social.

Il est stipulé, en second lieu, que les dispositions de l'article 111 bis du même code (imposition au titre des distributions) ne s'appliquent pas.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'article 96 de la loi de finances initiale pour 2004 a été introduit au Sénat, à l'initiative de votre commission des finances . Cette réforme de la fiscalité des organismes de logement social a tendu à élargir le champ des organismes concernés, tout en ciblant l'exonération sur les activités relevant du service d'intérêt général tel que défini à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation. En effet, s'il est légitime que le logement social bénéficie d'un régime de faveur, celui-ci ne doit pas avoir d'incidence sur le champ concurrentiel. Il n'était pas cohérent, par ailleurs, que les SEM ne bénéficient pas de l'exonération, celle-ci devant se justifier non pas au regard du statut des organismes, mais au regard de leur activité.

Votre commission des finances avait également accepté le principe d'une période transitoire avant l'application du nouveau régime fiscal, afin que les organismes puissent modifier leurs procédures internes. Cette période transitoire se révèle, semble-t-il insuffisante. En effet, lesdits organismes ne peuvent pas procéder aux adaptations nécessaires tant que les textes d'application de l'article 96 de la loi précitée ne sont pas parus .

Enfin, il serait incohérent que la réforme n'aboutisse à pénaliser les SEM par rapport aux autres organismes de logement social alors que cette réforme vise, au contraire, à aligner le régime applicable aux différents organismes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ⁴⁸ « Successions et donations : des mutations nécessaires ». Rapport d'information n° 65 (2002-2003).

* ⁴⁹ Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* ⁵⁰ Devenu l'article 19 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* ⁵¹ Simulation effectuée en prenant comme hypothèse un conjoint survivant âgé de 78 ans, âge moyen auquel le conjoint survivant hérite.

* ⁵² Ceci aurait eu pour effet, dans le cas présenté par le tableau ci-dessus, de rehausser le seuil de taxation à 666.000 euros. Un abattement de 150.000 euros aurait pour effet de rehausser le seuil de taxation dans l'exemple ci-dessus à 1.000.000 d'euros.

* ⁵³ Rapport d'information n° 351 (2003-2004).

* ⁵⁴ Rubrique AB de la déclaration ISF n°2725. L'abattement sur la valeur vénale de 20 % est pris en compte.

* ⁵⁵ Rubrique HI de la déclaration ISF n°2725.

* ⁵⁶ Société non cotée.

* ⁵⁷ Entreprises employant moins de 250 personnes, dont soit le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 40 millions d'euros, soit le total du bilan annuel n'excède pas 27 millions d'euros, et qui respectent un critère d'indépendance.

Pour le calcul des seuils de nombre d'employés, de taille du bilan et de chiffre d'affaires, il convient d'additionner les données de l'entreprise bénéficiaire et de toutes les entreprises dont elle détient directement ou indirectement 25 % ou plus du capital ou des droits de vote. Cela étant, lorsqu'une entreprise, à la date de clôture du bilan, vient de dépasser, dans un sens ou dans un autre, les seuils de l'effectif ou les seuils financiers énoncés, cette circonstance ne lui fait acquérir ou perdre la qualité de PME que si elle se reproduit pendant deux exercices consécutifs. Par ailleurs, les seuils retenus pour le chiffre d'affaires ou le total de bilan sont ceux afférents au dernier exercice clôturé de douze mois. Dans le cas d'une entreprise nouvellement créée et dont les comptes n'ont pas encore été clôturés, les seuils à considérer font l'objet d'une estimation de bonne foi en cours d'exercice.

Par ailleurs, sont considérées comme indépendantes les entreprises qui ne sont pas détenues à hauteur de 25 % ou plus du capital ou des droits de vote par une entreprise ou conjointement par plusieurs entreprises ne correspondant pas à la définition de la PME ou de la petite entreprise, selon le cas. Ce seuil peut être dépassé dans deux cas : si l'entreprise est détenue par des sociétés publiques de participation, des sociétés de capital à risque ou des investisseurs institutionnels et à la condition que ceux-ci n'exercent, à titre individuel ou conjointement, aucun contrôle sur l'entreprise ; s'il résulte de la dispersion du capital qu'il est impossible de savoir qui le détient et que l'entreprise déclare qu'elle peut légitimement présumer ne pas être détenue à 25 % ou plus par une entreprise ou conjointement par plusieurs entreprises qui ne correspondent pas à la définition de la PME.

* ⁵⁸ Elles doivent par ailleurs en application de l'article 200 du code général des impôts répondre aux conditions suivantes : oeuvres ou d'organismes d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, notamment à travers les souscriptions ouvertes pour financer l'achat d'objets ou d'oeuvres d'art destinés à rejoindre les collections d'un musée de France accessibles au public, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises.

* ⁵⁹ Au moins 25 % des droits sociaux détenus par le contribuable et son entourage familial.

* ⁶⁰ Devenu après modification article 43.

* ⁶¹ Rapport d'information n° 351 (2003-2004).

* ⁶² Désormais loi n° 2003-709 du 1er août 2003.

* 63 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* ⁶⁴ Ce régime permet aux entreprises dont le chiffre d'affaires annuel hors taxes n'excède pas 76.300 euros pour les activités de vente ou de fourniture de logement ou 27.000 euros pour les autres prestations de service d'être imposées sur option sur une base forfaitaire.

* ⁶⁵ Pour le calcul de ces seuils, il convient d'additionner les données de l'entreprise bénéficiaire et de toutes les entreprises dont elle détient directement ou indirectement 25 % ou plus du capital ou des droits de vote.

* ⁶⁶ Loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000.

* ⁶⁷ Loi n° 2003-721 du 1 ^er août 2003.

* ⁶⁸ Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2004.

* ⁶⁹ Rapport de l'Assemblée nationale n° 1863, tome 2, XII ^ème législature.

* ⁷⁰ Pour les bénéfices réinvestis (35,15 % sur les bénéfices distribués).

* ⁷¹ Et en prenant pour base un SMIC horaire de 7,61 euros, soit un salaire mensuel brut de 1.154,18 euros sur la base de 35 heures par semaine. L'employeur devra payer sur ce salaire des cotisations sociales équivalentes à 45 % du montant du salaire, soit 519,38 euros. Le coût d'un SMIC pour l'employeur est donc de 1.673,56 euros. Pour mémoire, le salarié touchera un net de 909,49 euros.

* ⁷² « Délocalisation : pour un néo-colbertisme européen », rapport du Sénat n° 374 (2003-2004).

* ⁷³ « Le sursaut : vers une nouvelle croissance pour la France », La Documentation française, 2004.

* ⁷⁴ Hors agriculture, activités financières, location immobilière et administration.

* ⁷⁵ Selon le « jaune » « Effort financier de l'Etat en faveur des petites et moyennes entreprises ».

* ⁷⁶ Loi n° 72-1147 du 23 décembre 1972.

* ⁷⁷ Loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003.

* ⁷⁸ Il s'agit des très petites entreprises comptant moins de 20 salariés.

* ⁷⁹ Direction des entreprises commerciale, artisanales et de service du ministère délégué aux PME.

* ⁸⁰ Centre français du commerce extérieur.

* ⁸¹ Sont comptés dans l'effectif ou « unités de travail-année » (UTA) les personnes qui ont travaillé pendant toute l'année dans l'entreprise. Les temps partiels et les contrats temporaires le sont au prorata temporis. En revanche, les apprentis et les stagiaires, les congés de maternité et les congés parentaux n'entrent pas en ligne de compte.

* ⁸² Les chiffres d'affaires sont calculés hors taxes et à la date de clôture de l'exercice annuel.

* ⁸³ Ces participations devront cependant éviter tout risque d'une influence dominante par le biais d'entreprises déjà « liées » entre elles (droits de votes majoritaires, droit de nomination ou de révocation, contrat, etc.). Une PME sera considérée comme autonome au-delà du seuil de 25 %, si ses parts sont détenues par des universités ou des centres de recherche par le biais de l'essaimage, par des fonds de développement régional ou encore des business angels. L'investissement de ces derniers ne devra cependant pas dépasser 1.250.000 euros.

* ⁸⁴ Le VIE a été créé par la loi n° 2000-242 du 14 mars 2000 relative aux volontariats civils institués par l'article L. 111-2 du code du service national et à diverses mesures relatives à la réforme du service national.

* ⁸⁵ Le cas, déjà évoqué, de Gardanne, montre que le développement de pôles de compétitivité peut faciliter la reconversion de zones en difficulté. Ainsi est-il envisagé de créer à Cholet, dans le Maine-et-Loire, un pôle de référence et de compétitivité national de l'univers de l'enfant, en utilisant les savoir-faire acquis dans les activités locales traditionnelles (habillement et chaussure).

* ⁸⁶ Le comité doit comprendre des représentants de l'Etat et des personnalités qualifiées.

* ^* Les délais sont comptés en mois, et non en années, afin de bien spécifier que la durée des exercices prise en considération, ne doit pas excéder 12 mois.

* ⁸⁷ Délai au-delà duquel un contribuable fiscal de bonne foi, dont la demande d'agrément est restée sans réponse, peut considérer que son entreprise a droit à l'exonération prévue par le nouvel article 44 undecies du code général des impôts (cf. article L 80 B du livre des procédures fiscales).

* ⁸⁸ Son montant varie en fonction du chiffre d'affaires majoré des produits financiers. Les exonérations de cette imposition sont généralement accordées au titre de la même période et dans les mêmes proportions que celles relatives à l'impôt sur les sociétés.

* ⁸⁹ La délibération doit intervenir avant le 1 ^er octobre de l'année d'imposition, à propos de l'exercice qui s'est achevé, l'avant dernière année précédente ou qui a été clos cette même avant dernière année.

La décision doit être notifiée aux services préfectoraux avant le 31 mars suivant.

* ⁹⁰ Pour lesquels l'exonération continue de s`appliquer pendant la durée restant à courir.

* ⁹¹ Cotisations versées au titre des assurances sociales, des allocations familiales, des accidents du travail et des maladies professionnelles.

* ⁹² Au sens des articles L. 242-1 du code de la sécurité sociale (y compris toutes gratifications et tous avantages) et L.741-10 du code rural.

* ⁹³ Cf. règlement n° 70/2001 du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'Etat aux PME et la recommandation de la commission du 6 mai 2003.

* ⁹⁴ Article 1 ^er de la loi de finances rectificative pour 1974 (n° 74-644 du 16 juillet 1974).

* ⁹⁵ Article 3 de la loi de finances rectificative pour 1976 (n° 76-976 du 29 octobre 1976).

* ⁹⁶ Article 6 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

* ⁹⁷ Y compris la contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés codifiée à l'article 235 ter ZC du code général des impôts, pour les entreprises réalisant plus de 7,63 millions d'euros de chiffre d'affaires annuel.

* ⁹⁸ Pour les bénéfices réinvestis (35,15 % sur les bénéfices distribués).

* ⁹⁹ Cf. le rapport d'information n° 289 (2002-2003) de M. Jean Arthuis au nom de la commission des finances sur les perspectives d'évolution de la fiscalité locale, annexé au procès-verbal de la séance du 13 mai 2003.

* ¹⁰⁰ Cf. « La taxe d'habitation est-elle encore un impôt local ? », rapport d'information n° 71 (2003-2004) de M. Yves Fréville au nom de la commission des finances, annexé au procès-verbal de la séance du 19 novembre 2003.

* ¹⁰¹ Le Sénat est représenté au sein de cette commission par le président, le rapporteur général et quatre membres de la commission des finances, représentatifs de toutes les sensibilités politiques.

* ¹⁰² Indications figurant dans le rapport de M. Francis Hillmeyer, parlementaire en mission auprès du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, sur les conséquences de l'élargissement de l'Union européenne sur le transport routier de marchandises (février 2004).

* ¹⁰³ Article 26 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) créant un article 265 septies du code des douanes.

* ¹⁰⁴ Décision n° 1999/255/CE du 30 mars 1999.

* ¹⁰⁵ Décision du Conseil n° 2001/224/CE du 12 mars 2001.

* ¹⁰⁶ Article 23 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003).

* ¹⁰⁷ Le taux de remboursement était de 5,53 euros pour les consommations de 2000, 3,81 euros pour 2001, 2,13 euros pour 2002, 1,36 euros pour 2003 et 3,69 euros pour 2004.

* ¹⁰⁸ Taux fixé par l'article 37 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002).

* ¹⁰⁹ EMHV : Esters méthyliques d'huile végétale ou « Diester ».

* ¹¹⁰ ETBE : Ethyl Tertio Butyl Ether : mélange d'éthanol et d'isobutène, résidu du raffinage de produits pétroliers.

* ¹¹¹ Rapport d'information n° 1622 (XII ^è législature).

* ¹¹² N° 52 (2004-2005).

* ¹¹³ Directive 2003/30/CE du Parlement européen et du conseil du 8 mai 2003.

* ¹¹⁴ Données recueillies auprès de la direction des transports terrestres du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer et extraites du mémento de statistiques des transports (août 2004).

* ¹¹⁵ Fixé par l'article 23 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003).

* ¹¹⁶ Article 26 de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1576 du 30 décembre 2002).

* ¹¹⁷ Alors que, pour les transporteurs de marchandises, le plafond est de 20.000 litres par semestre.

* ¹¹⁸ Voir commentaire de l'article 16.

* ¹¹⁹ Contrairement à la situation pour les transporteurs de marchandises.

* ¹²⁰ Les professions agricoles ont, en 2003, utilisé à des fins professionnelles 28 millions d'hectolitres de fioul domestique , selon les chiffres communiqués par la direction générale de l'énergie et des matières premières, du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. D'après le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales une hausse du prix moyen des produits pétroliers utilisés par les exploitants agricoles, estimée à 12 % en 2004, représenterait pour la profession un coût supplémentaire d'environ 220 millions d'euros et une baisse de revenu de 1 ou 2 %.

* ¹²¹ Arrêté du 29 avril 1970, modifié en dernier lieu par l'arrêté du 19 novembre 2003.

* ¹²² Y compris pour les professions agricoles.

* ¹²³ L'article L. 225-97 du code de commerce dispose en effet que « l'assemblée générale extraordinaire peut changer la nationalité de la société, à condition que le pays d'accueil ait conclu avec la France une convention spéciale permettant d'acquérir sa nationalité et de transférer le siège social sur son territoire, et conservant à la société sa personnalité juridique ».

* ¹²⁴ Le deuxième considérant précisait que « selon l'article 58 du traité, les sociétés constituées en conformité de la législation d'un Etat membre et ayant leur siège statutaire, leur administration centrale ou leur principal établissement à l'intérieur de la Communauté, doivent être assimilées aux personnes physiques ressortissantes des autres Etats membres aux fins de l'application des règles du traité en matière de droit d'établissement ».

Le troisième considérant ajoutait que « en l'état actuel du droit communautaire, une telle assimilation se heurte à des différences importantes entre les législations des Etats membres, notamment en matière de critères de rattachement des sociétés avec les ordres juridiques dont elles relèvent ».

Le quatrième considérant relevait que « les ordres juridiques des Etats membres ne disposent pas non plus de structures juridiques permettant le maintien de la personnalité juridique des sociétés lors du transfert transfrontalier du siège à l'intérieur de la Communauté ».

Enfin le cinquième considérant indiquait que « la possibilité de transférer le siège d'une société d'un Etat membre à l'autre constitue un acte d'exercice du droit d'établissement, qu'il appartient à la législation communautaire de rendre concrètement possible ».

* ¹²⁵ Un projet de transfert doit être établi par l'organe de direction et faire l'objet d'une publicité. La publication de la nouvelle immatriculation de la société européenne la rend opposable aux tiers.

* ¹²⁶ Ce titre IV bis, relatif aux règles applicables au transfert de siège statutaire, comporte un article 10 bis ainsi rédigé :

« 1. Le transfert de siège statutaire d'une SE ou d'une SCE n'entraîne pas d'imposition des revenus, des bénéfices ou des plus-values résultant des éléments d'actif et de passif de la société apporteuse qui, à la suite du transfert de siège statutaire, restent effectivement rattachés à un établissement stable de la SE ou de la SCE dans l'État membre dont elle était résidente avant le transfert de son siège statutaire et qui concourent à la formation des profits ou des pertes pris en compte pour l'assiette de l'impôt.

« 2. Le paragraphe 1 ne s'applique que si la SE ou la SCE calcule les nouveaux amortissements et les plus-values ou moins-values afférentes aux éléments d'actif et de passif transférés dans les mêmes conditions que si le transfert de siège statutaire n'avait pas eu lieu.

« 3. Lorsqu'en vertu de la législation de l'État membre dont elle était résidente avant le transfert de siège statutaire, la SE ou la SCE est autorisée à calculer les nouveaux amortissements et les plus-values ou moins-values afférentes aux éléments d'actif et de passif restant dans cet État membre dans des conditions différentes de celles visées au paragraphe 2, le paragraphe 1 ne s'applique pas aux éléments d'actif et de passif pour lesquels la SE ou la SCE a usé de cette faculté » .

* ¹²⁷ Proposition de loi n° 11 relative à la société européenne, déposée au Sénat le 9 octobre 2003.

* ¹²⁸ Proposition de loi n° 152, déposée au Sénat le 19 janvier 2004, portant sur la mise en oeuvre des dispositions de renvoi en droit interne contenues dans le règlement (CE) n° 2157/2001 du Conseil du 8 octobre 2001 relatif au statut de la société européenne (SE) et sur la transposition concomitante de la directive n° 2001/86/CE du Conseil du 8 octobre 2001 complétant le statut de la société européenne pour ce qui concerne l'implication des travailleurs.

* ¹²⁹ « Le bénéfice net est constitué par la différence entre les valeurs de l'actif net à la clôture et à l'ouverture de la période dont les résultats doivent servir de base à l'impôt diminuée des suppléments d'apport et augmentée des prélèvements effectués au cours de cette période par l'exploitant ou par les associés. L'actif net s'entend de l'excédent des valeurs d'actif sur le total formé au passif par les créances des tiers, les amortissements et les provisions justifiés ».

* ¹³⁰ Cf. « Le prix des carburants est plus sensible à une hausse qu'à une baisse du brut », Cédric Audenis, Pierre Biscourp et Nicolas Riedinger, in Economie et statistique n° 359-360, 2002.

* ¹³¹ Au sens de l'assiette des cotisations URSSAF, selon l'article 225 du code général des impôts. Dans les départements d'Alsace-Moselle, le taux de la taxe d'apprentissage est réduit à 0,2 % de la masse salariale.

* ¹³² Selon l'article R. 119-1 du code du travail. Les 40 % de la taxe représentent 0,2 % des salaires bruts versés.

* ¹³³ Cette péréquation s'effectue entre les CFA ou sections d'apprentissage, au niveau régional.

* ¹³⁴ Loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002.

* ¹³⁵ Ou par le comité départemental.

* ¹³⁶ Prévue par l'article 15 de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.

* ¹³⁷ Selon l'article R. 119-52 du code du travail.

* ¹³⁸ A titre d'exemple, la taxe pour frais de chambre de métiers, qui est une taxe additionnelle à la taxe professionnelle, devra toujours être acquittée par les entreprises, ce qui garantit le financement de ces chambres, mais elle ne sera plus libératoire de la taxe d'apprentissage.

* ¹³⁹ Cette évaluation repose sur une extrapolation du produit de la taxe d'apprentissage pour 2002 et une modification réglementaire de la répartition entre la part quota et la part hors quota de la taxe d'apprentissage.

* ¹⁴⁰ On suppose que la masse salariale (qui est l'assiette de la taxe d'apprentissage) croît de 3,5 % par an, et que le crédit d'impôt par apprenti est revalorisé comme l'inflation (2 %).

* ¹⁴¹ CCPR, L'apprentissage en France, données physico-financières, novembre 2002. Ces chiffres s'entendent hors indemnités compensatrices aux employeurs d'apprentis et exonérations de charges sociales financées par le budget de l'Etat.

* ¹⁴² La réparation automobile, le bâtiment, les transports et l'assurance.

* ¹⁴³ Articles 24 et 26 de l'accord national interprofessionnel du 20 septembre 2003 relatif à l'accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle.

* ¹⁴⁴ Données 2000 fournies par le CCPR (hors Corse et Outre-Mer).

* ¹⁴⁵ Données issues du rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage des inspections générales, précité.

* ¹⁴⁶ On rappellera en particulier, pour les années récentes, que l'article 107 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a confié aux régions le soin de verser aux employeurs l'indemnité compensatrice forfaitaire (également dénommée « prime d'apprentissage ») à laquelle ouvrent droit les contrats d'apprentissage conclus à partir du 1 ^er janvier 2003.

* ¹⁴⁷ La limite prévue par l'article 227 du code général des impôts renvoie au décret prévu par l'article L. 119-4 du code du travail qui fixe la fraction de taxe d'apprentissage dont les entreprises sont redevables pour le financement de l'apprentissage.

* ¹⁴⁸ « (...) lorsque l'administration des impôts constate une insuffisance, une inexactitude, une omission ou une dissimulation, dans les éléments servant de base au calcul des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes quelconques dus en vertu du code général des impôts, les redressements correspondants sont effectués suivant la procédure de redressement contradictoire définie aux articles L. 57 et L. 61 A . ».

* ¹⁴⁹ Source : ministère du travail, de la santé et de la cohésion sociale

* ¹⁵⁰ « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

* ¹⁵¹ Loi n° 85-695 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

* ¹⁵² « Les transactions sur un instrument financier admis aux négociations sur un marché réglementé, réalisées au profit d'un investisseur résidant habituellement ou établi en France, par un prestataire de services d'investissement agréé ou exerçant en France, par voie de libre prestation de service ou de libre établissement, sont nulles si elles ne sont pas effectuées sur un marché réglementé dans un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ».

* ¹⁵³ « Les négociations et cessions réalisées sur le territoire français et portant sur des instruments financiers admis aux négociations sur un marché réglementé ne peuvent être effectuées , à peine de nullité, que par un prestataire de services d'investissement ou, lorsque elles sont effectuées sur un marché réglementé, par tout membre de ce marché ».

* ¹⁵⁴ Définis par le point 14 de l'article 4 de la directive comme :

«  Un système multilatéral, exploité et/ou géré par un opérateur de marché, qui assure ou facilite la rencontre - en son sein même et selon ses règles non discrétionnaires - de multiples intérêts acheteurs et vendeurs exprimés par des tiers pour des instruments financiers, d'une manière qui aboutisse à la conclusion de contrats portant sur des instruments financiers admis à la négociation dans le cadre de ses règles et/ou de ses systèmes, et qui est agréé et fonctionne régulièrement conformément aux dispositions du titre III ».

* ¹⁵⁵ Un MTF est défini par le point 15 de l'article 4 de la directive comme :

« Un système multilatéral, exploité par une entreprise d'investissement ou un opérateur de marché, qui assure la rencontre -- en son sein même et selon des règles non discrétionnaires - de multiples intérêts acheteurs et vendeurs exprimés par des tiers pour des instruments financiers, d'une manière qui aboutisse à la conclusion de contrats conformément aux dispositions du titre II ».

* ¹⁵⁶ Un internalisateur systématique est défini par le point 8 de l'article 4 de la directive comme « une entreprise d'investissement qui, de façon organisée, fréquente et systématique, négocie pour compte propre en exécutant les ordres des clients en dehors d'un marché réglementé ou d'un MTF ».

* ¹⁵⁷ En dehors d'une partie harmonisée identique pour les marchés belge, français et néerlandais.

* ¹⁵⁸ Articles 36 (libre prestation de services) et 40 (libre circulation des capitaux).

* ¹⁵⁹ C'est-à-dire la Norvège et l'Islande, mais non le Liechtenstein.

* ¹⁶⁰ Selon la Fédération française des sociétés d'assurance, l'encours des contrats d'assurance-vie s'élevait à 807 milliards d'euros fin juin 2004 et à 823 milliards d'euros fin septembre 2004.

* ¹⁶¹ Directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, concernant les marchés d'instruments financiers, modifiant les directives 85/611/CEE et 93/6/CEE du Conseil et la directive 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 93/22/CEE du Conseil.

* ¹⁶² La notion de « marchés d'instruments financiers » prend en compte l'élargissement des marchés négociés à d'autres marchés que ceux réglementés.

* ¹⁶³ Les « organismes similaires » aux entreprises d'investissement visent les établissements de crédits prestataires de services d'investissement.

* ¹⁶⁴ L'article 34 du CGI vise les activités commerciales, industrielles et artisanales.

* ¹⁶⁵ L'article 44 sexies du CGI vise les activités bancaires, financières, d'assurance, de gestion ou de location d'immeuble, ou de pêche maritime pour les sociétés créées à compter du 1 ^er janvier 1997.

* ¹⁶⁶ A savoir, les actuels contrats « DSK », avant l'entrée en vigueur des dispositions prévues au présent article du projet de loi de finances pour 2005.

* ¹⁶⁷ Il s'agit des les titres admis aux négociations sur les marchés réglementés de valeurs de croissance de l'Espace économique européen, tels que le nouveau marché, ou les compartiments de valeurs de croissance de ces marchés.

* ¹⁶⁸ Cette précision vise les sociétés, à l'exclusion des véhicules d'investissement que constituent les SICAV.

* ¹⁶⁹ Les FCPR « fiscaux » se distinguent des FCPR « juridiques » par le fait qu'ils respectent non seulement la condition d'une part de titres non cotés au moins égale à 50 % (cette caractéristique étant commune à l'ensemble des FCPR), mais qu'ils doivent aussi avoir leur siège dans un Etat membre de l'Union européenne, exercer une activité industrielle et commerciale et être soumis à l'impôt sur les sociétés ou être susceptibles de l'être si l'activité était exercée en France.

* ¹⁷⁰ Il est précisé que ce seuil est apprécié lors de l'opération d'investissement : « la capitalisation boursière est évaluée selon la moyenne des cours d'ouverture des soixante jours de bourse précédant celui de l'investissement ». Un décret en Conseil d'Etat doit déterminer les modalités d'application de cette évaluation, notamment en cas de première cotation ou d'opération de restructuration d'entreprises.

* ¹⁷¹ Le dispositif proposé mentionne explicitement les « instruments financiers à terme » et les « opérations de pension », puis se réfère plus largement « à toute opération temporaire de cession ou d'acquisition de titres ».

* ¹⁷² Deux modifications ont été opérées pour la même catégorie de titres, concernant respectivement les actuels contrats « DSK », visés au treizième alinéa (f) du I de l'article 125-0 A du CGI, et les nouveaux contrats, visés au septième alinéa (f) du I quinquies nouveau de l'article 125-0 A du CGI.

* ¹⁷³ Ce point a été notamment rappelé par notre collègue Philippe Adnot, lors de la séance de questions d'actualité au gouvernement du 4 mars 2004 : « Je souhaite (...) revenir sur l'entrée en vigueur, d'ici 2007, du ratio Mac Donough, qui intègre, outre le risque de crédit, le risque opérationnel recouvrant les risques imputables au facteur humain, aux systèmes, aux procédures et aux causes extérieures. Ce nouveau mode de calcul des fonds propres que doivent mobiliser les banques pour accorder des prêts aux entreprises oblige en effet celles-ci à tenir compte de la solvabilité de leurs emprunteurs. Aujourd'hui, les banques doivent mobiliser huit euros de fonds propres pour prêter cent euros à une entreprise. Avec ce ratio, elles devront justifier au minimum de trois fois plus de fonds propres pour des investissements à risque, au nombre desquels le financement des entreprises » (extraits du Journal officiel n° 27 du 5 mars 2004).

* ¹⁷⁴ Loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001.

* ¹⁷⁵ En l'absence de réponse à un avis motivé constatant un manquement aux règles du traité instituant la commission européenne, la commission peut saisir la cour de justice des communautés européennes.

* ¹⁷⁶ A la même date, la valeur moyenne des comptes-titres était de 19.639 euros.

* ¹⁷⁷ Le I de l'article 1417 du code général des impôts est ainsi libellé : « Pour les impositions établies au titre de 2002, les dispositions des articles 1391 et 1391 B, du 3 du II et du III de l'article 1411, des 1° bis (à compter des impositions établies au titre de 2003), des 2° et 3° du I de l'article 1414 sont applicables aux contribuables dont le montant des revenus de 2001 n'excède pas la somme de 6.928 euros, pour la première part de quotient familial, majorée de 1.851 euros pour chaque demi-part supplémentaire, retenues pour le calcul de l'impôt sur le revenu au titre de 2001. (Pour les impositions établies au titre de 2003, les montants relatifs aux revenus de 2002 sont respectivement fixés à 7.046 euros et 1.882 euros). Pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, les montants des revenus sont fixés à 8.198 euros, pour la première part, majorée de 1.958 euros pour la première demi-part et 1.851 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la deuxième. (Pour les impositions établies au titre de 2003, les montants relatifs aux revenus de 2002 sont respectivement fixés à 8.337 euros, 1.991 euros et 1.882 euros). Pour la Guyane, ces montants sont fixés respectivement à 8.570 euros, 2.359 euros et 1.851 euros. (Pour les impositions établies au titre de 2003, les montants relatifs aux revenus de 2002 sont respectivement fixés à 8.716 euros, 2.399 euros et 1.882 euros) ». Ces montants sont révisés chaque année.

* ¹⁷⁸ Les articles 6, 196 et 196 A du code général des impôts définissent comme personnes à charges les enfants de moins de 18 ans ou infirmes et les enfants recueillis par le contribuable à son propre foyer (à condition de ne pas disposer de revenus distincts de ceux qui servent à la base de son imposition) et les personnes titulaires de la carte d'invalidité.

* ¹⁷⁹ Ces deux alinéas disposent que :

« Un avis d'imposition est adressé sous pli fermé à tout contribuable inscrit au rôle des impôts directs (...). L'avis d'imposition mentionne le total par nature d'impôt des sommes à acquitter, les conditions d'exigibilité, la date de mise en recouvrement et la date limite de paiement ».

* ¹⁸⁰ Assemblée nationale, rapport d'information n° 101, XII ^ème législature, juillet 2003.

* ¹⁸¹ Le titulaire de ces allocations supplémentaire doit remplir les conditions suivantes : bénéficier d'un ou plusieurs avantages de vieillesse contributifs ou non attribués par des régimes obligatoires d'assurance vieillesse ou être titulaire d'une pension d'invalidité au titre d'une incapacité permanente d'au moins 66,6 % ; résider en France ; disposer de ressources inférieures à 7.223 euros annuels pour une personne seule et 12.652 euros pour un ménage ; avoir 65 ans (ou 60 ans en cas d'inaptitude au travail), sauf pour le titulaire d'une pension d'invalidité au titre d'une incapacité permanente d'au moins 66,6 %, auquel cas la condition d'âge ne s'applique pas.

* ¹⁸² L'AAH est versée aux personnes ayant dépassé l'âge de l'ouverture du droit à l'allocation d'éducation spéciale (soit 20 ans en règle générale), justifiant d'une incapacité permanente d'au moins 80 % ou d'une incapacité d'au moins 50 % lorsque la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) reconnaît l'impossibilité de se procurer un emploi, et dont les ressources sont inférieures à 6.998 euros pour une personne seule et 13.996 euros pour un couple (majorés de 3.499 euros par enfant à charge).

* ¹⁸³ Les bénéficiaires du RMI bénéficient d'un dégrèvement d'office de taxe d'habitation. En revanche, seuls 0,3 million de foyers bénéficiaires du RMI sont actuellement exonérés de redevance audiovisuelle, après avoir fait une demande expresse en ce sens.

* ¹⁸⁴ Plus précisément, le nombre de nouvelles exonérations s'élève à 1,05 million, dont 550.000 bénéficiaires du RMI ; 210.000 bénéficiaires de l'AAH ; 160.000 foyers dont l'un des membres est âgé de 60 à 65 ans et 130.000 personnes veuves. Le nombre de 550.000 bénéficiaires du RMI ne prend toutefois pas en compte le fait que 300.000 foyers allocataires du RMI sont déjà exonérés de redevance audiovisuelle, après en avoir fait la demande expresse.

* ¹⁸⁵ L'article 1390 du CGI dispose que « les titulaires de l'allocation supplémentaire du fonds national de solidarité mentionnée à l'article L815-2 ou à l'article L. 815-3 du code de la sécurité sociale sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties dont ils sont passibles à raison de leur habitation principale.

« Le bénéfice de cette disposition est subordonné à la condition qu'ils occupent cette habitation :

«  soit seuls ou avec leur conjoint ;

«  soit avec des personnes qui sont à leur charge au sens des dispositions applicables en matière d'impôt sur le revenu ;

« soit avec d'autres personnes titulaires de la même allocation ».

* ¹⁸⁶ Il ne s'agit pas exactement des mêmes foyers concernés par les actuelles exonérations de redevance audiovisuelle, dans la mesure où les actuels et les futurs critères d'exonération ne coïncident pas.

* ¹⁸⁷ Il s'agit des différentes administrations et organismes publics, y compris pour les fonctions publiques territoriales et hospitalières, dont les établissements d'enseignement public, les établissements pénitentiaires, les entreprises et les sociétés nationales et la SNCF et les transports collectifs.

* ¹⁸⁸ Il s'agit des situations suivantes : lorsque plusieurs foyers cohabitent dans un même local et qu'un seul est redevable de la taxe d'habitation ; lorsque la taxe d'habitation est établie au nom de plusieurs personnes habitant des foyers fiscaux distincts ; lorsque le local est occupé en tant que résidence secondaire par plusieurs foyers différents dont aucun n'est redevable de la redevance audiovisuelle.

* ¹⁸⁹ Le régime simplifié d'imposition à la TVA s'applique lorsque le chiffre d'affaires annuel hors taxes est compris entre 76.300 euros et 763.000 euros pour les entreprises réalisant des opérations de livraisons de biens, de ventes à consommer sur place ou des prestations d'hébergement, et pour un chiffre d'affaires compris entre 27.000 euros et 230.000 euros pour les entreprises réalisant d'autres prestations de services.

* ¹⁹⁰ Ce régime simplifié concerne notamment les exploitants dont les recettes moyennes sur deux années civiles consécutives sont supérieures à 46.000 euros et les exploitants ayant choisi de ne pas être soumis au régime du remboursement forfaitaire mais assujettis à la TVA.

* ¹⁹¹ Il s'agit de la déclaration de non-détention d'un poste de télévision par les particuliers.

* ¹⁹² Il s'agit de la déclaration incombant aux professionnels.

* ¹⁹³ Il s'agit de la déclaration incombant aux vendeurs.

* ¹⁹⁴ Ces articles visent respectivement les obligations déclaratives des particuliers et des professionnels.

* ¹⁹⁵ In JO Questions Sénat du 2 août 2001, page 2534.

* ¹⁹⁶ In JO Questions Sénat du 11 octobre 2001, page 3269.

* ¹⁹⁷ On notera que la franchise de trois véhicules n'est pas déterminée par les distributeurs de la vignette, mais s'applique sous la seule responsabilité du redevable, qui choisit les véhicules qu'il considère comme devant en bénéficier. Par ailleurs, cette franchise, unique pour chaque personne morale, est accordée au niveau national : il n'y a donc qu'une franchise, même lorsque les véhicules possédés ou loués sont immatriculés dans différents départements.

* ¹⁹⁸ In rapport général de Philippe Marini sur le projet de loi de finances pour 2001 « Les conditions générales de l'équilibre financier », volume 1, n° 92, tome II, fascicule 1, page 100.

* ¹⁹⁹ Articles 155 C et 155 G de l'annexe IV au code général des impôts.

* ²⁰⁰ In JO Lois et décrets n° 287 du 10 décembre 1992.

* ²⁰¹ In JO Questions Assemblée nationale du 19 mai 2003, page 3792.

* ²⁰² In JO Questions Assemblée nationale du 3 février 2003, page 760.

* ²⁰³ In JO Questions Assemblée nationale du 14 juillet 2003, page 5605.

* ²⁰⁴ Cf. « Pour une fiscalité plus compétitive » Rapport d'information n°52 (2004-2005).

* ²⁰⁵ Règlement (CEE) n° 1315/88 du Conseil du 3 mai 1988 modifiant le règlement (CEE) n° 2658/87 relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun et le règlement (CEE) n° 918/83 relatif à l'établissement du régime communautaire des franchises douanières.

* ²⁰⁶ Comité de coordination des centres de recherche en mécanique.

* ²⁰⁷ Dans les trente jours suivant la date de réception de la lettre de rappel.

* ²⁰⁸ Toutefois, le fameux « considérant balai » (« Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever aucune question de conformité à la Constitution ») n'accorde en réalité aucun « brevet de constitutionnalité » aux dispositions qui, ainsi, n'ont été ni critiquées par les saisines, ni soulevées d'office.

* ²⁰⁹ Loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999.

* ²¹⁰ Sur ce point, se reporter au commentaire de l'article 21 figurant dans le rapport n° 73 (2003-2004), Tome II, fascicule 1, de votre rapporteur général sur le projet de loi de finances pour 2004.

* ²¹¹ Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.

* ²¹² Cet article dispose que « la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution comporte notamment : 2° La réalisation de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle. Les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de huit mois après la formulation de la demande à la commission dont elle émane, qui statue sur leur publication ».

* ²¹³ Philippe Adnot, « Le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) : une expérience riche d'enseignements », rapport d'information n° 345 (2003-2004)

* ²¹⁴ Fonds national de développement des adductions d'eau.

* ²¹⁵ Réponse publiée au J.O du 24 février 2004