III. LES NÉGOCIATIONS MULTILATÉRALES
A. QUEL CADRE APRÈS L'ÉCHEC DE CANCUN ?
1. L'échec de la conférence de Cancun
Le résultat de la conférence de Cancun, qui s'est tenue du 10 au 14 septembre 2003, a traduit la profondeur du clivage entre les principaux groupes de pays de l'OMC. Face aux pays du Nord, répartis entre « tenants » d'un libéralisme traditionnel (Etats-Unis, les pays développés du groupe de Cairns) et d'un libéralisme ordonné autour de politiques communes (Union européenne, Norvège, Suisse), se tiennent d'une part les grands pays émergents regroupés dans le « G 21 » (groupement de pays en développement emmenés principalement par quatre grands pays émergents : Afrique du Sud, Brésil, Chine et Inde) et les autres pays en développement. Les oppositions entre ces groupes de pays se sont radicalisées, comme l'illustrent les positions défendues par le « G 21 » face à l'approche agricole et industrielle commune des Etats-Unis et de l'Union européenne, et le traitement à Cancun du dossier des subventions au coton, demande principale des pays africains.
Si l'on excepte les avancées enregistrées sur la question de l'accès aux médicaments, les négociations du cycle engagé avec l'adoption du programme de développement de Doha n'ont pas connu d'avancée jusqu'en juillet 2004. En effet, l'échec de la conférence de Cancun a fait apparaître des dissensions profondes entre les membres, sur l'ampleur de la libéralisation à réaliser dans les domaines agricole et industriel, comme sur le principe d'encadrer la mondialisation (sujets de Singapour). Les membres peinaient également à donner une dimension concrète à la vocation de développement du cycle de Doha, entre pragmatisme et générosité.
L'accord cadre adopté par les membres de l'OMC le 31 juillet 2004 a le mérite de consacrer la bonne volonté de l'ensemble des membres de l'OMC et de relancer une dynamique de négociation.
2. La question agricole
En cette matière, l'accord cadre poursuit et précise la démarche suivie à Doha en novembre 2001.
Ainsi, dans le domaine des subventions à l'exportation , là où la déclaration de Doha prévoyait « des réductions de toutes les formes de subventions à l'exportation, en vue de leur retrait progressif », le texte de Genève prévoit l'élimination des subventions aux exportations ; la date reste cependant encore à négocier. Cette question ainsi que celle des modalités techniques de cette élimination sont laissées pour la phase ultérieure des négociations (Hong-Kong en 2005).
Le texte du 31 juillet 2004 prévoit un traitement parallèle des « autres formes » de subventions à l'exportation , conformément au principe posé dans la déclaration de Doha et rappelé dans la lettre du 9 mai 2004 des Commissaires Pascal Lamy et Frantz Fischler à leurs homologues (idée d'un parallélisme du traitement de l'ensemble des mécanismes existants de soutien à l'exportations). L'Union européenne, sous la pression de la France, a obtenu un parallélisme strict sur le désarmement progressif des différentes formes de soutien, qu'il s'agisse des restitutions pour l'Union européenne, des crédits à l'exportation et de l'aide alimentaire utilisée à des fins commerciales pour les Etats-Unis ou des entreprises commerciales d'Etat pour les membres du Groupe de Cairns. C'était pour la France un élément essentiel de l'équilibre : la contrainte doit être répartie entre tous les acteurs internationaux qui utilisent ce type d'instrument . L'accord prévoit la suppression des crédits exports de plus de 180 jours et de ceux de moins de 180 jours ne répondant pas à certaines conditions qui restent à fixer, l'élimination des subventions offertes par les entreprises commerciales d'Etat et des négociations ultérieures sur les conditions de monopole dans lesquelles elles agissent. Enfin, l'aide alimentaire doit également faire l'objet d'un encadrement à définir.
En ce qui concerne l'accès aux marchés , l'Union européenne a obtenu des résultats qui permettent de ne pas hypothéquer l'avenir. Elle a en effet fait acter le principe d'un traitement « spécial et flexible » des produits sensibles. La reconnaissance de cette notion de produits sensibles et de notre capacité à les préserver de la concurrence internationale était fondamentale. Elle doit nous permettre de continuer à protéger les produits soumis à une concurrence internationale trop brutale. C'est ainsi que le document envisage l'utilisation d'une formule par bandes selon les principes suivants :
- contribution de chacun des membres ;
- progressivité des réductions suivant la hauteur initiale des droits ;
- améliorations pour tous les produits ;
- désignation de produits sensibles (nombre à négocier), mais « amélioration substantielle » pour chacun de ces produits, à travers des contingents tarifaires ou réductions de droits ;
- une certaine augmentation des contingents tarifaires requis pour chacun de ces produits, au taux NPF.
Les « boîtes » de l'OMC
Les différentes catégories de soutien à l'agriculture ont été définies de façon imagée comme des boîtes de différentes couleurs.
La boîte rouge comprend les mesures susceptibles d'introduire des distorsions manifestes dans les échanges agricoles et qui doivent, à terme, être supprimées (hormis celles autorisées). Les subventions à l'exportation sont, a priori, rangées dans cette catégorie.
La boîte orange comprend les mesures soumises à des disciplines. Il s'agit, pour l'essentiel, des mesures de soutien aux prix de marché ainsi que de quelques aides directes pouvant entraîner des distorsions sur les marchés. Ces mesures entrent dans le calcul de la mesure globale de soutien (MGS), et sont donc soumises à engagement de réduction au titre du soutien interne. Les principaux mécanismes de la PAC d'avant 1992 en faisaient partie.
La boîte bleue comprend les mesures tolérées par les accords. Il s'agit des aides liées à un programme de limitation de la production. En pratique, elle bénéficie à la PAC et aux paiements compensatoires (deficiency payments) du Fair Act, en vigueur au moment de la signature des accords de Marrakech.
La boîte verte regroupe l'ensemble des mesures considérées comme n'ayant pas d'effet sur les échanges. Aucune contrainte ne leur est donc imposée.
Source : site internet de la DREE, www.commerce-exterieur.gouv.fr
Sur le sujet des soutiens internes , l'accord ne remet pas en cause la réforme de la Politique agricole commune adoptée à Luxembourg le 26 juin 2003. Au contraire, il en consolide les orientations en reconnaissant le bien-fondé de la nature des soutiens communautaires. Ainsi :
- la somme de la MGS (boîte orange), des soutiens dits « de minimis » et de la boîte bleue, devra être réduite selon une formule par bandes, à vocation harmonisante (i.e. réduction d'autant plus forte que les droits initiaux sont élevés). Dès la première année de réduction, ce montant devra être réduit de 20 %. Les MGS par produit seront par ailleurs plafonnées pour éviter des transferts de catégorie de soutien entre produits. Les niveaux de référence restent à négocier.
Ces mesures ne seront pas gênantes pour l'UE . Le plafond de départ pour l'UE sur lequel cette réduction sera calculée est en effet de 90 milliards d'euros. En 2006, à la suite de la réforme de la PAC, ce montant sera de 60 milliards d'euros, soit très au-dessus de la réduction de 20 % programmée . Pour la suite de la négociation, la réforme de la PAC nous ménage une marge de manoeuvre importante puisque le montant total des aides distorsives en 2010 devrait s'élever à 30 milliards d'euros. Cette mesure de l'accord-cadre imposera en revanche que certains de nos partenaires commerciaux, notamment les Etats-Unis, révisent sérieusement leurs soutiens internes. Ils vont donc être tenus par cet accord de réformer leur politique agricole ;
- par ailleurs, les limitations apportées à la boîte orange sont compatibles avec la PAC .
L'accord prévoit en effet que la réduction de la MGS (mesures de la boîte orange) devra être plus forte pour les pays qui ont le plafond d'aide le plus élevé. Cela concerne directement l'UE qui est précisément le pays qui possède le plafond le plus élevé. Cependant, ce plafond, qui est de 69 milliards d'euros, est très élevé par rapport aux subventions que l'Europe pratique effectivement. Cela nous donne une marge de manoeuvre considérable qui doit nous permettre de préserver cet aspect de la PAC.
En outre, l'accord prévoit que les mesures « de minimis » devront être réduites. Ce sont des aides dont la déclaration n'est pas obligatoire dès lors qu'elles sont inférieures à un certain montant. Cela ne vise pas l'UE qui n'utilise pas ce mécanisme. Mais cela va obliger les Etats-Unis à renoncer, au moins partiellement, à ce mécanisme qui leur permet de passer sous silence à l'OMC plusieurs milliards de subventions ;
- l'accord-cadre prévoit également le plafonnement du volume de la boîte bleue à 5 % de la production agricole . Ce plafond n'est pas contraignant pour l'UE, compte tenu de la marge de manoeuvre ouverte par la dernière réforme du découplage. Actuellement en effet, 5 % de la production européenne représentent 13,5 milliards d'euros. Or la réforme de la PAC devrait porter le total de notre « boîte bleue » à environ 6 milliards en 2010. Les critères de la boîte bleue sont en outre précisés : à l'avenir, les références de surfaces, rendements, cheptels,... seront fixes et invariables, afin de prévenir des changements de références lors de l'adoption de nouvelles lois de programmation (ex. : US Farm bill 2003) ;
- enfin, l'accord prévoit un réexamen des critères de la boîte verte, dont l'impact sur la PAC devrait rester neutre.
Ces dispositions préservent donc notre modèle agricole tel qu'il a été défini dans la récente réforme de la PAC . Par ailleurs, elles réalisent un bon équilibre entre les différents membres de l'OMC, qu'ils soient importateurs ou exportateurs, développés ou en développement. C'est la raison pour laquelle le gouvernement français y a donné son accord.
3. Les marchés non agricoles
Sur l'accès aux marchés non agricoles , le texte proposé par Luis Ersnesto Derbez (Mexique) reste la base de travail pour la poursuite des négociations. Ce texte préserve la faculté des membres de conjuguer un traitement spécial et différencié au profit des pays en développement et la réalisation d'un certain degré d'ambition dans l'ouverture des PED au profit des pays développés. Le paragraphe ajouté en introduction rappelle que les éléments suivants doivent encore être négociés :
- la formule ;
- le traitement des droits non consolidés ;
- les exceptions accordées aux pays en développement ;
- la participation aux initiatives sectorielles ;
- la question de l'érosion des préférences.
L'essentiel de la négociation reste donc ouvert : aucun engagement n'a été pris qui soit clairement défavorable aux pays en développement ou qui restreigne le niveau d'ambition global.
4. Les services
S'agissant des services, le texte adopté à Genève le 31 juillet consacre une annexe aux négociations « AGCS », ce qui a l'avantage de présenter un parallélisme au moins formel avec les autres volets de négociation du cycle. Les pays n'ayant pas encore fait d'offre initiale sont encouragés à en déposer une « aussi vite que possible » ; la date butoir de mai 2005 est fixée pour la soumission des offres révisées. En insistant sur la qualité des offres et en refusant toute exclusion sectorielle a priori , le texte préserve les conditions d'une relance des négociations sur le commerce des services. Une mention particulière est faite des intérêts offensifs des pays en développement, qui doivent être pris en compte dans la rédaction des offres (et notamment le « mode », c'est-à-dire les mouvements temporaires de fournisseurs contractuels de services).
5. Les sujets de Singapour
S'agissant des sujets de Singapour, le texte consacre l'exclusion de trois des quatre thèmes de négociation envisagés à l'agenda de Doha : l'investissement, la concurrence et la transparence dans les procédures de passation des marchés publics ; aucun de ces sujets ne pourra faire l'objet d'un travail préalable à l'ouverture de négociations à l'OMC pendant le cycle de Doha. Le Conseil général de l'OMC a décidé cependant de l'ouverture de négociations sur la suppression des obstacles techniques aux échanges, avec deux nouvelles garanties pour rassurer les PED (prise en compte des capacités de mise en oeuvre et dispense de réaliser des investissements d'infrastructure au dessus de leurs moyens, prise en compte de la situation particulière des PMA).
6. Les autres points en suspens
a) Le développement
Le paragraphe « développement » de la déclaration de juillet 2004, qui n'est pas assorti d'une annexe spécifique, renouvelle les exhortations de la déclaration de Doha : importance du traitement spécial et différencié, poursuite des efforts dans l'assistance technique liée au commerce, étude des questions liées à la mise en oeuvre, engagements pris envers les PMA.
Le texte contient toutefois quelques nouveautés par rapport au mandat de Doha. S'il rappelle que les engagements sur l'accès au marché des pays en développement devront tenir compte de leurs préoccupations particulières (sécurité alimentaire, développement rural), il introduit des notions nouvelles comme la prise en compte des efforts de libéralisation autonome, ou la reconnaissance des préoccupations des pays tributaires de préférences et de produits de base, et réaffirme la sensibilité des pays importateurs nets de produits alimentaires.
Le texte ne propose pas de mettre en oeuvre dès à présent (« récolte précoce ») les vingt-huit propositions de mesures d'application du TSD qui faisaient déjà l'objet d'un texte agréé avant la conférence de Cancun ; il se contente d'appeler les organes de l'OMC à examiner les mesures pour lesquelles aucun accord n'a pu être trouvé. Il n'est pas non plus prévu, comme certains PED le demandaient, de mettre en place un groupe spécifique de négociations pour les sujets de mise en oeuvre.
Si la portée de ces mesures transversales reste très limitée, l'importance accordée aux PED dans cette déclaration se manifeste au travers de nombreux engagements sectoriels : agriculture (périodes de mise en oeuvre plus longues pour le retrait progressif des subventions à l'exportation, attention spéciale aux entreprises commerciales d'Etat des PED, nombreux aménagements pour l'accès au marché, exemption d'engagement pour les PMA), NAMA (réciprocité moins que totale dans les engagements de réduction, limitation des engagements des PMA à de simples consolidations de leurs tarifs, accès aux marchés des pays développés en franchise de droits pour les PMA), services. De façon générale, les engagements les plus concrets concernent principalement les PMA, et le texte veille à ne pas introduire la possibilité de créer une autre sous-catégorie au sein des PED, à l'encontre des propositions du commissaire Pascal Lamy qui voulait étendre les préférences à l'ensemble des pays du G90.
b) La réforme de l'organe de règlement des différends
En l'absence de compromis possible au fond (objectif européen de clarification du mécanisme, notamment sur la procédure de rétorsions et la professionnalisation des panels, demandes américaines orientées sur la transparence et le contrôle de la procédure par les parties, demandes d'avantages particuliers pour les PED), le Conseil général de l'OMC a décidé de reporter sine die l'échéance de conclusion de la négociation (fixée initialement à mai 2004). Cette question n'est pas négociée dans le cadre du cycle de Doha.
c) L'environnement
La déclaration de Doha ouvre un programme de travail et trois sujets de négociation : relations juridiques entre normes environnementales et droit de l'OMC, relations institutionnelles entre secrétariats des accords multilatéraux sur l'environnement (AME) et organes de l'OMC, et libéralisation des biens et services environnementaux. A ce stade d'une négociation lente et complexe et au vu du projet de déclaration ministérielle qui ne mentionne que la libéralisation des biens et services environnementaux, on ne peut espérer de résultats décisifs de ce cycle de négociations. L'exercice fastidieux d'analyse des relations entre normes environnementales et droit de l'OMC ne devrait pas être vain s'il sert à consacrer, dans un prochain cycle, la reconnaissance par l'OMC de principes fondamentaux comme celui de précaution.
d) Les normes sociales
La question des normes sociales n'a pu être intégrée dans la négociation de Doha en raison de l'opposition manifestée par les pays en développement. Le récent rapport sur la dimension sociale de la mondialisation publié par l'OIT et le mouvement de délocalisation des industries vers le sud rappellent que les normes sociales restent tout à la fois un sujet sensible pour la société civile et un enjeu important pour les gouvernements.
e) L'accès aux médicaments
L'accord, intervenu par consensus à l'OMC le 30 août 2003 , repose sur une décision du Conseil général de l'OMC et sur une déclaration de son président. Il permet la mise en oeuvre des recommandations figurant au paragraphe 6 de la déclaration sur l'accord sur les ADPIC et la santé publique adopté à Doha, en autorisant les pays ne disposant pas de capacités suffisantes dans le secteur pharmaceutique à recourir aux licences obligatoires à des fins d'exportation . Sa mise en oeuvre, d'application immédiate sous forme dérogatoire, doit être formalisée par un amendement intégrant dans l'accord ADPIC le contenu de l'accord de l'OMC. Celui-ci devra aussi être transposé dans la législation interne des Membres de l'OMC. Deux membres de l'OMC ont déjà transposé l'Accord, le Canada et la Norvège. Ce processus est en cours pour ce qui concerne la Suisse et la France.