ARTICLE 8 bis (nouveau)
Élargissement de l'accès de la
Caisse des dépôts et consignations aux marchés
obligataires
Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Philippe Auberger et de la commission des finances, tend à permettre à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) d'émettre l'ensemble des titres de créances visés à l'article L. 211-1 du code monétaire et financier.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA CDC EST HABILITÉE À ÉMETTRE DES TITRES DE CRÉANCES NÉGOCIABLES
L'article L. 213-3 du code monétaire et financier habilite expressément la Caisse des dépôts et consignations (CDC) à émettre des titres de créances négociables (TCN) , c'est-à-dire des certificats de dépôts (d'une durée inférieure à un an) et des bons à moyen terme négociables (BMTN, d'une durée supérieure à un an).
Or ce marché des TCN, supervisé par la Banque de France, en application de l'article L. 213-4 du même code, présente une situation contrastée. Au cours des deux dernières années, l'encours des certificats de dépôt est demeuré dynamique, passant d'environ 210 milliards d'euros à environ 250 milliards d'euros. En revanche, le marché des BMTN est en déclin , avec un encours d'environ 52 milliards d'euros aujourd'hui contre 60 milliards d'euros en 2001.
La Caisse des dépôts et consignations a contribué au dynamisme du marché des certificats d'investissement, avec un programme d'émission de 2,6 milliards d'euros en 2004, alors que le montant de ses BMTN est resté stable dans le bilan de la section générale, à 220 millions d'euros en 2003 et 2004. La CDC estime aujourd'hui que les conditions de liquidité du marché des BMTN sont insuffisantes, l'exposant à des conditions de négociation de ses obligations de moins en moins favorables. Elle souhaiterait être habilitée à émettre des EMTN (Euro Medium Term Notes) , aujourd'hui privilégiés par la plupart des entreprises françaises et également par certains établissements publics tels que Réseau ferré de France (RFF) ou la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). Or, à la différence des deux établissements publics précités, la CDC n'est pas expressément autorisée à émettre tout type de titres de créances .
B. LA CDC N'EST PAS EXPRESSÉMENT HABILITÉE À ÉMETTRE D'AUTRES TITRES DE CRÉANCES
Si rien n'interdit expressément à la CDC de procéder à des émissions obligataires, la pratique semble attester que, pour être autorisé à procéder à ce type d'émission, un établissement public doit y être expressément habilité :
- S'agissant de la CADES , l'article 5 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale l'habilite à émettre « tout titre négociable représentatif d'un droit de créance ». Il est ajouté que « Le conseil d'administration décide du programme des emprunts ».
- En ce qui concerne RFF , l'article 13 de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public Réseau ferré de France en vue du renouveau du transport ferroviaire, autorise cet établissement à « émettre tout titre représentatif d'un droit de créance ». Là encore, le conseil d'administration est compétent pour autoriser la conclusion des emprunts.
Par conséquent, il convient de préciser, dans un texte législatif, que la possibilité d'émettre tout type de titres de créances est également accordée à la Caisse des dépôts et consignations.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale est issu d'un amendement de notre collègue député Philippe Auberger, adopté par la commission des finances, insérant un article L. 518-2-1 au code monétaire et financier, qui précise que « la Caisse des dépôts et consignations peut émettre les titres de créance visés au 2. du I de l'article L. 211-1 ».
Les instruments financiers visés au 2. du I de l'article L. 211-1 sont tous « les titres de créance qui représentent chacun un droit de créance sur la personne morale ou le fonds commun de créances qui les émet, transmissibles par inscription en compte ou tradition, à l'exclusion des effets de commerce et des bons de caisse ».
Lors de la discussion en séance, le ministre a indiqué qu'il partageait les arguments techniques motivant cet amendement, sous réserve des deux observations suivantes :
- d'une part, « La Caisse des dépôts et consignations, comme son nom l'indique n'est pas une banque, mais une caisse. A ce titre, elle n'est soumise à aucun contrôle prudentiel de droit commun. A ce stade, une lecture détournée du texte que vous proposez permettrait - en théorie, je vous l'accorde - à la Caisse des dépôts et consignations d'émettre tout type de créances et donc de procéder de manière illimitée à des émissions obligataires en France et à l'étranger, éventuellement par appel public à l'épargne . »
- d'autre part, le ministre a indiqué qu'il lui semblait « souhaitable de souligner l'importance du rôle de la commission de surveillance (...), en particulier pour des décisions d'emprunt de ce type ». Il a ajouté : « En matière de gouvernance, notre devoir est toujours d'anticiper, de prévoir à long terme, indépendamment de la confiance légitime que nous faisons aux personnes en place ».
Le gouvernement a donc fait adopter un sous-amendement, qui précise, à l'article L. 518-7 du code monétaire et financier, que « la commission de surveillance est saisie préalablement, chaque année, du programme d'émission de titres de créance de la Caisse des dépôts et consignations ».
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances approuve cette clarification qui permettra, à l'avenir, à la Caisse des dépôts et consignations d'émettre des programmes d'EMTN, sous le contrôle de sa commission de surveillance. Il s'agit ainsi d'optimiser la gestion actif-passif de la CDC, qui souffre actuellement, pour le moyen terme, de la faible attractivité du marché des BMTN. L'opportunité d'élargir les moyens de financement de la Caisse des dépôts et consignations au marché des EMTN est donc peu contestable, même si cette évolution viendra confirmer le déclin du marché français des BMTN.
Toutefois, il faut souligner que le présent article est plus ambitieux qu'un simple accès au marché des EMTN , puisqu'il permet à la CDC d'avoir recours à l'ensemble des produits obligataires, rompant avec la pratique d'encadrement de l'endettement de cette institution, qui se traduisait par une limitation de son accès au marché des titres de créance à des produits très réglementés, et se justifiait par l'impératif de protection des missions d'intérêt général de la Caisse. Le présent dispositif ne laissera subsister comme garanties que, d'une part, le contrôle par la commission de surveillance et, d'autre part, les mécanismes d'auto-régulation des marchés par le biais de la notation financière qui incitera à la vigilance .
Dans le but de mettre en place une garantie supplémentaire, et dans la perspective d'une bonne gouvernance à long terme, votre commission vous propose :
- d'une part, de prévoir que la commission de surveillance fixe chaque année l'encours annuel maximal des titres de créance de la Caisse des dépôts et consignations ;
- d'autre part, d'ajouter que la commission bancaire présente, chaque année, à la commission de surveillance un avis sur l'exécution du programme d'endettement de la Caisse des dépôts et consignations.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.