III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : APPROUVER ET COMPLETER LE REPORT DES ÉLECTIONS LOCALES ET SÉNATORIALES EN 2008
A. APPROUVER UNE SOLUTION OPPORTUNE AU REGARD DES CONTRAINTES INSTITUTIONNELLES
1. Une modification exceptionnelle conforme à la clarté et à la sincérité des scrutins prévus
Le report des élections municipales et cantonales en septembre 2007 et des élections sénatoriales en septembre 2008 est la meilleure des solutions qui pouvaient être, en théorie, envisagées.
Le choix d'une réduction avant terme du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007, en vue d'une élection en fin d'année 2006, aurait comporté d'évidents inconvénients.
En effet, si le Conseil constitutionnel, à plusieurs reprises, a déclaré conforme à la Constitution des textes réduisant la durée de mandats à venir, il n'a validé qu'une seule fois la réduction de mandats en cours 19 ( * ) en réponse à une situation exceptionnelle.
Celle-ci n'en demeure pas moins problématique au regard des usages républicains car elle est semblable à une mesure de dissolution difficile à concilier avec le droit de suffrage et le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.
Par ailleurs, dans cette hypothèse, la révision annuelle des listes électorales, qui devrait débuter en septembre 2006, n'aurait pas été achevée lors de la tenue des élections.
L'allongement du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables jusqu'en mai-juin 2007 et l'organisation de leur renouvellement en même temps que les élections législatives aurait eu l'inconvénient de mélanger des scrutins à caractère local et d'autres à enjeu national . Le ministère de l'intérieur fait en outre valoir que les petites communes auraient été dans l'impossibilité matérielle d'assurer la tenue de trois scrutins distincts aux mêmes dates .
Par ailleurs, la prolongation d'un an de la durée des seuls mandats locaux renouvelables en mars 2007, qui avait été initialement envisagée par le Gouvernement, aurait entraîné l'élection des sénateurs de la série A en septembre 2007 par une majorité d'élus locaux dont le mandat en cours aurait été prolongé par le législateur et pendant la durée de cette prolongation.
Enfin, il convient de préciser que, dans ses observations exceptionnelles du 7 juillet sur le droit électoral, le Conseil constitutionnel a indiqué que le report des élections locales « pose nécessairement la question du report des élections sénatoriales ».
En résumé, parmi les modifications possibles, le présent projet de loi retient l'option la plus satisfaisante au regard du respect de nos institutions et de la clarté du débat démocratique.
Tout d'abord, en dépit de la prorogation d'un an du mandat des conseillers municipaux, des conseillers généraux et des sénateurs visés, le calendrier proposé permettrait aux électeurs d'exercer leur droit de suffrage dans une périodicité raisonnable
Simultanément, l'objectif du législateur répond bien à l'intérêt général car les mesures proposées tendent à distinguer clairement les enjeux et les campagnes des divers scrutins prévus en 2007, dont la proximité pourrait altérer la sincérité 20 ( * ) .
Ce faisant, cette clarification des enjeux de chaque élection est susceptible de favoriser la participation électorale .
2. La primauté de l'élection du Président de la République confortée
Le choix de décaler d'un an le déroulement des élections cantonales et municipales conforte l'affirmation de la primauté de l'élection présidentielle dans les institutions de la Cinquième République.
Le régime mis en place par la Constitution de 1958 est caractérisé par le fait majoritaire , qui résulte, hors cohabitation, principalement de l'élection du Président de la République . Cette dernière sert en outre de fondement à l'agencement des partis politiques et à la solidarité gouvernementale.
Cette caractéristique a été confortée par l'adoption du quinquennat présidentiel, qui lie la durée du mandat du Président de la République avec celle de l'Assemblée nationale.
La longue expérience de la cohabitation a montré que le calendrier électoral ne déterminait pas la nature de nos institutions mais n'a pas remis en cause cette place essentielle de l'élection du Président de la République (ce dernier ayant alors le choix entre appeler à gouverner la nouvelle majorité de l'Assemblée nationale ou dissoudre cette dernière). En 2001, le Conseil constitutionnel s'est même fondé sur « la place de l'élection du Président de la République au suffrage universel direct dans le fonctionnement des institutions de la Cinquième République » 21 ( * ) pour autoriser la modification du calendrier électoral de 2002.
Dans cette logique, c'est en fonction des dates retenues pour l'élection à la présidence de la République 22 ( * ) que le présent projet de loi tend à reporter celles des élections municipales et cantonales.
Cette démarche a déjà été adoptée par le législateur lors des lois précitées de 1994 et 2001 qui ont toutes deux fait prévaloir l'élection présidentielle sur les élections législatives ou municipales.
3. Une option cohérente avec les progrès des libertés locales
Les élections cantonales et municipales répondent à des enjeux locaux importants qui risqueraient d'être occultés par la compétition présidentielle si le calendrier électoral prévu n'était pas adapté.
Les élections municipales connaissent habituellement une forte participation, l' importance des compétences des maires et des conseils municipaux ainsi que des options de gestion municipale étant clairement identifiées par les électeurs pour leur vie quotidienne.
Les élections cantonales constituent aussi un scrutin essentiel en raison de l'attachement profond de la population aux départements, qui ont su faire preuve d'une réelle capacité de gestion et d'investissement (exemple de l'entretien et de l'équipement des collèges).
Il existe une proximité certaine des électeurs avec leurs élus du conseil général, en particulier dans les zones rurales, favorisée par le mode de scrutin en vigueur. Tout en garantissant la stabilité des exécutifs départementaux , ce dernier permet une expression fréquente des électeurs et constitue, à ce titre, un facteur incontestable de resserrement des liens entre les électeurs et les élus .
Par ailleurs, le calendrier choisi facilitera la mise en oeuvre de l'acte II de la décentralisation , initié par la loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République 23 ( * ) , qui a conforté le rôle et étendu les compétences de ces collectivités territoriales, renforçant par là même le caractère déterminant des élections municipales et cantonales.
Les équipes en place pourront ainsi justifier auprès des électeurs leurs choix de gestion et d'aménagement au regard de cette nouvelle donne en matière de décentralisation qui leur offre des possibilités supplémentaires, sans que les campagnes électorales locales soient perturbées par les débats nationaux de l'élection présidentielle.
De même, en 2008, les budgets des collectivités territoriales, qui doivent être votés en principe avant le 31 mars de l'exercice auxquels ils s'appliquent, (ou avant le 15 avril de l'année du renouvellement des organes délibérants de la collectivité), pourront être adoptés sereinement 24 ( * ) par les nouvelles majorités, en vue de mettre en oeuvre leur programme l'année suivante.
Comme le rappelait notre ancien collègue Christian Bonnet, lors de l'examen du projet de loi rétablissant le renouvellement triennal par moitié des conseils généraux, « des enjeux électoraux sans équivoque et des choix de gestion dont l'électeur saisit clairement la portée (lui) paraissent constituer les meilleurs garants d'un taux élevé de participation électorale. Quand ces principes sont respectés, les élections locales représentent réellement un moment privilégié de la vie démocratique au sein des collectivités territoriales 25 ( * ) ».
* 19 Décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979-loi modifiant les modes d'élection de l'assemblée territoriale et du conseil de gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et dépendances et définissant les règles générales de l'aide technique et financière contractuelle de l'Etat.
* 20 En tant que juge électoral, le Conseil constitutionnel veille à la sincérité plus qu'à la régularité des élections (articles 58 à 60 de la Constitution) en sanctionnant les comportements qui pourraient y porter atteinte (particulièrement en cas de faible écart de voix entre les candidats).
* 21 Décision n°2001-444 DC du 9 mai 2001-loi organique modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale.
* 22 A ce titre, il convient de souligner que les dates retenues pour les élections présidentielles sont issues de délais constitutionnels mais résultent également de l'histoire, le décès ou la démission du Président de la République élu, tout comme son pouvoir de dissolution de l'Assemblée nationale pouvant modifier le calendrier des élections précitées (exemple du décès du Président Pompidou en 1974).
* 23 Rapports de M. René Garrec n°27 et 86 (2002-2003) au nom de votre commission des Lois.
* 24 Article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales.
* 25 Rapport n°75 (1993-1994) au nom de votre commission des Lois.