E. LA QUALITÉ DU VOLET PERFORMANCE DU BUDGET DE L'ETAT
1. Un nouvel objectif pour répondre aux attentes du Parlement
Le programme 221, doté de six objectifs en loi de finances pour 2006, comporte un objectif supplémentaire pour 2007, « Améliorer la qualité du volet performance du budget de l'Etat » , qui vise à mesurer la qualité et la lisibilité des documents budgétaires fournis au Parlement .
En mai 2006, M. Jean Arthuis, président de votre commission, dans son rapport d'information sur la mise en oeuvre de la LOLF 6 ( * ) , avait souligné l'intérêt, pour la mesure de la performance de l'action publique au travers des PAP, d'une meilleure lisibilité des nouveaux documents budgétaires élaborés pour l'information du Parlement.
Pour 2007, l'unique indicateur tendant à rendre compte de la qualité des objectifs, des indicateurs et de la justification au premier euro des programmes du budget de l'Etat porte, toutefois, sur un périmètre restreint . En effet, seule la qualité des indicateurs du budget général est appréciée sur cinq critères : le pourcentage d'indicateurs reflétant l'efficacité (49 % en prévision), la qualité (21 % en prévision), l'efficience (30 % en prévision), ou ayant une cible à trois ans ou plus (50 % pour 2006) et le taux de documentation des indicateurs (90 % pour 2006).
Il convient de souligner que le périmètre de cet indicateur sera à l'avenir élargi aux objectifs et à la justification au premier euro, la direction du budget engageant la construction d'un indicateur synthétique s'appuyant sur l'avis des utilisateurs principaux que sont les parlementaires .
2. Une mesure de performance encore difficile à établir
Les indicateurs de l' objectif 1 permettent de mettre en évidence la fiabilité des prévisions du gouvernement et des instituts de conjoncture , en ce qui concerne la croissance, le taux d'inflation et le montant des recettes fiscales. Avec une réalisation de 1,2 point de croissance pour l'année 2005, on peut constater l'erreur de prévision, tant des instituts de conjoncture économique que du gouvernement qui prévoyaient, respectivement, 2,2 points et 2,5 points .
Le deuxième objectif, « Contribuer à l'accessibilité et à la clarté de la norme fiscale et accélérer la production des textes d'application de la législation fiscale », fixe, pour 2007, un délai de codification de la version du code général des impôts applicable au 1 er janvier 2007 avant le 1 er avril 2007. En 2006, cette cible avait d'ores et déjà été atteinte (décrets et arrêtés de codification publiés au Journal officiel du 26 mars 2006).
Le second indicateur associé à cet objectif donne le pourcentage de textes d'application publiés dans le délai de six mois . Deux changements sont intervenus dans le cadre du projet de loi de finances 2007 : l'indicateur intègre désormais non seulement les décrets d'application mais également les instructions fiscales publiées ou mises en consultation. Par ailleurs , l'objectif de 55 % qui avait été fixé dans le cadre du projet de loi de finances 2006 a été revu à la hausse, respectivement de 65 % et 75 % au titre de 2006 et de 2007.
Compte tenu de changements méthodologiques intervenus, la direction de la législation fiscale (DLF) n'est pas en mesure de donner des résultats définitifs concernant cet indicateur au titre de 2006. Néanmoins, au 30 juin 2006 et sur le seul périmètre des lois de finances (projet de loi de finances pour 2006 et loi de finances rectificative pour 2005), un taux de 72,3 % de textes d'application (décrets et instructions) publiés ou mis en consultation dans les six mois a été atteint. Il faut souligner que ces données sont encore provisoires et ne concernent qu'une fraction des textes entrant dans le champ du suivi de la performance de la DLF.
Le troisième objectif « Assurer la transposition des directives européennes dans les délais » traduit l'effort pour respecter les délais et la volonté de résorber le stock de directives à transposer. On constate, grâce au premier indicateur attaché à cet objectif, une réduction du stock, ramené d'une prévision de 60 % à un résultat de 40 % .
Le deuxième indicateur associé à cet objectif indique le nombre de directives, de nature législative et réglementaire, restant à transposer et dont la date de transposition est dépassée. Six directives de nature législative restent à transposer en 2005, alors que la prévision n'était que de trois. Le résultat fourni par cet indicateur mérite toutefois d'être relativisé, dès lors que le calendrier des transpositions par voie législative échappe largement à la compétence des services.
L' objectif 4 « Fournir aux administrations un appui efficace dans la mise en oeuvre de la modernisation » met en évidence le pourcentage des personnels d'encadrement de l'Etat estimant que la DGME apporte un appui efficace dans la mise en oeuvre de la réforme budgétaire. L'information donnée, 58 % d'agents satisfaits en juin 2005 , couvre le périmètre de l'ancienne direction de la réforme budgétaire, et résulte d'une enquête réalisée par l'Institut IPSOS. Les résultats de la première enquête couvrant les missions de la DGME, prévue à l'automne 2006 à partir d'un questionnaire envoyé à environ un millier d'acteurs de la modernisation, ne sont pas encore connus.
Il convient, toutefois, de déplorer une dégradation sensible de ce taux de satisfaction des personnels d'encadrement à l'égard des actions menées par la DGME, la prévision pour 2006 étant fixée à 50 % et celle pour 2007 à 52 %. Au-delà de cette évolution en tendance, il faut également regretter la « modestie » des espérances affichées : un agent d'encadrement sur deux à peine pouvant s'estimer satisfait.
Le cinquième objectif vise à « Accroître le recours à l'administration électronique dans les relations entre l'administration et les usagers » . Les prévisions pour 2006 (75 %), 2007 (90 %) et 2008 (100 %) rendent compte de l'ambition de l'état d'avancement du programme Adele. Sur cet aspect, le programme 221 a respecté son plan de marche avec 51% des projets qui composent son plan d'action disponibles fin 2005 (prévision 50 %).
En réponse aux demandes du Parlement qui avait souhaité une diminution du nombre des indicateurs, le deuxième indicateur portant sur cet objectif « Taux de dématérialisation des échanges avec les usagers » a disparu dans le PAP pour 2007, ce taux étant mesuré par ailleurs.
Un indicateur mesure l' indice de satisfaction des bénéficiaires des prestations de l'AIFE, qui a vocation à devenir au sein de l'administration un véritable prestataire de services pour les administrations centrales et déconcentrées. Il est basé sur une enquête de satisfaction, mise en oeuvre en mars 2006, auprès de l'ensemble des bénéficiaires des services de l'AIFE, qu'ils soient décideurs, relais ou utilisateurs des applications, à partir d'un questionnaire informatisé via l'intranet ACCORD-LOLF. Les résultats de cette enquête, portant sur le premier semestre 2006 et réalisée par la SOFRES, mettent en évidence une certaine stabilité de la performance de l'AIFE, avec 48 % des utilisateurs satisfaits . L'AIFE avait pourtant prévu, pour 2006, 66 % de bénéficiaires satisfaits. Si l'écart est important, l'analyse doit être prise avec précaution et relativisée pour plusieurs raisons :
- l'extrême faiblesse du taux de réponses à l'enquête : 7 % ;
- sa réalisation dans un contexte difficile de mise en place des systèmes d'information ;
- l'ampleur et de la difficulté de la mise en oeuvre de la LOLF.
Les résultats de l'enquête font ressortir le souhait des utilisateurs de voir améliorer l'ergonomie et renforcer la fiabilité, la disponibilité et les performances de l'application.
* 6 Rapport d'information Sénat n° 312 (2005-2006) « La mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) : un véritable pouvoir d'arbitrage exercé par le Parlement ».