EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Par son ampleur et par les effets qu'il est susceptible d'emporter dans notre vie démocratique, le projet de loi constitutionnelle soumis à l'examen de notre assemblée est sans doute le plus ambitieux qui ait été soumis au Constituant depuis la fondation de la V e République.
Rééquilibrer les institutions, réaffirmer les droits du Parlement et des citoyens : chacun mesure l'importance des enjeux. L'occasion ne se présentera peut-être plus avant longtemps de redonner un souffle nouveau à nos institutions.
Comme le soulignait le Président de la République, M. Nicolas Sarkozy dans son discours prononcé à Epinal le 12 juillet 2007 ; « Il faut s'approcher de la Constitution de 1958 avec le respect que l'on doit à un grand texte qui a jusqu'à présent rendu de grands services à notre pays ».
La V e République a permis de mettre fin à l'instabilité gouvernementale des régimes précédents. Elle a doté la France d'institutions efficaces qui ont largement contribué à son développement économique et social. Elle a aussi donné au régime la force de résister aux épreuves -la fin de la guerre d'Algérie- et la souplesse nécessaire pour permettre l'alternance politique et la cohabitation. Comme l'a souligné M. Edouard Balladur, elle a ainsi « élargi l'assise du régime républicain en démontrant, à la faveur de cinq alternances, sa capacité à fonctionner au service de tendances politiques différentes qui toutes se sont bien trouvé des moyens qu'elle a mis à leur disposition ». 1 ( * )
Ainsi, loin d'être une réponse circonstancielle à la crise qui l'avait vu naître, la Constitution de la V e République, grâce à la prescience du général de Gaulle et des autres « pères fondateurs », a traversé cinq décennies et fait de la France une démocratie moderne. Elle a mis fin à une succession de régimes à la pérennité fragile qui, si l'on excepte la III e République, faisait de notre pays, depuis 1789, un « laboratoire constitutionnel » permanent.
Ce succès, la Constitution de 1958 le doit, pour une large part, à l'efficacité du pouvoir exécutif.
Le renforcement de l'exécutif, au diapason des autres grandes démocraties occidentales, procède de la combinaison de trois facteurs. D'abord, les dispositions constitutionnelles elles-mêmes ont strictement encadré les attributions des assemblées à travers les mécanismes du « parlementarisme rationalisé », et conféré de larges prérogatives aux deux pôles de l'exécutif -le Président de la République et le Gouvernement. Ensuite, le « fait majoritaire » lié au choix, en 1958, du mode de scrutin majoritaire pour les élections législatives -et pratiqué depuis lors à l'exception de la brève parenthèse des années 1985-1986- a permis aux gouvernements successifs de s'appuyer sur des majorités généralement solides et disciplinées. Enfin, l'élection du Président de la République au suffrage universel à la suite de la révision constitutionnelle de 1962, en lui conférant une légitimité comparable à celle des députés, a ouvert la voie à la présidentialisation du régime , pleinement assumée par les différents titulaires de la fonction.
Depuis 1958, les impulsions politiques sont données pour l'essentiel par le chef de l'Etat. Sans doute la prééminence présidentielle dépend-elle de l'harmonie entre le Président de la République et la majorité issue des élections législatives. En cas de discordance, la réalité du pouvoir passe du Président de la République au Premier ministre et à son Gouvernement sans que la prépondérance de l'exécutif soit cependant entamée.
Celle-ci est, aujourd'hui, devenue excessive dans ses moyens et dans ses effets.
Excessive dans ses moyens d'abord. Comme le souligne le professeur Guy Carcassonne « Nul, en 1958, n'imaginait que la France disposerait un jour, à l'Assemblée nationale, de majorités stables, disciplinées, à peu près homogènes, raisonnablement solidaires. Pour s'en passer, les rédacteurs de la Constitution ont multiplié les privilèges donnés au Gouvernement pour assurer sa survie et ses moyens d'action . » 2 ( * ) L'étau du parlementarisme rationnalisé peut aujourd'hui être desserré sans dommage pour la stabilité de l'exécutif.
Excessive dans ses effets ensuite. Par l'effet conjugué des logiques institutionnelles et politiques, la voix du Parlement s'est trouvée trop souvent étouffée. Sans doute les initiatives n'ont pas manqué -de la révision constitutionnelle de 1974 permettant à soixante parlementaires de saisir le Conseil constitutionnel à l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances en 2001- pour redonner aux assemblées toute leur place dans les équilibres institutionnels. Elles n'ont pas été suffisantes.
Or, le Parlement assure, à travers le vote de la loi et le contrôle de l'action gouvernementale, la médiation des intérêts et des opinions qui, dans leur diversité, font la richesse de notre vie démocratique. Il est seul légitime, du fait de l'élection, à assurer cette fonction. Il est ainsi, pour l'exécutif, non seulement une source d'inspiration indispensable, mais aussi un gardien vigilant dont l'appréciation, souvent plus juste, des réalités est susceptible de réorienter utilement la politique gouvernementale. Encore faut-il que sa voix soit entendue. Comme le souligne M. Edouard Balladur, « par la voix de leurs élus, les Français peuvent se saisir de leur destin sans s'en remettre aux seules intentions d'un pouvoir exécutif supposé par nature mieux éclairé ». 3 ( * )
La revalorisation du rôle du Parlement est d'autant plus nécessaire que l'adoption du quinquennat en 2002 et, dans le même mouvement, l'inversion du calendrier électoral -en favorisant la coïncidence des options politiques du chef de l'Etat et de la majorité de l'Assemblée nationale- renforcent encore les tendances à la présidentialisation du régime.
Telles sont les raisons qui justifient la révision soumise aujourd'hui à l'examen des assemblées appelées à exercer leur pouvoir constituant. Il revient au Président de la République, conformément aux engagements souscrits avant son élection, d'avoir pris l'initiative d'une réforme dont l'importance est à la mesure du rééquilibrage espéré de nos institutions. Cette modernisation a aussi pour enjeu l'adhésion de nos concitoyens au système politique : une telle adhésion dépend de leur confiance dans la démocratie représentative et des moyens qui leur sont donnés de s'exprimer. A cet égard, l'adaptation proposée est aussi le meilleur gage de la pérennité du lien qui unit les Français à la V e République.
La démarche suivie a été exemplaire : le 18 juillet 2007, un Comité de réflexion présidé par M. Edouard Balladur et composé de personnalités couvrant un large spectre d'opinions était chargé d'élaborer des propositions sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V e République. A l'issue de trois mois et demi de consultations et de réflexions, le Comité remettait, le 29 octobre dernier, un rapport comportant 77 recommandations.
Celles-ci, nourries d'analyses plus anciennes présentées en 1993 par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le doyen Georges Vedel, suivent aussi la voie tracée par les réflexions mûries au sein du Parlement. Ainsi, de nombreuses propositions concernant les pouvoirs du Parlement font écho aux recommandations formulées en 2002 par le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidé par M. Daniel Hoeffel 4 ( * ) et, en 2006, par votre commission des lois à la suite de la mission d'information confiée à nos collègues Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet sur les Parlements des pays européens 5 ( * ) .
Les orientations retenues par le Comité présidé par M. Edouard Balladur, ont été soumises, ensuite, sous les auspices du Premier ministre, à une consultation auprès des différentes forces politiques afin de parvenir au plus large accord sur le texte qui serait soumis au Parlement.
L'Assemblée nationale a adopté le projet de loi, le 3 juin dernier, au terme de deux semaines de débats.
Votre commission a, pour sa part, entendu une cinquantaine de personnalités dans le cadre d'auditions dont certaines ont été élargies à tous les sénateurs 6 ( * ) .
Elle souscrit aux trois orientations autour desquelles s'articule le projet de loi constitutionnelle : un pouvoir exécutif mieux contrôlé, un Parlement renforcé et l'attribution de droits nouveaux pour les citoyens. Elle s'est efforcée, pour sa part, de rechercher le meilleur point d'équilibre dans l'organisation de nos institutions. Elle a été guidée par quatre considérations : la préservation des acquis de la V e République ; la volonté de garantir un renforcement effectif des droits du Parlement dans le respect du bicamérisme et de l'autonomie des assemblées ; l'attention donnée aux positions des différentes sensibilités politiques, en particulier telles qu'elles s'expriment au Sénat ; le souci de conforter la protection des droits fondamentaux.
Les 43 amendements qu'elle vous soumet répondent à ces préoccupations.
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I. DU « COMITÉ BALLADUR » AU PROJET DE RÉVISION : RENDRE LA VE RÉPUBLIQUE PLUS DÉMOCRATIQUE, SANS EN MODIFIER LES GRANDS ÉQUILIBRES
A. REDÉFINIR LE PARTAGE DES RÔLES AU SEIN DE L'EXÉCUTIF ET ENCADRER LES ATTRIBUTIONS DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
1. Clarifier les responsabilités au sein du pouvoir exécutif
Jugeant nécessaire une définition plus claire des rôles respectifs du Président de la République, et du Gouvernement, le Comité présidé par M. Edouard Balladur, propose de :
- compléter l'article 5 de la Constitution, qui donne au chef de l'Etat un rôle d'arbitre, par un alinéa précisant qu'il « définit la politique de la Nation » (proposition n° 1) ;
- modifier l'article 20 de la Constitution, afin de prévoir que « le Gouvernement conduit la politique de la Nation » et « dispose à cet effet de l'administration et de la force armée » (proposition n° 2) ;
- clarifier la répartition des responsabilités en matière de défense, en indiquant, à l'article 21 de la Constitution, que le Premier ministre « met en oeuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l'article 15 en matière de défense nationale » , c'est-à-dire les décisions du Président de la République, chef des armées (proposition n° 3) ;
- modifier le code électoral afin de faire coïncider le premier tour des élections législatives avec le second tour de l'élection présidentielle, afin de limiter au maximum le risque de cohabitation (proposition n° 4).
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Parmi ces recommandations, le projet de loi constitutionnelle a repris celle tendant à préciser, au bénéfice du Président de la République, l'exercice des responsabilités en matière de défense nationale ( article 8 ). |
* 1 Edouard Balladur, Constitution, in Commentaire, printemps 2008, Volume 31/Numéro 121.
* 2 Guy Carcassonne, La Constitution, Editions du Seuil, 2007, p. 28.
* 3 Edouard Balladur, art. cité, p. 54.
* 4 Rapport du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale, présenté par M. Daniel Hoeffel au Bureau du Sénat le 2 juillet 2002.
* 5 Rapport d'information n° 418 (2006-2007).
* 6 Voir la liste des personnalités entendues en annexe 1 et les comptes-rendus des auditions des personnalités entendues par la commission en réunion plénière en annexe 2.