EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI DE RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2009-936 DU 29 JUILLET 2009
Article 1er - Ratification de l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France
L'article 1 er du projet de loi procède à la ratification de l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009. Celle-ci a été prise en application de la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés. L'article 3 de cette loi posait dans son I le principe de l'élection des députés des Français établis hors de France au scrutin uninominal majoritaire à deux tours en insérant, au sein du code électoral, un livre III consacré à cette élection et composé d'un unique article L. 328.
Le II de l'article 3 de la loi disposait en outre que : « le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans un délai d'un an à compter de la publication de la présente loi, les autres dispositions nécessaires à l'élection des députés représentant les Français établis hors de France » .
L'ordonnance du 29 juillet 2009, que l'article 1 er du projet de loi ratifie, modifie le livre III en insérant 17 articles, numérotés L. 330 à L. 330-16, qui reprennent le principe posé dans l'ancien article L. 328 et fixent les dispositions ayant valeur de loi ordinaire nécessaires à l'élection des députés des Français établis hors de France (les dispositions à valeur organique sont en effet contenues dans le projet de loi organique relatif à l'élection des députés).
Votre rapporteur souligne, de manière générale, que les dispositions prévues par cette ordonnance sont très proches du droit commun des élections législatives et ne s'en écartent que dans la mesure où la spécificité de l'élection de députés par les Français établis hors de France l'impose.
En outre, certaines dispositions de l'ordonnance font l'objet, dans l'article 2 du projet de loi de ratification, de modifications qui sont détaillées infra .
• Article L. 330
L'article L. 330 reprend le principe posé par l'actuel article L. 328 en rendant applicables à l'élection des députés des Français de l'étranger les dispositions ayant valeur de loi ordinaire des titres I er et II du livre I er du code électoral, qui régissent l'élection des députés.
Elles concernent :
- les conditions requises pour être électeur ;
- les conditions d'éligibilité et les incompatibilités ;
- certaines dispositions sur la propagande électorale ;
- les dispositions pénales et relatives au contentieux ;
- le mode de scrutin.
Certaines dispositions sont applicables sous réserve des adaptations prévues par l'ordonnance : il s'agit des dispositions relatives à la campagne électorale, à son financement, aux opérations de vote et aux déclarations de candidature.
Cependant, l'article L. 330 apporte également quelques tempéraments en excluant l'applicabilité de certains articles des deux titres précités et qui ne peuvent, en pratique, pas trouver à s'appliquer hors du territoire national.
Il s'agit des dispositions concernant :
- les listes électorales (chapitre II du titre I er ). En effet, les listes utilisées pour cette élection sont les listes consulaires, dressées en application de la loi organique du 31 janvier 1976 76 ( * ) ;
- les réunions électorales (article L. 47) ;
- l'application de la loi sur la liberté de la presse (article L. 48) ;
- l'affichage électoral (articles L. 51 et L. 52) ;
- le caractère communal des élections (article L. 53) ;
- la commission de contrôle des opérations de vote (article L. 85-1).
L'article L. 330 procède, en conséquence, aux adaptations terminologiques nécessaires à l'application des dispositions des titres I er et II du livre I er à l'élection des députés par les Français établis hors de France : les termes de « liste électorale » et de « commune » seraient ainsi remplacés par ceux de « liste électorale consulaire » et « circonscription consulaire » 77 ( * ) .
Enfin, cet article renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination de la répartition des attributions conférées dans ces deux titres du code électoral au préfet et au maire entre le ministre des affaires étrangères, le ministre de l'intérieur, les ambassadeurs et les chefs de poste consulaire.
• Article L. 330-1
Cet article précise que la population prise en compte pour l'élection des députés par les Français établis hors de France est déterminée le 1 er janvier de chaque année et qu'elle est authentifiée par décret.
De plus, il consacre la mission d'assistance technique de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) pour l'établissement des listes électorales consulaires, ainsi que pour le contrôle de l'inscription sur ces listes. L'Institut doit notamment pouvoir prévenir les risques de double vote (en France et hors de France) -mission dont il est également chargé pour les listes électorales nationales (article L. 37 du code électoral).
• Articles L. 330-2 à L. 330-4 : Listes électorales
Concernant les listes électorales, l'article L. 330-2 accorde aux personnes inscrites sur les listes électorales consulaires établies en vertu de la loi du 31 janvier 1976 précitée la qualité d'électeur aux élections des députés des Français établis hors de France.
Selon l'article 4 de cette loi, peut être inscrit sur une liste électorale consulaire :
- tout Français établi dans la circonscription consulaire qui demande son inscription ;
- tout Français inscrit au registre des Français établis hors de France de la circonscription consulaire, sauf s'il s'y oppose.
L'article L. 330-3 pose le principe de la nécessité du choix pour l'exercice du droit de vote en cas de double inscription sur les listes électorales consulaires et sur les listes électorales en France. Il renvoie ainsi à l'article 8 de la loi du 31 janvier 1976, qui prévoit que le choix de l'électeur est mentionné sur la liste non choisie : sur la liste électorale consulaire pour les électeurs qui choisissent de voter en France, et sur la liste électorale en France pour ceux qui décident de voter hors de France.
En conséquence, l'article précise que les électeurs qui ont choisi de voter en France n'entrent pas en considération dans le calcul des 25 % d'inscrits exigés pour l'élection au premier tour des députés en vertu de l'article L. 126 du code électoral.
Enfin, selon les termes de l'article L. 330-4, les listes électorales consulaires peuvent être communiquées ou il peut en être adressé copie à chaque candidat ou à son représentant, à chaque parti ou groupement politique et à tout électeur inscrit sur cette liste. Cette consultation se déroulerait au lieu du dépôt de cette liste ou de son double au ministère des Affaires étrangères. Toutefois, ce droit d'accès pourrait être restreint afin de préserver la sécurité des personnes inscrites sur ces listes, qui pourrait être mise en cause en raison de circonstances particulières et du fait de la divulgation de leur identité ou de leur nationalité française.
• Article L. 330-5 : Déclarations de candidature
L'article L. 330-5 adapte les dispositions du chapitre V du titre II du livre I er du code électoral relatives aux déclarations de candidature aux élections des députés par les Français établis hors de France, en apportant des dérogations aux dispositions de l'article L. 157.
Le droit commun des élections législatives en la matière s'applique donc pour ces élections, à l'exception de quelques adaptations :
- le dépôt de la déclaration de candidature peut avoir lieu au plus tard le troisième vendredi précédant le premier tour de scrutin et non le quatrième vendredi précédant le premier tour de scrutin. Cette précision doit permettre la clôture du délai de dépôt des déclarations de candidatures au même moment en France et hors de France, compte tenu de la date anticipée du premier tour pour l'élection des députés par les Français établis hors de France ;
- le dépôt intervient auprès de l'autorité ministérielle compétente et non à la préfecture. Le rapport relatif à l'ordonnance précise que cette autorité, qui sera désignée par décret, devrait être le ministère de l'intérieur ;
- l'article L. 330-5 ajoute la possibilité pour le mandataire du candidat de déposer la déclaration de candidature, alors que cette faculté est réservée au candidat lui-même et à son remplaçant par l'article L. 157. La rédaction de cette disposition a cependant été modifiée par l'article 2 du projet de loi. Il s'agit donc du « représentant » du candidat plutôt que du « mandataire », afin d'éviter les risques de confusion avec le mandataire financier.
• Article L. 330-6 : Campagne électorale
L'article L. 330-6 contient en matière de campagne électorale les dispositions qui dérogent aux règles du droit commun.
En particulier, il s'agit des dispositions relatives à l'affichage électoral, puisque l'article L. 51 du code électoral n'est pas applicable à l'élection des députés par les Français établis hors de France. L'article L. 330-6 précise donc qu'une surface égale d'affichage est réservée pour chaque candidat dans des emplacements prévus à cet effet à l'intérieur des locaux des ambassades et des postes consulaires, mais aussi à l'intérieur des bureaux de vote ouverts dans d'autres locaux.
En conséquence, le dernier alinéa de l'article prévoit que les références à l'article L. 51 figurant dans le chapitre VI du titre II du Livre I er doivent s'entendre pour l'élection des députés par les Français établis hors de France des références à l'article L. 330-6 :
- à l'article L. 164 qui énonce que les dispositions relatives à l'affichage électoral sont applicables à partir du vingtième jour qui précède la date du scrutin ;
- à l'article L. 165 qui renvoie à un décret en Conseil d'État pour la détermination du nombre et de la dimension des affiches que chaque candidat peut faire apposer sur les emplacements prévus par l'article L. 330-6.
Le deuxième objet de l'article L. 330-6 est de consacrer la compétence de la commission électorale mentionnée à l'article 7 de la loi organique du 31 janvier 1976 pour assurer l'envoi et la distribution de tous les documents de propagande électorale vingt jours avant la date des élections. La loi de 1976 prévoit que cette commission siège au ministère des affaires étrangères et est composée de trois membres désignés pour une durée de cinq ans renouvelable :
- un membre ou ancien membre du Conseil d'État désigné par son vice-président, chargé d'assurer la présidence de la commission ;
- un magistrat ou ancien magistrat de l'ordre judiciaire, désigné par le premier président de la Cour de cassation ;
- un magistrat ou ancien magistrat de la Cour des comptes, désigné par son premier président.
Enfin, le quatrième alinéa de l'article L. 330-6 prévoit que les ambassades et postes consulaires assurent l'envoi aux électeurs des circulaires et des bulletins de vote des candidats. Cependant, cet alinéa est modifié par l'article 2 du présent projet de loi commenté ci-après.
• Articles L. 330-7 à L. 330-10 : Financement de la campagne électorale
La section IV du livre III du code électoral adapte les règles relatives au financement de la campagne électorale pour l'élection des députés par les Français établis hors de France. Plus précisément :
- l'article L. 330-7 procède aux ajustements propres à cette élection en matière d'association de financement électorale (article L. 52-5) et de mandataire financier (article L. 52-6). Pour ces articles, l'ordonnance précise que la déclaration doit intervenir auprès de la préfecture de police de Paris et que les comptes uniques que l'association de financement électorale et que le mandataire sont tenus d'ouvrir en vertu du deuxième alinéa de ces articles doivent obligatoirement l'être en France ;
- concernant les plafonds de dépenses fixés par l'article L. 52-11, à savoir les dépenses électorales autres que les dépenses de propagande directement prises en charge par l'État, l'article L. 330-8 dispose que la population prise en compte est celle fixée en vertu premier alinéa de l'article L. 330-1 ;
- pour l'application de ce même article, l'article L. 330-9 exclut du plafond des dépenses les frais de transport à l'intérieur de la circonscription, si ceux-ci sont justifiés 78 ( * ) . Il prévoit également leur remboursement par l'État aux candidats qui bénéficient du remboursement forfaitaire en vertu de l'article L. 52-11-1, lorsqu'ils ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour du scrutin. Le remboursement des frais de transport est forfaitaire, des plafonds de dépenses étant fixés par zone géographique ;
- enfin, l'article L. 330-10 prévoit la conversion des montants en euros fixés par le chapitre V bis du titre I er relatif au financement et au plafonnement des dépenses électorales dans la devise qui a cours dans la circonscription, au taux de change en vigueur au 1 er janvier précédant l'élection. Cette disposition est modifiée par l'article 2 du présent projet de loi.
• Articles L. 330-11 à L. 330-13 : Opérations de vote
Concernant les opérations de vote, l'article L. 330-11 prévoit des règles spécifiques de convocation des électeurs, de la même façon que pour l'élection des députés en Polynésie française (article L. 397). Ainsi, la date du premier tour du scrutin est fixée le dimanche précédant la date du scrutin en métropole, sauf en Amérique où il a lieu le deuxième samedi précédant la date du scrutin en métropole, afin de tenir compte du décalage horaire. Selon cet article, le second tour a lieu quatorze jours après ce premier tour de scrutin.
L'article L. 330-12 confie aux ambassades et aux postes consulaires la mission d'organiser les opérations de vote, en reprenant la formulation de l'article 5 de la loi du 31 janvier 1976 en matière d'élections présidentielles. Une exception est cependant possible, puisque ces articles prévoient qu'une ambassade peut être chargée par décret de l'organisation des opérations de vote pour le compte de plusieurs circonscriptions consulaires. Le rapporteur de l'Assemblée nationale soulignait la nécessité de réserver cette possibilité à des cas très exceptionnels afin de ne pas nuire à la participation des électeurs au scrutin.
L'article L. 330-13 pose le principe du vote physique des électeurs dans les bureaux de vote mais prévoit plusieurs exceptions.
D'une part, il ouvre la possibilité du vote par correspondance. Celui-ci peut prendre deux formes :
- le vote sous pli fermé ;
- le vote par voie électronique, dont les modalités techniques doivent être déterminées par un décret en Conseil d'État.
Pour ces deux procédés, le rapport de l'Assemblée nationale souligne les difficultés techniques et les risques de fraudes et appelle donc le Gouvernement à la vigilance dans la mise en oeuvre de ces dispositions, conformément notamment aux mises en garde formulées par le Conseil d'État et par la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
D'autre part, les règles du vote par procuration prévues à l'article L. 73 du code électoral sont adaptées, puisque le nombre de procurations dont peut bénéficier un même mandataire est porté à trois 79 ( * ) , étant précisé que celui-ci doit voter physiquement.
• Articles L. 330-14 et L. 330-15 : Recensement des votes
L'article L. 330-14 prévoit que les résultats du scrutin sont affichés dans les locaux diplomatiques ou consulaires. Il est également prévu que ces résultats sont transmis à la commission de l'article 7 de la loi organique du 31 janvier 1976 et que celle-ci est destinataire des procès-verbaux et des listes d'émargement, dont l'article L. 68 dispose qu'ils sont transmis, pour les élections ayant lieu sur le territoire national, aux préfectures. Ce dispositif est identique à celui prévu pour les élections présidentielles par la loi organique précitée.
L'article L. 175 du code électoral prévoit qu'une commission est chargée du recensement général des votes le lundi suivant le scrutin, au chef lieu de département. De même pour que pour la participation des Français établis hors de France aux élections présidentielles, cette mission est confiée par l'article L. 330-15 à la même commission électorale de l'article 7 de la loi organique du 31 janvier 1976.
• Article L. 330-16 : Dispositions pénales
L'objet de l'article L. 330-16 est de rendre l'ensemble des dispositions pénales prévues au chapitre VII du titre I er du livre I er applicable aux infractions commises à l'étranger à l'occasion de l'élection des députés des Français établis hors de France : ces infractions seraient donc réputées avoir été commises en France et la constatation par procès-verbal des infractions commises serait confiée aux ambassadeurs et chefs de postes consulaires.
Dans le cas présent, selon les termes du second alinéa de l'article 693 du code de procédure pénale, « la juridiction compétente est celle de Paris, à moins que la connaissance de l'affaire ne soit renvoyée à une juridiction plus voisine du lieu de l'infraction par la Cour de cassation statuant sur la requête du ministère public ou à la demande des parties. »
• La position de votre commission des lois
S'attachant à respecter la tradition républicaine, qui interdit à une Assemblée de modifier les dispositions qui concernent exclusivement la seconde chambre, votre commission a adopté l'article 1 er sans modification .
* 76 Loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.
* 77 La version initiale du projet de loi disposait que « commune » était remplacé par « circonscription ».
* 78 Voir la précision apportée par l'article 2 du présent projet de loi.
* 79 En métropole, selon l'article L. 73, « chaque mandataire ne peut disposer de plus de deux procurations, dont une seule établie en France. »