III. LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE CONCERNANT LA LUTTE CONTRE LES RETARDS DE PAIEMENT DANS LES TRANSACTIONS COMMERCIALES
Enfin, le présent projet de loi a pour objet d'assurer la transposition du « volet public » de la directive 2011/7/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales . Ce texte, qui refond l'ancienne directive du 29 juin 2000 15 ( * ) , comprend un « volet inter-entreprises », qui a été transposé par la loi n° 2012-187 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des procédures administratives, dite loi Warsmann, et un « volet public », qui fait l'objet du présent projet de loi.
A. LA RÉDUCTION DES DÉLAIS DE PAIEMENT DANS LA COMMANDE PUBLIQUE : UN OBJECTIF D'EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE ET DE MODERNISATION ADMINISTRATIVE
Si le délai de paiement est une facilité normale de la vie des affaires, les retards excessifs dans le paiement perturbent l'activité économique en détériorant la trésorerie et en déstabilisant les plans de financement des entreprises créancières . Au-delà de la seule gestion financière, ce sont la compétitivité et la rentabilité des entreprises, ainsi que la confiance entre les agents économiques, qui sont en jeu. En outre, comme le précise l'exposé des motifs de la directive, « le risque lié à ces effets négatifs augmente fortement en période de ralentissement économique , lorsque l'accès au financement est plus difficile ». L'intérêt économique de la réduction des délais de paiement, notamment pour les petites et moyennes entreprises dont la gestion de trésorerie est plus délicate, a notamment été souligné par le rapport Attali de 2010 16 ( * ) .
Dans le cas d'un contrat de commande publique, le déséquilibre entre les parties contractantes rend l'intervention du législateur encore plus indispensable pour garantir des délais de paiement raisonnables et harmonisés.
Trois observations d'ordre général éclaireront, de façon liminaire, ces dispositions.
• Tout d'abord, les délais de paiement des
autorités publiques recouvrent une
grande variété
de situations
. En premier lieu, les autorités publiques
rassemblent
non seulement l'Etat et ses opérateurs, mais aussi
les entreprises publiques, les établissements de santé et les
collectivités territoriales
. Les délais de paiement des
uns et des autres répondent à des contextes et à des
procédures différentes. Cependant, une certaine
comparabilité de leurs délais respectifs est assurée par
l'indicateur unique du
délai global de paiement (DGP)
,
calculé par la Direction générale des finances publiques
(DGFiP) qui mesure la durée écoulée entre la
réception de la facture et la mise en paiement effective de la
dépense. Cet indicateur est cependant d'une précision
limitée s'agissant des collectivités locales : en effet, la
DGFiP ne dispose alors des données de la première phase du
traitement des factures que dans la mesure où elles ont
été renseignées par l'ordonnateur.
En tout état de cause, les DGP moyens, s'ils fournissent une information pertinente en termes d'efficacité globale, masquent une grande diversité des situations. Les délais de paiement peuvent être considérablement rallongés en fonction des conditions du traitement mais aussi de la nature du contrat de fourniture. Au sein même de l'Etat, les délais sont très hétérogènes selon les ministères : ainsi, le ministère de la Défense est caractérisé par des délais de paiement particulièrement longs, comme l'a souligné l'Observatoire des délais de paiement dans son rapport annuel 2011. Or, des retards excessifs peuvent venir fausser le DGP moyen : d'importantes pénalités de retard peuvent survenir du fait d'un seul contrat en retard, quand bien même le DGP moyen est en deçà du délai de 30 jours.
• Par ailleurs, au-delà de ses effets
économiques sur le tissu économique des fournisseurs et des
prestataires des autorités publiques, l'évolution du délai
de paiement est un
indicateur de l'efficacité et de la
modernisation de l'administration
. A cet égard, l'introduction
progressive, depuis 2010, du
progiciel de gestion de la dépense
CHORUS
dans l'ensemble des administrations de l'Etat, devait conduire
à réduire fortement les délais de paiement. Or, l'effet
inverse est pour l'heure observé, les délais de paiement de
l'Etat étant passés de 20 jours en 2009 à 27 jours en 2010
et 36 jours à la fin du mois de novembre 2011. Cependant, cet
allongement est lié à la
phase d'apprentissage
du progiciel ; à plus long terme, lorsque les processus de CHORUS
auront été assimilés par les agents, il est prévu
que ces délais se réduisent. L'Observatoire des délais de
paiement constate en ce sens que le DGP des ministères passés
sous CHORUS dès 2010 a été divisé par deux en
2011.
• Enfin, il convient de prendre en compte le
coût
induit par les retards de paiement pour les
personnes publiques elles-mêmes, du fait des pénalités de
retard, d'autant plus que ces dernières sont renforcées par le
présent projet de loi. D'après les chiffres fournis par
l'étude d'impact qui lui est annexée, les retards de paiement ont
conduit l'ensemble des personnes publiques à débourser
104,3 millions d'euros d'indemnités de retard en 2011
,
dont 80 millions d'euros pour l'Etat.
Ce montant devrait être
majoré d'environ 50 millions d'euros suite à la transposition de
la directive
, du fait de l'augmentation du taux des
intérêts moratoires et de l'introduction d'une indemnité
forfaitaire de 40 euros. Au total, la pression budgétaire est
considérable, puisque le montant total pourrait atteindre plus de 150
millions d'euros en l'absence de réduction des délais de
paiement.
* 15 Directive 2000/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 juin 2000 concernant la lutte contre les retards de paiement dans les transactions commerciales.
* 16 Rapport de la Commission pour la libération de la croissance, « Sortir de la crise : une ambition pour dix ans », 2010, p. 113.