2. La question récurrente du financement des opérations extérieures (OPEX)
a) De nouvelles règles fixées par la LPM n'ayant pas mis fin à la sous-dotation des OPEX en loi de finances initiale
(1) De nouvelles règles de financement des OPEX en vue d'une gestion plus réaliste
En 2003-2008, le supplément de surcoût 8 ( * ) des opérations extérieures (OPEX) par rapport aux montants inscrits en lois de finances initiales était financé sous « enveloppe LPM », essentiellement par annulation de crédits d'équipement. Selon les estimations du ministère de la défense, ce phénomène a réduit d'environ 1 milliard d'euros les moyens prévus pour l'équipement sur cette période.
Pour éviter qu'un tel phénomène ne se reproduise, la loi de programmation militaire 2009-2014 a prévu :
1) d'en évaluer de manière plus réaliste les surcoûts en loi de finances initiale , comme le recommandait d'ailleurs votre commission des finances 9 ( * ) ;
2) qu'« en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle », prévue par l'article 51 de la LOLF, dans le cadre de décrets d'avance.
(2) Des augmentations des dotations en loi de finances initiale qui n'ont pas suffi à couvrir la totalité du surcoût des OPEX
S'agissant du financement en loi de finances initiale , selon la loi de programmation militaire 2009-2014, « le montant de la provision au titre des surcoûts des opérations extérieures, porté à 510 millions d'euros en 2009, sera augmenté de 60 millions d'euros en 2010 puis de 60 millions d'euros en 2011 », soit 570 millions d'euros en 2010 et 630 millions d'euros en 2011. Ce chiffre a ensuite été maintenu à 630 millions d'euros en loi de finances initiale.
Ces montants se sont toutefois avérés insuffisants pour financer la totalité du surcoût des OPEX , comme le montre le tableau ci-après, qui fait apparaître des besoins de financements complémentaires à ceux de la loi de finances initiale, à hauteur de 361 millions d'euros en 2009, 290 millions d'euros en 2010 et 541 millions d'euros en 2011 , ce qui était un record s'expliquant notamment par les coûts de l'opération Harmattan en Libye.
Pour 2012 , le surcoût prévisionnel des OPEX s'élève à 872,9 millions d'euros selon les données communiquées par le ministère de la défense dans les réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux. Compte tenu des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2012 (soit 630 millions d'euros), il est envisagé un besoin de financement complémentaire à la loi de finances initiale de 242,9 millions d'euros.
(3) Le financement des surcoûts par prélèvement sur la réserve de précaution : des pratiques diverses, n'ayant pas toutefois remis en cause les équilibres de la LPM
Concernant le financement des surcoûts, la LPM avait prévu le recours aux décrets d'avance, mais en pratique il a également été opéré des financements par fonds de concours (de manière systématique entre 2008 et 2012, pour des montants annuels compris entre 14 millions et 79 millions d'euros).
Cependant, la LPM n'avait pas précisé la part de ces dépenses qui serait financée sur la réserve de précaution des missions autres que la mission « Défense », ce qui pouvait conduire, de fait, à largement gager les opérations extérieures sur des crédits du ministère de la défense et posait la question de la portée réelle de la réforme opérée par la LPM .
Par ailleurs, il n'était pas évident que les crédits réouverts en loi de finance rectificative de fin d'année puissent effectivement être consommés l'année n , conduisant ainsi à renouer avec la pratique antérieure des reports de crédits sur l'année n + 1 que le ministère de la défense pourrait ne pas être autorisé à consommer durant l'année n + 1.
Face à ces risques, le tableau ci-après montre des situations contrastées :
- en 2008, les ministères civils n'ont contribué qu'à hauteur de 20 % aux annulations de crédits pour financer les opérations extérieures en décret d'avance ;
- en 2009, il n'y a pas eu d'annulations de crédits des ministères civils ; l'enveloppe « LPM » du ministère de la défense n'a été sollicitée qu'à hauteur de 5 millions d'euros, dans la mesure où les ouvertures de crédits par décret d'avance ont été gagées sur des crédits d'équipement du ministère (à hauteur de 228 millions d'euros), et où des crédits d'équipement ont été ouverts en loi de finances rectificative pour un montant quasi-identique, inférieur de seulement 5 millions d'euros (soit 223 millions d'euros) aux annulations de crédits par décret d'avance ;
- en 2010, les ouvertures de crédits par décret d'avance ont exclusivement conduit à des annulations de crédits d'équipement du ministère de la défense (247 millions d'euros), ayant donné lieu à des ouvertures d'un montant équivalent en loi de finances rectificative ;
- l'année 2011 a marqué le retour à la pratique d'ouvertures de crédits gagées principalement par des annulations de crédits des ministères civils , pour un montant record, s'agissant des OPEX, de 372 millions d'euros (finançant 80 % des ouvertures de crédits en décret d'avance) ;
- pour l'année 2012 , le besoin de financement hors loi de finances initiale devrait s'élever à 243 millions d'euros), financé par fonds de concours (pour 56 millions d'euros) et pour le solde, même si le tableau du ministère de la défense ne l'indique pas, par une ouverture de crédits en décret d'avance (pour un montant prévisionnel de 187 millions d'euros) .
Le financement du surcoût des OPEX (en CP)
(en millions d'euros)
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 (2) |
LFI 2012 |
Prévision 2012 |
PLF 2013 |
|
|
Surcoût des OPEX et couverture en budgétisation (1): |
||||||||||||||
|
Loi de finances initiale |
24 |
24 |
24 |
24 |
100 |
175 |
375 |
475 |
510 |
570 |
630 |
630 |
630 |
630 |
|
Surcoût non couvert par la LFI |
502 |
654 |
630 |
609 |
453 |
428 |
310 |
376 |
361 |
290 |
541 |
243 |
||
|
Total surcoût |
526 |
678 |
654 |
633 |
553 |
603 |
685 |
851 |
871 |
860 |
1 171 |
873 |
||
|
Financement du surcoût des OPEX hors LFI |
||||||||||||||
|
Décrets d'avance |
315 |
0 |
400 |
540 |
421 |
453 |
273 |
222 |
228 |
247 |
462 |
ND |
||
|
dont : « gage » sur des crédits d'équipement du MINDEF |
315 |
380 |
540 |
421 |
453 |
273 |
169 |
228 |
247 |
0 |
ND |
|||
|
dont : « gage » sur des crédits hors équipement du MINDEF |
20 |
10 |
5 |
ND |
||||||||||
|
dont « gage » sur des annulations de crédits de ministères civils |
42 |
372 |
ND |
|||||||||||
|
Crédits d'équipement ouverts en LFR |
NR |
NR |
420 |
495 |
269 |
223 |
247 |
ND |
||||||
|
Autres (dont fonds de concours) |
14 |
41 |
79 |
50 |
79 |
56 |
||||||||
|
Total pris "sous enveloppe" MINDEF (dont titre 5) |
502 |
654 |
210 |
114 |
453 |
159 |
296 |
292 |
59 |
0 |
0 |
ND |
||
NR : non reconstituable ; ND : non
déterminé à ce stade.
(1) Périmètre : le surcoût des OPEX jusqu'en 2008 intègre le surcoût de la gendarmerie (Programmes 152 et 178 suivant l'architecture LOLF), de même que la dotation LFI intègre une part au titre de la gendarmerie. A partir de 2009, seul, le surcoût relevant du ministère de la défense est pris en compte.
(2) L'ouverture en AE a été supérieure de 76 millions d'euros afin d'engager les contrats de recomplétement des munitions tirées au cours de l'opération Harmattan prévues d'être livrées en 2012, soit un total de 1 247 millions d'euros.
Source : ministère de la défense
(4) Vers une budgétisation intégrale des OPEX en loi de finances initiale en 2013 ?
Les coûts des opérations extérieures, entre 2008 et 2012 par théâtre d'intervention et opération, sont détaillés dans le tableau ci-après.
En 2011, l'opération Harmattan (soit 368,5 millions d'euros) avait porté le montant des dépenses d'opérations extérieures à un niveau sans précédent pour la France en temps de paix, soit 1,25 milliard d'euros . L'opération la plus coûteuse restait toutefois l'intervention en Afghanistan, pour un surcoût estimé à 518,3 millions d'euros.
Le surcoût de l'opération Harmattan s'est décomposé de la manière suivante :
- une consommation de munitions valorisée à 100,9 millions d'euros, correspondant à 74 % des surcoûts relatifs à ce poste en 2011 parmi l'ensemble des OPEX ;
- des dépenses supplémentaires d'entretien programmé du matériel (120 millions d'euros) ;
- des consommations de carburant opérationnel (54,6 millions d'euros) ;
- le versement de l'indemnité de sujétions pour service à l'étranger au personnel ayant participé à cette opération extérieure, pour un montant de 58,4 millions d'euros.
On observe que, sur le long terme, le coût moyen des opérations extérieures s'élevait à 511 millions d'euros par an en 2000-2001. Au cours des années 2002-2006, les dépenses annuelles des OPEX ont atteint 624 millions d'euros en moyenne (soit une hausse de 22 % par rapport à 2000-2001). Pour la période 2007-2011 , le coût annuel moyen des OPEX s'est élevé à 902 millions d'euros, en hausse de 76 % par rapport aux années 2000 et 2001 .
L'année 2012 devrait marquer un retournement de tendance , suite à la fin de l'opération Harmattan (malgré quelques restes à payer, pour un montant de seulement 1,2 million d'euros), et compte tenu du retrait en cours des forces combattantes d'Afghanistan.
Les surcoûts estimés en 2012, soit 873 millions d'euros, marquent le retour à un niveau proche de celui des années 2008 à 2010. Ils incluent l'envoi d'un hôpital en Jordanie en août 2012.
Le nombre de soldats français en Afghanistan était d'environ 2 550 mi-octobre, alors que les pertes françaises s'élevaient à 88 soldats à la même date. L'effectif total atteignait 4 000 à la mi-octobre 2011.
Les surcoûts des opérations extérieures (2008-2012)
(en millions d'euros)
|
Zone |
Théâtre |
Opération |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 (3) |
Prévision 2012 |
|
Europe |
Kosovo |
TRIDENT |
103,4 |
81,8 |
64,7 |
47,3 |
42,2 |
|
Bosnie |
ASTREE |
5,2 |
2,4 |
0,1 |
0,0 |
0,0 |
|
|
e |
Tchad |
EPERVIER |
93,2 |
111,9 |
84,6 |
97,4 |
109,3 |
|
EUFOR TCHAD |
109,8 |
68,0 |
0,3 |
0,0 |
0,0 |
||
|
RCA |
BOALI |
13,3 |
11,1 |
11,5 |
12,6 |
15,4 |
|
|
RCI |
LICORNE (1) |
107,6 |
72,7 |
65,9 |
64,0 |
58,0 |
|
|
Libye |
HARMATTAN |
368,5 |
1,2 |
||||
|
Indien |
ATALANTE (2) |
21,0 |
41,5 |
29,4 |
35,0 |
||
|
Asie |
Liban |
DAMAN |
81,4 |
90,3 |
83,3 |
78,6 |
75,8 |
|
Afghanistan |
PAMIR |
292,4 |
387,2 |
482,7 |
518,3 |
492,9 |
|
|
HERACLES |
|||||||
|
EPIDOTE |
|||||||
|
Autres |
HAÏTI |
5,6 |
0,7 |
0,0 |
|||
|
Petites opérations |
24,0 |
24,1 |
20,0 |
29,7 |
43,1 |
||
|
Total |
830,3 |
870,5 |
860,1 |
1 246,5 |
872,9 |
||
(1) LICORNE + CALAO/ONUCI + CORYMBE
(2) ATALANTE y compris le volet français de l'opération consistant à fournir des équipes de protection embarquées (EPE) à certains navires.
(3) Il s'agit des surcoûts en AE ; l'écart de 76 millions d'euros avec les CP (1 171 millions d'euros) résulte du paiement prévu en 2012 du reste des livraisons de munitions destinées à recompléter le stock tiré en Libye.
Source : ministère de la défense
Compte tenu du coût des interventions en Afghanistan (encore estimé à 492,9 millions d'euros en 2012, en baisse de seulement 25 millions d'euros par rapport au niveau maximum atteint en 2011), le retrait de nos forces de ce pays pourrait se traduire par une nouvelle diminution du coût global des OPEX en 2013 .
Le montant des OPEX inscrit dans le projet de loi de finances pour 2013 (soit 630 millions d'euros) , inchangé depuis 2011, pourrait ainsi conduire à une meilleure budgétisation du coût total au stade de la loi de finances initiale .
Cette prévision dépend toutefois naturellement de la conjoncture internationale, qui pourrait conduire notre pays à s'engager dans de nouvelles OPEX, comme au Mali.
Par ailleurs, le retrait de plusieurs théâtres d'opération extérieurs conduit également à un moindre niveau de rémunération des soldats, atténuant l'attractivité du métier.
* 8 On rappelle que l'usage est de réserver le terme « surcoût », dans le cas des OPEX, au surcoût par rapport à une situation où il n'y aurait pas d'OPEX, c'est-à-dire au coût net des OPEX. Il ne s'agit pas du surcoût par rapport à la loi de finances initiale.
* 9 Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2008, de seulement 475 millions d'euros (dont 460 millions d'euros pour la mission « Défense »), résultaient en partie d'une majoration de 100 millions d'euros proposée par le Gouvernement lors de la discussion au Sénat.