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Proposition de loi sur la participation des élus locaux aux organes de direction des deux sociétés composant l'Agence France locale

4 mars 2015 : Agence France locale ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

L'Agence France locale a été créée le 22 octobre 2013, à la suite d'une réflexion approfondie de plusieurs associations nationales d'élus locaux, sur le financement des investissements locaux, alors que sévissait une crise des liquidités en 2008, qu'augmentait le poids des emprunts toxiques dans la dette publique locale et que les établissements de crédit anticipaient l'application des règles prudentielles imposées par le Comité de Bâle1(*).

S'inspirant de plusieurs expériences réussies dans de nombreux pays européens, cette agence représente une structure unique en France. Elle présente la particularité d'avoir un actionnariat entièrement public et de proposer des crédits aux seules collectivités territoriales adhérentes, destinés au financement de leurs investissements.

Aujourd'hui, forte de cent membres au 31 janvier 2015, la nouvelle Agence s'apprête à lancer dans les prochaines semaines son émission inaugurale. Elle représentera ainsi un nouvel acteur du financement local au côté des acteurs plus traditionnels.

Le succès de cette Agence est cependant lié aux conditions de participation des élus locaux comme mandataires des collectivités territoriales ou de leurs groupements qui en sont membres au sein des organes dirigeants. Tel est l'objectif de deux propositions de loi déposées par notre collègue Gérard Collomb sur le Bureau de notre Haute Assemblée le 15 mai 2014.

La première, qui n'est pas à ce jour inscrite à l'ordre du jour du Sénat, présente un caractère organique et vise à autoriser les élus locaux titulaires d'un mandat de député ou de sénateur à siéger dans les organes de direction des deux sociétés composant l'Agence France locale. La seconde, soumise à votre commission, tend à appliquer des dispositions déjà existantes et applicables aux entreprises publiques locales aux deux sociétés composant l'Agence, en raison des similitudes de fonctionnement existantes entre ces structures.

I. LA NAISSANCE D'UNE STRUCTURE DE FINANCEMENT À LA GOUVERNANCE ORIGINALE : L'AGENCE FRANCE LOCALE

A. LA CRISE DES MODES DE FINANCEMENT TRADITIONNELS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES...

La création de l'Agence France locale s'est inscrite dans un contexte de diversification et de sécurisation de l'accès des collectivités territoriales à de nouvelles formes de financement.

Traditionnellement, les collectivités territoriales, en raison de leur besoin structurel de financements de long terme, sont dépendantes du financement des établissements bancaires pour lesquels elles représentent un marché attractif et sûr.

Toutefois, plusieurs facteurs ont incité les collectivités territoriales à rechercher de nouvelles formes de financement de leurs investissements locaux.

1. La crise des leviers traditionnels de financement des investissements locaux

À partir de 2007-2008, les collectivités territoriales ont rencontré des difficultés pour obtenir des prêts destinés à financer leurs projets d'investissement. Une étude réalisée par l'Association d'étude pour l'agence de financement des collectivités locales (AEAFCL) indiquait qu'en 2011, les grandes banques du secteur public local n'avaient répondu que dans 30 % des cas à la totalité du volume demandé par les collectivités. En outre, le volume moyen proposé par les établissements de crédits ne représentait, en moyenne, que 28 % de la somme demandée. C'est pourquoi les collectivités ont dû cumuler plusieurs prêts afin de couvrir leur besoin de financement.

Ce constat s'expliquait par l'application anticipée, par les établissements de crédits actifs sur le marché local, des règles prudentielles émises par le comité de Bâle. Ces règles, destinées à renforcer la solidité des banques, prévoient le relèvement progressif de 2 % à 7 %, entre 2013 et 2019, de leurs fonds propres en quantité et en qualité accompagné de ratios de levier, afin de mieux absorber les pertes en cas de crise.

À ce premier facteur se sont ajoutées deux autres évolutions ayant également rendu plus difficile le financement des collectivités.

D'une part, ont disparu certains établissements de crédits, très actifs depuis plusieurs décennies sur le marché public local, soit par désengagement, tel que le Crédit Agricole, soit en raison du démantèlement de l'établissement, comme Dexia.

D'autre part, de nombreuses collectivités territoriales se sont endettées en raison de la souscription, avant 2009, d'emprunts toxiques, produits financiers structurés et comportant des instruments de couverture qui, en raison de leur structure ou des indices sous-jacents utilisés (fondés, par exemple, sur les écarts entre taux de change), peuvent exposer les collectivités, après une première période à taux bonifié, à une hausse brutale de leurs taux d'intérêt.

2. Le lancement d'émissions obligataires groupées

La combinaison de l'ensemble de ces facteurs a renforcé l'intérêt des collectivités territoriales à recourir à l'emprunt obligataire sur le marché désintermédié, c'est-à-dire sur les marchés financiers, à la suite de l'expérience réussie de plusieurs collectivités territoriales ayant initié cette diversification de financement dès 2004.

Ainsi, les années 2012 et 2013 ont été marquées par le décollage des financements obligataires directs des collectivités territoriales sur les marchés financiers. En 2013, les marchés de capitaux ont représenté environ 15 % des besoins de financement du secteur public local, s'élevant à 2,5 milliards d'euros.

Toutefois, le recours aux émissions obligataires s'est avéré inadapté aux petites collectivités, seuls des besoins financiers élevés permettant d'obtenir des conditions attrayantes et d'amortir les coûts fixes d'émission. Par ailleurs, cette source de financement nécessite une notation par une agence dédiée : or seule une cinquantaine de collectivités en avaient bénéficié en mai 2014.


* 1 Forum où sont traités régulièrement - quatre fois par an - les sujets relatifs à la supervision bancaire et hébergé par la Banque des règlements internationaux à Bâle.