EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 6 juillet 2016, la commission a examiné le rapport et le texte sur le projet de loi n° 545 (2015-2016) ratifiant l'ordonnance n° 2016-129 du 10 février 2016 portant sur un dispositif de continuité de fourniture succédant à la fin des offres de marché transitoires de gaz et d'électricité .
Mme Élisabeth Lamure , présidente . - Nous examinons le rapport de Ladislas Poniatowski sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance du 10 février 2016 portant sur un dispositif de continuité de fourniture succédant à la fin des offres de marché transitoires de gaz et d'électricité.
M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'ordonnance que le Gouvernement nous demande de ratifier dans ce projet de loi traite d'un sujet certes connu de chacun d'entre vous sur le principe, celui de la fin des tarifs régulés de l'électricité et du gaz, mais dont l'accompagnement s'avère relativement technique. Avant d'en présenter le détail, je vous indique dès à présent que je vous proposerai de ratifier le texte sans aucune modification.
Depuis le 1 er janvier 2016, les tarifs régulés ne s'appliquent plus en France au-delà d'une puissance de 36 kVA pour l'électricité et d'une consommation annuelle de 30 MWh pour le gaz. Or, au 31 décembre 2015, 120 000 sites étaient encore au tarif régulé faute d'avoir souscrit une offre de marché. Pour éviter des coupures, un premier dispositif d'« offre transitoire » a été créé pour une durée maximale de six mois, soit jusqu'au 30 juin 2016. Mais à cette date, un peu plus de 30 000 sites - 22 000 en électricité et 8 500 en gaz - ne s'étaient toujours pas mis en conformité avec la loi. C'est la situation particulière de ces consommateurs que le Gouvernement entend traiter en proposant un système, aussi compliqué soit-il, qui a le mérite d'assurer la continuité de la fourniture à tous les clients et c'est pourquoi j'y suis favorable. Parmi les clients concernés, on trouve certes quelques particuliers en électricité mais surtout, compte tenu de la puissance visée, des petits professionnels, artisans, commerçants ou PME dont il n'était pas imaginable de couper l'alimentation de façon brutale. En consolidant l'ordonnance par voie législative, nous éviterons donc que ce dispositif ne fasse l'objet de recours devant le juge administratif.
Comme je vous l'ai dit, l'offre transitoire mise en place entre le 1 er janvier et le 30 juin 2016, dont le tarif était légèrement augmenté d'environ 5 %, a produit ses effets puisqu'un bon nombre de clients en sont progressivement sortis. Ils y avaient d'autant plus intérêt que les tarifs régulés sont aujourd'hui, en moyenne, environ 5 % plus chers que les offres de marché dont je rappelle qu'elles peuvent être proposées tant par les fournisseurs historiques que par les fournisseurs alternatifs.
Succédant à l'offre transitoire, le dispositif créé par l'ordonnance sur laquelle nous devons légiférer fonctionne en pratique depuis le 1 er juillet. Une inscription plus précoce du texte aurait donc été souhaitable puisque nous n'examinerons le texte en séance que le 13 juillet. Dans la foulée, l'Assemblée nationale se prononcera en commission avant la fin de la session extraordinaire mais son examen en séance publique ne devrait ensuite intervenir qu'à la rentrée.
Comme l'ordonnance le prévoyait, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a lancé en mars dernier un appel d'offres pour désigner les fournisseurs attributaires des 30 000 sites restants. Elle a retenu une douzaine d'entreprises pour l'électricité et autant pour le gaz. Pour favoriser l'ouverture du marché, les clients ont été répartis dans de très nombreux lots - plus de 300 pour l'électricité - comportant chacun au plus 1 000 sites.
M. Gérard César . - Sont-ils organisés par région ?
M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - Non, plutôt par catégorie de consommateurs en électricité et par zone géographique uniquement pour faire correspondre certains lots aux territoires des entreprises locales de distribution (ELD), comme à Strasbourg, à Bordeaux ou à Grenoble. La CRE a désigné les fournisseurs lauréats début mai. En électricité, l'essentiel des lots attribués a été réparti entre des acteurs déjà bien implantés, comme Direct Énergie, EDF, Engie ou Uniper, et des nouveaux entrants sur le marché comme Énergies libres ou Hydroption. Parmi les fournisseurs désignés, certains nous ont dit avoir eu des mauvaises surprises quant à la qualité des données qui leur ont été transmises : pour l'un d'entre eux, seuls 13 % des clients qui lui avaient été attribués ont répondu. Il faudra donc un certain temps pour épurer ces fichiers. Et tenez-vous bien, on a compté, parmi les clients retardataires, un certain nombre de gendarmeries et même, c'est cocasse, l'Élysée pour le gaz...
M. Marc Daunis . - L'héritage !
M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - ... qui s'est rattrapé depuis. Quant aux gendarmeries, les appels d'offres étaient centralisés au ministère de la défense mais certains sites ont pu être oubliés. Au total, on estime qu'entre 20 % et un tiers des clients entrés dans le dispositif sont des collectivités publiques, soit qu'elles aient été imprévoyantes, soit que tous leurs compteurs n'aient pas été recensés correctement lors d'un précédent appel d'offres.
Quant aux ELD, si peu de lots ont été attribués sur leur territoire, celles-ci sont parvenues à convertir rapidement la plupart de leurs clients retardataires en offre de marché. Ce devrait être aussi le cas, me semble-t-il, sur l'ensemble du territoire puisque dans le dispositif en vigueur au 1 er juillet, les clients paieront leur électricité 30 % plus cher, ce qui les incitera fortement à en sortir.
Je rappelle qu'avant de basculer dans le dispositif, les clients concernés ont été informés à cinq reprises. Cependant, exploiter un fichier sans interlocuteur précis n'est pas forcément efficace. Parfois, c'est une gardienne qui répond, promettant d'avertir le propriétaire à Singapour ! Ces clients font surtout les frais de leur manque de vigilance, même quand l'énergie constitue un poste de dépenses important, car ces clients-là ont de gros contrats.
La protection des consommateurs est triplement assurée, d'abord par l'information délivrée aux différents stades de la procédure au travers de ces nombreuses relances - même si l'on peut toujours regretter un certain manque de communication officielle - , mais aussi par l'exercice d'un droit d'opposition si le contrat ou le fournisseur attribué ne satisfont pas le client, et enfin par un régime de résiliation qui laisse la possibilité au consommateur de quitter son fournisseur à n'importe quel moment.
Électricité et gaz confondus, 58 lots ont été déclarés infructueux. Ces clients sont, de fait, privilégiés dans la mesure où ils continuent à être fournis au tarif précédent, majoré de seulement 5 % et non de 30 %, et ce jusqu'à l'aboutissement du nouvel appel d'offres que la CRE lancera en novembre prochain. En tant que législateurs, nous ne pouvons qu'être sensibles à cette inégalité de traitement mais l'on ne peut que constater qu'aucune offre n'a été remise pour les lots concernés. De la même façon, les consommateurs attribués mais n'ayant pu être contactés resteront en offre transitoire chez leur fournisseur historique qui devra chercher à les identifier pour les réintégrer dans le prochain appel d'offres.
Bien sûr, il restera forcément, au terme du processus, un nombre résiduel de clients que l'on n'aura pu mettre en conformité avec la loi. Cependant, c'est déjà une réussite que d'en avoir réduit le nombre de 120 000 à 30 000 en six mois et cet effectif est encore appelé à décroître très fortement dans le cadre du nouveau dispositif, y compris pour les lots infructueux, notamment parce que les ELD parviennent à convertir à leur offre de marché bon nombre de leurs clients. Un nouvel appel d'offres est déjà programmé. Au-delà, pour les quelques centaines de clients restants, je trouverais préférable de ne pas aller plus avant. Une solution radicale consisterait à couper l'électricité ou le gaz : ce n'est pas la voie choisie par les pouvoirs publics qui ont toujours privilégié la continuité de la fourniture.
Cette ordonnance ne concerne évidemment pas les consommateurs qui bénéficient des tarifs sociaux, parfaitement acceptés par Bruxelles. Elle ne porte que sur les tarifs régulés. Selon moi, l'histoire ne s'arrêtera pas là, et nous ne sommes pas à l'abri d'une décision de la Cour de justice de l'Union européenne qui qui nous contraindrait à supprimer les tarifs régulés pour l'ensemble des consommateurs. Si cette prédiction devait se confirmer, il vaudrait sans doute mieux le faire vite, non pas que je sois pressé de nous mettre en conformité avec une éventuelle décision bruxelloise, mais parce que les tarifs régulés sont pour l'instant supérieurs à ceux du marché. La transition se ferait donc sans douleur.
Je vous propose de ratifier cette ordonnance sans modification.
Mme Élisabeth Lamure , présidente . - Merci pour cet exposé très complet.
M. Roland Courteau . - C'est un très bon rapport, détaillé et précis. Je suis d'accord avec le rapporteur, sauf pour ce qui est de supprimer les tarifs réglementés pour tous les ménages. Bruxelles n'a encore rien demandé. Il était urgent d'instaurer un nouveau dispositif, car à partir du moment où les tarifs réglementés ont été supprimés pour les professionnels, les contrats souscrits deviennent caducs. Cela concerne surtout les tarifs verts et jaunes pour l'électricité.
Vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur, des sursis ont bien été accordés mais à la veille de l'échéance des offres transitoires et compte tenu du nombre important de clients restants, nous ne pouvions pas ne pas prévoir un nouveau système pour assurer la continuité de la fourniture. L'ordonnance est bienvenue. C'est une bonne chose que d'avoir attribué à la CRE la charge de désigner les fournisseurs à l'issue d'une procédure de mise en concurrence. Les relations contractuelles entre les fournisseurs et leurs clients, en particulier les principales obligations des premiers à l'égard des seconds, me paraissent également avoir été précisément définies et de nature à garantir la protection des consommateurs. Nous approuvons donc les conclusions du rapport et voterons en faveur de ce projet de loi.
Cependant, encore une fois, la suppression des tarifs réglementés ne concerne pour l'instant que les professionnels. Pour les ménages, ces tarifs réglementés sont encore la meilleure des protections car même si les offres de marché sont aujourd'hui inférieures aux tarifs, l'on ne sait pas de quoi demain sera fait. L'Europe n'a rien demandé. Inutile de se précipiter.
M. Gérard César . - Le rapporteur souhaite « consolider » l'ordonnance. Pourquoi l'Assemblée nationale ne se contente-t-elle pas de voter le texte dans les mêmes termes que le Sénat ? Pourquoi prévoir plusieurs lectures ?
M. Bruno Sido . - Le rapporteur est un grand connaisseur de ce sujet très compliqué. La France est un peu comme Perrette et son pot au lait, dans la fable de La Fontaine. On croit que tout va bien, parce que les tarifs libres sont inférieurs aux tarifs régulés. Oui, mais pour combien de temps ? Les prix peuvent varier brutalement. C'est en réalité un facteur d'insécurité pour les entreprises qui ont au contraire besoin de visibilité.
La concurrence n'est que faciale à vrai dire. Les fournisseurs alternatifs se contentent d'acheter de l'électricité à EDF ou sur les marchés et de la revendre. Ils ne sont qu'un bureau d'achat. Ce n'est pas très sérieux et même si cela pouvait se concevoir au début de l'ouverture du marché pour faire naître la concurrence, ces fournisseurs seront-ils soumis à une obligation de produire leur propre électricité, à terme ? Autrement dit, prépare-t-on la voie d'une vraie concurrence, en France ?
M. Marc Daunis . - Le rapport est éclairant voire lumineux. Quelle que soit l'appréciation que l'on porte sur cette politique de libéralisation, dont il est facile de percevoir l'absurdité, doit-on comprendre que cet allotissement vise à reconstituer à terme un dispositif intégré ? N'est-ce pas la première base d'un système qui intégrera de nouveaux métiers autour des distributeurs et des producteurs ?
À mon sens, un allotissement partiel pose un problème juridique lourd. Si nous procédions ainsi à une mise en concurrence avec des lots non attribués, nous tomberions sans aucun doute sous le coup d'un contrôle de légalité : une attribution totale pourrait être exigée. Peut-on créer ainsi une inégalité entre citoyens ?
Mme Delphine Bataille . - Le rapporteur a-t-il des précisions supplémentaires quant aux intentions de Bruxelles ? La suppression des tarifs réglementés s'est faite sous l'impulsion de l'Union européenne dans le cadre de l'ouverture à la concurrence du marché français de l'énergie mais les consommateurs non domestiques étaient jusqu'à présent les seuls concernés. Or, vous nous dites que les ménages pourraient se voir contraints de passer très vite à ce régime. Même si elle peut être intéressante d'un strict point de vue économique compte tenu du niveau actuel des offres de marché, cette approche ne correspond pas à notre philosophie car les tarifs de l'opérateur historique sont une protection pour nos concitoyens. A-t-on des précisions sur le délai dans lequel un tel élargissement pourrait intervenir ?
M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - J'ai dit en conclusion qu'un jour ou l'autre, les tarifs régulés applicables aux ménages seraient soumis à la même pression que celle qui a abouti à leur suppression pour les gros consommateurs. Je n'ai aucune information sur une date, je ne fais aucune proposition, et l'ordonnance ne traite pas du sujet ; je pense seulement que cette histoire n'est pas finie. Du reste, il y aura de moins en moins de différence entre tarifs régulés et offres de marché car le tarif régulé tient de plus en plus compte, dans son mode de calcul, du prix du marché.
Lors des auditions, certains des fournisseurs alternatifs qui ont remporté des lots m'ont donné des chiffres étonnants. J'évoquais tout à l'heure le fait que l'un d'entre eux n'était parvenu à contacter que 13 % des consommateurs qui lui avaient été attribués. De là à croire que les opérateurs historiques avaient fourni des listes délibérément incomplètes ou inexactes, il n'y avait qu'un pas or, les choses sont en fait beaucoup plus simples : les fournisseurs historiques eux-mêmes ont cherché à identifier ces clients mais n'y sont pas toujours parvenus, car tout le monde a intérêt à trouver ces clients et à les fidéliser ! Du reste, les opérateurs sélectionnés n'ont pas l'obligation de fournir les clients qu'ils n'auront pas trouvés, et qui resteront dans l'offre transitoire jusqu'à ce qu'ils aient été identifiés.
Pour répondre à la question de Gérard César, je me réjouis que ce texte ait d'abord été soumis au Sénat et qu'il se rassure : je pense que l'Assemblée nationale l'adoptera sans modification et qu'il n'y aura donc pas de nouvelle lecture.
Parmi les fournisseurs, tous les profils existent, du simple marchand au marchand devenu producteur, comme Direct Énergie. Pour durer, ils ont intérêt à devenir producteur. Réciproquement, EDF est parfois purement marchand, lorsqu'il achète en Italie ou en Allemagne parce qu'elle y trouve des prix intéressants. Certains nouveaux entrants investissent par exemple dans des centrales au gaz parce que les gains peuvent y être importants lors des périodes de pointe.
Tous les nouveaux métiers, smart grids , prestations distributeur, etc. entrent en ligne de compte dans le prix aujourd'hui. Et, je le répète, l'osmose est de plus en plus grande entre marché libre et marché régulé.
M. Marc Daunis . - La démarche d'allotissement retenue dans l'appel d'offres ne favorise-t-elle pas cette évolution et cette prise en compte des divers métiers, en reconstituant des systèmes intégrés ?
M. Ladislas Poniatowski , rapporteur . - L'allotissement avait uniquement pour but de favoriser l'ouverture du marché en facilitant l'entrée de petits acteurs.
Parmi les lots infructueux, certains correspondaient à des catégories de clients très spécifiques desservis par ERDF : l'un d'entre eux ne comportait par exemple que quelques clients avec un tarif très spécial, or personne n'a répondu à l'appel d'offres sur ces lots... pas même EDF, car il n'y voyait que des complications ! Ces clients sont progressivement convertis par EDF en offre de marché et un nouvel appel d'offres aura lieu en novembre sur les lots non encore attribués. À la fin, il restera très peu de clients non couverts.
Le projet de loi est adopté sans modification.