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Projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français

30 octobre 2018 : Sur-transpositions de directives européennes en droit français ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II
DÉVELOPPEMENT DURABLE

SECTION 1
ENVIRONNEMENT

Article 14
(article L. 541-4-1 du code de l'environnement)

Exclusion des sous-produits animaux et des explosifs déclassés de la réglementation relative aux déchets

Objet : cet article exclut les sous-produits animaux et les produits dérivés ainsi que les explosifs déclassés du champ d'application de la réglementation relative aux déchets, conformément à la directive européenne du 19 novembre 2008 relative aux déchets.

I. Le texte européen

La directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives, modifiée par la directive 2018/851 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 fixe le cadre légal pour le traitement des déchets au sein de l'Union européenne.

Elle « établit des mesures visant à protéger l'environnement et la santé humaine par la prévention ou la réduction de la production et des effets nocifs de la production et de la gestion des déchets, et par une réduction des incidences globales de l'utilisation des ressources et une amélioration de l'efficacité de cette utilisation, qui sont essentielles pour la transition vers une économie circulaire et la compétitivité de long terme de l'Union » (article premier).

L'article 2 de la directive, qui définit son champ d'application, prévoit deux types d'exclusions :

- des exclusions de produits couverts par d'autres dispositions communautaires ;

- des exclusions définitives.

ARTICLE 2 DE LA DIRECTIVE 2008/98/CE DU 19 NOVEMBRE 2008
RELATIVE AUX DÉCHETS MODIFIÉE PAR LA DIRECTIVE 2018/851 DU 30 MAI 2018

1. Sont exclus du champ d'application de la présente directive :

a) les effluents gazeux émis dans l'atmosphère ;

b) les sols (in situ), y compris les sols pollués non excavés et les bâtiments reliés au sol de manière permanente ;

c) les sols non pollués et autres matériaux géologiques naturels excavés au cours d'activités de construction lorsqu'il est certain que les matériaux seront utilisés aux fins de construction dans leur état naturel sur le site même de leur excavation ;

d) les déchets radioactifs ;

e) les explosifs déclassés ;

f) les matières fécales, à condition qu'elles ne relèvent pas du paragraphe 2, point b), la paille et autres matières naturelles non dangereuses issues de l'agriculture ou de la sylviculture et qui sont utilisées dans le cadre de l'exploitation agricole ou sylvicole ou pour la production d'énergie à partir d'une telle biomasse au moyen de procédés ou de méthodes qui ne nuisent pas à l'environnement et ne mettent pas en danger la santé humaine.

2. Sont exclus du champ d'application de la présente directive, dans la mesure où ils sont déjà couverts par d'autres dispositions communautaires :

a) les eaux usées ;

b) les sous-produits animaux, y compris les produits transformés couverts par le règlement (CE) n° 1774/2002, à l'exception de ceux qui sont destinés à l'incinération, la mise en décharge ou l'utilisation dans une usine de biogaz ou de compostage ;

c) les carcasses d'animaux morts autrement que par abattage, y compris les animaux mis à mort pour l'éradication d'une épizootie, et qui ont été éliminées conformément au règlement (CE) n° 1774/2002 ;

d) les déchets résultant de la prospection, de l'extraction, du traitement et du stockage de ressources minérales, ainsi que de l'exploitation des carrières, couverts par la directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 concernant la gestion des déchets de l'industrie extractive ;

e) les substances qui sont destinées à être utilisées comme matières premières pour aliments des animaux au sens de l'article 3, paragraphe 2, point g), du règlement (CE) n° 767/2009 du Parlement européen et du Conseil (*1) et qui ne sont pas constituées de sous-produits animaux ou ne contiennent pas de sous-produits animaux.

3. Sans préjudice des obligations prévues par d'autres dispositions communautaires pertinentes, les sédiments déplacés au sein des eaux de surface aux fins de gestion des eaux et des voies d'eau, de prévention des inondations, d'atténuation de leurs effets ou de ceux des sécheresses ou de mise en valeur des terres sont exclus du champ d'application de la présente directive, s'il est prouvé que ces sédiments ne sont pas dangereux.

4. Des règles spécifiques particulières ou complémentaires de celles de la présente directive, concernant la gestion de certaines catégories de déchets, peuvent être fixées par des directives particulières.

(*1) Le point e a été ajouté par la directive (UE) 2018/851 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive 2008/98.

Les « sous-produits animaux, y compris les produits transformés couverts par le règlement (CE) n° 1774/2002, à l'exception de ceux qui sont destinés à l'incinération, la mise en décharge ou l'utilisation dans une usine de biogaz ou de compostage », les « carcasses d'animaux morts autrement que par abattage, y compris les animaux mis à mort pour l'éradication d'une épizootie, et qui ont été éliminées conformément au règlement (CE) n° 1774/2002 » (points 2.b et 2.c) ainsi que les « explosifs déclassés » (point 1.e), par ailleurs non définis par la directive, sont donc exclus de son champ d'application.

Il convient de noter que le règlement (CE) n° 1774/2002 a été abrogé par le règlement (CE) n° 1069/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine, qui est en vigueur depuis le 4 mars 2011.

II. Le droit national en vigueur

La réglementation française relative aux déchets figure au titre IV du livre V du code de l'environnement (articles L. 541-1 à L. 542-14). Ces dispositions sont principalement issues :

- de l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets, en introduisant notamment une hiérarchie dans leurs modes de traitement, avec une priorité à la réutilisation, au recyclage et à la valorisation ;

- de la loi n° 2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte ;

- de la loi n 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui a étendu la compétence des régions en matière de prévention et de gestion des déchets.

L'article L. 541-4-1 exclut un certain nombre de produits du champ d'application de cette réglementation :

- les sols non excavés ;

- les sédiments déplacés au sein des eaux de surface aux fins de gestion des eaux et des voies d'eau, de prévention des inondations, d'atténuation de leurs effets ou de ceux des sécheresses ou de mise en valeur des terres s'il est prouvé que ces sédiments ne sont pas dangereux ;

- les effluents gazeux émis dans l'atmosphère ;

- le dioxyde de carbone capté et transporté en vue de son stockage géologique ;

- la paille et les autres matières naturelles non dangereuses issues de l'agriculture ou de la sylviculture et qui sont utilisées dans le cadre de l'exploitation agricole ou sylvicole ;

- les matières radioactives.

III. Le projet de loi

Le présent article complète la liste des exclusions du régime de prévention et de gestion des déchets prévu à l'article L. 541-4-1 du code de l'environnement par trois catégories de produits exclues du champ d'application de la directive européenne :

- les sous-produits animaux et les produits dérivés couverts par le règlement du 21 octobre 2009, à l'exception de ceux qui sont destinés à l'incinération, à la mise en décharge ou à l'utilisation dans une usine de biogaz ou de compostage ;

- les carcasses d'animaux morts autrement que par abattage, y compris les animaux mis à mort pour l'éradication d'une épizootie, et qui ont été éliminés conformément au règlement du 21 octobre 2009 ;

- les explosifs déclassés placés sous la responsabilité du ministère de la défense qui n'ont pas fait l'objet d'opérations de démilitarisation dans des conditions prévues par décret.

IV. La position de la commission

Votre rapporteure considère que ces deux mesures de « dé-sur-transposition » vont dans le sens d'un allègement des contraintes administratives inutiles pour un certain nombre d'acteurs, qui se trouvaient de facto soumis à un empilement de réglementations concurrentes fragilisant les procédures concernées.

a) Les sous-produits animaux et les carcasses d'animaux morts sont en effet aujourd'hui soumis à une double réglementation (réglementation relative aux déchets prévue par le code de l'environnement et réglementation spécifique prévue par le code rural en application du règlement n° 1069/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine).

Le code rural fixe des conditions de collecte, de transport, d'entreposage, de manipulation, de traitement et de transformation, d'utilisation et d'élimination de l'ensemble de ces matières tout au long de la chaîne alimentaire humaine et animale afin de garantir que ces sous-produits n'entrent que dans certaines filières autorisées et qu'en particulier ils ne puissent plus retourner dans la chaîne alimentaire humaine. Ces conditions sont rassemblées au sein du chapitre VI du titre II du livre II du code rural et de la pêche maritime dédié aux sous-produits animaux (articles L. 226-1 à L. 226-9).

Cet empilement de réglementations est source de complexité dans la mesure où il engendre des confusions (le code de l'environnement prévoit ainsi une autorisation préfectorale au cas par cas en cas de sortie du département pour le transport de ces sous-produits, tandis que le code rural prévoit des plans de collecte ou de livraison a priori), ainsi qu'un éparpillement des responsabilités entre différents ministères et administrations déconcentrées.

Le rapport inter-inspections pointe des situations difficiles auxquelles cette double réglementation peut mener, comme par exemple en cas de risques sanitaires graves comme les épizooties d'influenza aviaire dans le sud-ouest de la France.

Il convient de noter que la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, très récemment adoptée le 2 octobre 2018, prévoit déjà à son article 93 l'exclusion des seuls sous-produits animaux et complète l'article L. 541-4-1 en ce sens.

Votre rapporteure a néanmoins proposé à votre commission, qui l'a accepté, de conserver la rédaction prévue par l'article, qui étend l'exclusion aux carcasses d'animaux morts, et de préciser que les sous-produits animaux et produits dérivés s'entendent y compris des produits transformés comme le prévoit la directive (amendement COM-1).

b) En ce qui concerne les « explosifs déclassés », après échanges avec la direction des affaires juridiques du ministère des armées, il ressort que leur définition, non prévue par la réglementation européenne, sera fixée par décret et devrait s'entendre de « munitions dont on n'a plus l'usage » (c'est-à-dire des munitions dont la date d'utilisation est dépassée, des munitions obsolètes dans la mesure où la technologie a évolué, ou encore des munitions qui ont déjà été tirées mais qui conservent une charge explosive).

Ces munitions sont actuellement gérées par le service interarmées des munitions (SIMU), créé en 2011, qui dispose à ce jour d'un stock de 8 000 tonnes de munitions à éliminer.

L'essentiel de ces munitions sont détruites par des prestataires à l'extérieur du territoire français, principalement en Allemagne, dans la mesure où il n'existe pas en France de filière de traitement adaptée, à l'exception des missiles, confiés à la société MBDA à Bourges.

La soumission de ces explosifs à la « réglementation déchets » rallonge cette procédure de manière non-optimale dans la mesure où cette dernière exige notamment une notification préalable à l'État destinataire et un consentement de la part de ce dernier, alors même que l'Allemagne ne considère pas ces munitions comme des déchets (elle a transposé l'exclusion prévue par la directive). Cet empilement de démarches empêche une élimination rapide de ces explosifs, alors même que leur degré de dangerosité augmente avec la durée de stockage.

Pour autant, ces munitions demeureraient soumises à une règlementation très stricte tout au long des différentes opérations, apportant des garanties de protection de l'environnement et de traçabilité.

Leur stockage est encadré par les dispositions relatives au régime des installations classées pour la protection de l'environnement (articles L. 511-1 et suivants du code de l'environnement, rubrique n°4220 de la nomenclature ICPE - Installations classées pour la protection de l'environnement), ainsi que par le régime juridique de la comptabilité des biens de l'État et le décret n°2013-973 du 29 octobre 2013 relatif à la prévention des risques particuliers auxquels les travailleurs sont exposés lors d'activités pyrotechniques.

Leur transport est encadré par le régime juridique de défense d'application permanente relatif aux matériels de guerre, armes et munitions (articles L. 2335-1 et suivants du code de la défense, transposant la directive 2009/43/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009 simplifiant les conditions des transferts de produits liés à la défense dans la Communauté), ainsi que par le règlement relatif au transport de matières dangereuses (règlement RID, accord européen ADR relatif au transport international de marchandises dangereuses par route, article L. 1252-1 du code des transports).

Chez le prestataire de démilitarisation de l'explosif, c'est le régime ICPE qui s'applique ainsi que le régime de contrôle administratif des marchés relatifs aux matériels de guerre (articles L. 2333-3 et suivants du code de la défense).

Enfin, la démilitarisation de l'explosif déclassé par désassemblage, démontage, découpe, déconstruction ou brûlage est soumise à la réglementation ICPE ainsi qu'au régime de maîtrise des effluents gazeux (articles L. 224-1 et suivants du code de l'environnement), à la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles et au régime de la protection des travailleurs fixé par le décret du 29 octobre 2013.

Il est toutefois précisé que ces munitions seront exclues du régime de gestion des déchets prévu par le code de l'environnement seulement jusqu'à ce qu'elles soient « démilitarisées ». Les produits issus de la démilitarisation de ces munitions deviennent en effet des déchets potentiellement valorisables et comme tels soumis aux articles L. 541-1 et suivants du code de l'environnement.

Votre commission a adopté, sur proposition de la rapporteure, un amendement COM-1 rédactionnel et de précision.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 15
(article L. 541-4-3 du code de l'environnement)

Sortie du statut de déchet

Objet : cet article supprime l'obligation de traitement dans une installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) ou une installation, ouvrage, travaux ou aménagement (IOTA) classé au titre de la loi sur l'eau qui conditionne la sortie du statut de déchet.

I. Le texte européen

L'article 3 de la directive-cadre 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets, modifiée par la directive 2018/851 du 30 mai 2018, définit les déchets comme « toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire ».

L'article 6 concerne la fin du statut de déchet, lorsqu'un déchet cesse d'être un déchet. Il définit un principe général, avant de fixer plusieurs autres conditions cumulatives qu'un déchet doit rempli pour cesser d'être un déchet. Il résulte de ce principe général que le déchet doit avoir subi une opération de valorisation ou de recyclage.

L'article précise également que les critères détaillés prévus pour les procédures nationales de fin du statut de déchet « assurent un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé humaine » et incluent notamment « les procédés et techniques de traitement autorisés » (article 6.2.b).

ARTICLE 6 DE LA DIRECTIVE 2008/98/CE DU 19 NOVEMBRE 2008
RELATIVE AUX DÉCHETS (MODIFIÉE PAR LA DIRECTIVE 2018/851 DU 30 MAI 2018)

1. Les États membres prennent les mesures appropriées pour veiller à ce que les déchets qui ont subi une opération de recyclage ou une autre opération de valorisation soient considérés comme ayant cessé d'être des déchets s'ils remplissent les conditions suivantes:

a) la substance ou l'objet doit être utilisé à des fins spécifiques;

b) supprimé

c) la substance ou l'objet remplit les exigences techniques aux fins spécifiques et respecte la législation et les normes applicables aux produits; et

d) l'utilisation de la substance ou de l'objet n'aura pas d'effets globaux nocifs pour l'environnement ou la santé humaine.

2. La Commission suit l'élaboration des critères nationaux de fin du statut de déchet dans les États membres et évalue la nécessité de définir des critères au niveau de l'Union sur cette base. À cet effet et le cas échéant, la Commission adopte des actes d'exécution afin d'établir des critères détaillés concernant l'application uniforme des conditions énoncées au paragraphe 1 à certains types de déchets.

Ces critères détaillés assurent un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé humaine et facilitent l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles. Ils incluent :

a) les déchets autorisés utilisés en tant qu'intrants pour l'opération de valorisation ;

b) les procédés et techniques de traitement autorisés ;

c) les critères de qualité applicables aux matières issues de l'opération de valorisation qui cessent d'être des déchets, conformément aux normes pertinentes applicables aux produits, y compris, si nécessaire, les valeurs limites pour les polluants ;

d) les exigences pour les systèmes de gestion, permettant de prouver le respect des critères de fin du statut de déchet, notamment en termes de contrôle et d'autocontrôle de la qualité, et d'accréditation, le cas échéant ; et

e) l'exigence d'une déclaration de conformité ;

Ces actes d'exécution sont adoptés en conformité avec la procédure visée à l'article 39, paragraphe 2.

Lorsqu'elle adopte ces actes d'exécution, la Commission tient compte des critères pertinents établis par les États membres conformément au paragraphe 3 et se fonde, parmi ces critères, sur ceux qui sont les plus stricts et les plus respectueux de l'environnement.

3. En l'absence de critères fixés au niveau de l'Union conformément au paragraphe 2, les États membres peuvent établir des critères détaillés concernant l'application des conditions énoncées au paragraphe 1 à certains types de déchets. Ces critères détaillés tiennent compte de tout effet nocif possible de la substance ou de l'objet sur l'environnement et la santé humaine et satisfont aux exigences énoncées au paragraphe 2, points a) à e).

Les États membres notifient ces critères à la Commission conformément à la directive (UE) 2015/1535 lorsque ladite directive l'exige.

4. En l'absence de critères fixés au niveau de l'Union ou au niveau national conformément au paragraphe 2 ou 3, respectivement, un État membre peut décider au cas par cas que certains déchets ont cessé d'être des déchets ou prendre des mesures appropriées pour le vérifier, sur la base des conditions énoncées au paragraphe 1, et, si nécessaire, en reprenant les exigences énoncées au paragraphe 2, points a) à e), et en tenant compte des valeurs limites pour les polluants et de tout effet nocif possible sur l'environnement et la santé humaine. Ces décisions adoptées au cas par cas ne doivent pas être notifiées à la Commission conformément à la directive (UE) 2015/1535.

Les États membres peuvent rendre publiques par des moyens électroniques des informations relatives aux décisions adoptées au cas par cas et aux résultats des vérifications effectuées par les autorités compétentes.

5. Toute personne physique ou morale qui :

a) utilise pour la première fois une matière qui a cessé d'être un déchet et qui n'a pas été mise sur le marché ; ou

b) qui met pour la première fois sur le marché une matière après qu'elle a cessé d'être un déchet,

veille à ce que cette matière respecte les exigences pertinentes de la législation applicable sur les substances chimiques et les produits. Les conditions énoncées au paragraphe 1 doivent être remplies avant que la législation sur les substances chimiques et les produits chimiques ne s'applique à la matière qui a cessé d'être un déchet.

Les points 2, 3, 4 et 5 ont été modifiés ou ajoutés par la directive 2018/851.

II. Le droit national en vigueur

En droit français, les principes de la procédure de sortie du statut de déchet sont décrits à l'article L. 541-4-3 du code de l'environnement, introduit par l'article 4 de l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets.

Cet article octroie le bénéfice de sortie du statut de déchets aux seuls exploitants d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et aux installations, ouvrages, travaux et aménagements soumis à la loi sur l'eau (IOTA). Selon les indications du site internet du ministère de la transition écologique et solidaire, cette disposition « permet d'assurer le bon encadrement de la gestion des déchets ».

Ce régime s'écarte ainsi du dispositif prévu par la directive en ce qu'il exige que l'opération qui a permis au déchet de cesser de l'être soit réalisée dans une installation classée, soit au titre de la police de l'eau (article L .214-1 du code de l'environnement), soit au titre de la police des installations classées pour la protection de l'environnement (article L. 511-1).

Le décret n° 2012-602 du 30 avril 2012 relatif à la procédure de sortie du statut de déchet a précisé cette procédure (article D. 541-12-4 et suivants du code de l'environnement). Deux cas de figure sont prévus :

- les cas dans lesquels les critères en fonction desquels des catégories de déchets cessent d'être déchets ont été identifiés au niveau de l'Union européenne ;

- les autres cas pour lesquels la procédure est fixée par les articles D. 541-12-6 à D. 541-12-12 du code de l'environnement.

Cette procédure, assez lourde, confie au ministre chargé de l'environnement le soin de fixer les critères de sortie du statut de déchet.

Selon cette procédure, l'exploitant d'une installation ICPE ou IOTA peut adresser une demande à l'autorité compétente pour que des déchets qu'il produit ou détient cessent d'avoir le statut de déchets, en adressant un dossier complet permettant d'établir que le déchet satisfait aux conditions définies à l'article L. 541-4-3, assorti d'un résumé non technique. L'autorité compétente peut exiger la production d'une analyse critique d'éléments du dossier par un organisme extérieur expert.

Un arrêté du ministre chargé de l'environnement fixe les critères de sortie du statut de déchet. Le très récent décret n°2018-901 du 22 octobre 2018 modifiant la procédure de sortie du statut de déchet supprime, conformément à l'engagement de la Feuille de route sur l'économie circulaire publiée par le Gouvernement en avril, la commission consultative sur le statut de déchet, dont l'avis était auparavant requis pour l'établissement de ces arrêtés ministériels. L'objectif de cette suppression est une simplification administrative de la procédure de sortie du statut de déchet.

Le ministre peut également décider par voie d'arrêté des critères de sortie de statut de déchet sans avoir été saisi d'une demande.

L'exploitant ICPE ou IOTA qui met ensuite en oeuvre une procédure de sortie du statut de déchet doit établir, pour chaque lot, une attestation de conformité. Il doit également mettre en oeuvre un système de gestion de la qualité défini par arrêté du ministre.

La sortie du statut de déchet entraîne la fin de la responsabilité au titre de la réglementation relative aux déchets des producteurs et détenteurs de déchets. L'exploitant qui met en oeuvre cette sortie est responsable en tant que metteur sur le marché d'un produit. Les règlements relatifs aux produits (par exemple REACH) sont applicables dès la fin de statut de déchet.

Il existe aujourd'hui 3 procédures nationales de sortie de statut de déchet :

- les broyats de bois d'emballage pour une utilisation en tant que combustible dans des installations de combustion de biomasse ;

- les huiles alimentaires usagées et graisses animales pour une utilisation comme combustible et les esters méthyliques d'acides gras destinés à être incorporés dans un produit pétrolier ;

- les résidus de distillation d'huiles usagées pour un usage comme plastifiant de bitumes dans la fabrication de membranes d'étanchéité pour toiture.

On note également une possibilité de sortie de statut de déchet dite « implicite », pour laquelle le critère fixé est que le déchet soit utilisé comme matière première dans une installation de fabrication d'un produit (ex : le papier recyclé).

III. Le projet de loi

Le présent article supprime, à l'article L. 541-4-3 du code de l'environnement, la condition d'avoir été traité et valorisé dans une installation IOTA ou dans une installation ICPE pour la sortie du statut de déchet.

Pour cesser d'être un déchet, le déchet devra désormais remplir une condition principale : avoir subi une opération de valorisation, notamment de recyclage ou de préparation en vue de la réutilisation. Cette opération pourra avoir été réalisée dans n'importe quel établissement spécialisé dans la gestion de déchets et non plus seulement dans un établissement enregistré.

Il devra en outre remplir une des conditions prévues par l'article L. 541-4-3 :

- la substance ou l'objet est couramment utilisé à des fins spécifiques ;

- il existe une demande pour une telle substance ou objet ou elle répond à un marché ;

- la substance ou l'objet remplit les exigences techniques aux fins spécifiques et respecte la législation et les normes applicables aux produits ;

- son utilisation n'aura pas d'effets globaux nocifs pour l'environnement ou la santé humaine.

IV. La position de la commission

L'objectif d'une telle suppression est, selon l'étude d'impact du projet de loi, de « faciliter l'extension des sorties de statut de déchets à l'ensemble de l'industrie et de l'artisanat », notamment afin de « favoriser la compétitivité des entreprises concernées et l'émergence de nouveaux produits issus d'opérations de valorisation de déchets ».

Aujourd'hui en effet, une installation qui n'est ni classée ICPE, ni classée IOTA ne peut pas bénéficier d'une sortie du statut de déchet.

Or, dans de nombreux domaines, certaines petites entreprises ou start-up, qui ne sont pas enregistrées, ont ainsi un accès restreint au marché alors même qu'elles sont porteuses d'innovation en matière d'économie circulaire. C'est notamment le cas d'un grand nombre d'entreprises dans le domaine de l'économie sociale et solidaire, comme par exemple les recycleries.

Selon les chiffres transmis à votre rapporteure par les services du ministère, une telle mesure permettrait de passer d'environ 2 130 établissements classés ICPE ou IOTA ayant pour activité principale la gestion de déchets à 20 000 établissements spécialisés dans ce domaine qui pourraient réaliser des sorties du statut de déchet.

Votre rapporteure partage l'objectif affiché par l'article de favoriser le développement du recyclage, et surtout de la réutilisation et du réemploi, notamment dans le cadre de l'économie sociale et solidaire. Pour ces acteurs en effet, la réglementation actuelle semble trop contraignante dans la mesure où elle les prive d'une procédure qui leur permettrait de développer leur activité, et alors même que ces déchets ne présentent pas de dangerosité particulière.

Elle s'est en revanche interrogée sur l'impact d'une mesure au périmètre aussi large.

En premier lieu, elle souligne qu'il peut paraître regrettable que ce type de dispositions soit adoptée de manière isolée, alors que les quatre directives européennes composant le paquet « économie circulaire » adoptées en juin 2018 et révisant les directives déchets, seront prochainement transposées dans un projet de loi portant sur l'économie circulaire au cours de l'année 2019. La directive (UE) 2018/851 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets modifie notamment l'article 6 de la directive de 2008 sur la liste des critères de sortie du statut de déchet. Il n'est en effet jamais satisfaisant de modifier des dispositions dont on sait qu'elles seront amenées à évoluer à nouveau quelques mois plus tard, notamment du point de vue de la stabilité du droit et de la prévisibilité du cadre juridique, importantes pour l'activité des entreprises.

En outre, si le présent article reprend une des conclusions de la Feuille de route pour l'économie circulaire (FREC) publiée en avril 2018 par le Gouvernement, elle regrette que les acteurs concernés, et notamment les professionnels de la gestion du déchet - qui ont pourtant été associés aux ateliers de travail préalables à l'élaboration de la feuille de route - n'aient pas été associés à son élaboration à proprement parler et aient découvert cette mesure au moment de sa publication. Ils n'ont d'ailleurs pas plus été associés dans le cadre de la préparation de ce projet de loi.

En deuxième lieu, votre rapporteure n'est pas entièrement convaincue par la réalité d'une « sur-transposition » de la directive en droit français sur ce point. En effet, l'article 6 de la directive prévoit que pour cesser d'être un déchet, un déchet doit avoir été recyclé ou valorisé mais qu'il doit également, respecter des critères assurant un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé humaine et incluant des procédés et techniques de traitement « autorisés », ce qui semble pouvoir renvoyer, dans notre droit, au régime juridique des installations classées.

Enfin, votre rapporteure s'inquiète des conséquences d'une suppression générale pour l'environnement ou la santé humaine. En effet, selon le régime actuel, les installations classées, qui seules peuvent mettre en oeuvre une procédure de sortie de statut de déchet, sont strictement contrôlées par des agents assermentés de l'État au sein de l'inspection des installations classées qui ont un pouvoir de sanction, et sont en outre soumises à une réglementation présentant un très haut niveau de garanties d'un point de vue environnemental et sanitaire. L'État peut ainsi non seulement autoriser ou refuser le fonctionnement d'une installation mais peut également lui imposer le respect de certaines dispositions techniques.

Sans cet encadrement, le risque serait de ne pouvoir bénéficier que d'un contrôle a posteriori des collectivités territoriales - le plus souvent des maires - qui interviendrait seulement en cas de risque avéré, c'est-à-dire après la survenue de pollutions potentiellement dangereuses pour l'environnement ou la santé humaine.

Votre rapporteure a notamment été alertée sur la question des déchets dangereux envoyés dans des installations de fabrication de produits (qui ne sont pas forcément classées), en substitution de matières vierges. En cas de sortie du statut de déchet dans une installation hors ICPE de certains déchets dangereux, il pourrait y avoir un réel risque environnemental.

L'exemple des terres naturelles en profondeur de l'Ile-de-France a notamment été porté à sa connaissance. Ces terres contiennent de l'antimoine, qui peut se transformer en trioxyde d'antimoine, substance cancérogène, mutagène et toxique pour la reproduction au contact de l'oxygène. Il pourrait ainsi exister un risque, au cours des travaux du Grand Paris Express où de nombreuses terres seront excavées, que ces dernières sortent du statut de déchet sans contrôle afin d'être utilisées en remblais.

En dernier lieu, votre rapporteure souligne que l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets, qui a transposé ces dispositions en droit français, n'a toujours pas été ratifiée.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteure a considéré que la mesure de suppression opérée par l'article de la condition de traitement au sein d'une installation classée était trop large et ne permettait pas de se prémunir contre d'éventuels impacts sanitaires et environnementaux importants, aspects qui ne sont d'ailleurs pas du tout abordés par l'étude d'impact.

Néanmoins, en phase avec l'objectif affiché par l'article de favoriser les petites entreprises innovantes ou solidaires en matière de recyclage, elle a proposé à votre commission de conserver le principe d'un traitement au sein d'une installation classée tout en l'assouplissant : par dérogation, des installations non classées pourront mettre en oeuvre une procédure de sortie du statut de déchet pour certains types de déchets non dangereux, dans des conditions fixées par décret (amendement COM-2). Votre commission a adopté cet amendement.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16
(article L. 424-2 du code de l'environnement)

Dérogations à l'interdiction de chasser certains oiseaux
pendant leur migration

Objet : cet article complète les motifs de dérogation prévus en droit français pour permettre la chasse de certains oiseaux pendant leur migration afin d'éviter les dommages agricoles, conformément à l'article 9 de la directive du 30 novembre 2009.

I. Le texte européen

La directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages pose le principe d'une protection de toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen.

Elle prévoit ainsi, à son article 5, que tous les États membres doivent instaurer un régime général de protection de toutes ces espèces d'oiseaux, avec notamment une interdiction :

- de les tuer ou de les capturer intentionnellement, quelle que soit la méthode employée ;

- de détruire ou d'endommager intentionnellement leurs nids et leurs oeufs et d'enlever leurs nids ;

- de ramasser leurs oeufs dans la nature et de les détenir, même vides ;

- de les perturber intentionnellement, notamment durant la période de reproduction et de dépendance, pour autant que la perturbation ait un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive ;

- de détenir les oiseaux des espèces dont la chasse et la capture ne sont pas permises.

L'article 7 de cette directive prévoit que certaines espèces, énumérées à l'annexe II, peuvent être chassées dans le cadre de la législation nationale « en raison de leur niveau de population, de leur distribution géographique et de leur taux de reproductivité dans l'ensemble de la Communauté ». L'article précise que les États membres s'assurent alors que la pratique de la chasse respecte « les principes d'une utilisation raisonnée et d'une régulation équilibrée du point de vue écologique des espèces d'oiseaux concernées ». En outre, « lorsqu'il s'agit d'espèces migratrices, ils veillent en particulier à ce que les espèces auxquelles s'applique la législation sur la chasse ne soient pas chassées durant leur période de reproduction et pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification ».

Enfin, l'article 9 prévoit plusieurs motifs de dérogation à l'interdiction de prélever des oiseaux sauvages.

Le chapeau de cet article fixe une première condition à remplir absolument pour pouvoir accéder à ce régime dérogatoire : l'absence de solution alternative satisfaisante.

S'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, plusieurs motifs peuvent alors justifier un régime dérogatoire à l'interdiction de chasser ces oiseaux, notamment « la prévention des dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux ».

ARTICLE 9 DE LA DIRECTIVE 2009/147 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET
DU CONSEIL DU 30 NOVEMBRE 2009
CONCERNANT LA CONSERVATION DES OISEAUX SAUVAGES

1. Les États membres peuvent déroger aux articles 5 à 8 s'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pour les motifs ci-après:

a) -- dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques,

-- dans l'intérêt de la sécurité aérienne,

-- pour prévenir les dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux,

-- pour la protection de la flore et de la faune;

b) pour des fins de recherche et d'enseignement, de repeuplement, de réintroduction ainsi que pour l'élevage se rapportant à ces actions;

c) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités.

2. Les dérogations visées au paragraphe 1 doivent mentionner :

a) les espèces qui font l'objet des dérogations;

b) les moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort autorisés;

c) les conditions de risque et les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles ces dérogations peuvent être prises;

d) l'autorité habilitée à déclarer que les conditions exigées sont réunies, à décider quels moyens, installations ou méthodes peuvent être mis en oeuvre, dans quelles limites et par quelles personnes;

e) les contrôles qui seront opérés.

3. Les États membres adressent à la Commission chaque année un rapport sur l'application des paragraphes 1 et 2.

4. Au vu des informations dont elle dispose, et notamment de celles qui lui sont communiquées en vertu du paragraphe 3, la Commission veille constamment à ce que les conséquences des dérogations visées au paragraphe 1 ne soient pas incompatibles avec la présente directive. Elle prend les initiatives appropriées à cet égard.

II. Le droit national en vigueur

Le code de l'environnement prévoit un régime de protection des espèces protégées, défini aux articles L. 411-1 et L. 411-2 qui établissent un système de protection stricte des espèces de faune et de flore sauvages dont les listes sont fixées par arrêté ministériel. Dans ce cadre, la loi du 5 janvier 2006 a consacré l'usage de la délivrance d'autorisations dérogatoires de destruction d'espèces protégées dans certaines circonstances particulières, en conformité avec la Convention de Berne et la directive « Habitats »199(*), notamment « pour prévenir des dommages importants, notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ».

Le code de l'environnement prévoit également, au sein du chapitre dédié à l'exercice de la chasse, un régime spécifique de protection des espèces chassables, et notamment des oiseaux migrateurs.

En effet, l'article L. 424-2 pose une interdiction de chasser les oiseaux pendant la période nidicole, pendant les différents stades de reproduction et de dépendance ou pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification pour les oiseaux migrateurs, transposant en cela l'article 7 de la directive « Oiseaux ».

L'article L. 424-2 prévoit néanmoins une dérogation, reprise de l'article 9 de la directive, pour des motifs cynégétiques, dans des conditions « strictement contrôlées et de manière sélective ». Ainsi, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux migrateurs terrestres et aquatiques « en petites quantités » peut alors être autorisée. Cette dérogation est par exemple utilisée pour la pratique des chasses traditionnelles.

C'est la loi n°2000-698 du 26 juillet 2000 relative à la chasse qui a transposé ces dispositions de la directive européenne dans notre droit.

À titre de rappel, la période de chasse des oiseaux migrateurs (gibier d'eau et oiseaux de passage) est fixée chaque année par le ministre chargé de la chasse, selon un calendrier qui doit tenir compte de la directive de 2009 telle qu'interprétée par le juge administratif. La chasse aux oiseaux d'eau ferme ainsi le 31 janvier de chaque année et une jurisprudence abondante montre que le Conseil d'État annule systématiquement toute fermeture de la chasse postérieure à cette date.

Enfin, le code de l'environnement prévoit également la possibilité de déroger à l'interdiction de prélever des oiseaux sauvages dans le cadre de la régulation d'espèces occasionnant des problèmes ou des dégâts.

L'article L. 427-6 prévoit ainsi que le préfet peut ordonner des « opérations de destruction de spécimens d'espèces non domestiques » pour l'un au moins des 5 motifs listés par la directive européenne : dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages, pour prévenir les dommages importants, notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux, dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, ou pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement.

III. Le projet de loi

Le présent article complète l'article L. 424-2 du code de l'environnement par une nouvelle dérogation à l'interdiction de chasser des oiseaux migrateurs afin de prévenir des dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux, transposant ainsi l'une des dérogations prévues par l'article 9.1.a de la directive européenne.

Il précise que les dérogations à l'interdiction de chasser des oiseaux migrateurs pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification doivent respecter deux conditions préalables : l'absence de solution alternative satisfaisante et le maintien dans un bon état de conservation des populations migratrices concernées.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État appelle l'attention du Gouvernement « sur le fait que l'utilisation de cette nouvelle dérogation sera, au cas par cas, subordonnée à la justification d'une finalité, qui est la prévention des dommages importants causés en France aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux, et à la démonstration qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante que la chasse ».

IV. La position de la commission

Votre rapporteure a souhaité faire état devant la commission d'un certain nombre de réserves concernant cet article.

L'exposé des motifs du projet de loi pose un cadre très clair en ce qui concerne son périmètre, sa portée et son objectif : « supprimer [les surtranspositions] qui ne correspondent à aucune priorité nationale identifiée et qui pèsent, de façon injustifiée, sur la compétitivité et l'attractivité de la France en Europe ». Il s'inscrit ainsi dans le cadre d'une volonté politique forte de remédier à « l'excès de normes », « pénalisant pour la compétitivité des entreprises, l'emploi, le pouvoir d'achat et l'efficacité des procédures administratives et des services publics ». Il s'appuie en outre sur le rapport d'une mission inter-inspections « d'ampleur inédite » qui a dressé un inventaire de tous les écarts de transposition pénalisants pour la compétitivité des entreprises, l'emploi, le pouvoir d'achat ou l'efficacité des services publics.

Votre rapporteure, qui souscrit pleinement aux objectifs affichés par ce projet de loi, et plus largement, par le chantier de simplification administrative visant à alléger les contraintes pesant sur les entreprises, n'est pas entièrement convaincue par la justification du présent article au sein de ce texte.

Il lui apparaît en effet qu'il ne concerne ni les directives intervenues dans le champ du marché intérieur, ni l'allègement de contraintes qui pèseraient sur les entreprises. Le rapport inter-inspections n'aborde d'ailleurs nullement cette question de dérogation à la chasse des oiseaux migrateurs.

Au-delà du champ du projet de loi, votre rapporteure identifie difficilement la réalité de la « sur-transposition » évoquée de l'article 9 de la directive en droit français, dans la mesure où l'ensemble des dérogations prévues par cet article sont reprises par le code de l'environnement :

- l'article L. 411-2 pour les espèces protégées et l'article L. 427-6 pour les espèces non-domestiques posant des problèmes reprennent 5 des 6 dérogations prévues par la directive (santé et sécurité publique, sécurité aérienne, protection de la faune et de la flore, prévention des dégâts importants aux cultures, recherche) ;

- l'article L. 424-2 reprend la sixième dérogation prévue par la directive, autorisant la chasse de certains oiseaux migrateurs en petites quantités.

Si toutes ces dérogations ne sont pas reprises au sein de l'article L. 424-2, qui concerne le temps de chasse, elles figurent bien dans d'autres articles, transposant toutes les dérogations prévues par la directive.

En dépit de ces réserves, votre rapporteure a néanmoins souhaité que le débat puisse avoir lieu en séance sur cet article. Suivant son avis, la commission n'a pas adopté l'amendement de suppression déposé sur cet article par le groupe socialiste.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 17
(articles L. 212-1 et L. 652-3-1 [nouveau] du code de l'environnement)

Report des échéances fixées pour l'atteinte du bon état des masses d'eau du fait des conditions naturelles

Objet : cet article autorise le report, sans limite dans le temps, du fait des conditions naturelles, des échéances fixées pour l'atteinte du bon état des masses d'eau.

I. Le texte européen

La directive-cadre 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, dite « DCE », poursuit plusieurs objectifs :

- la non-dégradation des ressources et des milieux ;

- l'atteinte, en 2015, du bon état des masses d'eau, sauf dérogation motivée ;

- la réduction des pollutions liées aux substances ;

- le respect de normes dans les zones protégées.

La mise en oeuvre de cette directive s'effectue selon des cycles de six ans.

L'article 4 de la directive prévoit que les échéances pour l'atteinte du bon état écologique des masses d'eau, à savoir 15 ans après la date d'entrée en vigueur de la directive (soit 2015), peuvent faire l'objet de reports notamment lorsque « les conditions naturelles ne permettent pas de réaliser les améliorations de l'état des masses d'eau dans les délais prévus ». Ces reports ainsi que les motifs doivent être « explicitement indiqués et expliqués dans le plan de gestion de district hydrographique » (SDAGE en France).

Ces reports sont limités à un maximum de deux nouvelles mises à jour de ce document, « sauf dans les cas où les conditions naturelles sont telles que les objectifs ne peuvent être réalisés dans ce délai ».

ARTICLE 4 DE LA DIRECTIVE 2000/60/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 23 OCTOBRE 2000 ÉTABLISSANT UN CADRE POUR UNE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE DANS LE DOMAINE DE L'EAU (EXTRAIT)

4. Les échéances indiquées au paragraphe 1 peuvent être reportées aux fins d'une réalisation progressive des objectifs pour les masses d'eau, à condition que l'état de la masse d'eau concernée ne se détériore pas davantage, lorsque toutes les conditions suivantes sont réunies :

a) les États membres déterminent que toutes les améliorations nécessaires de l'état des masses d'eau ne peuvent raisonnablement être réalisées dans les délais indiqués dans ce paragraphe pour au moins une des raisons suivantes :

i) les améliorations nécessaires ne peuvent, pour des raisons de faisabilité technique, être réalisées qu'en plusieurs étapes excédant les délais indiqués ;

ii) l'achèvement des améliorations nécessaires dans les délais indiqués serait exagérément coûteux ;

iii) les conditions naturelles ne permettent pas de réaliser les améliorations de l'état des masses d'eau dans les délais prévus ;

b) le report de l'échéance et les motifs de ce report sont explicitement indiqués et expliqués dans le plan de gestion de district hydrographique requis aux termes de l'article 13 ;

c) les reports sont limités à un maximum de deux nouvelles mises à jour du plan de gestion de district hydrographique, sauf dans les cas où les conditions naturelles sont telles que les objectifs ne peuvent être réalisés dans ce délai ;

d) un résumé des mesures requises en vertu de l'article 11 qui sont jugées nécessaires pour amener progressivement les masses d'eau à leur état requis dans le délai reporté, les motifs de tout retard important dans la mise en oeuvre de ces mesures et le calendrier prévu pour leur mise en oeuvre sont indiqués dans le plan de gestion de district hydrographique. Un état de la mise en oeuvre de ces mesures et un résumé de toute mesure additionnelle sont inclus dans les mises à jour du plan de gestion de district hydrographique.

5. Les États membres peuvent viser à réaliser des objectifs environnementaux moins stricts que ceux fixés au paragraphe 1, pour certaines masses d'eau spécifiques, lorsque celles-ci sont tellement touchées par l'activité humaine, déterminée conformément à l'article 5, paragraphe 1, ou que leur condition naturelle est telle que la réalisation de ces objectifs serait impossible ou d'un coût disproportionné, et que toutes les conditions suivantes sont réunies :

a) les besoins environnementaux et sociaux auxquels répond cette activité humaine ne peuvent être assurés par d'autres moyens constituant une option environnementale meilleure et dont le coût n'est pas disproportionné ;

b) les États membres veillent à ce que :

- les eaux de surface présentent un état écologique et chimique optimal compte tenu des incidences qui n'auraient raisonnablement pas pu être évitées à cause de la nature des activités humaines ou de la pollution,

- les eaux souterraines présentent des modifications minimales par rapport à un bon état de ces eaux compte tenu des incidences qui n'auraient raisonnablement pas pu être évitées à cause de la nature des activités humaines ou de la pollution ;

c) aucune autre détérioration de l'état des masses d'eau concernées ne se produit ;

d) les objectifs environnementaux moins stricts sont explicitement indiqués et motivés dans le plan de gestion de district hydrographique requis aux termes de l'article 13 et ces objectifs sont revus tous les six ans.

6. La détérioration temporaire de l'état des masses d'eau n'est pas considérée comme une infraction aux exigences de la présente directive si elle résulte de circonstances dues à des causes naturelles ou de force majeure, qui sont exceptionnelles ou qui n'auraient raisonnablement pas pu être prévues - en particulier les graves inondations et les sécheresses prolongées - ou de circonstances dues à des accidents qui n'auraient raisonnablement pas pu être prévus, lorsque toutes les conditions suivantes sont réunies :

a) toutes les mesures faisables sont prises pour prévenir toute nouvelle dégradation de l'état et pour ne pas compromettre la réalisation des objectifs de la présente directive dans d'autres masses d'eau non touchées par ces circonstances ;

b) les conditions dans lesquelles de telles circonstances exceptionnelles ou non raisonnablement prévisibles peuvent être déclarées, y compris l'adoption des indicateurs appropriés, sont indiquées dans le plan de gestion de district hydrographique ;

c) les mesures à prendre dans de telles circonstances exceptionnelles sont indiquées dans le programme de mesures et ne compromettront pas la récupération de la qualité de la masse d'eau une fois que les circonstances seront passées ;

d) les effets des circonstances exceptionnelles ou qui n'auraient raisonnablement pas pu être prévues sont revus chaque année et, sous réserve des motifs énoncés au paragraphe 4, point a), toutes les mesures faisables sont prises pour restaurer, dans les meilleurs délais raisonnablement possibles, la masse d'eau dans l'état qui était le sien avant les effets de ces circonstances, et

e) un résumé des effets des circonstances et des mesures prises ou à prendre conformément aux points a) et d) est inclus dans la prochaine mise à jour du plan de gestion de district hydrographique.

Il est à noter que le point 6 de l'article 4 prévoit que la détérioration temporaire de l'état des masses d'eau n'est pas considérée comme une infraction aux exigences de la directive « si elle résulte de circonstances dues à des causes naturelles ou de force majeure, qui sont exceptionnelles ou qui n'auraient raisonnablement pas pu être prévues ».

II. Le droit national en vigueur

En France, les différentes étapes du cycle de mise en oeuvre de la directive-cadre ont consisté en :

- la réalisation d'un état des lieux dans chacun des bassins hydrographiques ;

- la définition d'objectifs et la détermination de mesures à prendre pour les atteindre dans le cadre de 12 schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux, les SDAGE (les premiers ont vu le jour en 2009), soumis à évaluation environnementale, qui fixent pour six ans les orientations pour atteindre les objectifs ;

- l'adoption de programmes de mesures complétant les SDAGE déclinés à l'échelon départemental ;

- le suivi et la révision des SDAGE tous les six ans (2010-2015 ; 2016-2021 ; 2022-2027).

Conformément à la directive, l'article L. 212-1 du code de l'environnement prévoit des possibilités de report des échéances fixées pour l'atteinte du bon état des masses d'eau mais :

- à condition d'être motivé par des raisons techniques, financières ou tenant aux conditions naturelles,

- et pour une durée limite totale correspondant à deux mises à jour du SDAGE (soit 2 fois 6 ans, soit jusqu'en 2027).

Ces deux conditions sont donc cumulatives.

En effet, le V de cet article prévoit que les objectifs fixés par les SDAGE doivent être atteints au plus tard le 22 décembre 2015. « Les échéances d'atteinte du bon état chimique des eaux de surface et des masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, prescrites par les directives européennes, sont fixées par voie réglementaire. Toutefois, s'il apparaît que, pour des raisons techniques, financières ou tenant aux conditions naturelles, les objectifs mentionnés aux 1°, 2° et 3° du IV ne peuvent être atteints dans ces délais, le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux peut fixer des échéances plus lointaines, en les motivant, sans que les reports ainsi opérés puissent excéder la période correspondant à deux mises à jour du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ».

Le Grenelle I avait fixé un objectif très ambitieux de 66% des masses d'eau en bon état dès 2015 et l'article 27 de la loi n°2009-967 du 3 août 2009 (Grenelle II) avait prévu que l'État se fixait comme objectif de ne pas recourir aux reports de délais autorisés par cette directive, pour plus d'un tiers des masses d'eau. Mais ces objectifs n'ont pas été respectés.

III. Le projet de loi

Le présent article vise à assouplir cette possibilité de report en sortant le critère des conditions naturelles de la limite de temps. Ainsi, les échéances pourront être reportées jusqu'à la date limite de 2027, correspondant à deux mises à jour du SDAGE, mais également au-delà de cette date, si des motifs tenant aux conditions naturelles le justifient, comme le prévoit la directive.

Cet exemple de « transposition plus restrictive » était pointé par le rapport d'information de la délégation sénatoriale aux entreprises qui précisait que les « gestionnaires de l'eau font valoir qu'en s'écartant ainsi du pragmatisme de la directive européenne, la France les prive de la possibilité d'invoquer, lorsque cela est pertinent, le temps de réaction d'un milieu à des mesures de restauration du bon état ».

L'article prévoit également, pour Mayotte, des échéances différentes de celles retenues pour la métropole et les autres collectivités d'outre-mer soumises au droit de l'Union européenne (2021 au lieu de 2015), afin d'y rendre applicables les adaptations prévues par l'article 3 de la directive 2013/64/UE pour les régions ultra-périphériques de l'Union européenne.

IV. La position de la commission

Votre rapporteure a estimé que ce report, permis par la directive européenne, se justifiait techniquement. Il ne concernerait qu'un petit nombre de masses d'eau qui, en effet, en raison de conditions naturelles particulières, présentent une forte inertie et ne peuvent évoluer que très lentement, en dépit des actions menées. Elle regrette néanmoins un effet d'affichage négatif sur l'atteinte de l'objectif du bon état écologique des masses d'eau en 2027, qui risque de démobiliser un certain nombre d'acteurs.

Votre commission a adopté l'article 17 sans modification.

Article 18
(article L. 219-1 du code de l'environnement)

Suppression de l'espace aérien surjacent du champ d'application de la stratégie nationale pour la mer et le littoral

Objet : cet article supprime la notion d'» espace aérien surjacent » de la définition des eaux marines.

I. Le texte européen

La directive 2014/89/UE du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l'espace maritime détermine l'approche commune des pays de l'Union européenne en matière de planification des zones maritimes.

Elle demande notamment aux États membres d'élaborer des plans issus de la planification de l'espace maritime avant le 31 mars 2021, cartographiant les activités humaines dans leurs eaux marines et identifiant le scénario de développement spatial futur le plus efficace.

Elle s'applique depuis le 17 septembre 2014 et est en principe entrée en vigueur dans les pays de l'UE le 18 septembre 2016.

Le champ d'application de la directive, fixé à l'article 2, recouvre les eaux marines des États membres, notion définie à l'article 3 comme « les eaux, fonds marins et sous-sols au sens de l'article 3, point 1) a), de la directive 2008/56/CE et les eaux côtières au sens de l'article 2, point 7), de la directive 2000/60/CE ainsi que leurs fonds marins et leurs sous-sols ». Cet article précise en outre que la directive « n'interfère pas avec la compétence des États membres pour concevoir et déterminer, dans leurs eaux marines, la portée et le contenu de leurs plans issus de la planification de l'espace maritime. Elle ne s'applique pas aux règles de planification et d'utilisation des sols ».

II. Le droit national en vigueur

En droit français, la stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML) porte une vision à long terme de la politique intégrée de la mer et du littoral. Son adoption est prévue par les articles L. 219-1 et suivants du code de l'environnement, introduits par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi dite « Grenelle II ») et précisés par le décret n° 2012-219 du 16 février 2012 relatif à la stratégie nationale pour la mer et le littoral et aux documents stratégiques de façade, codifié aux articles R. 219-1 et suivants du code de l'environnement.

Ce document a été identifié comme un des outils principaux de mise en oeuvre de la démarche de planification des espaces marins, dont le cadre a été établi par la directive du 23 juillet 2014. L'article L. 219-1 prévoit qu'il fixe les orientations et les principes s'appliquant, tant en métropole qu'outre-mer, aux espaces maritimes sous souveraineté ou sous juridiction nationale, à l'espace aérien surjacent, aux fonds marins et au sous-sol de la mer.

III. Le projet de loi

Le présent article entend supprimer l'espace aérien surjacent du champ d'application de la stratégie nationale pour la mer et le littoral, dans la mesure où cela va au-delà de la directive de 2014.

L'étude d'impact du projet de loi considère qu'il est aujourd'hui « nécessaire de supprimer un tel écart de transposition » dans la mesure où « non seulement une telle planification ne paraît ni utile, ni pertinente, mais elle n'est pas rendue nécessaire par le droit de l'Union européenne ». Elle ajoute que cette « sur-transposition » est « source de confusion » et « porteuse de risques de contentieux puisque, dans les faits, la stratégie marine adoptée par le décret n°2017-222 du 23 février 2017 ne l'a pas mise en oeuvre ».

IV. La position de la commission

Votre rapporteure souligne que l'inclusion de l'espace aérien surjacent dans le champ de la stratégie nationale pour la mer et le littoral résultait de la volonté du législateur au moment du Grenelle II. On peut donc regretter que le décret d'application n'ait pas repris cette notion, pas plus que la stratégie elle-même, adoptée par le décret n°2017-222 du 23 février 2017.

Néanmoins, il convient de noter que la notion géographique d'espace aérien surjacent, non prévue par la directive, est davantage réservée aux secteurs de l'aviation et de la sécurité-défense. La stratégie nationale pour la mer et le littoral, elle, traite indirectement de cet espace à travers des thématiques comme l'énergie éolienne, la pollution atmosphérique des navires, la protection des oiseaux ou encore les pollutions lumineuses.

Votre commission a adopté l'article 18 sans modification.

Article 19
(Art. L. 2122-2 du code des transports)

Exclusion de certaines portions du réseau ferroviaire du champ d'application des règles de gestion des installations de service

Objet : cet article reprend une dérogation autorisée par le droit européen permettant d'exclure des portions du réseau ferré national (les lignes exclusivement utilisées pour des services urbains ou suburbains et les lignes de fret locales utilisées par une seule entreprise ferroviaire) l'application des règles relatives à la gestion des installations de service.

I. Le texte européen

La directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte) constitue le socle de la régulation du transport ferroviaire dans l'Union européenne. Elle vise à garantir l'accès des entreprises ferroviaires aux réseaux ferrés dans des conditions équitables, transparentes et non discriminatoires.

Elle encadre la gouvernance des gestionnaires d'infrastructures, le financement, la tarification et les conditions d'accès à l'infrastructure ferroviaire, les conditions générales de prestation des services ferroviaires, ainsi que le fonctionnement et les missions de l'organisme de contrôle chargé de réguler le secteur ferroviaire dans chaque État membre.

Elle a fait l'objet de modifications dans le cadre du quatrième paquet ferroviaire, par la directive 2016/2370/UE du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant la directive 2012/34/UE en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire.

L'article 2 de la directive 2012/34/UE énumère les exclusions de son champ d'application.

Son paragraphe 3 autorise les États membres à exonérer les réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services urbains et suburbains de transport ferroviaire de voyageurs et les réseaux régionaux qui ne sont utilisés, pour des services de fret régionaux, que par une seule entreprise ferroviaire, jusqu'à ce qu'un autre candidat demande à utiliser la capacité dudit réseau, de l'application des règles relatives :

- à l'indépendance des fonctions essentielles du gestionnaire de l'infrastructure, qui sont les fonctions relatives à la tarification du réseau et à la répartition des capacités de l'infrastructure, aussi appelées « sillons », fixées à l'article 7 de la directive ;

- au financement du gestionnaire d'infrastructure, figurant à l'article 8 ;

- aux conditions d'accès aux services fournis sur le réseau, en particulier dans les installations de service, contenues à l'article 13 ;

- à la tarification de l'infrastructure ferroviaire et à la répartition des capacités d'infrastructure, contenues dans le chapitre IV de la directive.

II. Le droit national en vigueur

Le I de l'article L. 2122-2 du code des transports exempte les lignes destinées uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains et les lignes qui ne sont utilisées, pour des services de transport ferroviaire de marchandises, que par une seule entreprise ferroviaire qui ne réalise pas de services de transport ferroviaire à l'échelle nationale, tant qu'aucun autre candidat ne demande à utiliser une capacité sur ces lignes, d'un certain nombre de règles applicables aux gestionnaires d'infrastructures issues de la directive 2012/34/UE.

Ces règles, définies dans la section II du chapitre II relatif aux « règles générales d'accès au réseau » du titre du code des transports consacré à l'exploitation des transports ferroviaires, au II de l'article L. 2122-9 et dans les articles L. 2122-11 à L. 2122-13, concernent notamment la répartition des capacités d'infrastructure, aussi appelées « sillons », la perception des redevances d'infrastructure, et les conditions de délivrance des prestations minimales fournies par les gestionnaires d'infrastructure.

III. Le projet de loi

Le présent article vise à étendre l'exemption prévue au I de l'article L. 2122-9 aux règles relatives à l'exploitation des installations de service et aux prestations qui y sont fournies, figurant aux articles L. 2123-1 à L. 2123-4 du code des transports.

Les installations de service sont des terrains, bâtiments et équipements aménagés pour permettre la fourniture de services nécessaires à l'exploitation des trains, cités à l'annexe II de la directive, tels que les gares de voyageurs et les infrastructures qui leur sont reliées, les terminaux de marchandises, les gares de triage et les gares de formation, les voies de garage, les installations d'entretien, les infrastructures de ravitaillement en combustible, les autres infrastructures techniques, y compris les installations de nettoyage et de lavage, etc.

Ces règles encadrent les conditions d'accès à ces installations, en prévoyant notamment la signature d'un contrat avec l'exploitant et des règles concernant la perception de redevances. Elles visent également à garantir l'indépendance de l'exploitant de l'installation pour assurer l'accès à ces installations dans des conditions équitables et non discriminatoires, et la tenue d'une comptabilité séparée pour éviter tout financement croisé.

La nouvelle rédaction proposée précise également que les services ferroviaires urbains ou suburbains concernés sont des services de transport de voyageurs, conformément à la directive.

IV. La position de la commission

L'extension proposée par le présent article est effectivement autorisée par la directive 2012/34/UE et doit permettre d'alléger les contraintes reposant sur les opérateurs ferroviaires de proximité (OFP), qui sont des entreprises ferroviaires locales, souvent des PME, assurant des services de fret de proximité et permettant ainsi l'acheminement des marchandises sur les premiers ou derniers kilomètres. Les OFP peuvent également assurer la gestion de lignes ferroviaires capillaires par délégation de SNCF Réseau. En 2018, on en dénombrait 11 (7 OFP assurant des services de transport et 4 OFP assurant des services de traction sur les grands ports).

D'après la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, en 2017, les 9 millions de tonnes transportées par les OFP ont représenté près de 10 % des tonnages de l'ensemble du fret transportés sur le réseau ferré national. Leur part de marché, mesurée en tonnes-kilomètre, est légèrement supérieure à 5 %.

Votre commission a adopté l'article 19 sans modification

Article 20
(Art. L. 2122-4 du code des transports)

Exonération de l'obligation de séparation comptable pour les entreprises ferroviaires n'exploitant que des services urbains, suburbains ou régionaux sur certains réseaux

Objet : cet article exonère les entreprises qui gèrent à la fois des activités de gestion d'infrastructure et d'exploitation de services ferroviaires de l'obligation de tenir une comptabilité séparée pour chacune de ces activités si elles n'exploitent que des services urbains, suburbains ou régionaux sur des réseaux locaux ou régionaux autonomes destinés à des services de transport empruntant une infrastructure ferroviaire ou sur des réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains.

I. Le texte européen

L'article 6 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte), déjà citée dans le commentaire de l'article 19, prévoit la séparation comptable entre les comptes relatifs à l'exploitation des services de transport et ceux concernant la gestion de l'infrastructure ferroviaire, afin d'éviter tout financement croisé.

En application du paragraphe 1 de l'article 2 de la directive, qui énumère les exclusions de son champ d'application, cette obligation ne s'applique pas aux entreprises ferroviaires qui n'exploitent que des services urbains, suburbains ou régionaux sur des réseaux locaux ou régionaux autonomes destinés à des services de transport empruntant une infrastructure ferroviaire ou sur des réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains.

La directive précise toutefois que lorsqu'une telle entreprise ferroviaire est sous le contrôle direct ou indirect d'une entreprise ou d'une autre entité qui assure ou intègre des services de transport ferroviaire autres que des services urbains, suburbains ou régionaux, cette obligation de séparation comptable s'applique en ce qui concerne la relation avec l'entreprise ou l'entité qui la contrôle directement ou indirectement.

II. Le droit national en vigueur

L'article L. 2122-4 du code des transports impose la tenue d'une comptabilité séparée pour la gestion de l'infrastructure ferroviaire, par rapport à l'exploitation des services de transport ferroviaire.

Cet article dispose ainsi qu'« aucun fonds public versé à l'une de ces activités ne peut être affecté à l'autre. Les entreprises qui exercent des activités d'exploitation de services de transport ferroviaire et de gestion de l'infrastructure ferroviaire sont tenues de déposer tous les ans au registre du commerce et des sociétés des comptes séparés complets, comprenant bilan, compte de résultat et annexes. Ces comptes séparés distinguent, dans chacun de ces documents, les éléments relatifs, d'une part, aux activités d'exploitation de services de transport ferroviaire et, d'autre part, à la gestion de l'infrastructure ferroviaire.

Les comptes sont tenus de façon à permettre le suivi de l'interdiction de transférer des fonds publics d'une activité à une autre et le contrôle de l'emploi des recettes tirées des redevances d'infrastructure et des excédents dégagés par d'autres activités commerciales. »

III. Le projet de loi

Le présent article reprend l'exclusion du champ d'application prévue au paragraphe 1 de l'article 2 de la directive pour les entreprises ferroviaires qui n'exploitent que des services urbains, suburbains ou régionaux sur des réseaux locaux ou régionaux autonomes destinés à des services de transport empruntant une infrastructure ferroviaire ou sur des réseaux destinés uniquement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou suburbains, en les excluant de l'application de l'article L. 2122-4.

Il précise que lorsqu'une entreprise est sous le contrôle direct ou indirect d'une entreprise exploitant des services de transport ferroviaire autres que des services urbains, suburbains ou régionaux, aucun fonds public versé à l'une de ces deux entreprises ne peut être affecté à l'autre, et leurs comptes doivent être tenus de façon à permettre le suivi de cette interdiction ainsi que le contrôle de l'emploi des recettes tirées des redevances d'infrastructure et des excédents dégagés par d'autres activités commerciales.

IV. La position de la commission

Dans la mesure où cette disposition reprend une exclusion stricte du champ d'application de la directive 2012/34/UE, votre commission y est favorable.

Elle relève néanmoins que pour que cet article soit pleinement applicable, la notion de « réseaux ferroviaires locaux et régionaux autonomes », qui est issue de la directive 2012/34/UE mais n'y est pas définie, devra être explicitée en droit interne. D'après la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, elle pourrait inclure les lignes dont l'écartement est différent du réseau ferré national (les lignes à voie métrique) mais qui en font partie, comme le chemin de fer du Blanc-Argent, la ligne de Saint-Gervais-les-Bains-Le Fayet à Vallorcine ou la ligne de Villefranche-Vernet-les-bains à Latour-de-Carol, ainsi que les lignes dont l'exploitation est totalement dissociée de celle du réseau ferré national, réalisée par d'autres opérateurs que SNCF Réseau (incluant des lignes à usage touristique, les lignes à voie métrique Nice-Digne, Ajaccio-Bastia et Calvi-Ponte-Leccia et des lignes de chemin de fer à crémaillère).

Votre commission a adopté l'article 20 sans modification.

Article 21
(Art. L. 2122-10 du code des transports)

Exonération de l'obligation de détenir une licence d'entreprise ferroviaire pour certaines entreprises

Objet : cet article reprend une dérogation prévue par le droit européen permettant de dispenser de l'obligation de détenir une licence ferroviaire les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales ou régionales autonomes, les entreprises qui exploitent uniquement des services régionaux de fret ferroviaire, et celles qui exploitent uniquement des services de fret sur une infrastructure ferroviaire privée à l'usage exclusif de son propriétaire.

I. Le texte européen

Le chapitre III de la directive 2012/34/UE, citée dans les commentaires des articles 19 et 20, fixe les obligations des États et des entreprises ferroviaires en matière de délivrance des licences d'entreprises ferroviaires.

Le paragraphe 2 de l'article 2 énumère les exclusions du champ d'application de ce chapitre III de la directive. Les États membres peuvent ainsi exclure :

- les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales et régionales autonomes ;

- les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires urbains ou suburbains de transport de voyageurs ;

- les entreprises qui exploitent uniquement des services régionaux de fret ferroviaire ;

- les entreprises qui exploitent uniquement des services de fret sur une infrastructure ferroviaire privée qui n'existe que pour les activités de fret du propriétaire de l'infrastructure.

II. Le droit national en vigueur

C'est l'article L. 2122-10 du code des transports qui pose l'obligation de détenir une licence d'entreprise ferroviaire pour exercer une activité de transport sur le réseau ferroviaire. 

Elle est délivrée après une instruction réalisée par le ministère chargé des Transports et témoigne de la capacité professionnelle et financière de l'entreprise. Son obtention suppose également de remplir des conditions d'honorabilité et en matière de couverture des risques. Si sa délivrance n'est soumise à aucun frais, la constitution du dossier de demande de licence peut mobiliser d'importantes ressources.

Cet article ne s'applique pas aux entreprises dont les activités sont limitées à la seule fourniture de services de navettes pour véhicules routiers circulant uniquement sur la liaison fixe transmanche ou qui exploitent uniquement des services urbains ou suburbains de transport de voyageurs.

Seule a été reprise la dérogation prévue au b) du paragraphe 2 de l'article 2 de la directive qui concerne les entreprises qui exploitent uniquement des services ferroviaires urbains ou suburbains de transport de voyageurs.

III. Le projet de loi

Le présent article vise à reprendre les autres dérogations prévues par le droit européen, en excluant de l'application de l'article L. 2122-10 les entreprises:

- qui exploitent uniquement des services ferroviaires de transport de voyageurs sur des infrastructures ferroviaires locales ou régionales réservées à un usage strictement historique ou touristique ;

- qui exploitent uniquement des services régionaux de fret ferroviaire ;

- qui exploitent uniquement des services de fret sur une infrastructure ferroviaire privée à l'usage exclusif de son propriétaire.

IV. La position de la commission

Votre commission approuve ce dispositif, qui est autorisé par la directive et va dans le sens d'un allègement des normes pesant sur les entreprises.

Elle relève néanmoins que cet article ne reprend pas exactement les termes mêmes de la directive lorsqu'il mentionne les entreprises exploitant des services ferroviaires de transport de voyageurs « sur des infrastructures ferroviaires locales ou régionales réservées à un usage strictement historique ou touristique ».

Or, ce concept pourrait être plus restrictif que celui d'«infrastructures ferroviaires locales ou régionales autonomes », mentionné par la directive, et dont la définition a été esquissée au commentaire de l'article 20.

Le Gouvernement justifie ce choix sémantique par la volonté de donner une portée pratique immédiate à cette notion, qui n'est effectivement pas définie dans la directive. Mais ces termes sont déjà employés à l'article 20, et devront ainsi être définis en droit national.

Aussi, en l'absence d'une justification plus précise du choix de termes différents, votre commission a adopté l'amendement COM-3 présenté par la rapporteure qui reprend les termes exacts de la directive, pour assurer une transposition fidèle de la dérogation qu'elle autorise et éviter toute sur-transposition, dans la logique poursuivie par le présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 22
(Art. L. 2123-3-6 du code des transports)

Procédure applicable en cas d'inutilisation d'une installation de service ferroviaire pendant au moins deux ans

Objet : cet article met la procédure applicable en cas d'inutilisation d'une installation de service ferroviaire pendant deux années consécutives en conformité avec les textes européens en vigueur.

I. Les textes européens

La directive 2012/34/UE, citée dans les commentaires des articles précédents, fixe les règles relatives à l'exploitation des installations de service (dont la définition est rappelée dans le commentaire de l'article 19).

Le paragraphe 6 de l'article 13 prévoit que si une installation de service visée à l'annexe II, point 2, n'a pas été utilisée pendant au moins deux années consécutives et si des entreprises ferroviaires se sont déclarées intéressées par un accès à cette installation auprès de l'exploitant de cette installation, sur la base de besoins avérés, son propriétaire annonce publiquement que son exploitation est disponible à la location ou au crédit-bail en tant qu'installation de service ferroviaire, en totalité ou en partie, à moins que l'exploitant de cette installation de service ne démontre qu'un processus de reconversion en cours empêche son utilisation par une entreprise ferroviaire.

Les installations de service visées sont les gares de voyageurs, leurs bâtiments et les autres infrastructures, y compris l'affichage d'informations sur les voyages et les emplacements convenables prévus pour les services de billetterie ; les terminaux de marchandises ; les gares de triage et les gares de formation, y compris les gares de manoeuvre ; les voies de garage ; les installations d'entretien, à l'exception de celles affectées à des services de maintenance lourde et qui sont réservées aux trains à grande vitesse ou à d'autres types de matériel roulant nécessitant des installations spécifiques ; les autres infrastructures techniques, y compris les installations de nettoyage et de lavage ; les infrastructures portuaires maritimes et intérieures liées à des activités ferroviaires ; les infrastructures d'assistance et les infrastructures de ravitaillement en combustible.

Le règlement d'exécution 2017/2177/UE de la Commission du 22 novembre 2017 concernant l'accès aux installations de service et aux services associés au transport ferroviaire détaille, à son article 15, la procédure applicable.

II. Le droit national en vigueur

L'article L. 2123-3-6 du code des transports détaille la procédure applicable si une installation de service n'a pas été utilisée pendant au moins deux années consécutives et si un candidat, justifiant l'existence de besoins avérés, s'est vu refuser la fourniture d'un service de base dans cette installation par l'exploitant de celle-ci.

Il prévoit que le propriétaire de l'installation publie, à la demande de ce candidat, par tout moyen approprié, l'information selon laquelle son installation est disponible en totalité ou en partie et qu'il recherche un exploitant, sauf dans certains cas énumérés dans l'article, par exemple si l'exploitant de l'installation de service ou le propriétaire de celle-ci ont engagé un processus de reconversion de cette installation de service, si le propriétaire décide d'en assurer lui-même l'exploitation, ou encore si l'accès demandé concerne des voies ferrées portuaires sans avoir pour objet le pré ou post-acheminement d'un service de transport fluvial ou maritime. Il prévoit également les modalités de réponse de l'exploitant de l'installation de service qui n'en est pas le propriétaire et l'ensemble des étapes de la procédure.

Or, l'article 13 de la directive 2012/34/UE dispose que le propriétaire de l'installation de service annonce la disponibilité de son exploitation sans que le candidat doive le demander. Il suffit qu'une entreprise ferroviaire se soit déclarée intéressée par l'accès à cette installation pour que cette obligation lui incombe.

De plus, l'article 13 de la directive 2012/34/UE et le règlement d'exécution ne prévoient qu'un seul cas dans lequel le propriétaire peut s'abstenir d'une telle annonce, lorsqu'un processus de reconversion est engagé.

III. Le projet de loi

Le présent article comporte une nouvelle rédaction l'article L. 2123-3-6 qui reprend les termes du paragraphe 6 de l'article 13 de la directive 2012/34/UE, et renvoie à l'article 15 du règlement 2017/2177/UE de la Commission du 22 novembre 2017 concernant l'accès aux installations de service et aux services associés au transport ferroviaire pour le détail de la procédure applicable.

IV. La position de la commission

Votre commission est favorable à cette disposition qui met en conformité le code des transports avec les textes européens.

Elle a adopté l'amendement rédactionnel COM-4 de la rapporteure.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 23
(Art. L. 2221-8 du code des transports)

Exonération de l'obligation de détenir une licence pour certaines conducteurs de locomotives et de trains

Objet : Cet article reprend une dérogation prévue par le droit européen permettant de dispenser certains conducteurs de train de l'obligation de détenir une licence.

I. Le texte européen

La directive 2007/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à la certification des conducteurs de train assurant la conduite de locomotives et de trains sur le système ferroviaire dans la Communauté définit les exigences applicables aux conducteurs en matière d'aptitude et de qualifications, qui se traduisent par l'obligation de détenir une licence et des attestations concernant les matériels qu'ils peuvent utiliser.

Le paragraphe 3 de l'article 2 permet aux États membres d'exclure des mesures qu'ils arrêtent en vue de la mise en oeuvre de la cette directive les conducteurs de train opérant exclusivement sur :

- les métros, les tramways et les autres systèmes ferroviaires légers (a) ;

- les réseaux séparés sur le plan fonctionnel du reste du système ferroviaire et qui sont destinés uniquement à l'exploitation de services locaux, urbains ou suburbains de transport de passagers et de marchandises (b) ;

- les infrastructures ferroviaires privées destinées à être utilisées exclusivement par leurs propriétaires pour leurs propres opérations de transport de marchandises (c) ;

- les sections de voies temporairement fermées à la circulation normale pour cause d'entretien, de renouvellement ou de réaménagement du système ferroviaire (d).

II. Le droit national en vigueur

L'article L. 2221-8 du code des transports fixe l'obligation de détenir une licence pour assurer la conduite d'un train sur le réseau ferroviaire défini à l'article L. 2122-1, à savoir le réseau ferré national et des lignes ferroviaires ouvertes à la circulation publique qui lui sont reliées, y compris les lignes d'accès aux installations de service ou celles desservant ou pouvant desservir plus d'un client final.

Le dernier alinéa de l'article L. 2221-8 en dispense néanmoins les personnes réalisant, conformément à des mesures d'exploitation prescrites par le gestionnaire d'infrastructure, des circulations limitées et à vitesse réduite sur le réseau ferroviaire au départ ou à destination d'une voie non ouverte à la circulation publique qui lui est reliée.

La licence est délivrée par l'Établissement public de sécurité ferroviaire et atteste de la formation scolaire, des connaissances professionnelles ainsi de l'aptitude physique et psychologique du conducteur.

III. Le projet de loi

Le présent article reprend les dérogations que prévoient les b), c) et d) du paragraphe 3 de l'article 2 de la directive.

Il maintient la possibilité de réaliser des circulations sur une zone limitée et à une vitesse adaptée sans licence, conformément à des mesures d'exploitation prescrites par le gestionnaire d'infrastructure, lorsqu'elles sont effectuées au départ ou à destination des réseaux mentionnés aux b) et c).

IV. La position de la commission

La dérogation mise en oeuvre est autorisée par le droit européen et concerne des portions spécifiques et limitées du réseau, auxquelles d'autres exigences en matière de sécurité sont déjà applicables, comme celles fixées dans les décrets n° 2017-439 du 30 mars 2017 relatif à la sécurité des circulations ferroviaires sur certaines voies ferrées locales supportant du transport de marchandises ou n° 2017-440 du 30 mars 2017 relatif à la sécurité des transports publics guidés.

Les entreprises concernées doivent notamment élaborer des systèmes de gestion de la sécurité et prendre par exemple des mesures en matière de formation du personnel et d'organisation du travail afin de permettre le respect de la réglementation technique et de sécurité.

Le présent article s'inscrit dans la démarche de simplification des règles de sécurité applicables sur les voies ferrées locales engagée pour relancer l'activité de fret. D'après l'étude d'impact, elle permettrait de dispenser 450 conducteurs.

Votre commission a adopté l'amendement COM-5 de la rapporteure visant à supprimer la mention suivant laquelle l'obligation de détenir une licence de conducteur de train n'est pas applicable aux infrastructures ferroviaires privées, qui est redondante.

En effet, dans la mesure où le premier alinéa de l'article L. 2221-8 du code des transports relatif aux licences des conducteurs de trains limite son application sur le réseau ferré national et les lignes ferroviaires ouvertes à la circulation publique qui lui sont reliées, il n'est pas nécessaire de préciser que l'obligation d'être titulaire d'une licence ne s'applique pas aux personnes assurant la conduite de trains sur les infrastructures ferroviaires privées destinées à être utilisées exclusivement par leurs propriétaires pour leurs propres opérations de transport de marchandises, puisque ces infrastructures ne sont pas inclues dans le champ d'application de l'article.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.


* 199 Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages. Cette directive a instauré des mesures de protection similaires à la directive « Oiseaux » mais en étendant son champ à près de 1 000 autres espèces rares, menacées ou endémiques de la faune et de la flore.