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Projet de loi organique prorogeant le mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental

15 juillet 2020 : Prorogation du mandat des membres du CESE ( rapport - première lecture )

N° 632

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 juillet 2020

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1)
sur le projet de loi organique (procédure accélérée)
prorogeant le mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental,

Par M. Jean-Yves LECONTE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; MM. François-Noël Buffet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Di Folco, MM. Jacques Bigot, André Reichardt, Mme Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc, vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, M. Loïc Hervé, Mme Marie Mercier, secrétaires ; Mmes Catherine André, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, Josiane Costes, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Sénat :

596 et 633 (2019-2020)

L'ESSENTIEL

Réunie le 15 juillet 2020 sous la présidence de Philippe Bas (Les Républicains - Manche), la commission des lois a adopté, sur le rapport de Jean-Yves Leconte (Socialiste et républicain - Français établis hors de France), le projet de loi organique n° 596 (2019-2020) prorogeant le mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental (CESE).

Ce texte a été déposé sur le Bureau du Sénat le 7 juillet dernier, après engagement de la procédure accélérée. Il vise à prolonger le mandat des 233 membres du CESE jusqu'à la réforme de cette institution et, au plus tard, jusqu'au 1er juin 2021.

La réforme du CESE relève d'un autre véhicule législatif1(*), déposé le même jour sur le Bureau de l'Assemblée nationale et que le Parlement devrait examiner à l'automne.

La commission des lois a adopté le projet de loi organique n° 596 (2019-2020), considérant la prolongation du mandat des membres du CESE comme nécessaire pour envisager une réforme de l'institution.

Cette décision ne préjuge en rien de sa position sur le futur projet de loi organique réformant le CESE, dont le contenu mérite de plus amples débats.

I. LE CESE : UNE INSTANCE CONSULTATIVE QUI CHERCHE ENCORE SA PLACE DANS LES INSTITUTIONS DE LA RÉPUBLIQUE

A. UN REPRÉSENTANT DE LA « SOCIÉTÉ CIVILE ORGANISÉE »

1. Une instance consultative

Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) est une assemblée consultative représentant la « société civile organisée » (syndicats, patronat, associations, mutuelles, etc.). Il est l'héritier du Conseil national économique, créé en 1925 pour constituer un « centre de résonance de l'opinion publique »2(*).

Après avoir acquis un statut constitutionnel sous la IVème République, le Conseil économique et social est régi depuis 1958 par les articles 69 à 71 de la Constitution.

L'objectif du Constituant était alors de réduire les risques de conflits sociaux en organisant la consultation des corps intermédiaires. Pour Fernand Van Graefschepe, membre du Comité consultatif constitutionnel de 1958, « si les organisations professionnelles ne peuvent pas faire connaître leur sentiment dans les avis du Conseil économique, elles feront leurs démarches et leurs pressions isolément, et l'on continuera à voir les trains bloqués et les charrues sur les routes »3(*).

Cinquante ans plus tard, le champ de compétence de l'institution a été étendu aux questions environnementales4(*), comme l'avait proposé le comité Balladur5(*) ainsi que le Grenelle de l'environnement.

Les règles applicables au CESE

Les missions et les modes de saisine du CESE relèvent directement du titre XI de la Constitution, ce qui limite les marges de manoeuvre du législateur organique et du pouvoir règlementaire.

Source : commission des lois du Sénat

Le CESE remplit trois principales missions :

- conseiller le Gouvernement sur les politiques économiques, sociales et environnementales ;

- favoriser le dialogue entre les forces vives de la Nation ; 

- et contribuer à l'information du Parlement.

Les modes de saisine du CESE

1. Les saisines facultatives

Le Premier ministre peut saisir le CESE des projets de loi de programmation des finances publiques, des projets de loi, d'ordonnance ou de décret ainsi que des propositions de loi entrant dans son domaine de compétence. À l'inverse, les parlementaires ne sont pas habilités à saisir le conseil de leurs propositions de loi.

Le CESE peut être consulté par le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale ou celui du Sénat sur tout problème à caractère économique, social ou environnemental. Ces mêmes autorités peuvent le saisir de demandes d'avis ou d'études.

2. Les saisines obligatoires

Le CESE est saisi de tout plan ou projet de loi à caractère économique, social ou environnemental.

3. L'autosaisine et les pétitions

De sa propre initiative, le CESE peut « appeler l'attention du Gouvernement et du Parlement sur les réformes qui lui paraissent nécessaires ». Il contribue aussi à l'évaluation des politiques publiques6(*).

Enfin, le CESE peut être saisi par voie de pétitions sur toute question à caractère économique, social ou environnemental. Pour que le conseil puisse l'examiner, la pétition doit avoir recueilli au moins 500 000 signatures.

2. La composition du CESE : 233 membres issus des « forces vives » de la Nation

Le Conseil économique, social et environnemental comprend aujourd'hui 233 membres, soit l'effectif maximal prévu par l'article 71 de la Constitution.

Parmi eux, 193 membres représentent les organisations de corps intermédiaires, auxquelles ils doivent appartenir depuis au moins deux ans7(*) ; 40 sont des personnalités qualifiées, nommées par le Gouvernement en raison de leurs compétences.

Âgés d'au moins 18 ans, les membres du CESE sont désignés pour cinq ans. Ils ne peuvent pas accomplir plus de deux mandats consécutifs. Lorsqu'une organisation désigne plus d'un conseiller, l'écart entre le nombre de femmes et d'hommes ne doit pas être supérieur à un (principe de parité).

La composition du Conseil économique, social et environnemental

(droit en vigueur)

Catégorie

(niveau organique)

Nombre de membres

Composition

(niveau règlementaire)

Pôle « économique et social » : 140 membres

Salariés

69

18 représentants de la CFDT

6 représentants de la CFTC

18 représentants de la CGT

14 représentants de FO

6 représentants de la CFE-CGC

4 représentants de l'UNSA

1 représentant de la FSU

2 représentants de Solidaires

Entreprises privées industrielles, commerciales et de services

27

25 représentants du MEDEF, de la CPME et de CCI France

1 représentant du centre des jeunes dirigeants d'entreprise

1 représentant de l'Union des employeurs de l'économie sociale et solidaire

Exploitants et des activités agricoles

20

7 représentants de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture

9 représentants de la FNSEA

2 représentants des Jeunes Agriculteurs

1 représentant de la Confédération paysanne

1 représentant de la Coordination rurale

Artisans

10

5 représentants de CMA France

5 représentants de l'Union des entreprises de proximité

Professions libérales

4

3 représentants de l'Union nationale des professions libérales (UNAPL)

1 représentant de la Chambre nationale des professions libérales

Personnalités qualifiées

10

Désignation par décret en conseil des ministres, pris sur le rapport du Premier ministre

Pôle « cohésion sociale et territoriale et de la vie associative » : 60 membres

Économie mutualiste, coopérative et solidaire non agricole

8

3 représentants de la Fédération nationale de la mutualité française

2 représentants de la Confédération générale des sociétés coopératives ouvrières de production

2 représentants de la Fédération nationale des coopératives de consommateurs

1 représentant de l'économie solidaire

Mutualité et coopératives agricoles de production et de transformation

4

2 représentants de la Fédération nationale de la mutualité agricole

2 représentants de la Coop de France

Associations familiales

10

6 représentants de l'Union nationale des associations familiales

4 représentants des mouvements familiaux à recrutement général

Vie associative et fondations

8

7 représentants de l'association Le Mouvement associatif

1 représentant du Centre français des fonds et fondations

Activités économiques et sociales des outre-mer

11

Désignation par décret pris sur le rapport du ministre chargé des outre-mer, après consultation des organisations professionnelles locales les plus représentatives

Jeunes et étudiants

4

2 représentants des organisations syndicales d'étudiants, désignés par le ministre chargé de l'enseignement supérieur

2 représentants des jeunes, désignés par le ministre chargé de la jeunesse

Personnalités qualifiées

15

Désignation par décret en conseil des ministres, pris sur le rapport du Premier ministre

Pôle « protection de la nature et de l'environnement » : 33 membres

Associations et fondations agissant dans le domaine de la protection de la nature et de l'environnement

18

14 représentants des associations et des fondations figurant sur une liste fixée par décret pris sur le rapport du ministre chargé du développement durable

2 représentants de la Fédération nationale des chasseurs

2 représentants de la Fédération nationale de la pêche et de la protection du milieu aquatique

Personnalités qualifiées

15

Désignation par décret en conseil des ministres, pris sur le rapport du Premier ministre

TOTAL

233

 

Source : commission des lois du Sénat

Aux 233 membres du CESE, s'ajoutent un maximum de 72 personnalités associées (anciens « membres de section »). Elles sont désignées par le Gouvernement pour une durée de cinq ans et afin d'apporter leur expertise aux sections du CESE.

Pour Dominique-Jean Chertier, auteur d'un rapport sur le CESE en 2009, les personnalités associées sont des « conseillers de second rang », qui ont pu servir de « variables d'ajustement permettant aux groupes les plus restreints en effectifs d'être présents dans toutes les sections »8(*).

3. Un fonctionnement collégial

Sur le modèle des commissions parlementaires, le CESE comprend neuf sections thématiques (aménagement durable des territoires, environnement, activités économiques, etc.).

Il peut également créer des délégations permanentes et des commissions temporaires pour examiner des problématiques particulières ou transversales. Il existe aujourd'hui trois délégations, en charge des outre-mer, de la prospective et des droits des femmes. Les commissions temporaires sont plus nombreuses : on en dénombre neuf sous la mandature actuelle, sur des sujets aussi divers que la grande pauvreté, les déserts médicaux ou l'évolution de la fonction publique.

Selon leur appartenance socioprofessionnelle, les membres du CESE se répartissent en 18 groupes (entreprises, associations, mutualité, professions libérales, organisations étudiantes, etc.).

L'organisation du CESE

Source : commission des lois du Sénat


* 1 Projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental.

* 2 Rapport au Président de la République sur le décret du 16 janvier 1925 portant constitution d'un Conseil national économique.

* 3 Cité par Dominique-Jean Chertier, dans son rapport au Président de la République « pour une réforme du Conseil économique, social et environnemental », 15 janvier 2009.

* 4 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

* 5 Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, « Une Ve République plus démocratique », 29 octobre 2007.

* 6 Articles 1er et 3 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social.

* 7 Cette condition d'ancienneté n'est toutefois pas opposable aux représentants des jeunes et des étudiants (article 12 du décret n° 84-558 du 4 juillet 1984 précité).

* 8 « Pour une réforme du Conseil économique, social et environnemental », op.cit.