EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons ce matin le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi visant à rationaliser l'organisation des scrutins en cas de candidature unique au second tour, déposée par M. Bernard Fialaire et plusieurs de ses collègues du groupe Rassemblement démocratique et social européen (RDSE).
M. Michel Masset, rapporteur. - La proposition de loi déposée par Bernard Fialaire et inscrite à l'espace réservé du groupe part d'un constat simple : aujourd'hui, le droit ne prévoit pas l'hypothèse dans laquelle un seul candidat (ou une seule liste de candidats) demeure en lice au second tour.
En conséquence, il peut arriver qu'un second tour soit organisé alors même que l'issue du scrutin est déjà connue : par définition, le candidat (ou la liste de candidats) présent seul au second tour est nécessairement élu avec 100 % des suffrages exprimés, quels que soient le niveau de participation et le nombre de bulletins blancs ou nuls.
Ce type de situation ne correspond certes qu'à une minorité des seconds tours, avec des fréquences variables selon les élections.
Ainsi, lors des trois dernières élections législatives (2017, 2022 et 2024), on a dénombré entre un et trois seconds tours qui se sont tenus en présence d'un seul candidat.
S'agissant des élections municipales, trois seconds tours au scrutin de 2020 se sont déroulés en présence d'une seule liste de candidats ; le cas de figure ne s'est pas présenté au scrutin de 2014, ni à celui de mars dernier.
Cette situation s'est produite un peu plus fréquemment lors des élections départementales : dans treize circonscriptions, un seul binôme de candidats a été présent au second tour lors de l'élection de 2015 ; vingt-quatre circonscriptions ont été concernées lors de l'élection de 2021.
Or, pour l'auteur du texte, la tenue d'un second tour de scrutin en présence d'un seul candidat s'apparente à un scrutin sans véritable alternative, et constitue en fin de compte un « facteur de lassitude et d'incompréhension démocratique ». En outre, l'auteur souligne le caractère inutile de la dépense engendrée par l'organisation, dans ces cas-là, d'un second tour de scrutin.
Face à ce constat et dans l'objectif de « ne pas user la démocratie », selon les termes propres de son auteur, ce dernier propose un dispositif inédit.
L'article unique prévoit ainsi que si un seul candidat (ou une seule liste de candidats) demeure en lice à l'issue du premier tour de scrutin, il est proclamé élu (ou bien l'ensemble des sièges est attribué à la liste concernée) sans qu'il soit nécessaire de procéder au scrutin du second tour.
Le retrait des candidats qualifiés pour le second tour dont résulterait la présence d'une candidature unique pourrait intervenir « à tout moment avant l'ouverture du scrutin du second tour ».
Ce dispositif s'appliquerait pour les élections législatives, départementales, municipales et des conseillers métropolitains de Lyon.
La situation d'une candidature unique dans un second tour de scrutin correspond en fait à trois cas de figure principaux.
Le premier cas de figure ne peut survenir que dans le cadre du scrutin majoritaire : un seul candidat (ou un seul binôme de candidats) se présente au premier tour ; il obtient un nombre de suffrages inférieur à 25 % des électeurs inscrits. Comme vous le savez, cette règle de la participation est posée par le code électoral pour les élections législatives, départementales et sénatoriales (dans les départements où sont élus un ou deux sénateurs). Historiquement, elle avait pour but d'éviter la victoire d'une minorité. En cas de non-respect de cette règle, l'élection ne peut être acquise dès le premier tour, si bien qu'un second tour doit être organisé, auquel seul ce candidat ou binôme de candidats est présent.
La deuxième configuration peut s'observer dans un scrutin majoritaire, comme dans un scrutin de liste : un ou plusieurs candidats (ou listes de candidats) parmi les candidats qualifiés pour le second tour retirent leur candidature, si bien qu'il ne reste plus qu'un candidat ou qu'une seule liste de candidats au second tour. Ces retraits peuvent être motivés par des raisons personnelles, ou bien résulter d'accords de désistement conclus entre deux partis politiques.
Ainsi, comme le rappelle l'exposé des motifs du texte, lors des élections législatives de 2024 dans la deuxième circonscription de Guyane, la candidate arrivée en deuxième position au premier tour a préféré retirer sa candidature. Le candidat arrivé en tête au premier tour s'est donc retrouvé l'unique candidat en lice lors du second tour.
Les cas de retrait à la suite d'accords de désistements conclus entre deux partis politiques s'observent ponctuellement lors des élections législatives principalement. Lors du scrutin de 2022, deux candidats « divers gauche » se sont retirés au profit du candidat « Nupes », et un candidat « divers gauche » s'est retiré au profit d'un candidat « divers centre ». Dans les trois circonscriptions concernées, le second tour s'est donc tenu en présence d'un seul candidat.
À noter que la procédure de désistement est rigoureusement encadrée, afin de favoriser la stabilité de l'élection, de préserver la sincérité du scrutin et d'éviter les manoeuvres liées aux candidatures. En particulier, les déclarations de candidature pour le second tour doivent être déposées avant le mardi qui suit le premier tour de scrutin.
Cette date butoir pour le dépôt correspond également à la date jusqu'à laquelle les candidatures peuvent être retirées. Une fois le délai limite d'enregistrement des candidatures expiré, si un candidat ne peut retirer au sens strict sa candidature, il peut néanmoins demander, à tout moment, le retrait de ses bulletins de vote.
Enfin, un troisième cas de figure peut être à l'origine d'une liste unique de candidats : celui de la fusion des listes qualifiées pour le second tour en une seule liste.
Je comprends tout à fait la volonté de l'auteur de ne pas convoquer les électeurs pour des scrutins dont l'issue est déjà tranchée, ainsi que la nécessité de préserver la portée et la valeur du vote.
Il est vrai que l'intérêt d'organiser un second tour de scrutin, alors même que l'issue de la procédure, est acquise peut apparaître limité. D'ailleurs, certains systèmes électoraux étrangers prévoient un mécanisme d'élection automatique dès le premier tour, à l'image du droit anglo-saxon. C'est le cas au Royaume-Uni, mais aussi au Québec où, lors des dernières élections municipales d'octobre 2025, 52 % des maires et 59 % des conseillers municipaux ont été élus sans opposition au premier tour.
Instaurer une élection automatique au second tour, en s'inspirant donc de ces exemples étrangers, constitue assurément une idée intéressante. Pour autant, il me semble que le dispositif proposé soulève de nombreuses questions, d'ordre aussi bien démocratique qu'organisationnel et matériel.
S'agissant des questions de principe, le texte pourrait conduire à remettre en cause une règle constitutive de la démocratie, à savoir que la désignation du candidat élu intervient à l'issue de l'organisation du scrutin et de la proclamation de ses résultats.
Du reste, il me semble que la logique inédite d' « élection automatique » proposée par le texte pourrait conduire à contester l'organisation du premier tour, dès lors qu'un seul candidat (ou une seule liste de candidats) y serait présent. Or, comme vous le savez, cette situation a concerné 68 % des communes lors des élections municipales de mars 2026.
Je souhaiterais également attirer votre attention sur le risque d'ouvrir une brèche à des dévoiements anti-démocratiques : on ne peut en effet jamais complètement écarter l'hypothèse dans laquelle le retrait d'un candidat, sous l'apparence d'une décision volontaire, résulterait en fait de « manoeuvres » entre candidats, voire d'un acte de pression. Rendre une élection automatique pourrait ainsi favoriser des manoeuvres électorales de ce type, qui altéreraient par ailleurs la sincérité du scrutin.
En outre, le dispositif proposé ne tient pas suffisamment compte, me semble-t-il, du rôle que joue l'élection dans la légitimation du candidat élu, au-delà de sa fonction de départage entre plusieurs candidats. Certes, s'il ne reste qu'un seul candidat au second tour, la question du choix effectué par les électeurs est de facto réglée. Pour autant, je suis convaincu que la légitimation du candidat élu nécessite une élection « positive » et active, et non pas seulement automatique.
Enfin, la dernière interrogation d'ordre conceptuel que soulève le texte est liée à la reconnaissance du vote blanc. Proclamer automatiquement élu un candidat dès lors qu'il est seul en lice au second tour reviendrait à priver les électeurs de la possibilité de ne procéder à aucun choix ou d'exprimer l'idée que l'offre électorale ne leur convient pas, au travers du vote blanc ou du vote nul. Or la possibilité de voter blanc constitue un droit reconnu à tout électeur. De plus, depuis 2014, les bulletins blancs sont décomptés séparément des bulletins nuls et leur nombre est mentionné dans les résultats du scrutin.
À ces questions fondamentales s'ajoutent des interrogations organisationnelles et matérielles.
De façon inédite, le texte conduirait à proclamer élu un candidat non pas directement à l'issue d'une journée de vote, mais dans l'entre-deux tours, sans apporter de précision sur l'autorité qui procéderait à cette proclamation.
De plus, le texte laisse la possibilité aux candidats de se désister « à tout moment avant l'ouverture du scrutin du second tour », c'est-à-dire, au sens strict, jusqu'à 7 h 59 le jour du scrutin, ce qui irait à l'encontre des règles actuelles, puisque le retrait des candidats (ou listes de candidats) ne peut pas intervenir après le délai limite de dépôt des candidatures.
Enfin, sur le plan matériel, il engendrerait d'incontestables difficultés dans la mesure où la préparation du deuxième tour débute dès la clôture du premier : il faudrait donc potentiellement interrompre ces opérations en cours de route, avec des incidences qu'il est difficile d'anticiper précisément, notamment s'agissant des modalités de remboursement de la propagande électorale du candidat qui se retire, mais également du candidat qui aurait dû participer au scrutin du second tour et qui a déjà engagé des frais.
Comme évoqué, le cas d'un second tour avec un seul candidat ou une seule liste de candidats peut correspondre à trois hypothèses principales. Il me paraît nécessaire de distinguer à chaque fois les réponses à apporter.
Lorsque la candidature unique résulte du retrait de l'un des candidats qualifiés pour le second tour, ou bien lorsqu'elle résulte de la fusion de plusieurs listes, le second tour de scrutin ne saurait être supprimé.
En effet, les circonstances ont changé entre le premier tour et le second tour de scrutin, si bien que l'on ne peut pas, selon moi, se passer du consentement formalisé à l'occasion d'un vote. Les seuls résultats du premier tour ne suffisent pas à proclamer élu un candidat.
En revanche, lorsque la candidature unique au second tour résulte d'un nombre de suffrages inférieur au seuil du quart des électeurs inscrits (dans le cas où un seul candidat était présent au premier tour), le second tour de scrutin pourrait être utilement supprimé. En effet, dans ce cas de figure précis, le second tour constitue la parfaite réplique de la configuration du premier tour.
Sur la base de ces considérations, je vous proposerai un amendement, qui a reçu l'accord de l'auteur du texte, visant à resserrer le dispositif prévu par la proposition de loi sur ce dernier cas de figure.
L'objectif est de supprimer, pour les élections législatives, départementales et sénatoriales, la condition du nombre de suffrages égal au quart des électeurs inscrits pour être élu dès le premier tour lorsqu'un seul candidat (ou un seul binôme de candidats) s'est présenté.
Ainsi, cela permettrait d'éviter qu'un second tour ne soit organisé lorsque le seul candidat présent au premier tour réunit moins de 25 % des suffrages des électeurs inscrits, et donc de reconvoquer des électeurs pour un deuxième tour de scrutin qui serait strictement identique au premier, avec un taux de participation qui serait probablement encore inférieur à celui du premier tour
Naturellement, en cas de pluralité de candidatures au premier tour des élections mentionnées, la condition du nombre de suffrages au moins égal au quart du nombre des électeurs inscrits continuerait de s'appliquer, en plus de la condition de majorité absolue des suffrages exprimés.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Merci de ce rapport extrêmement pédagogique.
Mme Nadine Bellurot. - Vous avez déjà répondu à la question que je souhaitais vous poser, monsieur le rapporteur, concernant la fusion de plusieurs listes en une seule liste lors du second tour.
M. François Bonhomme. - Je ne sais s'il faut saluer cette micro-proposition, présentée comme une simplification. En fait, c'est le principe démocratique qui doit prévaloir. Interrogeons-nous plutôt sur les causes de l'atrophie démocratique. Le rapporteur a dénombré entre un et trois seconds tours concernés... Il a eu la décence de ne pas parler en pourcentage ! L'auteur de la proposition de loi fait valoir le fait qu'il ne faut pas user la démocratie, mais lorsqu'il n'y a qu'un seul candidat au second tour, c'est le signe qu'elle est déjà usée.
Mme Cécile Cukierman. - Je tiens à saluer le travail du rapporteur sur ce texte assez original et imprévu. Certes, il faudrait traiter de nombreux sujets dans le code électoral, mais je n'avais pas identifié celui-ci comme l'une des priorités. Il me semble que ce texte vise un épiphénomène.
Je rejoins les propos du rapporteur : les rares cas visés relèvent, dans la plupart des cas, de choix politiques. Ils étaient certes plus nombreux il y a quelques années, en raison du découpage cantonal. Mais aujourd'hui, nous légifèrerions s donc pour quelques cas...
La vraie difficulté tient au fait que le retrait est un droit, que l'on ne peut limiter en pratique, y compris dans le temps. Par ailleurs, l'argument de la dépense engagée est totalement injustifié. En effet, le candidat a engagé des frais avant même de savoir s'il peut se présenter au second tour ou s'il fait le choix de se maintenir. Il conviendrait d'examiner les incidences que l'adoption de cette proposition de loi pourrait avoir sur les comptes de campagne : à partir de quand les dépenses engagées pour le second tour pourraient-elles être remboursées en cas de retrait de l'un des candidats au dernier moment ?
L'auteur de cette proposition de loi avance des questions organisationnelles et de coût financier dans son exposé des motifs. Faisons preuve de prudence quand il s'agit de modifier le code électoral. Nous ne connaissons pas l'avenir, et, dans les années qui viennent, certains pourraient avoir la tentation de proposer un texte prévoyant qu'il n'est pas nécessaire d'organiser des élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants dans la mesure où, dans la plupart des cas, une seule liste est déposée.
Même si les élections municipales n'étaient plus concernées par ce texte, il n'en demeure pas moins que nous enverrions un très mauvais signal si nous l'adoptions. La légitimité d'un élu tient au taux de participation, quand bien même une seule liste est présentée. En dépit de l'excellente modification proposée par le rapporteur, nous nous abstiendrons.
M. Guy Benarroche. - Je remercie le rapporteur d'avoir décortiqué les conséquences de l'application de cette proposition de loi. Je pensais qu'un plus grand nombre de cas étaient concernés. Je partage l'analyse de nos collègues, mais ne suis pas favorable à la suppression du seuil minimal de 25 % des électeurs inscrits pour les élections départementales, législatives et sénatoriales lorsqu'un seul candidat s'est présenté au premier tour. En effet, il faut, selon moi, reconnaître le vote blanc comme un vote exprimé. J'irai même plus loin : si, lors du second tour, un candidat ne recueille pas 50 % des votes exprimés, incluant les bulletins blancs, son élection ne devrait pas être validée.
Je ne voterai pas ce texte, qui, de surcroît, comme l'a dit Cécile Cukierman, pourrait ouvrir la porte à la non-organisation d'élections municipales en cas de candidat unique. En viendrait-on au tirage au sort ... ? Le seul mode d'élection qu'il faudrait revoir concerne l'élection du Président de la République au suffrage universel direct.
M. Éric Kerrouche. - Parfois le mieux est l'ennemi du bien. L'auteur de ce texte argue d'une volonté de simplification, mais, comme l'a rappelé le rapporteur, les règles de maintien des candidats au second tour ne sont pas identiques à toutes les élections. Pour les élections départementales, législatives et sénatoriales, dans le cadre du scrutin majoritaire, les candidats doivent obtenir un nombre de suffrages supérieur à 12,5 % du nombre des électeurs inscrits pour accéder au second tour, contre 5 %, je le rappelle, au début de la Ve République. Nous aurions intérêt à modifier cette règle plutôt que d'adopter cette proposition de loi.
Par ailleurs, l'auteur de cette proposition de loi illustre l'intérêt de ce texte en citant la deuxième circonscription de la Guyane lors des élections législatives de 2024, et lors de celles de 2027 la septième circonscription de la Seine-Saint-Denis et la dix-neuvième circonscription du Nord. Certes, le taux de participation a été moindre au second tour, mais le nombre de votes blancs y a bondi ; avec, par exemple, 31 % de votes blancs dans la septième circonscription de la Seine-Saint-Denis.
S'agissant des élections municipales, comme cela a été souligné, se pose la question de la fusion des listes qualifiées en une seule liste pour le second tour, et partant, de la sincérité du scrutin.
Par ailleurs, la proposition de loi laisse la possibilité aux candidats de se désister « à tout moment avant l'ouverture du scrutin du second tour », ce qui pose un problème juridique, eu égard aux modalités du retrait de la candidature, et un problème organisationnel.
Le scrutin pourrait être annulé jusqu'à 7 h 59 le jour du scrutin ; le retrait serait donc postérieur à la clôture du dépôt des candidatures. Se pose un problème majeur pour les élections municipales dans la mesure où l'article L. 267 du code électoral dispose qu'aucun retrait volontaire de candidat n'est accepté après le dépôt de la liste.
Concernant les problèmes organisationnels, dans certaines circonscriptions, le délai limite pour la remise des documents de propagande officielle est pratiquement concomitant avec le délai limite de dépôt des candidatures. Quid du remboursement d dépenses engagées en cas d'annulation du scrutin à la suite de désistements ?
Je ne pense pas que la proposition de loi déposée soit très opérationnelle. Penchons-nous plutôt sur d'autres aspects du code électoral plutôt que de commencer par traiter des exceptions ! Modifions plutôt les seuils de participation requis pour la qualification au second tour dans les scrutins majoritaires ! Cela permettrait de répondre en partie à l'incompréhension démocratique.
M. Hussein Bourgi. - J'ai examiné cette proposition de loi non pas à l'aune de l'actualité politique récente, mais à l'aune de l'histoire parlementaire départementale en France.
La vie politique était alors structurée autour de quatre grands partis : le Rassemblement pour la République (RPR), l'Union pour la démocratie française (l'UDF), le parti socialiste, le parti communiste ; sans oublier le parti radical de gauche, qui était associé aux deux derniers. Lors des élections législatives et cantonales, on constatait très souvent un désistement républicain d'un candidat au bénéfice du second. Aujourd'hui, la vie politique est fragmentée. Toutefois, on ne légifère pas seulement pour aujourd'hui, mais aussi pour hier et demain. C'est pourquoi j'ai examiné cette proposition de loi sans préjugé ni a priori.
Tout d'abord, lorsqu'il n'y a qu'un seul candidat au second tour, la presse ne manque pas de titrer le lendemain sur la question de la légitimité du candidat élu avec un taux de participation de 25 % ou de 30 % des électeurs, ce que lui objecteront également ses opposants politiques. .
Ensuite, les bureaux de vote sont tenus par des agents publics territoriaux, parfois des secrétaires de mairie, ce qui représente un coût pour la collectivité. Lorsqu'un second tour est organisé en présence d'un seul candidat, les élus s'interrogent sur la pertinence de ce second tour.
Partant de ces constats, je formulerai deux réserves.
Le retrait d'un candidat au second tour pose question en ce qui concerne tant l'organisation que les dépenses engagées.
Ma seconde réserve concerne l'hypothèse d'une fusion des listes. Il ne me semble pas possible d'en déduire que la seule liste restante est proclamée élue au second tour.
Je souscris à la proposition de Cécile Cukierman : nous gagnerions à nous pencher plutôt sur certains aspects du code électoral qui peuvent apparaître surannés. Permettez-moi de vous faire une suggestion pour alimenter utilement nos réflexions.
Depuis les élections municipales, la presse quotidienne régionale parle tous les jours de l'installation des conseils municipaux, soulevant la question des indemnités des élus. Toutes les oppositions, de l'extrême droite à l'extrême gauche - le populisme est de droite comme de gauche -, plaident pour une diminution de leurs montants.
On soupçonne aujourd'hui les élus de « se gaver », pardonnez-moi cette expression. Ne pourrait-on pas prévoir que le montant des indemnités ne donne pas lieu à délibération du conseil municipal, mais qu'il soit imposé ? L'élu qui ne voudrait pas percevoir son indemnité pourrait la verser au pot commun pour qu'elle soit répartie entre les élus de la majorité, et, pourquoi pas, de l'opposition. Je ne supporte plus le débat faussement politique, en réalité populiste, qui a lieu aujourd'hui. Les Français retiennent des élections municipales le nom des adjoints et des adjointes, éventuellement leurs délégations, mais surtout les articles de journaux consacrés à la polémique autour du vote des indemnités des élus.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Monsieur Bourgi, face à ce populisme qui se répand sur tout l'échiquier politique, il serait plutôt souhaitable que nous assumions collectivement que les citoyens qui prennent de leur temps pour endosser des responsabilités doivent être correctement rémunérés - cela fait partie de l'exercice démocratique -, sauf à considérer que seuls ceux qui bénéficient d'une fortune personnelle puissent accéder à des fonctions démocratiques. Nous ne pouvons éviter ce débat ; faisons plutôt porter collectivement notre voix.
Par ailleurs, vos observations rejoignent, pour l'essentiel, celles qui ont été formulées par le rapporteur, qui a décortiqué ce texte, je le redis, avec pédagogie, examinant toutes les résultantes.
J'entends que vous vouliez revoir le code électoral. Mais, je vous le rappelle, cette proposition de loi est inscrite au sein d'une niche parlementaire. L'analyse du rapporteur n'est pas inutile. Ce texte est de nature à répondre au sentiment d'absurdité, éprouvé parfois par les électeurs, de la règle consistant à organiser un second tour pour un candidat unique, au motif qu'il n'aurait pas totalisé le nombre de voix légalement prévu.
M. Michel Masset, rapporteur. - J'estime que le second tour doit être maintenu dès lors qu'il ne constitue pas la réplique parfaite de la configuration du premier tour. Pour moi, il n'y a pas débat sur ce point.
François Bonhomme a parlé de micro-proposition, mais les petits pas font cheminer. De fait, elle suscite un riche débat parmi nous.
Nous avons examiné toutes les résultantes que vous avez pointées et vous proposons de modifier le texte en conséquence. Pour ma part, je m'inquiétais des conséquences éventuelles sur les élections municipales en cas de candidature unique.
Lorsque la candidature unique au second tour résulte d'un nombre de suffrages inférieur au seuil de 25 % des électeurs inscrits, dans l'unique cas où un seul candidat était présent au premier tour, pourquoi demander l'organisation d'un second tour, dont on connaît forcément le résultat ? Je ne suis pas convaincu que la démocratie en sorte gagnante. C'est pourquoi nous n'avons retenu que ce cas de figure.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives aux modalités selon lesquelles une élection doit être considérée comme acquise à l'issue du premier tour de scrutin.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
M. Michel Masset, rapporteur. - L'amendement COM-1, qui a recueilli l'accord de l'auteur de la proposition de loi, vise à resserrer le dispositif prévu par le texte initial sur la seule hypothèse où le second tour constituerait l'exacte réplique du premier tour s'agissant des élections législatives, départementales et sénatoriales.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est ainsi rédigé.
Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article unique |
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M. MASSET, rapporteur |
COM-1 |
Suppression de la condition du nombre de suffrages égal au quart des électeurs inscrits en présence d'un seul candidat au premier tour |
Adopté |