Proposition de loi visant à rationaliser l'organisation des scrutins en cas de candidature unique au second tour

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique
Instauration d'une élection automatique en cas de candidature unique au second tour

L'article unique de la proposition de loi prévoit que si, dans le cadre des élections législatives, départementales, municipales et des conseillers de la métropole de Lyon, un seul candidat (ou une seule liste de candidats) demeure en lice à l'issue du premier tour de scrutin, alors il est proclamé élu (ou bien l'ensemble des sièges est attribué à la liste concernée) sans qu'il ne soit nécessaire de procéder au second tour de scrutin.

Soulignant l'intérêt du texte, mais aussi certaines difficultés au regard des principes démocratiques comme de l'organisation matérielle de l'élection, la commission a considéré que le second tour de scrutin ne pouvait être supprimé que s'il répliquait le premier tour.

Aussi a-t-elle adopté l'amendement COM-1 du rapporteur, qui vise à resserrer le dispositif prévu par la proposition de loi de manière à supprimer, pour les élections législatives, départementales et sénatoriales, la condition du nombre de suffrages égal au quart des électeurs inscrits pour être élu dès le premier tour lorsqu'un seul candidat (ou un seul binôme de candidats) est présent.

Elle a adopté l'article unique ainsi modifié.

1. Les hypothèses pouvant conduire à la présence d'une candidature unique au second tour de scrutin sont limitées en théorie comme en pratique

a) La majorité des élections peuvent donner lieu à un second tour

Deux modes de scrutin sont susceptibles de nécessiter l'organisation d'un second tour : le scrutin majoritaire (uninominal ou plurinominal) à deux tours, et le scrutin proportionnel de liste à deux tours.

(1) Le scrutin majoritaire (uninominal ou plurinominal) à deux tours

Ce scrutin est applicable aux élections départementales, législatives et présidentielle, ainsi qu'aux élections sénatoriales dans les départements où sont élus deux sénateurs ou moins^4(*). Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2025-444 du 21 mai 2025, il n'est plus applicable dans les communes de moins de 1 000 habitants, qui sont dorénavant régies par le scrutin de liste.

Pour les élections législatives, départementales et sénatoriales, la victoire dès le premier tour est soumise à deux conditions cumulatives :

- l'obtention d'une majorité absolue des voix ;

- ainsi que l'obtention d'un nombre minimal de suffrages égal à 25 % au moins du nombre des électeurs inscrits^5(*).

Si ces conditions ne sont pas remplies, un second tour est organisé.

Seuls les candidats (ou binômes de candidats) présents au premier tour et qui ont obtenu un nombre de suffrages au moins égal à 12,5 % du nombre des électeurs inscrits peuvent être candidats au deuxième tour.

Dans le cas où un seul candidat (ou binôme de candidat) remplit ces conditions, le candidat ayant obtenu après lui le plus grand nombre de suffrages au premier tour peut se maintenir au second.

Dans le cas où aucun candidat (ou binôme de candidats) ne remplit ces conditions, les deux candidats (ou binômes de candidats) ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages au premier tour peuvent se maintenir au second^6(*).

En cas de second tour, l'élection est acquise à la majorité relative des suffrages.

(2) Le scrutin proportionnel de liste à deux tours

Le scrutin proportionnel de liste à deux tours est applicable aux élections municipales^7(*) dans toutes les communes depuis la loi n° 2025-444 du 21 mai 2025, entrée en vigueur lors du renouvellement général de mars 2026, ainsi qu'aux élections régionales.

Il est également applicable à l'élection des conseillers à l'assemblée de Corse^8(*), à l'élection des conseillers à l'assemblée de Guyane, à l'élection des conseillers à l'assemblée de Martinique, et à l'élection des conseillers de l'assemblée de Mayotte, ainsi qu'aux élections des assemblées territoriales des collectivités d'outre-mer (assemblée territoriale de Polynésie française, assemblée territoriale de Saint-Barthélemy, assemblée territoriale de Saint-Martin, assemblée territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon).

L'élection est acquise au premier tour si une liste recueille la majorité absolue des suffrages exprimés, ce qui sera nécessairement le cas si une seule liste est déclarée ou si deux listes sont en présence, sous réserve, dans ce dernier cas, que les deux listes en présence n'aient pas obtenu exactement le même nombre de suffrages. Aucune obligation d'atteindre un seul minimal de suffrages par rapport au nombre d'électeurs inscrits ne s'impose^9(*).

Les élections municipales de mars 2026

Lors des élections de mars 2026, qui ont vu l'extension du scrutin de liste aux communes de moins de 1 000 habitants, 68 % des communes ont disposé d'une seule liste de candidats au premier tour, et 25 % des communes ont disposé de deux listes de candidats. 68 communes n'avaient aucune liste candidate^10(*).

En conséquence, l'élection a été acquise dès le premier tour dans plus de 32 000 communes de droit commun.

À l'inverse, un second tour a été nécessaire dans 1 590 circonscriptions, dont 1 526 communes de droit commun, 17 communes de Polynésie française (dont une de moins de 1 000 habitants), 8 sections électorales en Polynésie française, 29 secteurs ou arrondissements à Paris, Lyon et Marseille et 10 circonscriptions de la Métropole de Lyon^11(*).

Si l'élection n'est pas acquise au premier tour, il est procédé à un second tour auquel ne peuvent se présenter que les listes ayant obtenu au moins 10 % du total des suffrages exprimés au premier tour^12(*).

La fusion de listes

Les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés peuvent fusionner avec une liste qualifiée pour le second tour, sous réserve qu'elles ne se présentent pas au second tour^13(*).

Le candidat tête de la liste « d'accueil » - c'est-à-dire la liste qui accueille la fusion de deux ou plusieurs listes - notifie à la préfecture ou à la sous-préfecture la fusion de la liste. Une liste modifiée dans sa composition en vue du second tour peut modifier son intitulé et l'ordre de présentation des candidats peut également être modifié.

Dans le cas où une seule liste remplit la condition des 10 % des suffrages exprimés, la liste ayant obtenu après celle-ci le plus grand nombre de suffrages au premier tour peut se maintenir au second tour. Dans le cas où aucune liste ne remplit cette condition, les deux listes ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages au premier tour peuvent se maintenir au second^14(*).

Les sièges sont répartis entre les listes à la représentation proportionnelle avec une prime majoritaire de 50 % des sièges attribués à la liste arrivée en tête pour les élections municipales^15(*), et une prime majoritaire de 25 % des sièges attribués à la liste arrivée en tête pour les élections régionales^16(*).

Les sièges restants sont répartis entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, selon la règle de la plus forte moyenne.

Les scrutins se déroulant en un seul tour

À l'inverse, certains scrutins se déroulent toujours en un seul tour. Sont concernées :

- l'élection des représentants au Parlement européen, qui a lieu au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, sans panachage ni vote préférentiel^17(*) ;

- l'élection des sénateurs dans les départements où sont élus au moins trois sénateurs, qui se déroule à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel^18(*) ;

- l'élection des membres du Congrès et des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie^19(*) ainsi que l'élection de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna^20(*), qui ont lieu au scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation.

À noter que le scrutin majoritaire à un tour, en vertu duquel le candidat ou la liste qui obtient le plus de voix emporte le siège ou l'ensemble des sièges, n'a pas connu d'exemples sous la cinquième République.

b) Dans certains cas, un seul candidat est présent au second tour de scrutin

Dans la grande majorité des cas, le second tour de scrutin voit s'affronter au moins deux candidats ou deux listes de candidats.

Il peut néanmoins arriver, dans certaines hypothèses précises, qu'il n'y ait qu'un candidat (ou qu'une liste de candidats) en lice pour le second tour.

À ce titre, trois principaux cas de figure peuvent être distingués :

(1) Dans un scrutin majoritaire à deux tours, le seul candidat qui s'était présenté au premier tour a obtenu un nombre de suffrages inférieur à 25 % des électeurs inscrits

Comme mentionné plus haut, cette condition du nombre d'inscrits s'applique aux élections législatives, départementales et sénatoriales.

Si le seul candidat qui s'était présenté au premier tour a obtenu un nombre de suffrages inférieur à 25 % des électeurs inscrits, alors un second tour doit être organisé, auquel est présent ce seul candidat (ou binôme de candidats, pour les élections départementales).

À ce jour, ce cas de figure apparaît particulièrement rare. Selon les informations transmises au rapporteur par le bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur, il ne s'est présenté, du moins depuis 2015, à aucune des trois élections concernées^21(*).

(2) Dans un scrutin majoritaire ou un scrutin de liste, un candidat (ou une liste de candidats) parmi les deux candidats (ou listes de candidats) qualifiés pour le second tour retire sa candidature

En conséquence de cette hypothèse, il ne reste plus qu'un candidat (ou une liste de candidats) en lice pour le second tour.

Le retrait d'un candidat qualifié pour le second tour peut être motivé par deux raisons principales^22(*) :

- d'une part, le candidat peut retirer sa candidature de son propre chef, pour des raisons personnelles.

Ainsi, lors des élections législatives de 2024 dans la 2^e circonscription de Guyane, la candidate arrivée en deuxième position au premier tour, Sophie Charles, a décidé de retirer sa candidature. Le troisième candidat n'ayant pas atteint le seuil des 12,5 % nécessaire pour être qualifié au second tour, le candidat arrivé en tête au premier tour, Davy Rimane, s'est donc retrouvé l'unique candidat en lice lors du second tour.

- d'autre part, le candidat peut également retirer sa candidature du fait d'un accord de désistement conclu entre deux partis politiques. Cette configuration a été observée à plusieurs reprises lors des élections législatives.

Désistement d'un candidat qualifié pour le 2^nd tour : exemples récents

Élections législatives	Circonscription	Candidats qualifiés pour le 2^nd tour (et parmi eux, celui qui s'est désisté)
2007	7^e circonscription de Seine-Saint-Denis	-Jean-Pierre Brard (PCF) -Mouna Viprey (PS)
	19^e circonscription du Nord	-Patrick Roy (PS) -Patrick Leroy (PCF)
2017	2^e circonscription de l'Aveyron	-Anne Blanc (REM) -André At (LR)
2022	4^ème circonscription de Seine-Saint-Denis	-Soumya Bourouaha (Nupes) -Azzédine Taïbi (DVG)
	11^èmecirconscription de Seine-Saint-Denis	-Clémentine Autain (Nupes) -Virginie de Carvalho (DVG)
	4^ème circonscription de Guadeloupe	-Élie Califer (DVG) -Marie-Luce Penchard (DVC)

Source : éléments transmis par le bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur au rapporteur

Les désistements de la part des candidats qualifiés pour le second tour de scrutin ne font pas l'objet d'un suivi particulier de la part du ministère de l'intérieur.

Il est néanmoins possible de dresser le bilan global suivant s'agissant du nombre de cas constatés dans lesquels un unique candidat est resté en lice pour le second tour à la suite de désistements.

Élections		Situations dans lesquelles un seul candidat ou une seule liste était présent au second tour après désistement
Élections législatives	2007	2
	2012	15
	2017	1
	2022	3
	2024	1
Élections municipales	2008	2
	2014	0
	2020	3
	2026	0
Élections cantonales	2008	39
	2011	34
Élections départementales	2015	13
	2021	24

Source : éléments transmis par le bureau des élections du ministère de l'intérieur au rapporteur

La procédure de désistement est rigoureusement encadrée, afin de favoriser la stabilité de l'élection, préserver la sincérité du scrutin et éviter les manoeuvres liées aux candidatures. En particulier, le retrait des candidatures est toujours borné dans le temps et doit intervenir avant la date limite pour le dépôt des candidatures. Une fois ce délai expiré, les candidatures sont réputées définitives.

Les règles relatives au dépôt de candidature et au maintien au second tour d'un scrutin

De manière générale, les déclarations de candidature pour le second tour de scrutin doivent être déposées avant le mardi qui suit le premier tour de scrutin. Cette date butoir pour le dépôt correspond également à la date jusqu'à laquelle les candidatures peuvent être retirées.

Ces règles sont prévues et déclinées comme suit pour chaque élection :

- s'agissant des élections législatives, la date limite pour le dépôt des candidatures est fixée par l'article L. 162 du code électoral au mardi suivant le premier tour à 18 heures, et l'article R. 100 dispose que « les candidatures ne peuvent être retirées que jusqu'à la date limite fixée pour le dépôt des candidatures. Le retrait est enregistré comme la déclaration de candidature » ;

- s'agissant des élections départementales, la date limite pour la déclaration de candidature prévue à l'article L. 210-1 du code électoral est fixée au mardi suivant le premier tour à 16 heures par l'article R. 109-1. Ce même article précise que : « la candidature ne peut être retirée que jusqu'à la limite fixée pour le dépôt des candidatures. Le retrait est enregistré comme la déclaration de candidature. Pour être valable, le retrait doit être signé par les deux membres du binôme » ;

- s'agissant des élections municipales, les déclarations de candidatures pour le second tour doivent être déposées au plus tard le mardi qui suit le premier tour à 18 heures. Les retraits des listes complètes doivent intervenir avant ce délai limite et comporter la signature de la majorité des candidats de la liste ; ils sont enregistrés. Après ce délai limite, aucun retrait volontaire ou remplacement de candidat n'est accepté (article L. 267) ;

- de manière similaire, s'agissant des élections régionales, les déclarations de candidatures pour le second tour doivent être déposées au plus tard le mardi qui suit le premier tour à 18 heures (article L. 350), tandis que les retraits des listes complètes doivent intervenir avant ce délai limite et comporter la signature de la majorité des candidats de la liste. Un récépissé des déclarations de retrait est donné. Après ce délai limite, aucun retrait volontaire ou remplacement de candidat n'est accepté (article L. 352) ;

- s'agissant enfin des élections sénatoriales, dans les départements où s'applique le scrutin majoritaire, la déclaration de candidature pour le second tour doit être déposée une demi-heure au moins avant l'heure fixée pour l'ouverture du scrutin (article L. 305), c'est-à-dire le jour du scrutin au plus tard à 15 heures (article R. 153). Passé ce délai, les candidatures ne peuvent être retirées.

En pratique, le désistement d'un candidat peut correspondre à trois cas de figure distincts :

- un candidat ou une liste théoriquement qualifié(e) pour un second tour décide de ne pas déposer sa candidature au second tour, donc de ne pas y participer ;

- un candidat ou une liste qualifié(e) pour le second tour dépose sa candidature pour le second tour puis décide, avant le délai limite d'enregistrement des candidatures pour le second tour, de la retirer. Dans le cas d'une liste, le retrait est soumis à l'accord de la majorité des candidats de celle-ci.

- un candidat ou une liste qualifié(e) pour le second tour dépose sa candidature pour le second tour puis décide, après le délai limite d'enregistrement des candidatures pour le second tour, de ne finalement pas participer au scrutin. Dans ce cas, si le candidat ne peut retirer au sens strict sa candidature - juridiquement, il participe à l'élection -, il peut néanmoins ne pas livrer ses bulletins de vote aux maires des communes^23(*), ou encore demander, à tout moment, le retrait de ses bulletins de vote^24(*).

En tout état de cause, le désistement d'un candidat est, en l'état du droit, sans incidence sur la tenue du second tour de scrutin. Quand bien même il ne reste plus qu'un seul candidat (ou une seule liste de candidats) sur les candidats (ou listes de candidats) qualifiés pour le second tour, celui-ci est organisé selon les règles habituelles. Le seul candidat (ou la seule liste de candidats) présent(e) est alors nécessairement élu(e) avec 100 % des suffrages exprimés^25(*).

(3) Dans un scrutin de liste, les listes de candidats qualifiées pour le second tour fusionnent en une seule liste

Si les listes de candidats qui sont qualifiées pour le second tour décident de fusionner en une seule liste, alors ne subsiste que la liste « d'accueil ». Cette fusion doit intervenir avant le délai limite du dépôt de candidature.

2. La proposition de loi vise à supprimer la tenue du second tour dès lors qu'un seul candidat y est présent et à proclamer automatiquement élu ce candidat

Constatant que le droit ne prévoit pas aujourd'hui l'hypothèse dans laquelle un seul candidat (ou une seule liste de candidats) demeure en lice au second tour, l'article unique de la proposition de loi prévoit que si, dans le cadre des élections législatives, départementales, municipales et des conseillers métropolitains de Lyon, un seul candidat (ou une seule liste de candidats) demeure en lice à l'issue du premier tour de scrutin, alors il est proclamé élu (ou bien l'ensemble des sièges est attribué à la liste concernée) sans qu'il ne soit nécessaire de procéder au second tour de scrutin.

Le retrait des candidats qualifiés pour le second tour dont résulterait la présence d'une candidature unique pourrait intervenir « à tout moment avant l'ouverture du scrutin du second tour ».

À cette fin, le texte vise à compléter les articles L. 126, L. 193, L. 224-5 et L. 262 du code électoral (respectifs, relativement, aux élections législatives, aux élections départementales, à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon et aux élections municipales) d'un alinéa prévoyant cette proclamation.

L'exposé des motifs de la proposition de loi met en avant trois principaux arguments justifiant cette disposition, présentée comme « une mesure de bon sens » visant à « combler [un] vide juridique » :

- garantir l'enjeu démocratique, tout d'abord. Pour les signataires de la proposition de loi, la tenue d'un second tour de scrutin en présence d'un seul candidat s'apparente à un « scrutin sans véritable alternative ». Sont dénoncées les « situations absurdes où l'on persiste à convoquer les électeurs sans qu'un véritable choix leur soit offert » ;

- assurer la maîtrise et la légitimité de la dépense publique, ensuite. L'exposé des motifs met en avant le caractère inutile de la dépense engendrée par l'organisation, dans ces cas-là, d'un second tour de scrutin : la « mobilisation complète de l'appareil électoral - ouverture de bureaux de vote, présence des personnels, impression de documents électoraux - [...] a un coût financier et humain dont la légitimité est ici difficilement défendable ». Si cette dépense publique est certes « marginale à l'échelle d'un scrutin », elle devient toutefois « symbolique d'une forme d'inertie administrative, peu compréhensible aux yeux des citoyens » ;

- préserver la portée et la valeur du vote, enfin. Les signataires de la proposition de loi rappellent la nécessité de « renforcer la lisibilité et la pertinence des démarches électorales » et considèrent que l'organisation d'un second tour de scrutin en présence d'un seul candidat constitue « un facteur de lassitude et d'incompréhension démocratique ».

3. La commission a resserré le dispositif prévu afin de supprimer la condition du nombre de suffrages égal au quart des électeurs inscrits pour être élu dès le premier tour lorsqu'un seul candidat (ou un seul binôme de candidats) est présent

a) Ne pas solliciter les électeurs pour des scrutins dont l'issue est déjà tranchée : un objectif a priori raisonnable

Le rapporteur comprend l'objectif de l'auteur de « ne pas user la démocratie », selon ses termes propres, et donc d'éviter de convoquer les électeurs pour des scrutins dont l'issue est déjà tranchée.

Il est vrai que l'intérêt d'organiser un second tour de scrutin alors même que l'issue de la procédure est acquise, dès lors qu'un seul candidat reste en lice (après les désistements d'autres candidats qualifiés pour le second tour), peut apparaître limité et que la dépense induite peut sembler superflue.

Du reste, certains systèmes électoraux étrangers prévoient un mécanisme d'élection automatique (aussi appelée « élection sans opposition »), à l'image du droit anglo-saxon.

L'élection automatique dans le système électoral anglo-saxon

Le droit britannique prévoit qu'un cas d'unicité de candidature, l'élection est automatique (« uncontested election ») et s'opère sans convocation ni intervention formelle des électeurs. Cette pratique est cependant devenue très rare au Royaume-Uni ; d'après les informations recueillies par le rapporteur :

- elle se serait rencontrée pour la dernière fois au niveau national lors de l'élection législative partielle de 1954 tenue dans la circonscription d'Armagh ;

- et au niveau local pour la dernière fois en 2018.

Un dispositif analogue existe au Québec pour les élections municipales et législatives :

- aux termes de l'article 168 de la loi du Québec sur les élections et les référendums dans les municipalités, « lorsqu'à la fin de la période prévue pour la production des déclarations de candidature le président d'élection n'en a accepté qu'une à un poste ou qu'il ne reste qu'un candidat à ce poste, il proclame le candidat élu ».

Lors des élections municipales de 2021, 5 des 30 villes les plus peuplées au Québec ont vu leur maire être élu sans opposition faute de candidatures ; 62, 7 % des maires et conseillers municipaux ont été élus sans opposition^26(*). Lors des élections municipales de 2025, 52 % des maires et 59 % des conseillers municipaux ont été élus sans opposition (soit 57,8 % en moyenne)^27(*).

- s'agissant des élections législatives, « si le directeur du scrutin n'a reçu qu'une seule déclaration de candidature à la fin de la période prévue pour leur production, il proclame le candidat élu et en informe immédiatement le directeur général des élections »^28(*), et « si le retrait de candidature a lieu après l'avis de scrutin et qu'il ne reste qu'un seul candidat, le directeur du scrutin le proclame élu et en informe immédiatement le directeur général des élections »^29(*).

Aucun député n'a été élu sans opposition aux élections législatives depuis 1939 (à l'exception d'une élection partielle en 1958)^30(*).

b) L'instauration d'une élection automatique au second tour soulèverait néanmoins des questions sur le plan des principes comme de l'organisation matérielle

Si le rapporteur reconnaît la pertinence des arguments mis en avant par l'exposé des motifs, il estime néanmoins que le dispositif soulève de nombreuses questions, d'ordre conceptuel et matériel.

(1) Des questions liées à la conception de la démocratie

· Une proposition contraire au principe de représentativité, et un précédent qui pourrait avoir des conséquences non maîtrisées

En proposant que, sous certaines conditions, un candidat qualifié pour le second tour d'une élection soit proclamé élu sans même qu'un scrutin n'ait été organisé, le texte paraît remettre en cause une règle constitutive de la démocratie selon laquelle la désignation du candidat élu intervient à l'issue de l'organisation du scrutin et de la proclamation de ses résultats. Comme souligné par l'avocat et docteur en droit public Didier Girard lors de son audition par le rapporteur, « ne pas procéder à une élection pour pourvoir un mandat électif est, dans son principe même, la négation du scrutin représentatif ».

Supprimer la tenue du second tour en rendant automatique l'élection d'un candidat amorcerait ainsi une logique inédite, qui paraît d'autant moins souhaitable au rapporteur qu'elle pourrait conduire à contester l'organisation d'un premier tour de scrutin dès lors qu'un seul candidat (ou une seule liste de candidats) y serait présent. Or, cette situation a concerné plus de la moitié des communes lors des élections municipales de mars 2026.

En outre, le rapporteur attire l'attention sur un autre effet indésirable du dispositif proposé, en ce que celui-ci pourrait ouvrir une brèche à des dévoiements anti-démocratiques. Le risque que le retrait d'un candidat, sous l'apparence d'une décision volontaire, puisse résulter de « manoeuvres » entre candidats voire d'un acte de pression (corruption ou contrainte) ne doit pas être écarté. Ainsi, rendre une élection automatique pourrait favoriser des manoeuvres électorales de ce type qui altèreraient par ailleurs la sincérité du scrutin.

· Ne pas aller à rebours de la reconnaissance récente du vote blanc

Le texte revient à proclamer élu, par effet rétroactif, un candidat (ou une liste de candidats) s'étant qualifié pour un second tour.

De plus, il tend à priver les électeurs de la possibilité, à l'occasion du second tour de scrutin, de ne procéder à aucun choix ou d'exprimer l'idée que l'offre électorale ne leur convient pas, à travers le vote blanc ou le vote nul.

Si les cas de nullité des bulletins sont précisément prévus par l'article L. 66 du code électoral^31(*), il n'existe certes pas de droit au vote nul^32(*), et les bulletins nuls n'entrent pas en compte dans le résultat du dépouillement.

La possibilité de voter blanc a en revanche été consacrée comme un droit reconnu à tout électeur^33(*). De plus, depuis la loi n° 2014-172 du 21 février 2014 visant à reconnaître le vote blanc aux élections, les bulletins blancs sont décomptés séparément des bulletins nuls. Comme ces derniers, ils sont annexés au procès-verbal et n'entrent pas en compte pour la détermination des suffrages exprimés ; néanmoins, il est fait spécialement mention des bulletins blancs dans les résultats des scrutins^34(*).

Il est entendu que les bulletins blancs ne pourraient de toute façon pas faire obstacle à l'élection d'un candidat (ou d'une liste de candidats) au second tour dans l'hypothèse où ce candidat (ou cette liste) serait le seul en lice : indépendamment du niveau de participation et du nombre de bulletins blancs ou nuls, un candidat (ou une liste de candidats) qui se retrouve seul au second tour est assuré d'être élu avec 100 % des suffrages exprimés.

Le vote blanc et le vote nul n'en demeurent pas moins des modalités d'expression démocratique dont les électeurs se trouveraient privés dans les cas de figure précis prévus par le texte.

· Réaffirmer le rôle de l'élection dans la légitimation du candidat élu

Comme rappelé par le professeur des universités en science politique Bernard Dolez lors de son audition par le rapporteur, l'élection n'a pas seulement pour objet de départager plusieurs candidats, mais elle vise aussi à manifester le consentement du corps électoral ainsi qu'à traduire l'appartenance du citoyen à la communauté nationale.

En conséquence, si le fait qu'il ne subsiste qu'un seul candidat au second tour règle d'emblée la question du choix effectué par les électeurs entre les candidats, il ne répond pas à lui seul à la nécessaire légitimation du candidat élu qui est également en jeu dans tout scrutin, laquelle nécessite une élection « positive » et non pas seulement automatique.

(2) Des questions organisationnelles en suspens et d'inévitables difficultés matérielles

Indépendamment des questions de principe qu'elle tend à soulever, la proposition de loi pose des questions organisationnelles et matérielles.

De façon inédite, elle conduirait à proclamer élu un candidat non directement à l'issue d'une journée de vote, mais dans l'entre-deux tours, sans apporter de précision sur l'autorité qui procèderait à cette proclamation^35(*).

De plus, en laissant la possibilité aux candidats de se désister « à tout moment avant l'ouverture du scrutin du second tour » - c'est-à-dire, au sens strict, jusqu'à 7h59 le jour du scrutin -, la proposition de loi va à l'encontre des règles actuelles, en vertu desquelles le retrait des candidats (ou listes de candidats) ne peut intervenir après le délai limite de dépôt des candidatures.

Au plan matériel, elle engendrerait d'incontestables difficultés dans la mesure où la préparation du deuxième tour (s'il apparaît nécessaire d'y procéder) débute dès la clôture du premier. Or, le dispositif proposé pourrait conduire à interrompre ces opérations en cours de route, avec des incidences qu'il est difficile d'anticiper précisément, notamment s'agissant des modalités de remboursement de la propagande électorale du candidat qui se retire, mais également du candidat qui aurait dû participer au scrutin du second tour et qui a déjà engagé des frais^36(*).

(3) Des arguments de simplification et d'économie discutables

Pour le rapporteur, il convient de relativiser les bénéfices attendus de la proposition de loi au regard de la simplification des règles électorales et des économies d'argent public.

D'une part, il n'est pas assuré que la présence d'un seul candidat au second tour d'un scrutin décourage massivement les électeurs de se rendre aux urnes. Le rapporteur note en effet que même lorsqu'il ne reste qu'un seul candidat au second tour, le niveau de participation se maintient par rapport au premier tour, et le nombre de suffrages reçus par le candidat au second tour est supérieur à celui reçu au premier tour : c'est la preuve que des électeurs qui n'avaient pas voté pour ce candidat au premier tour décident de se déplacer le jour du second tour pour voter pour lui, et ce alors même que l'issue du scrutin est dans tous les cas connue^37(*). Aussi l'argument de la lassitude des électeurs en cas de candidature unique au second tour ne paraît-il pas nécessairement fondé.

D'autre part, si le ministère de l'intérieur n'isole pas le coût de l'organisation du second tour de scrutin^38(*), il est possible de considérer que, dans le cas d'une candidature unique, ce coût est par définition réduit à son minimum. En tout état de cause, le rapporteur rappelle que les considérations financières doivent demeurer secondaires par rapport aux exigences démocratiques.

c) La commission a considéré que le second tour de scrutin pouvait être supprimé uniquement lorsque les conditions du second tour étaient strictement identiques à celles du premier tour

Pour le rapporteur, les trois hypothèses principales pouvant conduire à la présence d'un seul candidat (ou d'une seule liste de candidats) au second tour appellent des réponses distinctes.

Lorsque la candidature unique résulte du retrait d'un des candidats qualifiés pour le second tour - qu'il s'agisse d'une décision de retrait pour raisons personnelles, ou en conséquence d'un accord politique -, ou bien lorsqu'elle résulte de la fusion de plusieurs listes, le rapporteur considère que le second tour de scrutin ne saurait être supprimé. En effet, les circonstances ayant changé entre le premier tour et le second tour de scrutin, il lui paraît contestable de se passer du consentement formalisé à l'occasion d'un vote, pour proclamer élu un candidat sur le fondement des résultats du premier tour. En particulier, le candidat restant en lice à l'issue de désistements liés à la conclusion d'alliances politiques entre les premier et second tours peut ne pas correspondre au premier choix des électeurs.

En revanche, lorsque la candidature unique au second tour résulte d'un nombre de suffrages inférieur au seuil du quart des électeurs inscrits (dans le cas où un seul candidat était présent au premier tour), le rapporteur estime que la tenue d'un second tour constitue la parfaite réplique de la configuration du premier tour. Dans cette hypothèse précise, reconvoquer les électeurs pour un second tour de scrutin lui semble présenter un intérêt très limité, si bien que l'organisation du second tour pourrait être supprimée.

C'est pourquoi l'amendement COM-1 du rapporteur vise à resserrer le dispositif prévu par la proposition de loi sur ce seul cas de figure. En supprimant, pour les élections législatives, départementales et sénatoriales^39(*), la condition du nombre de suffrages égal au quart des électeurs inscrits pour être élu dès le premier tour lorsqu'un seul candidat (ou un seul binôme de candidats) est présent, il permet d'éviter qu'un second tour ne soit organisé lorsque le seul candidat présent au premier tour réunit moins de 25 % des suffrages des électeurs inscrits. En conséquence, il suffirait au candidat (ou au binôme de candidats) unique présent au premier tour de recueillir la majorité absolue des suffrages pour être élu dès le premier tour.

Souscrivant à l'analyse du rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-1.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

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* ⁴ Dans les départements comptant un ou deux sénateurs, les deux tours ont lieu le même jour (le premier scrutin est ouvert à huit heures trente, et clos à onze heures ; le second scrutin est ouvert à quinze heures trente et clos à dix-sept heures trente).

* ⁵ Cette double condition est posée par les articles L. 126, L. 193 et L. 294 s'agissant respectivement des élections législatives, départementales et sénatoriales (dans les départements où sont élus un ou deux sénateurs).

* ⁶ Article L. 162 du code électoral pour les élections législatives et article L. 210-1 du code électoral pour les élections départementales.

* ⁷ Article L. 252 et L. 260 du code électoral.

* ⁸ Articles L. 364 à L. 383 du code électoral.

* ⁹ La condition du nombre de suffrages égal au quart des électeurs inscrits, qui existait pour les communes de moins de 1 000 habitants (en application de l'article L. 253 du code électoral) a été supprimée du fait de l'instauration du scrutin de liste dans ces communes.

* ¹⁰ Dans ces communes, des délégations spéciales, chargées d'administrer la commune et d'organiser de nouvelles élections dans un délai de trois mois, sont mises en place par les préfets (article L. 2121-35 du code général des collectivités territoriales).

* ¹¹ Source : éléments transmis par le bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur au rapporteur. Si l'on raisonne par strate, un second tour a été nécessaire dans 0,8 % des communes de moins de 1 000 habitants, dans 59,04 % des communes comprises entre 30 000 et 100 000 habitants et dans 90,48 % des communes de plus de 100 000 habitants.

* ¹² Art. L. 224-7 du code électoral pour l'élection des conseillers de la métropole de Lyon ; art. L. 264 pour les élections municipales ; art. L. 346 pour les élections régionales ; art. L. 588-19 pour l'élection des conseillers à l'assemblée de Guyane et de Martinique.

* ¹³ Ibidem.

* ¹⁴ Ces aménagements sont prévus pour l'élection des conseillers de la métropole de Lyon, les élections régionales ainsi que l'élection des conseillers à l'assemblée de Guyane et de Martinique, mais pas pour les élections municipales.

* ¹⁵ Art. L. 262 du code électoral. Pour l'élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille, cette prime majoritaire s'élève à 25 % (article L. 272-4-1).

* ¹⁶ Art. L. 338.

* ¹⁷ Article 3 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ¹⁸ Article L. 295 du code électoral.

* ¹⁹ Article 191 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ²⁰ Article 7 de la loi n°52-1310 du 10 décembre 1952 relative à la composition et à la formation de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna.

* ²¹ Lors des élections départementales de 2021, 20 circonscriptions comptaient un seul binôme de candidats au premier tour et l'ensemble de ces circonscriptions ont été pourvues dès le premier tour ; lors des élections départementales de 2015, 3 circonscriptions comptaient un seul binôme de candidats et l'ensemble des circonscriptions ont été pourvues dès le premier tour. Le bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur n'a pas recensé de situation dans laquelle un seul candidat serait présent au premier tour d'une élection législative ou sénatoriale sur la période récente.

* ²² À noter qu'il n'est pas toujours aisé, dans l'analyse rétrospective des désistements de candidats qualifiés pour le second tour, d'en distinguer les motifs selon cette grille de lecture.

* ²³ L'article L. 58 du code électoral, applicable aux élections législatives, aux élections départementales, à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon et aux conseillers communautaires, disposant que « dans chaque salle de scrutin, les salles de scrutin les candidats ou les mandataires de chaque liste peuvent faire déposer des bulletins de vote sur une table préparée à cet effet par les soins du maire ».

* ²⁴ En application de l'article R. 55 du code électoral, applicable aux élections législatives, aux élections départementales, à l'élection des conseillers métropolitains de Lyon et aux conseillers communautaires. Pour les scrutins de liste, cette demande peut être formulée par la majorité des candidats de la liste ou un mandataire désigné par eux. Pour le scrutin binominal, cette demande doit être formulée par les deux membres du binôme.

* ²⁵ Les bulletins blancs et nuls n'étant pas pris en compte dans le résultat de l'élection, comme il sera développé plus bas.

* ²⁶ Source : https://cdn-contenu.quebec.ca/cdn-contenu/adm/min/affaires-municipales/publications/elections/TXT_faits_saillants_elections_municipales_2025.pdf

* ²⁷ Source : https://ici.radio-canada.ca/info/2025/elections-municipales-quebec-elus-sans-opposition/

* ²⁸ Article 247 de la loi électorale du Québec.

* ²⁹ Article 258 de la loi électorale du Québec.

* ³⁰ Source : site internet de l'Assemblée nationale du Québec.

* ³¹ Cet article précise par ailleurs que les bulletins « nuls » sont annexés au procès-verbal (de même que les enveloppes non réglementaires) et sont contresignés par les membres du bureau.

* ³² Du reste, les électeurs qui votent dans des communes équipées de machines à voter (60 communes représentant 3 % du corps électoral, d'après les éléments transmis par le bureau des élections du ministère de l'intérieur) ne disposent pas de la possibilité de voter nul.

* ³³ C'est pourquoi l'article L. 57-1 du code électoral prévoit explicitement que les machines à voter doivent notamment « permettre l'enregistrement d'un vote blanc ». Le Conseil d'État avait jugé à cet égard que « la circonstance que les machines à voter comportent une touche permettant l'expression d'un vote blanc par voie électronique n'introduit aucune rupture d'égalité entre les électeurs mais, au contraire, assure une égalité entre ceux-ci quel que soit le moyen de vote utilisé » (CE, 22 février 2008, n° 301664).

* ³⁴ Troisième alinéa de l'article L. 65 du code électoral.

* ³⁵ La proclamation du candidat élu revient, en l'état du droit, aux membres du bureau de vote (à travers le procès-verbal des opérations de vote) pour les élections municipales, ou aux commissions de recensement des votes (pour les élections législatives et régionales, notamment).

* ³⁶ S'agissant du remboursement de la propagande électorale pour les élections législatives, l'article L. 167 du code électoral précise qu'il « est remboursé aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés le coût du papier, l'impression des bulletins de vote, affiches, circulaires ainsi que les frais d'affichage ». Si le second tour de l'élection n'était finalement pas organisé, le remboursement de la propagande électorale pris en charge par l'État ne pourrait pas être mis en oeuvre dans le cadre du second tour.

* ³⁷ Ainsi, lors des élections législatives de 2024, Davy Rimane a obtenu 8 307 voix au premier tour, et 8 422 au second tour ; lors des élections législatives de 2022, Clémentine Autain a obtenu 9 400 voix au premier tour, et 11 296 au second tour (source : éléments transmis au rapporteur par le bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur).

* ³⁸ Comme indiqué au rapporteur par le bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur, le coût d'une élection est variable d'une élection à l'autre en fonction notamment de la taille de la circonscription concernée, notamment ; en outre, la majorité des dépenses (indemnitaires, frais d'assemblée électorale, remboursements des candidats, campagnes audiovisuelles, frais des commissions de propagande, etc.) est réalisée en une fois, sans possibilité de séparer les montants pour l'un ou l'autre tour. L'indicateur de performance 1.1 du programme 232 « Vie politique » permet d'estimer le coût à l'électeur de chaque élection, avec le coût en numérateur et le nombre d'électeur au premier tour en dénominateur.

* ³⁹ S'agissant des élections au scrutin majoritaire.