Proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales

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N° 7

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2026-2027

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 octobre 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales,

Par M. Hussein BOURGI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; MM. Marc-Philippe Daubresse, Olivier Bitz, Mmes Audrey Linkenheld, Cécile Cukierman, MM. Michel Masset, Benjamin Huin, Guy Benarroche, Cédric Chevalier, Fabien Bravi, Mmes Lauriane Josende, Isabelle Florennes, Marie-Pierre de La Gontrie, vice-présidents ; M. Christophe Chaillou, Mmes Jacqueline Eustache-Brinio, Marie Mercier, Olivia Richard, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, Hussein Bourgi, Mmes Sophie Briante Guillemont, Agnès Canayer, Evelyne Corbière Naminzo, M. Bastien Coriton, Mme Catherine Di Folco, M. Dimitri Doussot, Mmes Françoise Dumont, Françoise Gatel (2), Sylvie Josserand, MM. Éric Kerrouche, David Margueritte, Arnaud Marthey, Thani Mohamed Soilihi, Mmes Marie-Pierre Mouton, Corinne Narassiguin, MM. Jean-Jacques Panunzi, Paul Toussaint Parigi, Hervé Reynaud, Pierre Jean Rochette, Pierre-Alain Roiron, Mmes Elsa Schalck, Anne Souyris, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Marie-Claude Varaillas, Dominique Vérien, MM. Louis Vogel, Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Première lecture : 4, 324, 325 et T.A. 70 (2023-2024)

Deuxième lecture : 422 (2024-2025) et 8 (2026-2027)

Assemblée nationale (17^ème législ.) :

Première lecture : 132, 1018 et T.A. 66

(2) Mme Françoise Gatel a été nommée membre du Gouvernement le 12 octobre 2025.

L'ESSENTIEL

La proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales, déposée par les sénateurs Dany Wattebled, Marie-Claude Lermytte et plusieurs de leurs collègues, vise à introduire une nouvelle dérogation, à destination des communes rurales, au taux de participation minimale de 20 % exigé des collectivités territoriales pour les projets d'investissement dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage.

L'application de cette règle de participation minimale apparaît en effet disproportionnée pour les communes rurales, dont les budgets sont particulièrement contraints et qui ne peuvent, en conséquence, lancer les projets d'investissement dont elles ont pourtant cruellement besoin.

Face à ces difficultés et afin de soutenir l'investissement des communes rurales, la proposition de loi entend exonérer les communes rurales de l'obligation de participation minimale aux opérations d'investissement dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage.

La commission s'est montrée favorable à la création de cette nouvelle exonération, qui permettra de soutenir l'investissement des communes rurales et a en conséquence adopté la proposition de loi le mercredi 7 février 2024, en la modifiant par deux amendements de son rapporteur, afin notamment de cibler la dérogation sur les communes dont les budgets sont les plus contraints.

I. LES RÈGLES ENCADRANT LA PARTICIPATION MINIMALE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES MAÎTRES D'OUVRAGE PÉNALISENT L'INVESTISSEMENT DES COMMUNES RURALES

A. LA PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AUX PROJETS DONT ELLES ASSURENT LA MAÎTRISE D'OUVRAGE A ÉTÉ ENCADRÉE POUR LIMITER LES FINANCEMENTS CROISÉS

1. Les inconvénients liés au développement des financements croisés

La participation financière des collectivités territoriales aux opérations d'investissement était faiblement encadrée à l'origine. Cet encadrement a eu pour conséquence le développement des financements croisés (ou cofinancements) qui se définissent par la participation financière de plusieurs personnes publiques en vue de la réalisation d'un projet d'investissement commun.

Les financements croisés présentent des avantages indéniables. Ils permettent aux collectivités territoriales disposant de faibles ressources financières de lancer des investissements, grâce au soutien financier des autres strates. Ils favorisent en outre la coopération entre les différents niveaux de collectivités locales et limitent les erreurs dans les dossiers d'investissement, ces derniers étant analysés par plusieurs acteurs.

Toutefois, le développement des cofinancements présente également des inconvénients multiples :

· Les cofinancements portent atteinte à la transparence et à la lisibilité de l'action publique, en ce que les citoyens ne parviennent plus à identifier l'auteur d'un investissement ;

· Ils allongent les délais de réalisation des opérations d'investissement, le montage des dossiers étant beaucoup plus complexe en raison de la multiplicité des acteurs ;

· Ils sont susceptibles d'entraîner, dans les faits, la mise en place d'une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ;

· Enfin, les cofinancements ne favorisent pas la maîtrise de la dépense publique ni la responsabilisation des collectivités territoriales dans le choix de leurs investissements.

2. L'encadrement de la participation minimale des collectivités territoriales aux projets d'investissement dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage

Face aux inconvénients posés par le recours aux financements croisés, plusieurs règles ont été introduites afin de limiter leur développement par la loi dite « RCT » de 2010^1(*), complétée par la loi dite « MAPTAM » de 2014^2(*).

Désormais, la participation financière des collectivités territoriales aux projets d'investissement est encadrée par le code général des collectivités territoriales :

· En premier lieu, l'article L. 1111-10 du code précité prévoit que toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales, maître d'ouvrage d'une opération d'investissement, doit assurer une participation minimale de 20 % au financement de ce projet, ce taux étant apprécié au regard du montant total des financements apportés par des personnes publiques ;

· En second lieu, l'article L. 1111-9 du même code impose aux collectivités territoriales « chef de file » d'assurer une participation minimale de 30 % au financement des projets dont elles sont maîtres d'ouvrage, ce taux étant également apprécié par rapport au montant total des financements apportés par des personnes publiques.

B. L'APPLICATION DE CES RÈGLES PÉNALISE L'INVESTISSEMENT DES COMMUNES RURALES, EN DÉPIT DE L'EXISTENCE DE DÉROGATIONS QUI DEMEURENT TROP PEU APPLIQUÉES

1. Des dérogations ont été introduites afin de tempérer la rigidité des règles encadrant la participation financière des collectivités territoriales maîtres d'ouvrage

Plusieurs mécanismes de dérogation ont été introduits par le législateur depuis 2010, afin de permettre une application moins rigide du taux de participation financière des collectivités territoriales aux projets dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage.

Certaines dérogations présentent un caractère automatique, à l'instar de la dérogation dont bénéficient les collectivités de Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, qui bénéficient d'une exonération intégrale et permanente.

D'autres dérogations sont accordées au cas par cas par le préfet de département. Ainsi, le représentant de l'État dans le département peut accorder des dérogations au taux de participation minimale de 20 % aux collectivités territoriales pour la rénovation du patrimoine non protégé ou encore pour la réparation des dégâts provoqués par des calamités publiques, notamment lorsqu'il estime que la participation minimale est disproportionnée au vu de la capacité financière du maître d'ouvrage.

2. Les dérogations existantes sont toutefois trop peu appliquées, ce qui pénalise l'investissement des communes rurales

L'application des règles relatives à la participation minimale des collectivités territoriales maîtres d'ouvrage apparaît disproportionnée pour les communes rurales, confrontées à des difficultés budgétaires et qui ne peuvent supporter un tel niveau de dépenses d'investissement. À titre d'exemple, la rénovation d'une église peut parfois laisser un reste à charge équivalent à trois années de budget pour les communes concernées.

Cette situation les conduit à devoir différer, voire renoncer au lancement de projets d'équipement pourtant indispensables.

Cette situation est aggravée par le trop faible nombre de dérogations accordées à ces mêmes communes rurales. Ainsi, d'après la direction générale des collectivités locales, seule une centaine de dérogations auraient été octroyées en 2022, sur un total d'environ 22 000 projets d'investissements lancés.

Cette situation s'explique par quatre raisons principales :

· En premier lieu, l'existence de ces dérogations est trop peu connue, tant du côté des élus locaux que des préfectures ;

· En deuxième lieu, le montage des dossiers de demande de dérogation apparaît trop complexe, alors que les élus locaux ont encore trop peu accès aux dispositifs d'ingénierie locale ;

· En troisième lieu, les dérogations semblent être accordées de manière trop aléatoire, ce qui n'incite pas les élus locaux à formuler des demandes ;

· Enfin, le champ des dérogations apparaît trop restreint : il n'inclut par exemple pas la voirie, alors que les projets lancés en la matière laissent parfois un reste à charge de 70 % à 80 % pour les communes.

II. FACE À CES DIFFICULTÉS, LA PROPOSITION DE LOI TEND À INSTAURER UNE NOUVELLE DÉROGATION SPÉCIFIQUE À DESTINATION DES COMMUNES RURALES

A. LA PROPOSITION DE LOI PRÉVOIT L'INSTAURATION D'UNE EXONÉRATION INTÉGRALE ET PERMANENTE POUR LES COMMUNES RURALES

Face aux difficultés que rencontrent les communes rurales pour lancer leurs projets d'investissement, la présente proposition de loi tend à instituer une nouvelle exonération à destination des communes rurales, sur le modèle de l'exonération intégrale et permanente dont bénéficient déjà les collectivités ultramarines.

L'article unique de cette proposition de loi prévoit ainsi d'exonérer les communes rurales, mentionnées à l'article D. 3334-8-1 du code général des collectivités territoriales, de l'obligation de participation minimale du maître d'ouvrage.

Seraient ainsi concernées par cette exonération :

· les communes dont la population n'excède pas 2 000 habitants ;

· les communes dont la population est supérieure à 2 000 habitants et n'excède pas 5 000 habitants, si elles n'appartiennent pas à une unité urbaine ou si elles appartiennent à une unité urbaine dont la population n'excède pas 5 000 habitants ;

· les communes des départements d'outre-mer ne figurant pas sur la liste définie à l'annexe VIII du code général des collectivités territoriales.

B. UNE INITIATIVE SOUTENUE PAR LA COMMISSION DES LOIS, SOUS RÉSERVE D'AJUSTEMENTS VISANT À MIEUX CIBLER LA DÉROGATION

Dans la lignée des positions exprimées par le Sénat en 2010, durant l'examen de la loi « RCT », la commission des lois s'est prononcée en faveur de l'initiative des sénateurs Dany Wattebled et Marie-Claude Lermytte. Elle a estimé que l'introduction d'une nouvelle dérogation à destination des communes rurales était nécessaire, pour enfin leur permettre de réaliser les investissements indispensables, auxquels elles sont contraintes de renoncer aujourd'hui en raison de difficultés budgétaires.

La commission a cependant estimé que quelques ajustements devaient être apportés, afin de mieux préciser le champ de la dérogation prévue.

Par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, elle a en premier lieu supprimé la référence à l'article D. 3334-8-1 du code général des collectivités territoriales afin de préciser, directement dans la loi, que seules bénéficieraient de cette dérogation les communes de moins de 2 000 habitants, afin de cibler les communes rurales dont les budgets sont les plus contraints et qui ne lancent, à l'heure actuelle, aucun des investissements dont elles ont pourtant besoin.

Par l'adoption du même amendement, la commission a remplacé l'exonération intégrale prévue par la proposition de loi par une participation minimale de 5 % aux opérations d'investissement dont les communes concernées assurent la maîtrise d'ouvrage. Elle a, en effet, estimé qu'une participation minime devait être conservée, notamment pour responsabiliser les conseils municipaux sur les choix des investissements à réaliser.

Dans la perspective de l'examen en séance publique de la présente proposition de loi, le rapporteur a en outre souligné qu'il serait nécessaire de conduire une réflexion sur le champ des projets d'investissement concernés par cette dérogation.

Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, la commission a supprimé le gage financier, qui n'apparaissait pas nécessaire en ce que l'introduction d'une dérogation au taux minimal de participation financière des collectivités territoriales maîtres d'ouvrage n'entraîne ni diminution des recettes publiques, ni aggravation des charges publiques.

Réuni en séance publique le 14 février 2024, le Sénat a adopté la proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales, après l'adoption de deux amendements présentés par le rapporteur, visant à écarter du bénéfice de la dérogation les communes les plus aisées et à limiter le champ des projets d'investissement éligibles à la dérogation, afin de cibler les projets les plus structurants.

Examinée en séance publique par l'Assemblée nationale le 11 mars 2025, la proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales a été modifiée afin d'élargir le champ des communes pouvant bénéficier de la dérogation au principe de participation minimale du maître d'ouvrage. Revenant à la rédaction initiale de la proposition de loi, le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale prévoyait ainsi que les communes rurales, telles que définies par l'article D. 3334-8-1 du code général des collectivités territoriales, pourraient prétendre à cette dérogation.

Transmis en deuxième lecture au Sénat, le texte a été examiné par la commission des lois le mercredi 7 octobre 2026, sur le rapport d'Hussein Bourgi.

La commission des lois a adopté le dispositif en le modifiant afin de revenir à la rédaction de la proposition de loi telle qu'adoptée par le Sénat en première lecture, jugée plus pertinente sur les plans politique et juridique.

*

* *

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Adoptée par le Sénat en première lecture, il y a plus de deux ans^3(*), la proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales a été adoptée et modifiée par l'Assemblée nationale le 11 mars 2025. Elle revient donc en deuxième lecture au Sénat.

1. La proposition de loi a fait l'objet de plusieurs modifications lors de son adoption en première lecture au Sénat puis à l'Assemblée nationale

a) La proposition de loi visait initialement à introduire une exonération à la règle de participation minimale du maître d'ouvrage en faveur des communes rurales

L'article unique de la proposition de loi prévoyait l'exonération totale et automatique de l'obligation faite aux communes rurales définies à l'article D. 3334-8-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) de participer, pour une part minimale, aux investissements des travaux dont elles réclament la maîtrise d'ouvrage. L'article D. 3334-8-1 du CGCT, abrogé par décret en 2025^4(*), définissait ces communes comme :

· les communes dont la population n'excède pas 2 000 habitants ;

· les communes dont la population est supérieure à 2 000 habitants et n'excède pas 5 000 habitants, si elles n'appartiennent pas à une unité urbaine ou si elles appartiennent à une unité urbaine dont la population n'excède pas 5 000 habitants.

L'objectif affiché par cette proposition de loi consistait à faciliter le lancement de projets d'investissement par les communes rurales, dont certaines font face à des difficultés de différents ordres, notamment budgétaires : le taux minimal de 20 % apparaît disproportionné au regard des capacités financières des plus petites communes.

Il faut souligner le très faible recours à ce dispositif par les communes rurales, en raison d'une méconnaissance de son existence et de la complexité du montage des dossiers de demande^5(*).

b) Le Sénat a adopté le dispositif en première lecture, tout en le recentrant sur les communes les plus susceptibles de recourir à la dérogation

Tout en souscrivant à l'objectif de facilitation pour les petites communes rurales, le Sénat, à l'initiative de sa commission des lois, s'est attaché à cibler la dérogation sur les communes qui en ont le plus besoin et à préserver la responsabilisation de celles-ci en matière de finances publiques locales. Il a adopté la proposition de loi en la modifiant par deux amendements adoptés en commission et deux amendements adoptés en séance.

Les amendements, adoptés en commission et en séance, ont consisté à :

· supprimer la référence à l'article D. 3334-8-1 du CGCT afin d'inscrire directement dans la loi que seules certaines communes de moins de 2 000 habitants bénéficieraient de cette dérogation, à savoir celles dont le potentiel financier par habitant est inférieur à deux fois le potentiel financier moyen par habitant de ce type de communes ;

· substituer à l'exonération intégrale une participation minimale de 5 % aux opérations d'investissement dont les communes concernées assurent la maîtrise d'ouvrage ;

· limiter le champ des projets d'investissement susceptibles de bénéficier de la dérogation, afin de cibler les projets les plus structurants^6(*) ;

· supprimer le gage financier, qui n'apparaissait pas nécessaire compte tenu du dispositif retenu.

Le potentiel financier par habitant

Selon l'article L. 2334-4 du CGCT, le potentiel financier d'une commune est égal à son potentiel fiscal, soit le produit théorique que lui rapporteraient ses bases d`imposition locales si on leur appliquait les taux moyens nationaux, majoré du montant de la dotation forfaitaire perçue par la commune l'année précédente^7(*). Ce critère permet notamment de mettre en pratique la péréquation verticale, soit la répartition des dotations entre collectivités territoriales.

Pour définir le potentiel financier par habitant, il convient de diviser le potentiel financier d'une commune par le nombre d'habitants constituant la population de celle-ci.

c) L'Assemblée nationale, tout en conservant certaines des modifications apportées par le Sénat, a supprimé le ciblage des communes rurales les plus fragiles financièrement

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté conforme le texte du Sénat à l'unanimité.

En revanche, lors de l'examen du texte en séance, le 11 mars 2025, les députés ont supprimé le ciblage de certaines communes de moins de 2 000 habitants en rétablissant le champ des communes rurales mentionnées à l'article D. 3334-8-1 du CGCT^8(*), comme le prévoyait le texte initial.

Les autres modifications apportées par le Sénat, comme le taux de participation minimale de 5 % ou la réduction du champ des projets susceptibles de bénéficier de la dérogation, ont, elles, été conservées.

2. Soucieuse de préserver l'équilibre retenu en première lecture, qui paraît davantage adapté à la diversité des situations des communes rurales, la commission a tenu à cibler les communes confrontées aux contraintes budgétaires les plus fortes

Si la commission des lois soutient pleinement l'objectif initial des auteurs de la proposition de loi Dany Wattebled et Marie-Claude Lermytte, elle constate que le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale qui reprend partiellement la rédaction initiale de la proposition de loi, présente plusieurs inconvénients, tant en termes d'opportunité que sur le plan juridique.

L'absence de ciblage peut conduire à des effets d'aubaine au bénéfice des communes rurales qui ne sont pas confrontées à des difficultés budgétaires particulières, notamment pour celles bénéficiant de retombées économiques importantes liées à des activités touristiques.

Sur le plan juridique, la référence, au sein du texte de loi, à une disposition réglementaire apparaît inopportune, au regard du principe de répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire et du risque d'incompétence négative du législateur.

En outre, l'article D. 3334-8-1 du CGCT ayant été abrogé par décret en 2025, la rédaction actuelle est devenue obsolète.

Désormais, l'article R. 3232-1-5 du même code définit les communes rurales métropolitaines comme « peu denses ou très peu denses, au sens de la grille de classification des communes établies par l'Institut national de la statistique et des études économiques ». Cette définition ne permettrait toutefois pas, en elle-même, de cibler les communes confrontées à des difficultés pour lancer des projets d'investissement en raison de marges de manoeuvre financières limitées.

Par l'adoption d'un amendement COM-1 de son rapporteur, la commission est donc revenue au texte initialement adopté par le Sénat, afin de mieux cibler des communes rurales au moyen du critère du potentiel financier par habitant.

Elle s'inscrit également dans la logique retenue lors de l'adoption, le 10 juin 2025, de la proposition de loi visant à renforcer et sécuriser le pouvoir préfectoral de dérogation afin d'adapter les normes aux territoires, dont l'article 2 visait à réécrire le III de l'article L. 1111-10 du CGCT^9(*), en y incluant notamment le dispositif de la présente proposition de loi, tel que voté par le Sénat en première lecture^10(*).

La commission a adopté l'article unique ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 7 OCTOBRE 2026

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen du rapport de notre collègue Hussein Bourgi sur la proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales, dont notre assemblée est saisie en deuxième lecture.

M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Il y a deux ans et huit mois, jour pour jour, je me tenais devant vous pour présenter le rapport sur la proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales, défendue par nos collègues Dany Wattebled et Marie-Claude Lermytte, que je remercie à nouveau pour leur travail. Entre-temps, l'Assemblée nationale a adopté ce texte, tout en apportant une modification substantielle à la version votée par le Sénat à l'unanimité - nous y reviendrons.

Je rappelle que ce texte répond à une attente forte des élus locaux. Nous le savons tous, ces derniers rencontrent des difficultés grandissantes pour engager les projets d'investissement dont ils ont pourtant cruellement besoin. Cette situation touche particulièrement les communes rurales, dont les budgets sont les plus contraints, alors même qu'elles font face à des besoins importants en matière d'équipement et d'aménagement.

Si ce constat tient, en partie, à l'érosion des ressources financières des collectivités locales, il s'explique également par l'existence de règles trop rigides. Certes, ces règles ont été introduites afin de limiter la pratique des financements croisés, mais elles peuvent aujourd'hui pénaliser l'investissement des communes rurales aux contraintes financières les plus fortes.

La règle de participation financière minimale des collectivités territoriales aux projets d'investissement dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage, issue de la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, illustre parfaitement cette problématique. En effet, cette règle impose aux collectivités territoriales de participer à hauteur de 20 % minimum aux projets d'investissement qu'elles lancent en qualité de maître d'ouvrage, ce taux de 20 % étant apprécié au regard de l'ensemble des financements publics.

Un tel taux apparaît disproportionné pour les communes rurales : de nombreux élus ruraux doivent dès lors différer, voire renoncer à certains projets d'investissement pourtant indispensables, à cause des restes à charge liés à l'application de cette règle.

Plusieurs mécanismes de dérogation ont été introduits par le législateur pour en permettre une application moins rigide.

Premièrement, certaines dérogations sont appliquées automatiquement : les collectivités ultramarines ne sont ainsi pas tenues de respecter cette règle, pour tenir compte de leurs difficultés budgétaires structurelles.

Deuxièmement, d'autres dérogations sont accordées au cas par cas par le préfet de département. Celui-ci peut, par exemple, fixer un taux de participation minimale à 10 % pour la rénovation énergétique des bâtiments scolaires, lorsqu'il estime que la participation minimale est disproportionnée au regard de la capacité financière du maître d'ouvrage.

Ces possibilités de dérogations sont toutefois peu connues, tant de la part des élus que des préfets. En outre, les demandes de dérogations sont complexes à formuler, alors même que les communes rurales éprouvent des difficultés d'accès aux dispositifs d'ingénierie locale. En conséquence, ces dispositifs ne sont presque jamais mis en oeuvre, comme l'ont mis en lumière les auditions menées auprès des préfets et des élus locaux en première lecture.

La présente proposition de loi vise précisément à répondre à cette problématique en créant une nouvelle dérogation destinée aux communes rurales.

L'article unique de cette proposition de loi prévoyait ainsi initialement d'exonérer intégralement les communes rurales de l'obligation de participation minimale du maître d'ouvrage, sur le modèle de l'exonération intégrale et permanente dont bénéficient déjà les collectivités ultramarines, afin de leur permettre de réaliser, enfin, les investissements dont elles ont besoin.

Souscrivant à l'objectif de facilitation pour les petites communes rurales, le Sénat avait adopté le dispositif en première lecture, tout en le resserrant et en le recentrant sur les communes les plus susceptibles de recourir à la dérogation. Nous avions ainsi décidé de supprimer la référence à un article réglementaire du code général des collectivités territoriales, afin d'inscrire directement dans la loi les communes concernées par cette dérogation.

Pour concentrer le dispositif sur les communes qui en ont le plus besoin, nous avions retenu celles de moins de 2 000 habitants dont le potentiel financier par habitant est inférieur à deux fois le potentiel financier moyen par habitant de cette catégorie de communes.

En outre, afin de responsabiliser les conseils municipaux en matière de finances publiques locales, nous avions remplacé l'exonération intégrale, prévue par le dispositif initial, par une participation minimale de 5 % aux opérations d'investissement dont les communes concernées assurent la maîtrise d'ouvrage.

Enfin, au-delà du gage financier qui n'apparaissait pas nécessaire et que nous avions en conséquence supprimé, nous avions fait le choix de limiter le champ des projets d'investissement susceptible d'ouvrir droit à la dérogation, afin de cibler les projets les plus structurants et d'éviter de subventionner ceux dont l'importance ne serait pas avérée. Le dispositif vise notamment les projets en matière de rénovation énergétique ou de protection contre les incendies.

L'examen en commission à l'Assemblée nationale, en mars 2025, a conduit à adopter conforme le texte du Sénat à l'unanimité. En revanche -et c'est fort regrettable -, les députés ont supprimé le ciblage de certaines communes de moins de 2 000 habitants lors de l'examen du texte en séance. À la faveur d'un amendement recueillant 93 voix pour et 91 voix contre, la référence à l'article réglementaire du code a été rétablie, élargissant le champ des communes concernées aux communes rurales de moins de 5 000 habitants.

Les autres modifications apportées par le Sénat ont, quant à elles, été conservées. Je vous rappelle par ailleurs que la ministre présente au banc à l'Assemblée nationale avait émis un avis de sagesse sur les propositions de modification concernées, alors que sa collègue qui avait défendu le texte au Sénat appelait à respecter les élus municipaux.

Dans la continuité de la ligne exprimée par la commission, je vous proposerai tout à l'heure d'adopter un amendement visant à revenir au ciblage des communes confrontées aux contraintes budgétaires les plus fortes, au moyen du critère du potentiel financier par habitant.

J'étais et je reste convaincu que le texte issu de nos travaux au Sénat est celui qui répond le mieux à l'objectif initial de cette proposition de loi, tout en limitant les inconvénients susceptibles de résulter de sa mise en oeuvre : l'absence de ciblage peut conduire à des effets d'aubaine au profit de communes rurales qui ne connaissent pas de difficultés budgétaires particulières, notamment lorsqu'elles bénéficient de retombées économiques importantes liées à leur activité touristique ; sur le plan juridique, la référence dans le texte de loi à une disposition réglementaire apparaît inopportune, surtout que l'article concerné a été abrogé par décret en mai 2025.

Cette proposition de loi constitue indéniablement une avancée, mais elle peut encore être améliorée afin d'en renforcer l'efficacité et la lisibilité. C'est pourquoi je vous propose de l'adopter.

M. Dany Wattebled, auteur de la proposition de loi. - Je remercie le rapporteur, qui avait déjà fourni un travail de qualité lors de la première lecture.

L'Assemblée nationale a complètement dévoyé ce texte, qui prévoit un apport minimal de 5 %, surtout au bénéfice des communes à faible potentiel fiscal. La mesure relevait du bon sens, alors que de nombreuses communes ne sont pas en mesure de constituer de dossiers d'investissement faute de pouvoir atteindre le seuil de 20 %.

J'ai assisté à la séance de l'Assemblée nationale que vous avez mentionnée. Le vote a vraiment été ubuesque, La France insoumise (LFI) ayant déposé à la dernière minute un amendement démagogique ouvrant le dispositif à l'ensemble des communes de moins de 5 000 habitants, quel que soit leur potentiel fiscal, ce qui n'a plus aucun sens.

Je suis donc favorable à un retour au dispositif initial, de manière à redonner du sens à cette proposition de loi. Le Gouvernement et l'Assemblée nationale doivent saisir l'intérêt de ce texte.

Mme Cécile Cukierman. - Nous pouvons nous interroger sur le nombre de communes concernées par ce texte : dans mon territoire, la règle d'une participation des communes à hauteur d'au moins 20 % est de moins en moins observée.

Si ce texte est important sur le plan symbolique et s'il permettra sans doute de débloquer certaines situations, il ne constitue pas une solution globale aux difficultés financières des communes rurales, dont le principal problème tient à leur capacité à investir afin de répondre aux besoins de leur population.

Il ne faudrait donc pas donner l'illusion que l'adoption de ce texte ferait qu'il n'y aurait plus qu'à demander les subventions : quel que soit le seuil minimal de participation retenu, les difficultés existent déjà et s'aggraveront si le projet de loi de finances (PLF) tel qu'il a été présenté est adopté, creusant des inégalités inacceptables alors que l'égalité est au coeur de la devise républicaine.

M. Pierre-Alain Roiron. - Les changements apportés par l'Assemblée nationale suscitent en effet de fortes interrogations, tandis que les maires que nous avons rencontrés souhaitent que les changements interviennent dans les meilleurs délais. Nous connaissons bien l'embouteillage parlementaire qui risque de se former à l'Assemblée nationale d'ici à l'élection présidentielle et il me semble important que nous puissions rapidement trouver une solution en faveur des communes, dans le cadre de la navette parlementaire.

Une autre question porte sur la manière de financer des projets au-delà de 80 %, ce seuil étant rarement atteint, quelle que soit la taille du projet considéré. Trouvons rapidement une solution avec les députés.

M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Pour rebondir sur les propos de Mme Cukierman, nous mènerons ce débat lors de l'examen du PLF. Chacune et chacun d'entre vous partage son constat ; pensons à la diminution substantielle du fonds vert et du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). Jusqu'à présent, l'enveloppe dévolue au FIPD était gérée par le préfet au niveau départemental, mais une recentralisation rampante est intervenue : là où le préfet pouvait accompagner les communes pour s'équiper en caméras de vidéosurveillance, j'ai appris par une préfète que c'est désormais Beauvau qui arbitre en la matière. Dans le département de l'Hérault, le nombre de communes accompagnées a ainsi reculé de quatre à une.

Concernant l'enveloppe dévolue à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), elle peut paradoxalement stagner - voire diminuer - alors que la population augmente : c'est le cas dans mon département, avec une diminution de 700 000 euros. Il y a là une réelle difficulté pour les maires, car les nouveaux arrivants demandent d'abord des places d'école. La démographie scolaire peut reculer au niveau national, mais j'ai la chance d'être élu dans un département où elle progresse, les maires devant construire de nouvelles écoles ou agrandir les bâtiments existants, car il s'agit du premier service public de proximité.

Jusqu'à présent, les départements et les préfets finançaient les travaux correspondants sur l'enveloppe de la DETR, mais les finances exsangues des départements ne leur permettent malheureusement plus d'intervenir comme par le passé. Quant à l'État, sa participation s'élève au mieux à 30 % ou à 40 % du coût des travaux.

Nous aurons donc ce débat lors de l'examen du PLF : il ne suffit pas d'évoquer l'urgence climatique dans les médias, il faut y répondre, c'est-à-dire en revenant au niveau d'ambition qui était celui du fonds vert lors de sa mise en place.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

M. Hussein Bourgi, rapporteur. - L'amendement COM-1 vise à revenir à la rédaction du texte tel qu'issue des travaux du Sénat en première lecture.

Il revient à supprimer la référence à un article réglementaire abrogé pour préciser directement dans la loi que certaines communes de moins de 2 000 habitants bénéficient d'une dérogation au taux de participation minimal des maîtres d'ouvrage.

Les communes sont ciblées selon leur potentiel financier par habitant, qui doit être inférieur à deux fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 2 000 habitants.

Cette précision permettra d'exclure les communes les plus riches de la dérogation, et ainsi d'éviter tout effet d'aubaine.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article unique
M. BOURGI, rapporteur	1	Précision relative aux communes rurales pouvant bénéficier de la dérogation créée par la proposition de loi	Adopté

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT

Aux termes du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

Le Conseil constitutionnel considère qu'il ressort de l'économie de ces dispositions que « les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ».

Cette règle dite de « l'entonnoir » est reprise à l'article 44 bis, alinéa 6, du Règlement du Sénat, aux termes duquel : « il n'est reçu, après la première lecture, aucun amendement ni article additionnel qui remettrait en cause, soit directement, soit par des additions qui seraient incompatibles, des articles ou des crédits budgétaires votés par l'une et l'autre assemblée dans un texte ou avec un montant identique. De même est irrecevable toute modification ou adjonction sans relation directe avec une disposition restant en discussion. »

Elle est assortie de trois exceptions, énoncées par le Conseil constitutionnel et mentionnées à l'article 44 bis, alinéa 7, du Règlement du Sénat, qui permettent d'admettre la recevabilité des amendements et sous-amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle.

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des lois a arrêté, lors de sa réunion du 7 octobre 2026, le périmètre indicatif de la proposition de loi n° 422 (2024-2025) créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales.

Elle a considéré que ce périmètre incluait les dispositions relatives à la participation minimale des collectivités territoriales aux projets d'investissement dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossierleg/ppl23-004.html

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* ¹ Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

* ² Loi n° 2015-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* ³ Cf. rapport n° 324 (2023-2024) fait par Hussein Bourgi au nom de la commission des lois du Sénat, 7 février 2024.

* ⁴ Décret n° 2025-438 du 20 mai 2025 portant diverses mesures relatives aux dotations de l'État aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales.

* ⁵ D'après la direction générale des collectivités locales (DGCL), citée dans le rapport, seulement une centaine de dérogations auraient été octroyées en 2022, sur un total d'environ 22 000 projets d'investissement lancés. Le nombre de communes rurales susceptibles d'avoir besoin d'une dérogation s'élevait à 28 500 en 2024, toujours selon la DGCL.

* ⁶ Sont ainsi désignés les projets en matière de rénovation du patrimoine, d'eau et d'assainissement, de rénovation thermique des bâtiments, de ponts et d'ouvrages d'art, de voirie ou encore de protection contre les incendies.

* ⁷ On y soustrait la part de la dotation forfaitaire mentionnée au 3° du I de l'article L. 2334-7 du CGCT.

* ⁸ Amendement n° 3 de M. Christophe Bex du groupe LFI-NFP.

* ⁹ L'article L. 1111-10 du CGCT a par ailleurs été récemment modifié par l'article 19 bis du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, adopté par le Sénat le 24 juin 2026.

* ¹⁰ Proposition de loi n° 138 (2024-2025) visant à renforcer et sécuriser le pouvoir préfectoral de dérogation afin d'adapter les normes aux territoires, transmise à l'Assemblée nationale le 11 juin 2025.