EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen du rapport d'Olivier Bitz sur la proposition de loi visant à dématérialiser l'état civil des bénéficiaires de la protection internationale.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Madame la présidente, mes chers collègues, déposée par notre collègue David Margueritte et cosignée par plusieurs d'entre nous, la présente proposition de loi a, comme son intitulé l'indique, un objet simple : permettre à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) de dématérialiser l'état civil dont il a la charge.
En effet, l'article 25 de la convention de Genève fait obligation aux États parties de délivrer aux réfugiés établis sur leur territoire les documents d'état civil qui leur seraient normalement fournis par les autorités de leur pays d'origine - et auxquelles il leur est évidemment impossible de s'adresser.
En vertu de l'article L. 121-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda), l'Ofpra est compétent pour établir les actes de l'état civil des bénéficiaires de la protection internationale et des apatrides, pour la durée de la protection dont ils bénéficient. Cette protection recouvre, pour les événements survenus avant l'arrivée sur le territoire français, l'authentification des documents produits et la délivrance de certificats tenant lieu d'actes de l'état civil ; l'Ofpra établit également des actes de l'état civil en bonne et due forme pour les événements - naissance et mariage - survenus en France.
Cette activité est très dynamique du fait de l'importante augmentation du nombre de personnes protégées : au 31 décembre 2025, elles étaient plus de 736 000, soit plus de 1 % de la population française. En 2025, l'Ofpra a édité 79 000 actes d'état civil et réalisé près de 400 000 copies et extraits ; environ 55 000 dossiers de fixation d'état civil demeuraient en attente. En dépit de moyens conséquents - 13 % des effectifs de l'Office -, les délais d'établissement des actes d'état civil sont particulièrement longs, ce qui pénalise l'insertion des personnes protégées. En 2025, le délai moyen d'établissement d'un premier acte de l'état civil s'élevait à 275 jours, soit un peu plus de neuf mois : en 2023, il s'élevait à quasiment un an !
L'activité d'état civil de l'Ofpra est soumise aux règles de droit commun en ce qui concerne notamment les conditions d'établissement et de délivrance des actes. Or il résulte de l'article 40 du code civil que les actes de l'état civil, s'ils peuvent être rédigés sur des logiciels dédiés, doivent être établis sur support papier - avec une signature manuscrite - et inscrits sur un ou plusieurs registres tenus en double exemplaire. En outre, en vertu de l'article 101-1 du même code, la délivrance des actes, par l'envoi de copies ou d'extraits, doit également être effectuée en format papier. Par conséquent, l'ensemble des dimensions du traitement de l'état civil - l'établissement, la mise à jour, la conservation et la délivrance des actes - doivent avoir lieu sur un support papier.
Cela présente de nombreux inconvénients pour l'Ofpra, ainsi que le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de loi, et comme son directeur général a pu le confirmer.
L'obligation de délivrer les documents d'état civil sous format papier paraît inadaptée aux caractéristiques particulières de la population des bénéficiaires de la protection internationale, dont il est fréquent qu'ils changent de domicile, souvent sans en informer l'Office. Ainsi, un quart environ des courriers reçus par l'Ofpra sont des courriers non remis en raison de changements d'adresse non ou mal signalés. L'Office souligne que ce problème génère un cercle vicieux : un allongement des temps de procédures, car les documents n'arrivent pas, des demandes réitérées et un surcroît de travail pour les agents, auxquels s'ajoutent des frais d'affranchissement inutiles. L'envoi postal des copies et extraits d'actes de l'état civil contribue à l'inflation des frais d'affranchissement supportés par l'Ofpra, qui s'élevaient en 2025 à 700 000 euros, et est également chronophage pour les agents chargés d'imprimer, de signer et d'expédier les documents. Tout cela contribue également à l'engorgement du pôle « Protection » de l'Office, et donc aux délais d'établissement et de délivrance des actes.
Ces constats ont mené les auteurs de cette proposition de loi à prévoir la dématérialisation de l'état civil de l'Ofpra.
L'idée n'est pas entièrement nouvelle, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) menant un chantier analogue. En effet, la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, dite « Essoc », a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance en vue d'une expérimentation de la dématérialisation de l'état civil des Français de l'étranger, qui relève du MEAE. Si la dématérialisation de la délivrance des documents a été un succès, ce qui a conduit à sa pérennisation en 2024, il n'en est pas allé de même en ce qui concerne celles des autres dimensions de l'activité d'état civil : l'établissement, la mise à jour et la conservation des actes.
La création d'actes d'état civil nativement numériques et d'un registre électronique de l'état civil s'est heurtée à de nombreuses difficultés techniques et organisationnelles, si bien qu'il a été nécessaire de proroger à deux reprises l'expérimentation - prorogations qui ont été accordées avec l'assentiment de notre commission.
Le texte n'envisage pas de procéder par expérimentation, au motif de la moindre complexité technique de l'entreprise. Contrairement au ministère des affaires étrangères, dont l'activité d'état civil est réalisée dans son réseau diplomatique et consulaire, celle de l'Ofpra l'est de manière entièrement centralisée. L'Office dispose déjà, sous forme numérique, de toutes les informations nécessaires à l'établissement des actes de l'état civil des personnes protégées. Il possède enfin un logiciel, nommé INEREC, qui permet de réaliser de manière dématérialisée l'ensemble des dimensions de l'activité d'état civil et qui constitue ainsi une forme d'embryon de registre de l'état civil électronique.
L'Ofpra regarde également cette dématérialisation comme participant d'un chantier plus vaste de modernisation de ses relations avec les bénéficiaires de la protection internationale. Cette mesure s'accompagnerait ainsi de l'extension du recours aux comptes numériques, aujourd'hui réservés à l'instruction des demandes d'asile : une fois la protection accordée, ils ne peuvent plus être utilisés. À plus long terme, l'Office envisage également une automatisation des relations avec les autres administrations, avec pour objectif de limiter les cas dans lesquels il est exigé la fourniture d'une copie ou d'un extrait d'acte de l'état civil.
J'en viens au contenu même de la proposition de loi, qui s'inspire fortement de l'ordonnance qui régit l'expérimentation menée par le ministère des affaires étrangères.
L'article 1er de la proposition de loi prévoit que l'établissement, la conservation et la mise à jour des actes de l'état civil relevant de l'Ofpra sont réalisés sous forme électronique, et que l'Office met en oeuvre, à cet effet, un registre électronique. Il impose que ce registre soit mis en oeuvre dans des conditions « garantissant l'intégrité et la confidentialité, ainsi que l'inaltérabilité et la préservation de la lisibilité du registre et des actes qu'il contient » - j'y reviendrai. Les conséquences d'une défaillance du système informatique sont également précisées.
L'article 1er permet aussi la délivrance des actes sur support électronique. Concrètement, il s'agirait d'un document sous format électronique, mis à disposition sur un espace numérique sécurisé, qui comporterait un double système de vérification de son authenticité. Le caractère facultatif de cette délivrance ménage la situation des personnes qui ne pourraient pas recourir à un tel procédé électronique.
L'article 2 prévoit que les actes de l'état civil établis sur support papier avant l'entrée en vigueur de la proposition de loi peuvent faire l'objet d'un double numérique dans le registre électronique. Cette reprise des actes de l'état civil établis antérieurement à la création du registre électronique demeurerait une simple possibilité, dont la mise en oeuvre sera subordonnée à sa faisabilité technique.
L'article 3 prévoit que les dispositions de la proposition de loi entreront en vigueur à une date fixée par décret et, au plus tard, le 1er janvier 2028.
La dématérialisation de l'état civil des bénéficiaires de la protection internationale me paraît présenter un intérêt à plusieurs égards : il s'agit d'améliorer le service rendu aux usagers, en contribuant à réduire les délais d'établissement et de délivrance des actes de l'état civil ; de renforcer la traçabilité des actes et la lutte contre la fraude ; de générer des économies de fonctionnement, estimées par l'Office à un demi-million d'euros par an, tout en permettant à terme le redéploiement d'agents sur des missions prioritaires.
La sécurité du dispositif appelle toutefois une vigilance particulière, à la suite des cyberattaques qui ont touché un grand nombre d'administrations de l'État. Si les données d'état civil sont, par nature, très sensibles, celles des réfugiés présentent un enjeu de confidentialité important, compte tenu des menaces dont ils peuvent faire l'objet.
Après avoir interrogé notamment l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi), je vous propose un amendement visant à prévoir l'intervention d'un décret pour déterminer les exigences techniques du registre, ainsi que les conditions qui permettront de garantir l'intégrité, la confidentialité, l'inaltérabilité, ainsi que la préservation de la lisibilité du registre et des actes qu'il contient. L'Anssi pourra être associée à l'élaboration de ce décret, et ainsi veiller à ce qu'un haut niveau de sécurité soit garanti.
Par conséquent, afin de donner le temps nécessaire à la réalisation des développements informatiques et d'éviter toute mise en oeuvre précipitée, je vous proposerai de reporter au 1er janvier 2029 la date à laquelle la proposition de loi entrerait en vigueur, hormis si un décret devait être pris à cet effet avant cette date.
Je vous présenterai également quelques autres amendements qui ont vocation à apporter des précisions ou des corrections au dispositif proposé.
Au bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter le texte ainsi modifié.
M. David Margueritte, auteur de la proposition de loi. - Ce texte résulte des nombreuses auditions que nous avons menées au sujet de l'immigration, et notamment en ce qui concerne l'application du pacte sur la migration et l'asile. De bon sens, il permet de répondre à une préoccupation simple, à savoir l'accélération des procédures. Un quart des courriers reviennent ainsi à l'Ofpra comme n'ayant pas de destinataire et le coût de l'affranchissement est considérable.
Le texte va aussi dans l'intérêt des demandeurs et devrait faire consensus, notamment au regard des modifications proposées par le rapporteur, auxquelles je souscris pleinement.
Mme Olivia Richard. - Je remercie notre rapporteur et suis assez fière que les Français de l'étranger puissent être une source d'inspiration : certes, ils ont essuyé les plâtres, mais au profit de la simplification d'une démarche courante pour nos administrés, partout dans le monde. Merci d'avoir mis en valeur l'administration des Français de l'étranger et le service central d'état civil à Nantes, qui est la première mairie de France en nombre d'actes délivrés.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Cette proposition de loi va dans le bon sens aux yeux de notre groupe : elle prévoit de gérer les actes d'état civil des réfugiés, apatrides et bénéficiaires de la protection subsidiaire dans un registre électronique sécurisé, tandis qu'une procédure au format papier est prévue en cas de panne.
Le dispositif prévu devrait simplifier les démarches et réduire les délais comme les frais postaux, au plus tard le 1er janvier 2028 - le 1er janvier 2029 si l'un des amendements du rapporteur est adopté.
Notre groupe se joint donc au consensus et votera en faveur de cette proposition de loi. J'en profite pour adresser mes félicitations à notre rapporteur et à Mme la présidente.
Mme Audrey Linkenheld. - À l'unisson des collègues qui viennent de s'exprimer, notre groupe souscrit à l'objectif fixé par cette proposition de loi, à savoir la dématérialisation des actes d'état civil. Cela répond à une forte attente de l'Ofpra lui-même, le rapporteur ayant justement rappelé les impacts en termes de coût et de temps pour ses personnels. Il s'agit également d'une bonne nouvelle pour les bénéficiaires.
Nous ne voyons donc pas de raison de nous opposer à ce texte, mais j'ai néanmoins quelques interrogations : tout d'abord, même si le chantier est d'une moindre complexité que le précédent, le délai de mise en oeuvre de douze à quinze mois vous paraît-il raisonnable au regard des échanges que vous avez pu avoir ?
Qu'en est-il, ensuite, de la sécurité informatique, compte tenu des événements estivaux qui ont de nouveau touché des administrations centrales ? Ces derniers nous incitent à faire preuve de la plus grande prudence en matière de cybersécurité : si le stockage des données d'état civil dans un fichier est une bonne chose, il rend aussi l'ensemble extrêmement vulnérable. Dans nos mairies, la tenue d'un double registre et le maintien d'un format papier sont utiles pour tous ceux qui subissent des cyberattaques. De quelles garanties disposez-vous afin d'éviter que la référence à une défaillance informatique ne se transforme en malheureuse réalité ?
Enfin, avez-vous une idée des économies recherchées en termes de ressources humaines ? Je ne voudrais pas que l'on supprime plus d'effectifs que nécessaire dans une administration qui en a bien besoin.
M. Guy Benarroche. - Nous ne nous opposerons pas à cette proposition de loi, qui va dans la bonne direction en permettant de résoudre une partie des problèmes qui ont été exposés. Bien trop longs, les délais d'obtention des documents dépendent aussi des enquêtes qui sont menées : s'ils ont progressé durant les deux dernières années, les moyens alloués à celles-ci restent - d'après l'Ofpra même - notoirement insuffisants.
Je pense que nous ne pourrons faire l'économie d'un débat sur les moyens qu'il convient d'accorder à l'Ofpra et je compte sur vous, monsieur le rapporteur - ainsi que sur l'auteur de la proposition de loi - afin que nous lui donnions les moyens financiers et humains nécessaires pour réduire ces délais.
En outre, le Gouvernement s'est engagé à remédier aux dysfonctionnements permanents de la plateforme Administration numérique pour les étrangers en France (Anef), sur lesquelles sont déposées les demandes tendant à obtenir ou à renouveler un certain nombre de titres de séjour : l'échéance était fixée au mois d'octobre 2026, mais je n'ai pas constaté d'évolutions à ce stade.
Nous voterons donc en faveur de ce texte, mais en rappelant qu'il ne s'agit que d'une première étape.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Un consensus se dégage autour de l'orientation générale consistant à dématérialiser, même si - je tiens à le préciser - nous conservons la possibilité d'avoir un format papier : il ne s'agit pas de complexifier l'accès aux procédures pour ceux qui auraient des difficultés d'accès par voie numérique.
Deux amendements concernent directement la sécurité, qui a été pour moi un point de vigilance essentiel compte tenu de l'actualité estivale. L'un vise à déterminer par décret les conditions visant à assurer la sécurité du registre et des actes, ce qui permet d'intégrer l'Anssi dans leur élaboration. Cette évolution devant mener à un allongement des délais, je propose aussi de décaler l'entrée en vigueur du texte au 1er janvier 2029. Les auteurs du texte ont été un peu trop ambitieux et nous trouvons plus raisonnable de retarder l'entrée en application du texte, même si l'Ofpra nous a dit penser être prêt pour le 1er janvier 2028.
L'expérimentation menée par le Quai d'Orsay pour les Français de l'étranger a été très concluante et nous nous en sommes largement inspirés.
Je vous rappelle également qu'une mission inter-inspection travaille actuellement à la dématérialisation de l'état civil communal. Il s'agit là d'un chantier d'une tout autre ampleur.
Monsieur Benarroche, nous sommes bien évidemment attentifs aux moyens de l'Ofpra, dont nous rapportons les crédits avec David Margueritte. Sachez que 77 équivalents temps plein (ETP) ont été créés en 2025 et en 2026 : c'est évidemment insuffisant, mais la dynamique est là. L'adoption de ce texte permettrait en outre une économie directe de 500 000 euros de frais d'affranchissement ; à terme, l'Ofpra indique qu'une trentaine d'ETP pourraient être réaffectés vers des missions prioritaires. L'idée n'est évidemment pas d'envisager une baisse des moyens.
Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous appartient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi.
Nous proposons de considérer que le périmètre de la proposition de loi comprend les règles relatives à l'état civil des personnes placées sous la protection de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-1 est un amendement rédactionnel.
L'amendement COM-1 est adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-2 renvoie à un décret la détermination des conditions garantissant la sécurité du registre et des actes de l'état civil. Comme je l'évoquais précédemment, les nombreuses cyberattaques qui ont touché récemment les administrations de l'État appellent une vigilance particulière.
L'amendement COM-2 est adopté.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-3 est un amendement rédactionnel.
L'amendement COM-3 est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-4 vise à supprimer une précision relative à la force probante du double numérique d'un acte d'état civil. L'alinéa concerné tendait à donner au double numérique une force probante supérieure à l'acte originel, ce qui n'est pas souhaitable.
L'amendement COM-4 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - L'amendement COM-5 vise à reporter au 1er janvier 2029 la date d'entrée en vigueur du texte.
L'amendement COM-5 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1er |
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|
M. BITZ |
1 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
M. BITZ |
2 |
Renvoi à un décret des conditions garantissant la sécurité du registre et des actes de l'état civil |
Adopté |
|
M. BITZ |
3 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
Article 2 |
|||
|
M. BITZ |
4 |
Suppression d'une précision relative à la force probante du double numérique d'un acte d'état civil |
Adopté |
|
Article 3 |
|||
|
M. BITZ |
5 |
Report au 1er janvier 2029 de la date d'entrée en vigueur |
Adopté |