EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 21 octobre 2026, sous la présidence de M. Thierry Cozic, président, la commission des finances a examiné le rapport de M. Emmanuel Capus, rapporteur, et élaboré le texte de la commission sur le projet de loi n° 921 (2025-2026) autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs au cadre de déclaration applicable aux crypto-actifs et l'approbation de l'addendum à l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers (procédure accélérée).
M. Thierry Cozic, président. - Nous poursuivons nos travaux avec le rapport de notre collègue Emmanuel Capus et l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs au cadre de déclaration applicable aux crypto-actifs, et l'approbation de l'addendum à l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers.
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Le projet de loi que nous examinons ce matin vise à autoriser l'approbation de deux accords multilatéraux relatifs à l'échange automatique de renseignements en matière fiscale, élaborés sous l'égide de l'OCDE.
Comme vous le savez, ce texte est d'une nature particulière, puisqu'il vise, conformément à l'article 53 de la Constitution, à autoriser le Gouvernement à approuver des accords internationaux qu'il a préalablement signés, sans que nous puissions en modifier les stipulations.
Les deux accords dont nous sommes saisis ont été signés par la France le 26 novembre 2024, à Assomption. Ils poursuivent un objectif commun de renforcement de la coopération fiscale internationale et de lutte contre la fraude fiscale.
Le premier accord vise à organiser l'échange automatique de renseignements relatifs aux crypto-actifs, tandis que le second adapte les échanges existants sur les comptes financiers aux évolutions des normes internationales.
Je voudrais tout d'abord rappeler brièvement le contexte dans lequel s'inscrivent ces deux accords.
Ils interviennent dans le prolongement des efforts engagés depuis une dizaine d'années pour renforcer la transparence fiscale internationale. Une étape importante a été franchie en 2014 avec l'adoption, sous l'égide de l'OCDE, de la norme commune de déclaration (NCD).
Cette norme a permis de définir des obligations communes de collecte et de déclaration des renseignements relatifs aux comptes financiers par les institutions financières. Elle a été complétée, la même année, par un accord multilatéral organisant l'échange automatique de ces renseignements entre les administrations fiscales des États partenaires, l'AMAC NCD (accord multilatéral entre autorités compétentes).
Ce dispositif a toutefois montré ses limites avec le développement des crypto-actifs. Ces derniers peuvent en effet être détenus et transférés sans passer par les intermédiaires financiers traditionnels, qui jouent un rôle central dans la collecte des renseignements prévue par la NCD. Les administrations fiscales disposent donc d'une visibilité plus limitée sur les transactions sur crypto-actifs réalisées par leurs résidents, notamment auprès de plateformes établies à l'étranger.
C'est pour répondre à ces difficultés que le G20 a demandé, en avril 2021, à l'OCDE d'adapter les normes internationales de transparence fiscale aux spécificités des crypto-actifs.
Ces travaux ont abouti à l'adoption, en 2023, d'un cadre de déclaration des crypto-actifs (CDC), qui définit les informations que les prestataires de services sur crypto-actifs doivent recueillir et déclarer aux administrations fiscales. Il s'agit notamment de l'identité et de la résidence fiscale de leurs utilisateurs, ainsi que du nombre, de la nature et de la valeur des transactions qu'ils réalisent.
En parallèle, la norme commune de déclaration applicable aux comptes financiers a été révisée en 2023 pour tenir compte de l'apparition de nouveaux produits financiers.
Ces deux évolutions ont été reprises dans le droit de l'Union européenne par la directive dite « DAC 8 » d'octobre 2023, puis intégrées en droit français, notamment par l'article 54 de la loi de finances pour 2025. Les obligations de collecte et de déclaration des renseignements concernés sont donc d'ores et déjà prévues par notre droit fiscal. J'insiste sur ce point, car les deux accords que nous examinons aujourd'hui ne créent pas de nouvelles obligations déclaratives, mais visent à permettre l'échange des informations ainsi collectées avec les juridictions partenaires.
J'en viens maintenant à la présentation de ces deux accords et à l'intérêt de leur approbation.
Le premier, qui fait l'objet de l'article 1er du projet de loi, concerne les renseignements relatifs aux crypto-actifs.
Il doit permettre à l'administration fiscale française de recevoir automatiquement les informations concernant les opérations réalisées par les résidents fiscaux français auprès de prestataires établis dans les juridictions partenaires. Ces renseignements comprennent notamment l'identité de l'utilisateur, sa résidence fiscale, ainsi que le nombre et la valeur des transactions réalisées.
L'accord prévoit que les échanges interviennent annuellement et fixe les garanties applicables en matière de confidentialité et de protection des données.
La mise en oeuvre internationale de ce dispositif progresse, même si sa couverture demeure encore incomplète.
À ce stade, 56 États et territoires ont signé l'accord multilatéral. Au-delà de ces signataires, d'autres juridictions se sont engagées à appliquer le cadre de déclaration des crypto-actifs. Les premiers échanges sont prévus à partir de 2027, selon un calendrier progressif en fonction des pays concernés.
Je tiens à souligner que l'approbation de cet accord constitue une avancée importante dans la lutte contre la fraude fiscale. Il permettra notamment de mieux détecter la dissimulation de plus-values, le recours à des plateformes étrangères pour échapper aux obligations déclaratives ou encore de repérer des transferts vers des portefeuilles externes susceptibles de justifier des investigations complémentaires. L'échange automatique de renseignements devrait ainsi faciliter la détection de ces pratiques. L'administration fiscale pourra notamment rapprocher les informations reçues des déclarations des contribuables et identifier d'éventuelles omissions.
Le second accord, qui fait l'objet de l'article 2 du projet de loi, est d'une portée plus limitée.
Il consiste à actualiser l'accord multilatéral de 2014 relatif à l'échange automatique de renseignements sur les comptes financiers, pour tenir compte de la révision de la norme commune de déclaration intervenue en 2023.
Cette révision a notamment permis d'élargir le champ des produits financiers couverts à certaines formes de monnaie électronique et aux monnaies numériques de banque centrale.
L'addendum dont l'approbation nous est proposée vise principalement à enrichir les renseignements susceptibles d'être échangés entre administrations fiscales.
Il prévoit notamment la transmission d'informations supplémentaires sur l'existence d'une auto-certification valable relative à la résidence fiscale des titulaires de comptes, la nature des comptes, leur caractère préexistant ou nouveau ou encore le nombre de cotitulaires.
Ces informations devraient permettre aux administrations fiscales d'affiner leur analyse des risques et de mieux cibler leurs contrôles.
Cet accord vient donc utilement compléter un dispositif d'échange automatique de renseignements qui fonctionne déjà à grande échelle.
En 2025, la France a reçu de 109 juridictions partenaires des renseignements portant sur 11,6 millions de comptes financiers, représentant un solde cumulé de 456 milliards d'euros. Le nombre de comptes concernés a ainsi été multiplié par dix depuis les premiers échanges relatifs à l'année 2016. Ces chiffres témoignent de la montée en puissance de ce dispositif, que l'addendum permettra de renforcer en améliorant la qualité des renseignements échangés.
Pour conclure, je considère que les deux accords qui nous sont soumis constituent des évolutions bienvenues de notre dispositif de coopération fiscale internationale. Je vous propose donc d'adopter ce projet de loi, afin de permettre au Gouvernement de les approuver.
Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Monsieur le rapporteur, si j'ai bien compris, il s'agit non pas de modifier les cadres fiscaux en vigueur, mais uniquement d'améliorer les processus de transmission de données. C'est bien cela ?
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Nous élargissons la transmission des données aux crypto-actifs. C'est une amélioration.
Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Mais il n'y a rien sur les règles fiscales applicables et sur le cadre en vigueur ?
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Non. Nous échangeons simplement davantage d'informations que nous collections déjà.
Mme Nathalie Goulet. - J'aimerais d'abord savoir si les États-Unis procèdent à l'échange de données en cette matière.
Par ailleurs, et cela ne vous aura pas échappé, pendant l'été, nous avons eu des fuites de données très importantes, notamment sur les portefeuilles de crypto-actifs ; je pense en particulier au piratage de la direction générale des finances publiques (DGFiP). La convention inclut-elle des dispositions dédiées à la protection des données ? Ne conviendrait-il pas de faire preuve d'une extrême vigilance, étant entendu que plus on collecte, plus on est responsable des données collectées ? Les défaillances actuelles de notre système m'inquiètent quelque peu au vu de la criminalité que ces crypto-actifs génèrent.
M. Pascal Savoldelli. - Les crypto-monnaies, ce n'est pas une question technique secondaire. Nous parlons - vous me direz si je me trompe - non pas d'une monnaie qui va en remplacer une autre, mais bien d'actifs financiers spéculatifs, avec pour caractéristique le refus de l'État et de l'impôt. Pour nous, commission des finances, c'est un vrai sujet.
Certes, je voterai en faveur du projet de loi, parce qu'il apporte un élément de réponse, en renforçant la transparence des informations. Mais - je pense que vous pourrez en être d'accord, monsieur le rapporteur -, restons lucides : ceux qui voudront continuer à faire de l'évasion fiscale choisiront des juridictions n'appliquant pas la règle. Et les îles Caïmans ou Jersey feront peut-être montre de transparence, mais n'en resteront pas moins des paradis fiscaux.
Il y a, me semble-t-il, un enjeu extrêmement important pour toutes celles et pour tous ceux qui veulent un État social. Et excusez-moi, mais un État social, c'est un État dans lequel chacun paye des impôts, en fonction de ce qu'il possède !
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - À l'instar de Nathalie Goulet, je me demande si le fait que l'accord n'ait, à ma connaissance, pas été signé par les États-Unis ne lui fait pas perdre quelque peu en efficacité.
Par ailleurs, j'aimerais savoir combien de pays, au-delà des membres de l'OCDE, ont signé l'accord. S'agit-il de pays importants sur la question des crypto-actifs, par exemple avec des services en la matière ?
M. Alexandre Ouizille. - Dans la lignée de notre collègue Savoldelli, je rappelle que les crypto-actifs sont une quasi-monnaie privée ; ils échappent à la faculté des États de battre monnaie.
Nous voterons en faveur du présent projet de loi, qui permet d'améliorer la situation. Mais, monsieur le rapporteur, si je comprends bien qu'il ne soit pas possible d'introduire de nouvelles dispositions dans le projet de loi - nous sommes effectivement dans le cadre de la validation d'un accord international -, il peut être intéressant pour la commission des finances de nous interroger sur les limites existantes.
La première est liée au fait que les États-Unis ne soient pas signataires. Rappelons que les États-Unis représentent plus de 60 % des échanges de crypto-monnaies dans le monde.
La deuxième concerne la sécurité ; ma collègue Nathalie Goulet y a fait référence. Les titres dont nous parlons sont des titres au porteur : les crypto-actifs sont sur une clé USB que l'on a sur soi. Il y a une criminalité très forte, notamment en France : des gens ont été séquestrés. Et, l'été dernier, la fuite des données de la DGFiP a concerné 700 000 contribuables. La question de la sécurité est donc extrêmement importante.
La troisième est relative à la volatilité. Il s'agit d'un marché très volatil, ce qui soulève des interrogations à mesure que celui-ci se démocratise : la garantie publique qui existe sur les comptes chèques en banque n'existe pas pour les crypto-actifs. Il y a donc, là aussi, un risque pour nos concitoyens, et il est très peu relevé.
La quatrième, peut-être un peu plus philosophique, a trait à l'empreinte écologique. Ces objets purement spéculatifs, qui concurrencent les monnaies publiques, ont une empreinte écologique catastrophique. Et, quelque part, nous nous en satisfaisons. À titre personnel, je ne m'en satisfais pas.
Il y a donc des mesures à prendre sur les crypto-actifs.
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Je réponds d'abord à Nathalie Goulet et à Marie-Claire Carrère-Gée sur les États-Unis.
Il est vrai que, ces dernières années, les États-Unis ont eu tendance à ne pas signer les accords de l'OCDE en matière fiscale ; je vous renvoie au rapport que j'avais présenté sur l'impôt minimum. Pour autant, cette fois, ils ont pris l'engagement politique de transmettre les informations dès 2029 ; d'ailleurs, ils l'avaient aussi fait s'agissant de l'impôt minimum. J'ai donc assez peu d'inquiétudes à cet égard.
Mme Goulet a également abordé le piratage de la DGFiP et la protection des données.
La section 5 de l'accord, qui fixe les garanties applicables en matière de confidentialité et de protection des données, renvoie aux protections prévues en droit interne par les pays. Elle prévoit que les pays signataires peuvent mettre en place leurs propres garanties supplémentaires en fonction de leur droit interne. C'est ce que compte faire la France. Notre pays joindra à sa notification une annexe précisant les garanties exigées de ses partenaires en matière de protection des données à caractère personnel, conformément à nos règles internes. Et les juridictions qui ne satisferont pas à ces garanties ne pourront pas échanger de renseignements avec la France. Nous devrions donc normalement avoir des garanties à peu près similaires à celles que nous demandons chez nous.
Monsieur Savoldelli, la convention porte sur l'échange de données relatives aux crypto-actifs, et non sur le bien-fondé de ces derniers. J'ai noté que, parmi la liste des pays qui s'engagent à échanger les données, figurent les Bahamas, la Barbade, les îles Caïmans - vous les avez citées -, les îles Féroé, l'île de Man, Jersey, le Liechtenstein, Saint-Marin... Autant de pays qui sont connus, certes, pour leur attrait touristique, mais également pour d'autres raisons. Et nous disposerons des données relatives aux détenteurs de comptes, notamment de crypto-actifs, dans ces pays.
Mais, bien entendu, cela n'empêchera pas une chose : si d'autres pays ont des systèmes fiscaux plus avantageux, les contribuables français auront toujours intérêt à y aller.
Mme Carrère-Gée, cinquante-six pays, dont ceux que je vous ai indiqués, sont concernés, et soixante-dix-sept juridictions se sont engagées à signer ou, en tout cas, à rentrer prochainement dans le dispositif. Je pense par exemple à Hong Kong, qui a - vous le savez - un régime particulier en Chine et qui a pris l'engagement de rentrer dans le dispositif entre 2027 et 2029. Je pourrais également mentionner Singapour, la Suisse ou les Émirats arabes unis, qui prévoient de premiers échanges en 2028. Et je vous confirme que les États-Unis se sont engagés à transmettre les données à compter de 2029.
Enfin, monsieur Ouizille, votre intervention était plus générale. Vous l'avez compris, soit nous votons le texte, soit nous ne le votons pas ; nous n'avons pas la possibilité de l'amender. Encore une fois, ces accords portent non pas sur la création d'obligations déclaratives nouvelles, mais seulement sur l'échange d'informations entre États signataires, dans le respect des garanties que nous fixons, notamment en matière de protection des données.
EXAMEN DES ARTICLES
Articles 1er et 2
Les articles 1er et 2 sont successivement adoptés sans modification.
Le projet de loi est adopté sans modification.
M. Jean-François Husson. - Pour mémoire, voilà quelques années, un gouvernement avait proposé que les conventions fiscales puissent être approuvées par voie de simples amendements au projet de loi de finances. Au regard des échanges que nous venons d'avoir aujourd'hui, je pense que nous avons bien fait de nous y opposer et de maintenir le temps d'un débat autour d'un texte ad hoc.