ANNEXE : COMPTE RENDU DES TRAVAUX DE LA COMMISSION
La commission a examiné, sur le rapport de M. Daniel Hoeffel, la proposition de résolution n° 66 (1995-1996) de MM. Yves Guéna, Henri de Raincourt, Jean Faure, Paul Girod, Jacques Valade, Michel Dreyfus-Schmidt, Lucien Neuwirth, Mme Hélène Luc, MM. Claude Estier, Maurice Blin, Josselin de Rohan, Guy Cabanel et Jean-Claude Gaudin, tendant à modifier le Règlement du Sénat.
M. Jacques Larché, président, a tout d'abord indiqué que cette proposition de résolution apportait au Règlement les modifications rendues nécessaires par la dernière révision de la Constitution et qu'il avait consulté les autres présidents de commission à ce sujet.
M. Guy Allouche a regretté la concomitance de la réunion de la commission avec un débat important en séance publique, s'interrogeant sur l'urgence dans laquelle était examinée cette proposition de résolution.
Le président Jacques Larché a alors précisé à son intention que le Président du Sénat avait souhaité que la réforme du Règlement puisse aboutir le plus rapidement possible.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a déclaré que les groupes minoritaires avaient apprécié d'être associés à l'élaboration de cette proposition de résolution, contrairement à ce qui s'était produit lors des précédentes réformes du Règlement. Il a en outre indiqué qu'à titre personnel, il aurait souhaité que les présidents de commission ne puissent fixer l'ordre du jour des commissions de leur seule initiative, sans coordination avec l'ordre du jour de la séance publique, et que les commissions se réunissent le vendredi matin.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a tout d'abord constaté que la révision du Règlement du Sénat avait pour objet de procéder à la mise en oeuvre de la loi constitutionnelle du 4 août 1995, qui avait étendu le champ du référendum, modifié le régime de l'immunité des membres du Parlement et institué une session parlementaire unique.
Sur ce dernier point, il a rappelé les réserves qui avaient été exprimées par la commission des lois au moment de la révision constitutionnelle, s'agissant notamment des contraintes liées à l'exercice éventuel d'un mandat local, ainsi que de l'autonomie nécessaire à chaque assemblée pour l'organisation du travail parlementaire.
Le rapporteur a souligné que le Sénat avait alors obtenu que le nombre de jours de séance soit en principe limité à 120 jours, que la fixation des jours et des semaines de séance relève du Règlement de chaque assemblée et qu'une séance par mois soit réservée à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée.
Abordant ensuite la révision du Règlement du Sénat proposée, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a rappelé qu'elle était issue des réflexions d'un groupe de travail réunissant les vice-présidents du Sénat, le questeur délégué et les présidents des groupes politiques sous la présidence de M. Yves Guéna, et qu'elle avait notamment soulevé le problème de l'organisation respective des travaux en séance publique et en commission, compte tenu du recentrage de la semaine de travail sur trois jours.
Le rapporteur a expliqué qu'il s'en tiendrait, dans ses propositions, à la mise en oeuvre des nouvelles règles constitutionnelles, tout en estimant souhaitable que le président Jacques Larché engage une réflexion plus vaste en vue d'une amélioration de l'organisation du travail parlementaire. Il a alors énuméré quelques pistes qui pourraient orienter cette réflexion, à savoir le développement de l'utilisation des procédures de débat « allégées » en séance publique, la possibilité de fixer un délai-limite pour le dépôt des sous-amendements, ou encore le renforcement des moyens de contrôle des assemblées.
Enfin, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a brièvement présenté les amendements qu'il entendait proposer à la commission. Il a expliqué que ces amendements tenaient compte des suggestions formulées par les présidents de commission et qu'ils avaient notamment pour objet de porter de quatre à six le nombre de vice-présidents des commissions permanentes, de s'inspirer des dispositions retenues par l'Assemblée nationale pour mettre en oeuvre les nouvelles dispositions constitutionnelles dans son Règlement, de combler une lacune concernant la fixation des jours supplémentaires de séance et de rendre le texte de la résolution davantage conforme à celui de la Constitution. Il a en outre indiqué qu'il proposerait un amendement tendant à une meilleure programmation des travaux parlementaires, ainsi qu'un amendement prévoyant la consultation du président de la commission des lois ou d'un membre du Bureau désigné à cet effet lorsque le Gouvernement invoquerait l'irrecevabilité d'une proposition de loi ou d'un amendement sur le fondement de l'article 41 de la Constitution.
A l'issue de cet exposé, M. Daniel Millaud a rappelé qu'il n'avait pas voté la dernière révision de la Constitution, considérant que l'institution d'une session unique accentuait la discrimination à l'égard des parlementaires d'outre-mer en raison des contraintes particulières liées à l'éloignement des départements et territoires qu'ils représentaient. Il a souhaité qu'afin de tenir compte de ces contraintes, aucun texte concernant les territoires d'outre-mer ne soit discuté pendant certaines périodes de la session.
M. Jacques Larché, président, a alors rappelé qu'il avait évoqué, au moment de la révision constitutionnelle, le problème posé par l'institution d'une session unique aux sénateurs représentant l'outre-mer, ainsi qu'à ceux représentant les Français de l'étranger. Il a souhaité qu'à défaut de pouvoir inscrire une disposition précise dans le Règlement du Sénat sur ce sujet, une solution pratique puisse être trouvée en faveur de ces sénateurs.
M. Robert Pagès a pour sa part rappelé que le groupe communiste n'avait pas approuvé la dernière révision constitutionnelle et que sa position n'avait pas changé en dépit de sa participation à l'élaboration de la proposition de résolution tendant à modifier le règlement du Sénat.
Il a en effet estimé que la révision de la Constitution avait fait la « part belle » au Président de la République au détriment du Parlement. Il s'est par ailleurs déclaré favorable à la journée d'initiative parlementaire, mais sous la condition que le Gouvernement ne modifie pas systématiquement le contenu des propositions de loi inscrites à l'ordre du jour. Enfin, il a déclaré que le recours aux ordonnances annoncé par le Gouvernement ne constituait pas le meilleur moyen de renforcer le pouvoir législatif.
Enfin, M. Philippe de Bourgoing a rappelé qu'il avait souhaité que des créneaux soient réservés pour permettre aux sénateurs titulaires de mandats locaux de participer au vote des budgets départementaux et régionaux.
La commission a ensuite examiné les amendements présentés par le rapporteur.
A l'article premier (modifications de coordination), elle a tout d'abord adopté un amendement rédactionnel.
La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article premier, afin de préciser le rôle des vice-présidents de commissions et de porter leur nombre de quatre à six, à l'issue d'un débat auquel ont participé MM. Daniel Hoeffel, Jacques Larché, président, Michel Dreyfus-Schmidt, Guy Allouche et Robert Pagès.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué que cet amendement répondait au souhait de certains présidents de commission.
M. Jacques Larché, président, a précisé que cette disposition permettrait à chaque groupe d'occuper une vice-présidence et tendait à parvenir à une meilleure association des vice-présidents au travail du président de commission, dans la perspective d'un renforcement des missions de contrôle.
M. Michel Dreyfus-Schmidt, après avoir indiqué que le groupe socialiste était partagé sur ce point, a souhaité que l'on précise dans le texte de la résolution que chaque groupe politique disposerait d'un poste de vice-président.
M. Guy Allouche a rappelé qu'il avait accepté l'accroissement du nombre des vice-présidents du Sénat afin de parvenir à une répartition plus équitable entre les groupes et qu'à l'Assemblée tous les groupes disposaient d'un poste de vice-président.
M. Robert Pagès a approuvé la proposition émise par M. Michel Dreyfus-Schmidt, rappelant qu'il avait également défendu l'accroissement du nombre des vice-présidents du Sénat afin qu'un poste de vice-président soit confié à chaque groupe.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a souhaité que la rédaction du Règlement ne soit pas excessivement rigide sur ce point, mais s'est engagé à préciser au cours des débats en séance publique que la commission entendait par cet amendement permettre à chaque groupe politique de disposer d'un poste de vice-président.
La commission a alors adopté la proposition de son rapporteur.
Puis, après une observation de M. Guy Allouche, la commission a examiné un amendement présenté par le rapporteur à l'article 2 (temps réservé aux commissions -missions d'information), tendant à abroger l'interdiction de principe des missions organisées par les commissions hors de la France métropolitaine, pendant les sessions du Parlement.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a en effet expliqué que certaines missions étaient rendues nécessaires par la survenance d'évènements particuliers ou par la poursuite de réflexions engagées sur certains sujets, indépendamment du calendrier des sessions parlementaires.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a pour sa part souhaité que l'interdiction de principe soit maintenue afin de lutter contre l'absentéisme parlementaire, compte tenu de la possibilité offerte au Bureau d'accorder une dérogation.
M. Jacques Larché, président, a fait observer que les commissions disposaient auparavant de l'intersession d'hiver pour effectuer des missions. II a rappelé que les événements survenus en Nouvelle-Calédonie avaient conduit à plusieurs reprises la commission à décider d'y organiser des missions.
Après avoir entendu les remarques formulées par MM. Robert Badinter et Philippe de Bourgoing, lequel a tenu à souligner que la dérogation accordée par le Bureau n'aurait plus un caractère exceptionnel, la commission a finalement décidé, sur la proposition de son rapporteur, de limiter l'interdiction de principe des missions au cours de la session ordinaire aux seules missions ayant lieu hors du territoire national, et non plus hors de la France métropolitaine, dans le souci de ne pas introduire de discrimination à l'égard des départements et territoires d'outre-mer.
A l'article 4 (aménagement de différentes dispositions relatives à la Conférence des présidents), la commission a examiné un amendement tendant à fixer au moins un mois à l'avance la date de la journée d'initiative parlementaire.
M. Jacques Larché, président, a à cet égard précisé que l'ordre du jour de ces séances mensuelles devrait aboutir à un équilibre satisfaisant entre les propositions de l'opposition et celles de la majorité.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a approuvé ce souci de programmation. Il a néanmoins souhaité que l'on précise dans le texte du Règlement que les propositions soient inscrites à l'ordre du jour de ces journées en nombre proportionnel à l'effectif de chaque groupe politique.
M. Jacques Larché, président, s'est déclaré défavorable à l'institution de « droits de tirage automatique » au profit de chaque groupe politique, tout en indiquant qu'il mentionnerait en séance publique son souci de parvenir à un équilibre entre les différents groupes.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a également déclaré qu'il rappellerait à cette occasion la nécessité de veiller sur les droits des groupes minoritaires, ajoutant que la proposition émise par M. Michel Dreyfus-Schmidt pourrait faire l'objet de réflexions ultérieures.
M. Guy Allouche, sans mettre en doute ces intentions, a considéré qu'il serait préférable qu'une précision soit apportée par écrit sur ce point.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a alors décidé de rectifier son amendement pour préciser que l'ordre du jour serait établi en tenant compte de l'équilibre entre tous les groupes politiques.
A l'issue de ce débat, la commission a adopté l'amendement ainsi rectifié par le rapporteur, sous réserve d'une modification rédactionnelle destinée à tenir compte d'une observation formulée par M. Robert Badinter.
Toujours à l'article 4, la commission a adopté un amendement prévoyant la fixation de l'ordre du jour par la Conférence des présidents pour une période de trois semaines, ainsi que l'information du Sénat sur les affaires que le Gouvernement prévoyait d'inscrire à l'ordre du jour, à l'ouverture de la session, puis au plus tard le 1er mars suivant ou à la formation du Gouvernement.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a expliqué que cet amendement, que M. Michel Dreyfus-Schmidt a qualifié de voeu pieux, répondait au souci d'assurer une meilleure programmation des travaux parlementaires et que l'Assemblée avait adopté une disposition identique.
A l'article 5 (jours et horaires de séance), la commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle, sur la possibilité pour le Sénat de prolonger les séances publiques au-delà des horaires habituels.
M. Robert Badinter s'étant interrogé sur la conformité à l'article 28 de la Constitution, de l'article 5 de la proposition de résolution pour ce qui concerne la fixation des jours de séance, le rapporteur lui a fait observer que ces dispositions ne concernaient pas les « jours supplémentaires de séance » au sens de la Constitution.
Le président Jacques Larché a pour sa part constaté que cette adjonction ne faisait pas obstacle à l'application des dispositions expressément prévues par la Constitution.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a par ailleurs souligné que la demi-journée réservée aux travaux des commissions constituait une garantie indispensable au bon déroulement de ceux-ci.
A l'article 6 (mise en oeuvre des nouvelles dispositions constitutionnelles sur les semaines de séance et les jours supplémentaires de séance), après les interventions de MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Daniel Hoeffel, rapporteur, Robert Badinter et Jacques Larché, président, la commission a adopté un amendement tendant à clarifier et à préciser le régime des « jours supplémentaires de séance » au sens de la Constitution.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a expliqué qu'il s'agissait notamment de permettre au président d'une commission spéciale de proposer au Sénat de tenir des jours supplémentaires de séance.
A l'article 7 (débat sur la déclaration du Gouvernement prévue à l'article 11 de la Constitution), après avoir entendu les observations de MM. Patrice Gélard, Michel Dreyfus-Schmidt et Daniel Hoeffel, rapporteur, la commission a adopté un amendement tendant à préciser les modalités du déroulement du débat référendaire, afin notamment de permettre, le cas échéant, au président de la commission spéciale intéressée d'intervenir dans ce débat.
La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 7 afin de préciser les conditions dans lesquelles il serait statué sur l'irrecevabilité opposée par le Gouvernement à une proposition ou à un amendement sur le fondement de l'article 41 de la Constitution.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué que cet amendement tendait à reprendre les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale sur ce point et qu'il s'agissait notamment de prévoir la consultation du président de la commission des Lois ou d'un membre du Bureau désigné à cet effet. En réponse à une question de M. Patrice Gélard, il a précisé que le texte de l'amendement tenait compte de la décision du Conseil constitutionnel sur la résolution modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale.
A l'article 9 (questions d'actualité et questions orales), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle, le rapporteur ayant indiqué que la répartition entre les groupes concernait non les questions d'actualité elles-mêmes mais leur nombre. A ce même article, elle a adopté un autre amendement de simple précision rédactionnelle.
La commission a alors adopté à l'unanimité la proposition de résolution ainsi modifiée, M. Michel Dreyfus-Schmidt ayant précisé que cette adoption ne valait pas approbation de l'ensemble du Règlement du Sénat.