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III. ANALYSE DU PRÉSENT PROJET DE LOI - LES PARADOXES DE LA RÉFORME PROPOSÉE

A. LE TEXTE INITIAL DU PROJET

D'un contenu sensiblement moins substantiel que le précédent, le présent projet de loi comprend trois grandes parties.

La première expose les dispositions générales relatives au nouveau service national : date d'entrée en vigueur et contenu de celui-ci (recensement, " appel de préparation à la défense ", rétablissement éventuel de la conscription), et volontariat militaire. Le projet de loi renvoie à un texte ultérieur pour préciser les contours des volontariats civils, se bornant à poser le principe du maintien de types de volontariat qui concourent " au développement et à l'action de la France dans le monde ", c'est-à-dire qui s'accomplissent en dehors du territoire métropolitain (aide humanitaire, coopération internationale, aide technique ...).

La deuxième partie comprend les modifications du code du service national issu de la loi n° 71-424 du 10 juin 1971, afin d'aménager les conditions de l'accomplissement du service national obligatoire dont relèveront, jusqu'à la fin de 2002, les jeunes gens nés avant le 1er janvier 1979.

La troisième partie traite de " dispositions diverses ". Outre les aménagements du code du travail et du statut général des militaires rendus nécessaires par la réforme du service national, cette dernière partie comprenait, dans le texte initial du projet, un article sans lien direct avec la réforme du service national, qui avait pour objet de demander une autorisation parlementaire pour procéder, par voie d'ordonnance, à l'adaptation du code de justice militaire à la réforme du code de procédure pénale.

De manière générale, tout en s'appuyant à bien des égards sur le précédent projet, le présent projet de loi se veut recentré sur les aspects militaires de la réforme du service national.

La définition du service national rénové qui résulte du texte initial du projet n'échappe cependant pas à d'importantes incertitudes sur le contenu du futur service national.

1. Le contenu du nouveau service national

Le service national défini par le texte initial du présent projet de loi comprend le recensement, l'" appel de préparation à la défense " et le retour éventuel à la conscription, dénommée " appel sous les drapeaux ".

a) Le recensement

De manière très comparable à ce que prévoyait le précédent projet de loi, le recensement a pour objectif non seulement de préparer les convocations à l'" appel de préparation à la défense ", mais aussi de rendre possible le rétablissement de la conscription, si une modification de la situation internationale le justifiait. Ainsi le présent projet de loi prévoit-il le suivi, par la Direction centrale du service national, des coordonnées et de la situation familiale et professionnelle des jeunes recensés.

Le lien entre le recensement et l'" appel de préparation à la défense " justifie les deux différences sensibles par rapport à la situation actuelle, introduites par le présent projet de loi, et directement inspirés du précédent projet.

- D'une part, le recensement sera effectué dès l'âge de seize ans, à un moment où la plupart des jeunes Français sont encore scolarisés (à raison de 96,4 % en 1996), afin que le système scolaire puisse informer et sensibiliser les jeunes à l'importance de cette obligation. Le choix de cet âge tient aussi à la nécessité de laisser à l'administration (c'est-à-dire à la Direction centrale du service national) un délai suffisant pour assurer, à l'issue du recensement, la préparation de l'" appel de préparation à la défense ", qui doit être accompli avant l'âge de dix-huit ans.

- D'autre part, l'obligation de recensement sera étendue aux jeunes filles. La pertinence de la mixité de cette obligation se trouvera renforcée par le projet de loi sur la nationalité, qui envisage d'assurer, à partir du recensement, l'inscription automatique sur les listes électorales.

Par ailleurs, selon le texte initial du projet de loi, l'obligation de recensement tombait à l'âge de vingt-cinq ans, c'est-à-dire à l'âge auquel, selon les informations transmises à votre rapporteur, le suivi des jeunes effectué dans la perspective d'une éventuelle remontée en puissance de la conscription cesse d'être justifié, car le recours aux classes d'âge comprises entre dix-huit et vingt-cinq ans permet de rassembler des effectifs suffisants pour faire face à un danger de mobilisation.

L'obligation de recensement est assortie de sanctions : l'attestation de recensement conditionne ainsi l'inscription de chaque jeune aux examens et concours soumis au contrôle de l'autorité publique (baccalauréat, permis de conduire, de pêche et de chasse, concours d'accès à la fonction publique). Ces sanctions n'étaient plus opposables, selon le projet de loi initial, passé l'âge de vingt-cinq ans (comme le prévoyait d'ailleurs le précédent projet de loi). Par ailleurs, les jeunes ayant négligé de se faire recenser pouvaient, à tout moment, régulariser leur situation jusqu'à l'âge de vingt-cinq ans

L'innovation sur laquelle repose la réforme du service national (qu'il s'agisse du présent projet de loi ou du précédent) consiste donc à faire du recensement une étape spécifique du futur service national, alors que, selon le code du service national issu de la loi n° 71-424 du 10 juin 1971, cette démarche administrative est actuellement effectuée en vue de l'accomplissement du service national (article L. 15), sans faire partie toutefois expressément de celui-ci.

b) L'" appel de préparation à la défense "

L'" appel de préparation à la défense " s'inscrit dans la recherche de relations rénovées entre l'armée et la Nation, parallèlement à la professionnalisation des forces.

. Destiné à sensibiliser et informer les jeunes Français sur les questions de défense, il est conçu dans la continuité de l'enseignement relatif aux principe de défense nationale qui devrait prochainement être dispensé dès la scolarité.

. Comme le " rendez-vous citoyen ", il concerne aussi les jeunes filles : le service national rénové est conçu sur des bases résolument universelles.

. L'"appel de préparation à la défense" s'adresse à une population particulièrement jeune, puisqu'il doit être effectué entre seize et dix-huit ans, alors que le " rendez-vous citoyen " pouvait être accompli entre dix-huit et vingt-cinq ans (trente ans pour certains cas exceptionnels).

. Cette obligation concerne également tous les jeunes Français qui résident à l'étranger à l'âge où doit être effectué l'" appel de préparation à la défense " (c'est-à-dire jusqu'à l'âge de vingt-cinq ans). Néanmoins, compte tenu des difficultés -d'ordre pratique et juridique- qu'est susceptible de poser, dans certains pays, l'accomplissement d'une obligation liée à la défense d'un autre pays par des ressortissants qui peuvent être des double-nationaux, le présent projet de loi prévoit que l'" appel de préparation à la défense " des jeunes Français de l'étranger peut être aménagé "en fonction des contraintes du pays de résidence".

. D'une durée d'une journée, l'" appel de préparation à la défense " est assorti de sanctions légères (impossibilité, pour ceux qui ne se seraient pas rendu à leur convocation, de se présenter aux examens et concours soumis au contrôle de l'autorité publique), identiques à celles que prévoit le projet de loi en cas de non-accomplissement du recensement. Des sessions de rattrapage sont proposées à ceux qui ne seraient pas en règle avec l'obligation de l'" appel de préparation à la défense ". Il est, en effet, possible à tout jeune de régulariser sa situation jusqu'à l'âge de vingt-cinq ans.

. En conséquence du caractère relativement bénin de l'obligation résultant de l'" appel de préparation à la défense " (un jour au lieu de cinq dans le cadre du "rendez-vous citoyen", le projet de loi, dans sa version initiale, ne reconnaissait aux jeunes, pendant cette journée, d'autre statut que celui de personnes se rendant à une convocation prévue par la loi dans un bâtiment public (candidats aux examens publics, jurés ou témoins d'un procès). Il s'agit d'une différence considérable par rapport au précédent projet de loi, qui reconnaissait aux jeunes la qualité d'appelés pendant le " rendez-vous citoyen.

. Enfin, le présent projet de loi renvoie à la participation volontaire de certains jeunes, à l'issue de l'" appel de préparation à la défense ", à des préparations militaires. A la différence du précédent projet, le présent projet de loi prévoit de maintenir le système des préparations militaires actuelles (préparation militaire supérieure, préparation militaire parachutiste ...)2(*). Celles-ci auront néanmoins pour vocation non plus de préparer au service militaire, mais d'apporter une première formation aux futurs cadres de la réserve, dont le rôle est nécessairement appelé à croître avec la professionnalisation.

c) L'" appel sous les drapeaux "

Présenté comme un élément du service national rénové, parallèlement au recensement et à l'" appel de préparation à la défense ", l'" appel sous les drapeaux " renvoie à l'éventuel recours à la conscription. Celle-ci n'est, en effet, que suspendue -comme le prévoyait le précédent projet de loi. Une loi pourrait cependant la rétablir si une évolution préoccupante de la situation internationale rendait nécessaire une remontée en puissance du service militaire.

2. Le volontariat

Le présent projet de loi, à la différence du précédent, ne consacre que très peu d'articles au volontariat, qui est destiné à se substituer aux différentes modalités d'accomplissement du service national issu de la loi de 1971.

On distingue la relative précision qui caractérise les dispositions relatives aux volontariats dans les armées de la discrétion avec laquelle sont abordés les volontariats civils.

a) Le volontariat civil : l'affirmation du principe

C'est à un projet de loi ultérieur qu'il reviendra de préciser le contenu de ces volontariats, ainsi que le statut des volontaires.

Le présent projet de loi se bornait, en effet, dans sa version initiale, à poser le principe de la possibilité d'apporter un " concours personnel et temporaire dans les domaines de la prévention et de la solidarité, de l'aide technique ainsi que de la coopération internationale et de l'aide humanitaire ". On remarque que c'est aux volontariats destinés à contribuer " au développement et à l'action de la France dans le monde " que renvoyait ce texte. A l'exception de l'aide technique dans les départements et territoires d'outre-mer, expressément mentionnée, les volontariats civils sont censés être effectués à l'étranger. Il s'agit d'une réduction d'échelle très sensible par rapport au précédent projet de loi, qui proposait de créer des volontariats dans des domaines civils très diversifiés (police, environnement, sécurité civile, coopération internationale et aide humanitaire, entreprises à l'étranger, soutien scolaire dans les quartiers difficiles ...). Une telle restriction est justifiée, selon les informations transmises à votre rapporteur, par la constatation que de nombreux volontariats recouvrent des emplois susceptibles d'être créés sur la base du projet de loi relatif au développement d'activités pour l'emploi des jeunes. C'est ainsi que le volontariat dans la police, si d'aventure il était mis en place, se trouverait redondant par rapport aux postes d'adjoints de sécurité qui seront créés en tant qu'" emplois-jeunes ".

b) Le volontariat dans les armées

Les conditions d'accomplissement du volontariat militaire sont définies parallèlement à celles qui ont été envisagées à l'égard des "emplois-jeunes". La durée du volontariat serait ainsi comprise entre un et cinq ans (entre neuf et vingt-quatre mois selon le précédent projet), l'âge des volontaires devant être compris entre dix-huit et vingt-six ans (l'âge limite prévu par le précédent projet de loi était de trente ans).

Le projet de loi n'assimile pas à un droit l'accès à un volontariat dans les armées, car l'acceptation des demandes est subordonnée à des conditions d'aptitude, et encadré par la limite des emplois budgétaires.

Les volontaires sous statut militaire auront vocation à servir au sein des forces et des services des armées et de la gendarmerie. Certains pourront effectuer leur volontariat au sein du service militaire adapté, qui permet aux jeunes Français d'outre-mer d'acquérir une formation professionnelle. Le projet de loi renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour préciser les modalités d'application du volontariat militaire.

3. Aménagement de la transition

Les dispositions concernant la période 1997-2002 sont de deux natures. Les unes concernent l'aménagement des modalités d'accomplissement du service national obligatoire qui s'imposera aux jeunes nés avant le ler janvier 1979. Les autres visent à prévoir la montée en puissance du nouveau système pour les jeunes gens et les jeunes filles qui seront soumis à l'obligation d'effectuer l'"appel de préparation à la défense", et pour lesquels le recensement constituera une étape du service national rénové.

a) Montée en puissance progressive du nouveau service national3(*)

Comme le précédent projet de loi, le présent projet se fonde sur le choix d'une classe d'âge à partir de laquelle les jeunes gens ne seront plus appelés dans les conditions prévues par le code actuel, et à partir de laquelle les jeunes filles seront assujetties aux obligations créées par le nouveau code du service national. Seuls, les jeunes gens nés avant le ler janvier 1979 seront soumis au service national obligatoire.

C'est donc à partir de la classe 1999 que s'appliquera le nouveau système. Toutefois, le service national rénové ne devait être obligatoirement effectué, selon le projet de loi initial, que par :

- les garçons nés après le 31 décembre 1979,

- les jeunes filles nées après le 31 décembre 1983.

On constate une modification des échéances prévues par le précédent projet de loi, qui concernait les jeunes gens nés après le 31 décembre 1978 et les jeunes filles nées après le 31 décembre 1984.

(1) Le cas des jeunes filles

Le rapprochement des échéances relatives aux jeunes filles s'explique par le souci d'accélérer la mixité du recensement, prévu, dans le projet initial du gouvernement, dès le ler janvier 2000 (alors que le précédent projet de loi renvoyait à la date du ler janvier 2001), dans la perspective de l'inscription automatique sur les listes électorales à partir du fichier du recensement. De surcroît, le dispositif de montée en puissance de l'"appel de préparation à la défense" étant moins complexe que celui du "rendez-vous citoyen", essentiellement en raison de sa durée substantiellement réduite, il a paru possible d'accélérer la mixité de cette obligation, qui serait étendue aux jeunes filles dès le ler janvier 2000 au lieu du ler janvier 2003, pour être accomplie entre 2000 et 2002 par les jeunes filles nées à partir de 1984.

(2) Le cas des jeunes gens

. Les situations diffèrent en fonction de l'année de naissance :

- les jeunes gens nés avant 1979 effectueront le service national obligatoire jusqu'à la fin de la période de transition (31 décembre 2002) ;

- les jeunes gens nés en 1979 sont soumis à l'obligation de recensement (ils ont d'ailleurs déjà effectué celui-ci en 1996, sur la base du code actuel du service national, à l'âge de dix-sept ans), mais n'auront à effectuer ni service national obligatoire, ni "appel de préparation à la défense". Cette situation particulière résulte, selon les informations transmises à votre rapporteur, de la nécessité de laisser l'"appel de préparation à la défense" s'organiser au niveau local, ce qui semble supposer des délais importants, puisque les premiers "appels de préparation à la défense" ne sont prévus qu'en octobre 1998.

- les jeunes gens nés après 1979 effectueront donc l'"appel de préparation à la défense" à partir de 1998. Les classes 2000, 2001, 2002 et 2003 seront convoquées à cette journée à un âge légèrement décalé par rapport à ce que prévoit le présent projet de loi (entre 17 ans et 18 ans, et non entre 16 et 18 ans), pour des raisons tenant à la nécessité d'absorber progressivement le retard pris dans la montée en puissance du nouveau dispositif.

. Le présent projet de loi permet des dérogations sur une base volontaire :

- les jeunes gens ne relevant pas du code actuel du service national, car ils sont nés après le 31 décembre 1978, pourront néanmoins, s'ils le souhaitent, effectuer leur service national dans les conditions prévues par la législation actuellement en vigueur. Cette faculté concernait, au 1er août 1997, quelque 52 jeunes gens, dont 21 sont nés après le ler janvier 1980. Ces appelés ont été incorporés sur la base du futur livre II du code du service national.

- les jeunes gens de la classe 1999, qui ne sont soumis qu'à l'obligation de recensement, peuvent demander à effectuer l'"appel de préparation à la défense". Le succès éventuel de cette faculté serait très éclairant de celui de la journée d'"appel de préparation à la défense".

b) Aménagement du code actuel du service national

Le présent projet de loi reprend, dans leur quasi intégralité, les modifications apportées au code actuel du service national dans le cadre de l'examen du précédent projet.

Ces modifications ont pour objet à la fois de simplifier la conduite de la transition (en ce qui concerne les reports et le régime des dispenses), et d'atténuer dans le même temps, dans la mesure du possible, les contraintes liées à l'accomplissement du service national obligatoire pour les dernières classes qui y seront assujetties. Le présent projet de loi tend également, comme le précédent, à mettre à jour certaines dispositions du code actuel du service national.

(1) L'adaptation des modalités d'exécution du service national obligatoire aux contraintes de la transition

- Aménagement de la durée du service national obligatoire

Le présent projet de loi permettra qu'il soit procédé, le cas échéant, à une réduction de la durée du service national, par le recours aux libérations anticipées, et tend à rendre uniforme la durée du service militaire. Le recours aux libérations anticipées que l'article L.76 du code du service national réserve au service militaire, aux services dans la sécurité civile et dans la police, pourrait donc être étendu aux services de l'aide technique et à la coopération, ainsi qu'au service des objecteurs de conscience.

Cette modification sensible est liée au fait que la suppression prochaine du service national obligatoire ne permet plus d'assimiler systématiquement à des privilégiés les appelés effectuant un service civil.

- L'uniformisation de la durée du service militaire tend à mettre fin à la différence de traitement des appelés sous statut militaire au regard de la durée du service. Les scientifiques du contingent et les professions médicales effectueront donc un service de dix mois, soit la durée de droit commun, alors que la législation actuellement en vigueur a maintenu la durée de douze mois pour ces deux catégories d'appelés. Cette différence de traitement était considérée, au moment de la réforme de la durée du service national, comme une compensation des reports exceptionnels dont bénéficient ces deux catégories en vue de poursuivre leurs études.

- simplification des reports

Le code actuel du service national prévoit une grande diversité de régimes de report, qui permettent de reculer l'âge normal de l'incorporation, compris entre 18 et 22 ans, à :

- 24 ans pour les jeunes gens suivant une formation professionnelle ou effectuant des études supérieures,

- 25 ans pour les titulaires d'un brevet de préparation militaire,

- 26 ans pour les titulaires d'un brevet de préparation militaire supérieure,

- 27 ans pour les pharmaciens et vétérinaires,

- 28 ans pour les médecins et chirurgiens-dentistes.

Par ailleurs, des raisons sociales ou familiales graves peuvent justifier un report supplémentaire d'une année. Les jeunes gens candidats aux services de la coopération, de l'aide technique, ou au service accompli en tant que scientifique du contingent ont vocation à obtenir un report d'incorporation jusqu'à l'obtention des diplômes requis en vue de ces affectations et, au plus tard, jusqu'au 31 décembre de l'année civile au cours de laquelle ces jeunes gens atteignent l'âge de 25 ans.

Le projet de loi, comme le précédent, substitue un dispositif plus simple à cette diversité de régimes. C'est ainsi que seront supprimés les reports particuliers liés aux brevets de préparation militaire, parallèlement à l'adaptation de celle-ci à la nouvelle organisation de la défense. Par ailleurs, un report unique et de droit commun portera à 26 ans l'âge limite d'incorporation pour ceux qui justifient de la poursuite d'études ou de formations professionnelles. En conséquence, il sera mis fin au système particulier des reports destinés aux coopérants, aux scientifiques du contingent et aux appelés au titre de l'aide technique, système par ailleurs relativement complexe, qui ne concerne que 7 500 jeunes gens (environ) chaque année, sur un effectif de 175 000 bénéficiaires de reports, et qui représente par conséquent un coût administratif réel qu'il est particulièrement opportun de supprimer. Enfin, le projet de loi uniformise le report des professions médicales à 28 ans.

- libéralisation des dispenses

Le projet de loi maintient, comme le précédent, la suppression des dispenses pour exceptionnelle gravité, dans le souci de mettre un terme à une procédure très lourde, subordonnée à des conditions particulièrement exigeantes, et qui concerne une population limitée (430 jeunes gens en 1995).

En revanche, le projet de loi étend les dispenses pour soutien de famille aux jeunes gens mariés dont l'épouse ne possède pas de ressources suffisantes (alors que le code actuel prend en compte l'appréciation des ressources susceptibles d'être allouées à ladite épouse par sa famille), et aux jeunes gens qui ont la charge effective d'un enfant (sans plus prendre en considération l'origine de l'enfant précisée par le code actuel : légitime, enfant naturel reconnu, ou enfant de la jeune femme dont les futurs appelés sont devenus l'époux). Environ 1 400 jeunes gens pourraient bénéficier de cet allégement des dispositions de l'article L.32 du code actuel du service national.

Le texte initial du présent projet de loi reprenait la rédaction proposée par le Sénat pour le troisième alinéa de l'article L.32 du code du service national, qui permet de dispenser non plus seulement les "orphelins de père et de mère ne disposant pas de l'aide de leur famille", mais aussi, de manière plus générale, les jeunes gens ne pouvant bénéficier d'une aide de leur famille, et risquant de se trouver, du fait de leur incorporation, dans une "situation sociale grave".

Par ailleurs, le projet de loi maintient l'extension des dispenses réservées aux jeunes gens reprenant une exploitation familiale (agricole, commerciale ou artisanale) en cas de décès ou d'incapacité des beaux-parents ou des ascendants. Cette mesure pourrait concerner 600 jeunes gens par an environ.

Enfin, les dispenses réservées aux chefs d'entreprise concerneront, comme le prévoyait le précédent projet de loi, les jeunes gens chefs d'une entreprise depuis un an au lieu de deux. Cette disposition est également assouplie par la suppression de toute condition relative au nombre d'emplois que l'incorporation du chef d'entreprise aurait pour conséquence de supprimer.

(2) Autres actualisations du code actuel du service national

. Outre la suppression de dispositions caduques du code actuel du service national, le présent projet de loi tend à adapter les modalités d'accomplissement du service national obligatoire par un Français ayant simultanément la nationalité d'un autre Etat, en permettant aux double nationaux d'effectuer leur service "sous le régime du code du service national français". La rédaction proposée a pour objet d'autoriser ces jeunes gens à servir à l'étranger (dans le cadre de la coopération ou des forces armées stationnées en République Fédérale d'Allemagne), alors que le code actuel du service national renvoie exclusivement au service accompli sur le territoire français.

. Le présent projet de loi adapte les obligations du service national susceptibles d'incomber aux personnes devenues françaises entre dix-huit et cinquante ans (par voie de naturalisation, déclaration ou option). La nouvelle rédaction proposée prend en compte les obligations accomplies par les intéressés dans le cadre du service national accompli, y compris à titre civil, dans leur pays d'origine, alors que le code actuel du service national ne porte que sur les services accomplis dans un cadre militaire (Légion étrangère ou armée du pays d'origine).

. Enfin, le présent projet de loi propose, ainsi que l'a fréquemment suggéré votre rapporteur à l'occasion de son avis budgétaire sur la dotation des Forces terrestres, de procéder à la légalisation des protocoles. Rappelons que, par dérogation à l'article L.7 du code du service national, qui prescrit d'affecter les appelés affectés au service militaire à des emplois militaires, les conventions conclues entre le ministère de la Défense et diverses administrations civiles ont permis de mettre des appelés servant sous statut militaire à disposition de ces dernières. Le recours à de tels protocoles remonte à 1976 (protocole Défense-Anciens combattants). En 1996, les effectifs affectés à ces modalités particulières d'accomplissement du service militaire (13 437 appelés) faisaient des protocoles la première forme civile de facto du service national.

Notons, en marge de l'analyse du présent projet de loi, que le protocole "Ville" concerne désormais la très grande majorité des "appelés-protocoles", puisque 11 947 jeunes gens y avaient été affectés en 1996, comme le montre le tableau ci-après.

Les protocoles depuis 1994

Type de protocole

1994

1995

1996

1997 (prévisions)

Ville

5.136

6.835

11.947

10.000

Rapatriés

243

317

273

242

Handicapés

203

224

338

250

Environnement

258

523

762

750

Anciens combattants

20

20

0

20

Santé

4

4

0

4

Culture

25

27

17

25

CEA

50

42

100

100

Total

5.939

7.992

13.437

11.391

La légalisation des protocoles tirera donc les conséquences du fait que ceux-ci sont devenus une affectation permanente pour de nombreux appelés, en contradiction avec l'article L.73 du code du service national, qui n'autorise l'affectation d'unités militaires à des tâches d'intérêt général qu'à titre "secondaire et temporaire". La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées demandait depuis plusieurs années que la prise en compte des protocoles dans le cadre du service national mette enfin le droit en accord avec les faits.

4. Adaptation du code du travail à la réforme du service national

Le code du travail subit quelques aménagements destinés à tirer les conséquences, d'une part, des nouvelles modalités d'accomplissement du service national, et d'autre part, de la situation particulière des jeunes gens qui, nés avant le ler janvier 1979, effectueront le service national obligatoire. Ces aménagements sont directement inspirés de ceux que prévoyait le précédent projet de loi.

. Le présent projet de loi introduit donc dans le code du travail un nouvel article créant une autorisation exceptionnelle d'absence pour les salariés et les apprentis convoqués à l'"appel de préparation à la défense".

. Comme le précédent projet de loi, le présent projet dispose que le contrat de travail des jeunes gens appelés au service national dans le cadre du code actuel du service national, en vigueur jusqu'en 2002, est suspendu pendant la durée du service, et non plus résilié comme le prévoit la législation actuellement en vigueur. Il s'agit donc là d'une garantie très substantielle pour les jeunes appelés disposant d'un emploi au moment de leur incorporation. En effet, alors que le code du travail, dans sa présentation actuelle, se borne à prévoir une priorité de réembauche pour les jeunes gens n'ayant pas été réintégrés dans leur emploi à la fin du service national actif, le présent projet de loi crée une obligation de réintégration des appelés dans un emploi équivalent à celui qu'ils occupaient avant d'être incorporés.

5. Autres dispositions du projet de loi

a) Un "rendez-vous législatif" en vue de la définition des volontariats civils

A la différence du précédent, le présent projet de loi n'aborde véritablement que le volontariat militaire. Les deux dispositions qui concernent les modalités civiles d'accomplissement des volontariats se bornent à édicter des principes généraux. Ainsi le texte initial du projet de loi disposait-il que des jeunes gens pourraient apporter un "concours personnel et temporaire" "au développement et à l'action de la France dans le monde".

S'agissant des conditions d'exécution de ces volontariats, le projet de loi renvoie à une loi ultérieure, qui précisera notamment les contours du statut des volontaires, la nature des missions susceptibles de leur être confiées, les modalités d'agrément des organismes d'accueil, ainsi que les différentes catégories de volontariats susceptibles d'exister parallèlement aux "emplois-jeunes".

b) Deux dispositions sans rapport direct avec la réforme du service national

Le texte initial du présent projet de loi comportait enfin deux dispositions sans rapport direct avec la réforme du service national.

. Il s'agissait, d'une part, d'une actualisation du statut général des militaires, ayant pour objet de tirer les conséquences de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 modifiant la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, en intégrant au statut des militaires l'obligation pour l'Etat d'accorder sa protection juridique aux militaires faisant l'objet de poursuites pénales.

Tel qu'il résulte du texte initial du projet, le "toilettage" de la loi de 1972 reste donc très incomplet.

. D'autre part, le présent projet de loi tendait, dans sa version initiale, à autoriser le Gouvernement à modifier par ordonnance, sur la base de l'article 38 de la Constitution, certaines dispositions du code de justice militaire, afin d'adapter celui-ci aux modifications introduites dans le code de procédure pénale par la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993.

6. Les contradictions de la nouvelle réforme du service national

Le présent projet de loi s'appuie sur des ambiguïtés qui tiennent à la difficulté d'envisager le nouveau service national sans nostalgie du passé, aux ambitions contradictoires qui sous-tendent l'"appel à la préparation à la défense", et aux incertitudes qui caractérisent la définition du volontariat.

a) L'inutile fiction du maintien d'une obligation universelle

Elaboré à un moment où la professionnalisation ne saurait être remise en cause, le présent projet de loi semble maintenir une certaine réticence à admettre que le service national obligatoire hérité de la IIIe République a vécu, et que le service national rénové repose sur une logique totalement différente. Cette ambiguïté se manifeste par la référence à un devoir de défense qui s'imposerait à tous les citoyens sans exception, et par la banalisation du retour éventuel à la conscription, conçu comme un élément du nouveau service national.

(1) Le devoir universel de défense en contradiction avec le choix de la professionnalisation

Comme le précédent projet, le présent projet de loi pose le principe du "devoir", pour "tous les citoyens", de concourir à la défense de la Nation, "notamment" par le biais du service national universel. L'adjonction de l'adverbe "notamment" permet de renvoyer de manière implicite à d'autres formes de participation à la défense du pays -forces de réserves, défense économique, défense du patrimoine culturel,...- que l'accomplissement du service national.

Comme votre rapporteur le soulignait déjà à l'occasion de l'examen du précédent projet après l'examen de celui-ci par l'Assemblée nationale, il paraît paradoxal d'inscrire dans notre législation un devoir universel de défense, alors que la France s'engage dans la professionnalisation de ses forces armées, alors que l'armée professionnelle doit être au coeur de notre effort de défense, et alors que la législation française ne se référait pas à un devoir universel de défense quand le dispositif militaire reposait sur le contingent.

Par ailleurs, si cette disposition relative au devoir de défense est cohérente, en principe, avec le recentrage de l'"appel de préparation à la défense" sur des objectifs essentiellement militaires, il paraît disproportionné de prétendre que la participation à cette journée puisse être un moyen pour la jeunesse de "contribuer à la défense de la Nation"...

Le premier article du futur code du service national que propose le présent projet de loi semble donc relever d'une certaine nostalgie pour le service national obligatoire, à la veille de la disparition de celui-ci.

(2) La banalisation de l'éventuel rétablissement de la conscription

Relève d'une démarche comparable l'intégration, dans le futur service national, de l'éventuel rétablissement de la conscription (dénommé "appel sous les drapeaux").

Le Sénat a, certes, dès le débat organisé au Parlement au printemps 1996 sur la réforme du service national, pris parti pour que la législation maintienne le principe de l'éventuelle remontée en puissance de l'appel au contingent, pour le cas où une menace majeure mettrait en péril l'indépendance nationale. Le précédent projet de loi autorisait donc la remise en vigueur de la conscription, "si la défense de la Nation le justifie".

Or le présent projet de loi présente le rétablissement de l'"appel sous les drapeaux" comme l'une des étapes du service national rénové, à égalité avec le recensement ou l'"appel de préparation à la défense". Ce faisant, le présent projet de loi banalise l'éventuel retour à la conscription, et rend de ce fait ambigus les contours du futur service national.

Cette défaillance est imputable à un regrettable souci de concilier, par manque d'audace, à la fois les principes traditionnels du service national hérité de la IIIe république, et la professionnalisation des forces rendue inévitable par la situation internationale issue de la fin de l'affrontement Est-Ouest.

b) Les lacunes de l'"appel de préparation à la défense"

L'"appel de préparation à la défense" repose sur des bases contestables, qu'il s'agisse de sa dénomination ou de son contenu.

(1) D'inévitables malentendus liés à une dénomination paradoxale

La dénomination d'"appel de préparation à la défense" est contestable, car il semble présomptueux de prétendre dispenser à la jeunesse une quelconque "préparation à la défense" pendant les quelque quatre heures et demi au cours desquelles seront dispensés aux participants des exposés sur les enjeux, l'organisation et les métiers de la Défense (voir le tableau retraçant heure par heure le déroulement de l'"appel de préparation à la défense", supra, II-B-1).

Le malentendu sur lequel repose le terme de "préparation à la défense" tient à une confusion majeure entre ce qu'avaient souhaité certains membres de l'actuelle majorité -un service militaire court et universel, auquel le terme d'"appel de préparation à la défense" aurait été adapté- et ce qu'autorise la réalité, notamment budgétaire -une obligation de quelques jours, dont l'objectif est de préserver le lien armées-Nation, et de sensibiliser les jeunes aux impératifs de la Défense nationale.

(2) Un contenu insuffisant

Lors des travaux organisés au printemps 1996 au Parlement sur l'avenir du service national, un consensus s'était exprimé sur le maintien d'une obligation de quelques jours, dont les objectifs étaient de deux ordres.

Il s'agissait, d'une part, de maintenir un lien fort entre la jeunesse et les armées, d'éviter que la professionnalisation ne se traduise par une dégradation de l'esprit de défense, et d'informer les jeunes sur les métiers de la défense, les volontariats et les perspectives d'engagement dans les réserves.

D'autre part, la persistance d'une obligation légale de quelques jours avait pour objet de préserver les compétences statistiques de la Direction centrale du service national, dans le domaine sanitaire ainsi que dans celui de la détection de l'illettrisme, et de les étendre aux jeunes filles. Le but était d'être en mesure de renverser, dans une perspective de santé publique, la logique de l'examen de santé effectué lors des "trois jours".

Cette seconde vocation assignée au service national rénové était justifiée par le souci de tirer parti du "rendez-vous citoyen" pour identifier les jeunes qui, exclus du système scolaire ou médical (ou des deux), avaient besoin d'un rattrapage, non seulement dans le domaine des apprentissages fondamentaux (lecture, écriture, calcul), mais aussi dans celui de la santé.

C'est précisément ce second volet qui manque à l'"appel de préparation à la défense". Bien que le programme de celui-ci comporte un test de lecture (qui d'ailleurs ne figurait pas dans le texte initial du présent projet de loi), il omet de prévoir le bilan de santé pourtant jugé indispensable au printemps 1996. Cette lacune semble liée au parti pris d'organiser l'"appel de préparation à la défense" en une journée unique. Votre rapporteur est néanmoins convaincu de la possibilité d'étendre le contenu de l'"appel de préparation à la défense" à un examen médical, comme il le précisera à l'occasion de l'examen des articles du présent projet de loi.

c) Les ambiguïtés du volontariat

Le présent projet de loi définit le volontariat de manière ambiguë, qu'il s'agisse de la place faite au volontariat par rapport au service national rénové, ou des missions et du statut impartis aux volontaires au sein des forces armées.

(1) Par rapport au service national

Contrairement au précédent texte, le présent projet de loi, dans sa rédaction initiale, excluait le volontariat des modalités d'accomplissement du service national rénové. Celui-ci était constitué exclusivement du recensement, de l'"appel de préparation à la défense" et de l'éventuel rétablissement de la conscription. De manière plus surprenante encore, le projet de loi gouvernemental incluait dans le nouveau code du service national l'article de principe consacré à certains volontariats civils, mais ne codifiait pas l'article relatif au volontariat dans les armées.

Comme votre rapporteur l'a précédemment relevé, le fait que le volontariat n'ait pas été conçu comme un élément du futur service national, s'explique par le souci du gouvernement d'assimiler le volontariat aux "emplois-jeunes", et de passer ainsi d'une logique de quasi-bénévolat, qui caractérisait la précédente réforme, à une logique de formation professionnelle et d'emploi.

(2) Par rapport aux engagés

- La place des volontaires au sein des forces armées semble caractérisée par certaines incertitudes.

Les volontaires militaires sont ainsi considérés comme des militaires à part entière, ayant la possibilité notamment à participer aux opérations extérieures. La catégorie des volontaires recouvrira néanmoins des situations très différentes.

Certains volontaires seront les successeurs des appelés de l'actuel service militaire adapté, dont la mission est de contribuer à la formation professionnelle des jeunes d'Outre-mer. D'autres occuperont des fonctions équivalentes à celles des scientifiques du contingent, et poursuivront une logique de formation professionnelle, voire de recherche d'une première ligne de curriculum vitae. D'autres accompliront des fonctions purement techniques et de soutien, voire rempliront des missions combattantes. Selon la présentation faite par le volontariat militaire par M. Alain Richard, ministre de la Défense, lors de son audition par la commission le 9 septembre 1997, les volontaires qui paraîtraient les plus aptes et les plus motivés pour accéder aux premiers grades de sous-officiers, voire d'officiers, pourraient se voir proposer un contrat d'engagement, ce qui semble exclure que des volontaires puissent exercer des missions d'encadrement.

- Le succès du volontariat repose sur un pari osé. En effet, attirer vers le volontariat des effectifs compatibles avec la professionnalisation (27 171 volontaires en l'an 2002 selon la loi de programmation 1997-2002) suppose de rendre attractif ce type d'engagement militaire, sans toutefois attribuer aux volontaires des avantages qui risqueraient de limiter l'intérêt présenté par le statut d'engagé, alors même que le succès de la professionnalisation est subordonné à la possibilité d'élever les effectifs d'engagés à 92 527 hommes à l'échéance de 2002, soit un doublement par rapport aux effectifs de 1996.

La rémunération qu'il est question de servir aux volontaires -le SMIC net comprenant les avantages en nature : logement, nourriture, transport SNCF -ne risque-t-elle pas de banaliser celui des engagés (le SMIC net augmenté des avantages en nature ci-dessus énumérés) ? Dans le même ordre d'idées, est-il pertinent d'instituer une durée du volontariat pouvant aller jusqu'à cinq ans, alors que les premiers contrats souscrits par les engagés portent sur une durée de trois ou de cinq ans, sans aucune spécificité par rapport au volontariat ?

L'ambiguïté sur laquelle semble devoir reposer la situation des volontaires dans les armées paraît donc tenir à une insuffisante distinction entre la situation des engagés et celles des volontaires. Cette insuffisante distinction pourrait être mal perçue des engagés, ce qui serait d'autant plus regrettable que de cette catégorie dépend le succès de la professionnalisation.

B. MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Parallèlement à la conduite d'une réflexion juridique rigoureuse, qui l'a amenée à modifier la présentation formelle du présent projet de loi, et à poser, entre autres difficultés pratiques, des questions relatives aux limites de l'universalité de l'" appel de préparation à la défense " (cas des personnes handicapées), et aux conditions de l'engagement de la responsabilité de l'Etat dans le cadre du service national rénové, l'Assemblée nationale a nuancé de manière non négligeable la définition et la portée du nouveau service national, et a souhaité modifier certains aspects de la période de transition, en s'interrogeant notamment sur la situation des jeunes gens qui, titulaires d'un emploi, devraient être incorporés au titre du service national obligatoire.

1. Nuances introduites dans la définition du nouveau service national

Les nuances introduites par l'Assemblée nationale à l'égard du service national rénové tendent à renforcer la signification du recensement et à accroître la portée de l'enseignement relatif aux principes de la défense, tout en se bornant à préciser certaines incidences juridiques de l'" appel de participation à la défense ".

Dans le même temps, des modifications intervenues dans la définition du nouveau service national contribuent à amplifier les ambiguïtés qui caractérisaient déjà le texte initial du projet.

a) Renforcement de la signification du recensement

- L'insertion, par l'Assemblée nationale, d'une disposition rappelant que l'administration chargée du service national assure le suivi des dossiers des personnes recensées souligne le rôle essentiel qu'est censé jouer le recensement dans la perspective d'une éventuelle remontée en puissance du service national obligatoire.

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Par ailleurs, l'Assemblée nationale a aggravé les sanctions susceptibles d'être infligées pour non-accomplissement du recensement, en supprimant la limite d'âge de vingt-cinq ans au-delà de laquelle ces sanctions devaient, selon le texte initial du présent projet, disparaître. Cette modification tient à la constatation faite par certains députés que, des trois nouvelles obligations définies par le projet de loi -recensement, " appel de préparation à la défense " et " appel sous les drapeaux "-, seul le recensement paraît devoir jouer un rôle véritablement décisif, puisqu'il est indispensable dans la perspective d'un éventuel rétablissement de la conscription. Dans cette logique, et selon l'interprétation ainsi faite du nouveau service national, c'est le recensement qui manifeste l'appartenance à la communauté nationale et qui, partant, doit désormais constituer une obligation " quasiment sacrée ".

b) Augmentation de la portée de l'enseignement relatif à la défense

L'Assemblée nationale a renforcé la portée de l'enseignement relatif aux principes et à l'organisation de la défense, qui doit être organisé dans le cadre scolaire, en faisant de l'" appel de préparation à la défense " le " complément " de cet enseignement. Cette nuance rédactionnelle fait de l'enseignement des principes de la défense le fondement de la formation des citoyens à l'esprit de défense. Ainsi se trouvent renforcées de manière considérable les responsabilités de l'Education nationale à l'égard de la réforme. Dans le même esprit, un amendement a rendu cet enseignement " obligatoire ", tout en l'étendant expressément aux lycées, et en prescrivant la mise en oeuvre de ce dispositif dès la rentrée de septembre 1998.

c) Précisions d'ordre juridique relatives à l'" appel de préparation à la défense "

Bien que certains députés aient exprimé le scepticisme que leur inspirait le terme d'" appel de préparation à la défense ", l'Assemblée nationale n'a pas tiré les conséquences de ces critiques en proposant une dénomination différente de cette obligation, se bornant, pour l'essentiel, à préciser certaines incidences juridiques de cette manifestation.

- L'Assemblée nationale a ainsi reconnu aux jeunes participant à l'" appel de préparation à la défense " le statut d'appelés, qui permet de clarifier les conditions dans lesquelles pourrait être engagée la responsabilité de l'Etat à raison des dommages corporels subis à l'occasion de l'" appel de préparation à la défense ". L'insertion d'une disposition excluant toute action récursoire contre les personnes morales propriétaires des locaux où sera organisé l'" appel de préparation à la défense " procède d'une démarche comparable, liée au souci d'affirmer le principe général de la responsabilité de l'Etat à l'égard de l'"appel de préparation à la défense".

- L'Assemblée nationale a inséré une disposition relative à l'exemption d'" appel de préparation à la défense " pour les personnes handicapées, précisant ainsi la portée de l'universalité du service national rénové.

- Par ailleurs, l'Assemblée nationale a complété le contenu de l'"appel de préparation à la défense " en l'étendant à la détection de l'illettrisme -ce que prévoyait d'ailleurs le projet de programme élaboré par le ministère de la Défense-, ainsi qu'à l'information des jeunes sur les possibilités ouvertes par les volontariats et par les possibilités d'engagement dans les forces armées ou dans les forces de réserve. Ces précisions n'apportent néanmoins pas de modification substantielle à l'"appel de préparation à la défense  ", dont la philosophie est scrupuleusement respectée.

d) Aggravation de l'ambiguïté du service national rénové

Certaines des modifications adoptées par l'Assemblée nationale contribuent à rendre plus ambiguë encore la signification du nouveau service national, qu'il s'agisse du volontariat dans son ensemble, de l'éventuel rétablissement de la conscription, ou du statut des futurs volontaires dans les armées.

(1) une définition contestable du volontariat

De manière très opportune, l'Assemblée nationale a intégré le volontariat au service national rénové, que le texte initial du projet de loi limitait au recensement, à l'appel de préparation à la défense " et à l'éventuel " appel sous les drapeaux ". Le bénéfice de cette amélioration est néanmoins réduit par une modification intervenue dans la définition globale du volontariat, selon laquelle celui-ci constituerait un " concours personnel ", et non plus " personnel et temporaire " à la communauté nationale. Loin d'avoir une simple portée rédactionnelle, cette nouvelle définition tend à accroître la confusion entre le volontariat, élément du futur service national impliquant une participation non permanente à une mission d'intérêt général, et la notion d'emploi, qui s'appuie sur le recours à des personnels non temporaires.

La définition des missions susceptibles d'être confiées aux volontaires s'était, dans le cadre de l'examen du précédent projet de loi, heurtée à la difficulté de confier aux volontaires des activités à la fois non permanentes et non "nécessaires au fonctionnement normal de l'organisme d'accueil". En dépit de sa complexité, cette démarche présentait au moins le mérite d'éviter tout chevauchement entre la notion de volontariat et celle d'emploi. Le volontariat auquel renvoie la présente réforme emprunte donc pour partie à la logique du service national, et pour partie à la notion d'emploi, essentiellement à cause de la coïncidence entre la mise en place des " emplois-jeunes " et l'examen du présent projet de loi.

(2) une banalisation accrue du rétablissement de la conscription

Il serait légitime de penser que, la défense de notre pays reposant désormais sur une armée professionnelle, que renforceront les futurs volontaires et réservistes, la possibilité de rétablir la conscription ne devrait être considéré que comme une assurance ultime contre un bouleversement très grave de la situation internationale, susceptible d'affecter notre sécurité et notre indépendance.

Or les critères devant présider au rétablissement de la conscription par le législateur ont été brouillés par leur extension, souhaitée par l'Assemblée nationale, au cas où " les objectifs assignés aux armées " nécessiteraient un tel retour en arrière. Les débats de l'Assemblée nationale montrent très clairement que, apparemment vagues et dénués de portée réelle, ces termes visent la possibilité de rétablir le service national obligatoire si les effets de la professionnalisation apparaissaient comme devant être corrigés.

La modification adoptée par l'Assembée nationale introduit donc, en réalité, une certaine vulnérabilité dans le processus de professionnalisation, en présentant celui-ci d'ores et déjà comme susceptible d'être prochainement remis en cause.

Cela ne revient-il pas à altérer la lisibilité de notre politique de défense aux yeux de ceux qui la servent ?

(3) Un risque de confusion dû au statut des volontaires militaires

Les inconvénients dûs au statut des futurs volontaires dans les armées, tel que l'Assemblée nationale l'a complété, ont pour origine la volonté d'aligner les conditions d'accomplissement des volontariats sur celles des " emplois-jeunes " (durée, rémunération). Allant jusqu'au bout de cette logique, l'Assemblée nationale a poursuivi l'assimilation des volontariats à des emplois relevant d'une logique de carrière, en étendant aux volontaires de nombreuses dispositions de la loi n° 72-662 portant statut général des militaires (hiérarchie militaire, règles de discipline, notation, exercice des droits civils et politiques, obligations et responsabilité, couverture des risques et rémunérations ...). Ce quasi alignement du statut des futurs volontaires dans les armées sur celui des personnels qui ont vocation à y faire carrière -même pour une durée relativement brève- comporte le danger de banaliser la situation des engagés, en suscitant ce qui pourrait être perçu par ces derniers comme une concurrence de la part des volontaires. Or un effort tout particulier doit être consacré aux engagés pendant la période de professionnalisation.

2. Aménagements apportés à la conduite de la période de transition

Les modifications introduites par l'Assemblée Nationale dans les dispositions relatives à la période de transition concernent, d'une part, le renforcement de l'universalité du nouveau service national et, d'autre part, la prise en compte de la situation des jeunes gens soumis au service national obligatoire.

a) Accélérer l'universalité du service national

Souhaitant accélérer l'universalité du nouveau service national, l'Assemblée nationale a rapproché d'un an les échéances relatives à l'entrée en vigueur du service national rénové pour les jeunes filles. Celles-ci devraient donc être recensées à partir de 1999 au lieu de 2000, l'" appel de préparation à la défense " devant être mixte entre 1999 et 2001, pour accueillir les jeunes filles qui, nées après le 31 décembre 1982, accompliront l'" appel de préparation à la défense " entre leur seizième et leur dix-huitième anniversaire. Dans le même souci d'universalité s'inscrit l'insertion d'un article additionnel précisant que les préparations militaires sont ouvertes aux jeunes filles.

b) Une amélioration très relative de la situation des jeunes titulaires d'un contrat de travail incorporables d'ici 2002

Deux nouvelles dispositions, dont la portée réelle semble limitée, relèvent de la volonté d'atténuer, pour les jeunes gens appartenant aux dernières classes soumises au service national obligatoire et disposant d'un emploi, les contraintes susceptibles de résulter de leur incorporation.

- Le texte initial du présent projet reprenait les modifications du code du travail adoptées dans le cadre du précédent projet, afin que le contrat de travail des jeunes gens incorporés au titre du service national obligatoire ne soit que suspendu pendant celui-ci, et non plus rompu, ce qui implique la réintégration de ces jeunes dans leur emploi lors de leur libération. Ces nouvelles dispositions du code du travail mettent opportunément fin au régime très instatisfaisant de la garantie très théorique de réembauche à laquelle renvoie la législation actuellement en vigueur. L'Assemblée nationale a tenu à souligner les conséquences de la suspension du contrat de travail, en rappelant que " la réintégration (du jeune homme) dans l'entreprise est de droit ". Cette disposition ne modifie cependant pas, sur le fond, les dispositions adoptées dans le cadre de l'examen du précédent projet de loi.

- L'Assemblée nationale a également souhaité apporter une réponse au problème posé par l'incorporation des jeunes gens titulaires d'un contrat de travail, en permettant que soit attribué aux jeunes gens titulaires d'un contrat de travail de droit privé un report d'incorporation de deux ans au plus en ce qui concerne les contrats à durée déterminée, et de deux ans renouvelables dans le cas des contrats à durée indéterminée. Comme le confirmera l'examen des articles, cette formule ne devrait pas constituer une réponse claire au problème posé par l'incorporation des jeunes gens titulaires d'un contrat de travail. Elle pourrait de surcroît compromettre la montée en puissance de la professionnalisation.

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