N° 79

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 novembre 1997

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Jacques OUDIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 303 , 385 , 386 et T.A. 22.

Sénat : 70 , 73 (1997-1998).

Sécurité sociale.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Avec l'examen de la présente loi de financement de la sécurité sociale, nous mesurons désormais pleinement l'intérêt des réformes engagées par le Gouvernement de M.Alain Juppé dans le domaine de la protection sociale.

Trois constats s'imposent à votre rapporteur pour avis.

Premier constat, le Parlement est maintenant bien informé sur l'évolution et les structures de nos dépenses et de nos recettes sociales. La réforme constitutionnelle du 22 février 1996 a créé la loi de financement de la sécurité sociale. Nous avions à l'époque longuement débattu de sa nature juridique. Si le débat n'est pas clos sur ce sujet, le Parlement a désormais tous les moyens d'être éclairé sur ce domaine qui intéresse au premier chef tous nos concitoyens.

La Cour des comptes, dont la compétence a été élargie à tous les aspects de la protection sociale, assiste le Parlement dans son contrôle du fonctionnement de la myriade d'organismes qui gère notre protection sociale. Ses rapports sont d'une grande qualité et elle possède désormais une chambre spécialement compétente pour le domaine de la sécurité sociale.

L'évolution des comptes est confiée à la commission des comptes de la sécurité sociale qui pourra davantage affiner ses analyses lorsque les réformes comptables longtemps demandées par votre Assemblée auront toutes été mises en oeuvre.

Enfin, le rapport du Gouvernement annexé au présent projet de loi nous permet de mieux apprécier les contours de sa politique, et présente l'avantage de pouvoir être amendé par le Parlement.

Deuxième constat, l'évolution des comptes sociaux reste préoccupante. En effet, ces derniers continuent à augmenter à un rythme supérieur à l'inflation.

Si cela s'explique pour certains postes liés à des facteurs démographiques, comme ceux concernant la vieillesse, il n'en demeure pas moins qu'une plus grande rigueur s'impose pour les évolutions d'autres branches, et notamment la branche maladie.

Dans ce domaine, la réforme Juppé, dont aucun des grands principes n'a été remis en cause par l'actuel Gouvernement, donne à celui-ci, comme aux organismes sociaux, les moyens de mieux contrôler, de mieux évaluer et de mieux répartir les masses financières en jeu.

Toutes les analyses menées par les organismes les plus divers et les plus compétents font apparaître des dysfonctionnements considérables, des gaspillages non négligeables, un niveau moyen de dépenses de santé par habitant largement supérieur à la moyenne européenne sans que, pour autant, les critères sanitaires soient meilleurs.

Les inégalités régionales, les surcapacités existantes dans certains secteurs, soulignent qu'une meilleure répartition de l'effort existant contribuerait à une gestion plus efficace de l'ensemble de la branche maladie.

Nous devons malheureusement constater que, si le Gouvernement dispose de tous les moyens d'une meilleure maîtrise des dépenses de santé, il n'a pas fait preuve dans la présente loi de financement de la sécurité sociale de l'effort que l'on pouvait attendre de lui.

Troisième constat, des incohérences peuvent être relevées dans la politique des prélèvements obligatoires sous-jacente au présent projet de loi.

D'une manière générale, chacun sait que la France possède deux caractéristiques. La première est d'avoir un niveau de prélèvements parmi les plus élevés des pays européens et des pays développés. La deuxième est d'avoir le triste privilège de détenir un taux de chômage parmi les plus importants de ces mêmes pays. Votre commission des finances se préoccupe de mieux cerner les liens qui peuvent exister entre le niveau des prélèvements obligatoires et le niveau de chômage. Certaines études menées à la demande de la commission, et qui seront développées dans son rapport général sur le budget, font apparaître l'étroite corrélation qui existe entre ces données.

Ceci explique la position constante et ferme de votre commission des finances, qui ne souhaite pas que le niveau moyen des prélèvements obligatoires soit augmenté et estime que la maîtrise de leur évolution passe par une meilleure cohérence au sein même des assemblées parlementaires pour l'examen des décisions dans ce domaine. Il n'est pas rationnel que plusieurs pôles de décision puissent faire apparaître des divergences de politique dans une matière aussi importante.

En outre, au-delà de ces considérations de procédure, votre commission des finances estime qu'une cohérence plus forte doit être assurée pour les prélèvements sur les revenus des personnes physiques. Il s'agit notamment de l'articulation entre l'impôt sur le revenu et la CSG. Il s'agit également de la fiscalité de l'épargne, qui est d'autant plus importante que celle-ci sera particulièrement mobile dans une Europe dotée d'une monnaie unique. Il s'agit enfin de la position de principe consistant à refuser toute création de taxe nouvelle et à utiliser au mieux les dispositifs existants.

Enfin, votre commission des finances attire solennellement votre attention sur les dangers d'une politique de facilité consistant à maintenir certains déficits sociaux qui viendront grever la dette cantonnée au sein de la CADES, avec pour conséquence l'allongement de la durée ou le relèvement du taux du prélèvement qui lui est affecté. De même, elle refuse la solution de facilité consistant à autoriser la CNRACL à s'endetter. Le recours à l'emprunt est, dans un système fondé sur la répartition, une aberration qui consiste à faire payer aux générations futures les turpitudes issues de nos propres errements.