Vous êtes ici : Rapports > Rapports d'information



RAPPORT n° 148 - PROJET DE LOI AUTORISANT L'APPROBATION DE LA CONVENTION D'ASSISTANCE ADMINISTRATIVE MUTUELLE ENTRE LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE FRANCAISE ET LE GOUVERNEMENT DE L'UKRAINE POUR LA PREVENTION, LA RECHERCHE ET LA POURSUITE DES FRAUDES


M. André BOYER, Sénateur


Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées -Rapport n° 148 - 1997/1998

Table des matières







N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 décembre 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'Ukraine pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières,

Par M. André BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 78 (1997-1998).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet l'approbation d'une convention d'assistance administrative mutuelle signée à Kiev le 9 juillet 1997 entre la France et l'Ukraine et relative à la prévention, la recherche et la poursuite des infractions douanières.

La France a déjà conclu une trentaine de conventions bilatérales comparables afin de donner une base juridique solide à la coopération entre administrations douanières dans la lutte contre les fraudes.

Les relations commerciales entre les deux pays sont encore modestes, mais elles ne peuvent qu'être appelées à s'accroître, compte tenu de l'incontestable potentiel économique de l'Ukraine. De plus, par sa situation géographique, l'Ukraine constitue une zone sensible pour les trafics illicites de natures très diverses. Cette convention doit permettre de renforcer les efforts qu'elle entreprend pour améliorer l'efficacité de sa législation et de son administration dans la lutte contre les fraudes.

Avant de présenter les clauses de la convention, votre rapporteur souhaite brièvement évoquer l'état des relations franco-ukrainiennes et les motifs qui justifient l'instauration d'une coopération en matière douanière.

I. LES RELATIONS FRANCO-UKRAINIENNES

Six ans après son accession à l'indépendance, l'Ukraine semble avoir réussi sa stabilisation politique, tant sur le plan intérieur qu'international. Une nouvelle Constitution a été adoptée en juin 1996 et les tensions se sont apaisées en Crimée, désormais reconnue comme " république autonome dans le cadre de l'Etat ukrainien ". L'Ukraine a également normalisé ses relations avec ses voisins, en signant, en mai 1997, un traité avec la Russie qui met un terme au contentieux sur la flotte de la mer Noire et sur le statut de Sébastopol. De même, un traité conclu avec la Roumanie met fin au contentieux territorial hérité de plusieurs décennies entre les deux pays. Parallèlement, l'Ukraine a conclu en juin 1994 un accord de partenariat et de coopération avec l'Union européenne et a signé en juillet dernier, lors du Sommet de Madrid, une charte avec l'OTAN.

Sous l'impulsion du Président Koutchma, l'Ukraine, forte de 51 millions d'habitants et d'un incontestable potentiel économique, s'est lancée sur la voie de réformes structurelles dont la mise en oeuvre se heurte cependant à des résistances. En dépit de quelques résultats encourageants (ralentissement de l'inflation et de la récession, progression des exportations), la situation économique reste difficile, notamment en matière de finances publiques et dans les secteurs industriels et minier. Les privatisations, la refonte du système fiscal et administratif et enfin l'encouragement des investissements étrangers constituent les trois axes de réforme retenus pour une économie qui attend également beaucoup de l'aide financière internationale.

Dans ce contexte, la France a développé ses relations politiques bilatérales avec l'Ukraine alors que les relations économiques demeurent encore modestes.

A. LES RELATIONS POLITIQUES

Depuis l'établissement de relations diplomatiques en décembre 1991, la France et l'Ukraine ont conclu plusieurs accords et traités : un traité d'entente et de coopération en juin 1992, un accord d'encouragement et de protection des investissements en mai 1994, un accord en matière de coopération culturelle en octobre 1995, un accord intergouvernemental de transport aérien en mai 1994, des accords de coopération en matière de défense et en matière d'armements et d'équipements militaires en février 1996 et enfin une convention fiscale de non-double imposition en janvier 1997.

En matière de coopération culturelle, scientifique et technique, le programme envisagé dès 1992 se concentre sur l'aide à la mise en place d'une fonction publique et à la formation de cadres administratifs et de gestion, sur la reconversion d'officiers, sur la sûreté nucléaire et les problèmes énergétiques (suite de Tchernobyl), sur l'environnement et la gestion de l'eau. En outre, un centre de coopération culturelle et linguistique est implanté à Kiev, ainsi qu'un centre français à Kharkov et 15 Alliances françaises.

Enfin, la relation politique franco-ukrainienne doit s'analyser dans le cadre plus global de la volonté de l'Ukraine de se rapprocher de l'Europe. Ainsi, la France a soutenu l'adhésion de l'Ukraine au Conseil de l'Europe en novembre 1995. Les relations avec l'OTAN ont été marquées dès février 1994 par l'engagement de l'Ukraine dans le processus de partenariat pour la paix, puis, par la signature d'une charte en juillet 1997 lors du Sommet de Madrid. Un dialogue régulier et étroit a été mis en place avec l'Union européenne au travers d'un accord de partenariat et de coopération signé en juin 1994, suivi d'un accord intérimaire entré en vigueur le 1er février 1996, l'Union européenne ayant pour sa part mis en oeuvre en décembre 1996, un " plan d'action " pour l'Ukraine. L'adhésion future à l'Union européenne demeure pour l'Ukraine, sinon un objectif, du moins une perspective à moyen terme à laquelle elle ne souhaite pas renoncer.

B. LES RELATIONS ÉCONOMIQUES

Quoique relativement modestes, eu égard à la taille de l'Ukraine, les relations économiques entre nos deux pays sont en progression.

Près de 75 entreprises françaises sont présentes en Ukraine, particulièrement dans les secteurs de l'agroalimentaire, du nucléaire, des télécommunications, des transports et des biens de consommation. Les investissements français s'élèvent au total à 200 millions de francs. L'assistance française s'appuie sur un protocole financier de 500 millions de francs, dont 200 millions de francs utilisés pour des programmes concernant les télécommunications, les médicaments et les éléments de construction pour le logement, et 300 millions de francs disponibles, attribuables à des projets industriels.

Les échanges commerciaux s'élevaient, en 1996, à 1,4 milliard de francs d'exportations françaises en Ukraine, alors que la France importait pour 800 millions de francs de produits ukrainiens.

La France serait le 8e fournisseur de l'Ukraine, mais ne réalise que moins de 2 % du marché. Elle exporte surtout des produits de consommation alors que les ventes de biens industriels élaborés stagnent.

Les importations de produits ukrainiens en France se composent essentiellement de produits agricoles à faible valeur ajoutée, souvent acquis dans le cadre d'opérations de compensation, et d'articles d'habillement.

Compte tenu du potentiel économique de l'Ukraine, les échanges ne peuvent que se développer. Dans cette perspective, la mise en place d'une coopération douanière efficace semble indispensable.

On considère en effet que l'Ukraine se caractérise par l'importance de l'économie parallèle, évaluée par certains économistes à l'équivalent du PIB officiel. De plus, par sa position géographique et ses frontières communes avec les pays concernés par des trafics illicites de toute nature, l'Ukraine constitue une zone sensible. Les trafics touchent autant les stupéfiants que les déchets et produits nucléaires. L'importance des saisies de pavot, souvent en cours d'acheminement vers la Russie, laisse penser que l'Ukraine en produit. Enfin, des filières de contrebande d'alcool opèreraient, particulièrement avec la France.

II. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE COOPÉRATION DOUANIÈRE

Ainsi que l'indique l'étude d'impact concernant le projet de loi et transmise par le gouvernement, l'accord signé " doit renforcer l'efficacité des administrations douanières française et ukrainienne dans la lutte contre les fraudes douanières en instaurant une coopération en vue de faciliter la prévention, la recherche, la constatation et la poursuite des infractions douanières ".

En effet, si le code des douanes autorise l'administration française des douanes à fournir, sous réserve de réciprocité, des renseignements aux autorités douanières étrangères, le recours à ces dispositions n'offre qu'une faible sécurité juridique, notamment dans le domaine de la protection de la confidentialité. Pour cette raison, il est utile de conclure des conventions d'assistance mutuelle en matière douanière avec les pays étrangers, ces conventions permettant également de faciliter la réunion des preuves juridiques d'actes préparatoires aux infractions douanières commises à l'étranger.

La convention franco-ukrainienne du 9 juillet 1997 se conforme, pour l'essentiel, aux textes de même nature conclus entre la France et plusieurs pays et relatifs à l'assistance administrative mutuelle en matière douanière. Votre rapporteur se limitera donc à présenter succinctement le champ d'application de la convention puis la portée et les limites de la coopération douanière qu'elle entend favoriser.

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA CONVENTION

Le champ d'application géographique de la convention s'étend au territoire douanier tel que défini par la législation applicable dans chacun des deux Etats (article 13). En ce qui concerne la France, l'article premier du code des douanes définit le territoire douanier comme l'ensemble composé des territoires et eaux territoriales de la France continentale, de la Corse, des îles françaises voisines du littoral et des départements d'outre-mer de la Guyane, de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Il faut également préciser que le territoire monégasque est rattaché au territoire douanier français alors que par ailleurs, les zones franches, telles celles des pays de Gex et de la Haute-Savoie, sont soustraites à tout ou partie du régime douanier. Enfin, l'administration des douanes peut exercer certains contrôles au delà des eaux territoriales, dans la zone contiguë comprise entre 12 et 24 milles.

Les administrations visées sont, pour la France, la direction générale des douanes et droits indirects et, pour l'Ukraine, le service d'Etat des douanes (article premier).

L'objet de la convention concerne l'assistance en vue de prévenir, rechercher et poursuivre les infractions à la législation douanière (article 2), cette dernière couvrant l'ensemble des dispositions légales et réglementaires que les administrations douanières des deux Etats sont chargées de faire appliquer à l'importation, l'exportation ou au transit de marchandises.

Toutefois, la convention ne couvre pas la perception des droits de douane, impôts, taxes, amendes et autres sommes pour le compte de l'autre Etat.

B. LES PROCÉDURES DE COOPÉRATION

L'assistance mutuelle en matière douanière repose tout d'abord sur les échanges de renseignements qui interviennent selon les cas spontanément ou sur demande écrite.

Doivent être communiqués spontanément et sans délai les renseignements concernant les opérations irrégulières constatées ou projetées présentant un caractère frauduleux, les nouveaux moyens ou méthodes de fraude, les catégories de marchandises faisant l'objet d'un trafic frauduleux, les personnes susceptibles de se livrer à des infractions, les moyens de transport supposés contribuer aux fraudes ainsi que les nouvelles techniques de lutte contre les infractions qui ont fait la preuve de leur efficacité (article 3, paragraphe 1).

Les informations sont transmises après demande écrite, et aussi rapidement que possible, quand il s'agit d'extraits de documents de douane et lorsqu'elles peuvent servir à déceler des infractions à la législation douanière de l'Etat requérant (article 3, paragraphe 2).

Une surveillance spéciale peut être exercée, à la demande de l'une des parties, par l'administration douanière de l'autre partie, sur les déplacements de personnes suspectées de fraude, sur les mouvements suspects de marchandises, sur les lieux susceptibles d'abriter des marchandises suspectes, sur les véhicules pouvant servir à commettre des infractions douanières et sur les opérations liées au trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes (article 4).

En ce qui concerne le trafic de stupéfiants, l'article 5 prévoit qu'il pourra être décidé, au cas par cas, de recourir à des " livraisons surveillées " impliquant la coopération des administrations des deux Etats. Il s'agit là d'une disposition novatrice au regard des autres conventions bilatérales d'assistance en matière douanière auxquelles la France est partie puisque, à la connaissance de votre rapporteur, on ne trouve de clause analogue que dans la convention franco-tchèque. L'article 67 bis du code des douanes français permet aux agents des douanes habilités à cet effet par le ministre de " procéder à la surveillance de l'acheminement " des stupéfiants, après en avoir informé le procureur de la République et sous son contrôle. Il leur permet également, dans les mêmes conditions et pour les besoins de leurs enquêtes, d'acquérir, de détenir, de transporter ou de livrer des stupéfiants ou encore de fournir à des détenteurs de stupéfiants des moyens de transport, de dépôt ou de communication.

L'Ukraine dispose quant à elle d'une législation analogue en vue de lutter plus efficacement contre le trafic de stupéfiants.

L'administration douanière de l'une des parties peut demander à celle de l'autre partie de procéder à des enquêtes, d'interroger des suspects ou des témoins, le cas échéant en présence d'agents de l'administration requérante, et de lui communiquer les résultats de ces investigations (article 7).

L'article 10 permet aux administrations douanières des deux Etats de faire état, à titre de preuve, des renseignements et documents recueillis, tant dans leurs procès-verbaux, rapports et témoignages qu'au cours de procédures et poursuites devant les tribunaux.

L'Administration de l'une des parties peut autoriser ses agents à comparaître en qualité de témoins ou d'experts devant les tribunaux ou autorités de l'autre partie, si ces derniers le demandent. Dans ce cas, les agents déposent dans les limites de l'autorisation fixée par leur administration (article 11).

Enfin, les contacts personnels entre fonctionnaires des douanes sont encouragés par l'article 8 qui prévoit la notification réciproque d'une liste d'agents désignés à cette fin. De tels contacts ont déjà été mis en place, deux délégations ukrainiennes s'étant rendues en France en 1997 et un stagiaire ukrainien ayant été accueilli dans nos différents services douaniers. Un fonctionnaire français a pour sa part participé en Ukraine à une mission de formation relative à la lutte contre la fraude.

C. LES LIMITES DE LA COOPÉRATION DOUANIÈRE

La convention apporte certaines restrictions à l'étendue de l'assistance mutuelle.

Tout d'abord, les administrations ne sont pas tenues d'accorder l'assistance demandée lorsque celle-ci pourrait porter atteinte à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels de leur Etat, ou lorsqu'elle implique la violation d'un secret industriel, commercial ou professionnel (article 6, paragraphe 1).

D'autre part, une clause de réciprocité permet à l'administration saisie de ne pas donner suite s'il apparaît que l'administration requérante ne serait pas en mesure de satisfaire une demande équivalente (article 6, paragraphe 2).

Dans tous les cas, tout refus d'assistance doit être motivé (article 6, paragraphe 3).

Par ailleurs, l'utilisation des renseignements obtenus à d'autres fins que celles prévues par la convention est subordonnée à l'approbation expresse de l'administration qui les a communiqués. Ces renseignements bénéficient, dans l'Etat qui les a demandés, d'une protection équivalente à celle prévue par la loi de cet Etat pour des renseignements de même nature (article 9).

*

* *

Une commission mixte, composée des représentants des administrations douanières des deux Etats est instituée par l'article 14 en vue d'examiner les questions liées à l'application de la convention. L'article 12 précise que les deux Etats renoncent à toute réclamation pour le remboursement des frais résultant de l'application de la convention.

Conclue pour une durée illimitée, la convention pourra être dénoncée à tout moment par l'une des parties, la dénonciation prenant effet dans un délai de six mois après sa notification.

CONCLUSION

Cette convention au contenu technique doit permettre de lutter plus efficacement contre les fraudes douanières, en donnant une base juridique solide à la nécessaire coopération entre administrations douanières française et ukrainienne.

En permettant de réduire les trafics illicites, elles doit conforter l'Ukraine dans son effort de réforme de ses structures administratives et économiques, indispensable au développement et à la modernisation de ce grand pays aux fortes potentialités. Elle doit aussi favoriser l'intensification des échanges, encore modestes, avec la France.

C'est pourquoi votre rapporteur vous invite à adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du mercredi 3 décembre 1997.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, elle a adopté le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le gouvernement de l'Ukraine pour la prévention, la recherche et la poursuite des infractions douanières, signée à Kiev le 9 juillet 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi1(*).

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT2(*)

Une Convention d'assistance administrative mutuelle en matière douanière a été signée par la France et l'Ukraine, le 9 juillet 1997.

1) Avantages attendus

L'accord signé doit renforcer l'efficacité des administrations douanières française et ukrainienne dans la lutte contre les fraudes douanières en instaurant une coopération en vue de faciliter la prévention, la recherche, la constatation et la poursuite des infractions douanières.

Des dispositions particulières du Code des Douanes autorisent l'administration des douanes et droits indirects, " sous réserve de réciprocité, à fournir aux autorités qualifiées des pays étrangers tout renseignement susceptible d'établir la violation des lois et règlements applicables à l'entrée et à la sortie du territoire " (article 65.6). Le recours à ces dispositions n'offre cependant qu'une faible sécurité juridique notamment dans le domaine de la protection de la confidentialité des renseignements et informations échangés, d'où l'intérêt de conclure des conventions d'assistance administrative mutuelle en matière douanière.

D'autre part, il convient de souligner que la complexité croissante des circuits commerciaux et financiers ainsi que le développement des échanges internationaux ont conduit à une sophistication et un accroissement des infractions douanières impliquant, dans la plupart des cas, des actes préparatoires ou de complicité commis à l'étranger. De telles infractions risquent de rester impunies dans le pays où elles ont été perpétrées faute d'un accord prévoyant le recueil des éléments permettant d'apporter la preuve juridique de leur existence.

2) Impact sur l'emploi

Cette convention n'a pas d'incidence directe sur l'emploi. Elle permet toutefois de protéger l'économie nationale et européenne et, à ce titre, participe à la défense de l'emploi.

3) Impact sur d'autres intérêts généraux

Cette convention permettra :

- d'assurer une meilleure perception des recettes fiscales de l'Etat et de l'Union européenne

- de protéger la sécurité et la santé des citoyens français et européens (lutte contre la drogue, le trafic d'armes et d'explosifs, de cigarettes, de déchets nocifs, de produits radioactifs)

- d'assurer la protection des entreprises françaises et européennes contre les menaces d'irrégularité liées aux échanges internationaux (concurrence déloyale, contrefaçons)

- d'assurer une meilleure protection de l'environnement (protection des espèces de la faune et de la flore menacées d'extinction, lutte contre le trafic des déchets nocifs)

- de protéger le patrimoine culturel (lutte contre le trafic frauduleux d'oeuvres d'art notamment).

4) Incidences financières

Aucune à l'exception de celles mentionnées au point précédent.

5) Impact en termes de formalités administratives

Néant.

6) Conséquences en termes de complexité de l'ordonnancement juridique

Néant.

7) Incidences indirectes et involontaires

Néant.




1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 78 (1997-1998).

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.



Haut de page
Actualités | Travaux Parlementaires | Vos Sénateurs | Europe et International | Connaître le Sénat | Recherche
Liste de diffusion | RSS | Contacts | Recrutement | Plan | Librairie | FAQ | Mentions légales | Accessibilité | Liens | Ameli