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10 février 1998 : Travail - Les éléments d'informations sur les conséquences financières, économiques et sociales de la décision de réduire à trente-cinq heures la durée hebdomadaire du travail ( rapport de commission d'enquête )

 



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II. CE PARI N'EST PAS RAISONNABLE, CAR BEAUCOUP TROP RISQUÉ

En annonçant avec force conviction que les études " disent " que la " réduction du temps de travail peut créer des emplois, va créer des emplois ", le Premier ministre a fait naître un immense espoir parmi nos concitoyens.

Mais, comme le dit très justement Denis Clerc26(*), : " comme le droit à l'échec n'est pas permis, que l'on ne peut mobiliser impunément l'espoir de ceux que le chômage a frappés pour leur dire, ensuite, que les choses sont plus compliquées qu'on ne le pensait, qu'elles nécessitent plus de temps et qu'elles seront moins efficaces qu'on ne l'avait annoncé, mieux vaut prendre en considération tous les obstacles envisageables ".

Ce sont ces obstacles qu'il convient maintenant d'examiner.

A. TROP D'OBSTACLES FONT CRAINDRE QUE CE PARI NE SOIT PERDU D'AVANCE

Les simulations macro-économiques présentées et analysées ci-dessus ont mis en évidence l'importance des facteurs micro-économiques, c'est-à-dire essentiellement le comportement des agents économiques et sociaux chargés de fixer les conditions d'application de la réduction du temps de travail.

Le succès de la réduction du temps de travail, pour créer des emplois sans hypothéquer le futur, suppose une volonté commune de s'entendre et de réussir alors même que les objectifs des uns et des autres sont différents.

Pour les salariés, il s'agit, individuellement, de disposer de davantage de temps libre et, collectivement, de favoriser l'emploi, chacun sacrifiant un peu de son temps de travail pour le bien commun.

Pour les entreprises, il s'agit de mettre en place une nouvelle organisation du travail, afin de disposer d'une souplesse permettant de faire face plus aisément aux contraintes de leurs activités, dans un environnement de plus en plus ouvert et concurrentiel.

Naturellement, ces avantages ne sont pas gratuits. Le salarié doit " payer " les avantages attendus d'une certaine modération salariale, sous forme de baisse, de gel ou de moindre progression, et des contraintes de la modulation du temps de travail. L'entreprise, quant à elle, doit faire l'effort d'une réorganisation, en supporter le coût, et jouer le jeu des embauches compensatrices. Tous, enfin, doivent se retrouver sur la nécessité de ne pas dégrader les coûts unitaires de production des entreprises.

En théorie, les partenaires sociaux pourraient donc s'entendre sur un équilibre où chacun trouverait son compte.

Cette bonne volonté partagée, dont les économistes ont dit qu'elle pourrait créer de l'ordre de 500.000 emplois27(*), n'est pas une vue de l'esprit. Les partenaires sociaux, dans l'accord national interprofessionnel sur l'emploi du 31 octobre 1995, avaient admis que les créations d'emplois pouvaient résulter non seulement de la croissance, mais aussi d'un certain partage du travail, que la compensation salariale pouvait ne pas être intégrale, et que l'objectif commun était l'accroissement de la compétitivité des entreprises, celle-ci passant notamment par une organisation plus souple de l'entreprise autorisant une réduction de la durée du travail28(*).

Malheureusement, les auditions et les enquêtes conduites par la commission ont montré que ce schéma idéal avait peu de chances de se réaliser, pour des raisons " objectives " -le recours à un dispositif légal obligatoire et uniforme- et pour des raisons " subjectives " -l'absence des conditions favorables à un dialogue social fructueux-.

L'espoir suscité en matière d'emploi et de croissance va se briser sur les impératifs délibérément ignorés de l'économie et sur un climat social, rendu par le Gouvernement lui-même peu propice à la négociation.

1. Le caractère obligatoire et uniforme de la réduction du temps de travail n'est pas compatible avec la diversité des situations du tissu économique et social

Face à la diversité des situations des acteurs économiques et sociaux, les entreprises, les associations et, d'une façon générale, tous les employeurs privés, la réduction de la durée du travail à 35 heures hebdomadaires va s'appliquer autoritairement et uniformément.

Si, de l'avis de nombreuses personnes auditionnées, les grandes entreprises auront, pour de multiples raisons, beaucoup moins de difficultés à passer à 35 heures, si même elles n'appliquent pas déjà un accord d'aménagement et de réduction du temps de travail, en revanche, les petites entreprises risquent souvent de se retrouver devant des difficultés insurmontables. Ces difficultés toucheront de la même façon les entreprises en réseau, voire des structures internes aux grandes entreprises.

Le même constat peut être dressé en fonction des secteurs d'activité.

a) Grandes et petites entreprises ne sont pas dans une situation d'égalité face à la loi

Cette évidence peut se décliner de différentes façons :

·  L'indivisibilité des emplois : si, sur de grands effectifs, il est possible de compenser les heures de travail perdues par des embauches, cela est beaucoup plus difficile dans les petites unités, les petites entreprises, les entreprises en réseau, comme les succursales de banque, ou encore certaines structures internes, comme les centres de recherches.

Souvent, les quelques heures perdues ne seront pas remplacées, l'entreprise ne pouvant embaucher une personne suffisamment polyvalente pour compléter, poste par poste, la durée de travail nécessaire.

Dans d'autres situations, cette impossibilité tiendra à la technicité du métier (tel le conducteur d'engin de chantier d'une petite entreprise)29(*) ou au caractère intellectuel de la prestation de travail, par exemple dans un centre de recherches30(*) ou une société d'ingénierie informatique31(*). Plus généralement, cette difficulté concernera une part importante de l'encadrement, dont l'activité ne se mesure pas nécessairement en heures de présence.

Dans ces conditions, réduire les horaires de travail pénalisera l'entreprise car elle devra aussi réduire son activité.

·  L'effet de seuil : une distorsion particulière de concurrence est introduite par l'institution d'un seuil de vingt salariés, permettant aux entreprises dont l'effectif est inférieur de n'appliquer les 35 heures légales qu'en 2002 : les entreprises de taille très proche, situées au-dessus de ce seuil, subiront les contraintes des 35 heures quand celles situées au-dessous ne le subiront pas. Bien que temporaire, cette disposition pourrait mettre certaines entreprises en difficulté.

·  L'impossible modération salariale : si, dans les grandes entreprises, l'anonymat des relations avec l'employeur protège ce dernier des revendications salariales directes, dans les petites entreprises, les comparaisons de bulletin de paye sont plus aisées et les revendications plus promptes : comment un chef d'entreprise de quelques personnes pourra-t-il résister à la demande d'augmentation d'un salarié ancien, dont le salaire aura été amputé par le passage aux 35 heures, et qui constatera que le nouvel embauché, bénéficiaire d'un SMIC revalorisé, gagne presque autant que lui ? Les petites entreprises verront donc leurs coûts de production augmenter, car elles ne pourront tenir leur masse salariale.

·  Le manque de personnels qualifiés : contrairement au raisonnement qui sous-tend la démarche gouvernementale, la réduction du chômage se heurtera souvent à l'obstacle résultant de ce que les demandeurs d'emploi n'auront pas les qualifications requises : de nombreuses entreprises ne trouvent actuellement pas le personnel qualifié dont elles ont besoin. On voit mal que cette difficulté soit rapidement résolue. Ainsi, la France souffre d'une pénurie d'informaticiens, évaluée entre 5.000 et 10.000. Avec la réduction du temps de travail, c'est 25.000 informaticiens qui viendraient à manquer. Cette carence pourrait avoir de graves répercussions non seulement sur les sociétés informatiques, mais aussi sur tout le secteur productif, qui fait de plus en plus appel à l'informatique pour améliorer ses performances. Elle pourrait aussi provoquer un appel d'informaticiens européens, de telle sorte que la réduction du temps de travail contribuerait à réduire le chômage hors de nos frontières ; le résultat serait le même si nos propres sociétés se délocalisaient. Ce secteur n'est pas le seul à souffrir de ce manque de main-d'oeuvre qualifiée : l'artisanat connaît aussi des pénuries d'emploi tout comme certaines branches du secteur sanitaire et social...

·  Le coup porté aux formations en alternance et au soutien aux handicapés : qu'il s'agisse des formations en alternance, et notamment de l'apprentissage, ou de l'insertion des handicapés en centre d'aide par le travail, la question se pose de la répartition de la réduction d'horaire entre les activités de formation ou de soutien et les activités de production. Dans un cas, on pénalise la formation ou le soutien au détriment du jeune ou du handicapé, dans l'autre l'activité productive, au détriment de l'employeur.

Dans tous ces cas, il apparaît clairement que les effets induits par la réduction du temps de travail ne sont pas ceux escomptés. Si les inconvénients de certaines des situations décrites peuvent trouver une solution dans le paiement d'heures supplémentaires, cette solution ne résisterait pas sur le long terme et pénaliserait les salariés comme les entreprises. Elle révèle, en tout état de cause, l'inadaptation d'une mesure uniforme, qui se traduira pour toutes les entreprises qui ne pourront passer aux 35 heures effectives par une perte de compétitivité32(*). Cette situation concerne essentiellement les petites entreprises, pourtant potentiellement les plus créatrices d'emplois.

b) La diversité des secteurs économiques et leur capacité à absorber le choc des 35 heures

La réduction à 35 heures de la durée légale du temps hebdomadaire de travail ne pourra, à l'évidence, s'appliquer avec les mêmes effets à tous les secteurs. On pense naturellement aux secteurs soumis à la concurrence internationale, comme le textile, qui va voir ses charges s'accroître, alors même qu'il est déjà gravement menacé.

Tous les secteurs soumis à la concurrence n'auront pas la possibilité de faire de nouveaux gains de productivité, par exemple en négociant de nouveaux accords d'aménagement du temps de travail, tout simplement parce que les gains de productivité annuels sont la condition de leur survie, et bien souvent ont été " prévendus " à leurs clients. Ils ne pourront faire davantage et donc deviendront déficitaires sur ces contrats33(*).

Le secteur de l'artisanat aura, quant à lui, à subir la concurrence des entreprises étrangères situées de l'autre côté des frontières françaises34(*). Le secteur des transports verra, avec la libération totale du cabotage, les transporteurs étrangers venir travailler en France tout en conservant leurs règles nationales, ou tout simplement en appliquant les normes communautaires35(*) beaucoup plus souples. Dans ces deux cas, il est évident que l'abaissement de la durée du travail générera des distorsions de concurrence au détriment des entreprises françaises.

Le secteur bancaire, lui aussi menacé, mais de rachat par des concurrents étrangers, risque de pâtir de la loi, au moment même où il cherche à s'engager dans un processus de négociation d'un nouvel aménagement du temps de travail.

Comme l'a rappelé M. Michel Freyche lors de son audition du 15 janvier 1998, le secteur bancaire est " une juxtaposition de petites et moyennes entreprises. L'unité de travail de base dans la banque est petite : c'est l'agence de quartier, l'agence de bourg, l'agence de campagne. Or, 75 % de ces agences comptent moins de dix personnes et 90 % d'entre elles comptent moins de vingt personnes ".

La difficulté de réduire le temps de travail lorsque les effectifs sont réduits a été maintes fois soulignée. Se trouve donc avivé le risque de regroupement des agences bancaires.

Ce mouvement, s'il devait s'accomplir, porterait une lourde atteinte à l'aménagement du territoire.

Le secteur sanitaire et social, représenté par l'UNIOPSS36(*), illustre à la perfection les multiples effets pervers de la loi et l'absence de réflexion et de concertation ayant présidé à son élaboration. Le secteur qui regroupe 22.000 établissements et services, 1.200.000 lits et 400.000 emplois équivalents temps plein va cumuler les difficultés, en premier lieu au détriment des bénéficiaires -personnes handicapées ou âgées, enfants et jeunes, familles etc.-, sur lesquels pourrait être répercutée une partie des surcoûts et qui, ne pouvant l'assumer, renonceront au bénéfice du dispositif d'aide. Ces difficultés se répercuteront aussi sur les collectivités locales qui seront sollicitées pour assumer leur part et qui pourraient ainsi être amenées à dénoncer les conventions conclues avec les établissements ou les organismes de protection sociale, également appelés à contribuer. L'Etat lui-même pourrait devoir assumer une partie de ces surcoûts. Le fera-t-il ? Les 35 heures vont également susciter de nombreux problèmes : d'organisation, d'abord, pour les établissements qui travaillent en continu, avec le risque d'émietter les interventions par le recours au temps partiel pour combler les trous, de financement, ensuite, lorsque les salaires sont au niveau du SMIC et ne pourront être baissés, d'emploi, enfin, car les auxiliaires de vie, dont l'heure de travail sera désormais trop coûteuse, pourraient se retrouver en surnombre... D'une façon générale, les surcoûts liés aux 35 heures pourraient entraîner une réduction des autres postes budgétaires (loisir des handicapés, camps, etc.) au profit des salaires qui représentent déjà entre 50 et 80 % du chiffre d'affaires (107 milliards de francs) de ce secteur, une déqualification des personnels à la suite d'embauches à moindre frais, et une sortie des dispositifs des personnes désormais incapables de supporter l'augmentation du coût des prestations (aide à domicile...).

Dans ce secteur, comme dans les autres, la loi va donc détruire des activités au lieu de générer des emplois, tout en portant atteinte à notre système d'aide sociale et de solidarité.

c) La diversité des situations au regard de l'organisation du travail

L'aménagement du temps de travail n'a bien évidemment pas été découvert avec le dépôt du projet de loi sur les 35 heures. La loi " de Robien " a montré tout l'intérêt de lier l'aménagement et la réduction du temps de travail. Auparavant, la voie avait été tracée par l'accord du 31 octobre 1995 sur l'emploi.

De nombreuses entreprises ont donc déjà négocié un accord d'aménagement et de réduction du temps de travail. La loi " de Robien " couvrirait aujourd'hui environ 300.000 salariés, avec 1.500 accords dont 71 % d'accords offensifs. Plus généralement, 4.000 accords sur ce thème ont été conclus couvrant 10 % des salariés, depuis la signature de l'accord du 31 octobre 1995.

Il y a donc des entreprises qui n'auront plus grand chose à négocier en terme de flexibilité, dans la mesure où elles seront déjà réorganisées. Il leur sera en conséquence difficile de supporter le choc des 35 heures, si elles n'y sont pas déjà, et dans ce dernier cas, il est peu probable qu'elles soient en mesure de créer des emplois37(*).

Inversement, la majorité des entreprises, regroupant 90 % des salariés, n'ont encore rien négocié : l'abaissement de la durée légale sera l'occasion de le faire. Cependant, des gains de productivité très importants pourraient être obtenus absorbant la réduction bien au-delà du tiers généralement admis, ce qui réduirait dans de fortes proportions l'effet emploi. Cela pourrait notamment se produire en cas d'automatisation plus poussée.

Encore, faut-il, pour y parvenir, être en mesure de négocier. Or, il est nettement apparu à la commission d'enquête que le caractère obligatoire de la réduction du temps de travail, ainsi que l'absence de prise en compte de la diversité des situations, avaient braqué les partenaires sociaux, très réticents à s'engager dans un processus de négociations.

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