Projet de loi relatif à la convention sur la sécurité du personnel des Nations-unies

N° 289

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 31 mars 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention sur la sécurité du personnel des Nations unies et du personnel associé ,

Par M. Aymeri de MONTESQUIOU,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 23 (1998-1999).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi vise à autoriser la ratification de la convention sur la sécurité du personnel des Nations-Unies et du personnel associé, conclue le 9 décembre 1994 dans le cadre de l'ONU.

Cette convention répond à un besoin évident , compte tenu, d'une part, de la multiplication des interventions onusiennes liée à la fin de l'affrontement Est-Ouest, et d'autre part, d'un risque croissant pour les personnels participant à des opérations désormais complexes, associant des éléments de coercition et des aspects humanitaires.

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Le développement des actions en faveur de la paix mises en oeuvre sous l'égide des Nations-Unies constitue l'une des caractéristiques de l'évolution des relations internationales depuis la fin de la guerre froide.

Alors que cinq opérations de maintien de la paix étaient déployées au 31 janvier 1988, on en dénombrait onze quatre ans plus tard, puis dix-sept au 16 décembre 1994, seize au 31 juillet 1996 et dix-neuf actuellement.

Il est désormais bien connu que, entre 1988 et 1992, les Nations-Unies ont créé autant d'opérations de maintien de la paix que pendant les quarante années précédentes. Le budget consacré par l'ONU à ces opérations est ainsi passé de 230 millions de dollars en 1988 à 3,6 milliards de dollars en 1994.

La fin de l'affrontement Est-Ouest s'est, en effet, traduite par la multiplication de conflits locaux -pour la plupart des guerres civiles. Une certaine banalisation des interventions onusiennes a, depuis la disparition de l'ordre bipolaire, été encouragée par le repli des deux supergrands, par la sensibilisation des opinions publiques aux conséquences humaines des conflits, et par la volonté de promouvoir un nouvel ordre mondial fondé sur le respect des principes démocratiques et des droits de l'homme.

Cette évolution est allée de pair avec une multiplication récente de graves incidents de sécurité. Ceux-ci ont concerné tant les personnels de l'ONU que les personnels d'organisations humanitaires associées à des interventions de l'ONU.

Ainsi, la Résolution 49/59 de l'Assemblée générale des Nations-Unies, inspirée par la préoccupation liée au " nombre croissant d'attaques ayant provoqué la mort ou des blessures graves qui ont été lancées contre le personnel des Nations-Unies et le personnel associé ", concluait-elle à la " nécessité de renforcer (...) les dispositions régissant la protection " de ces personnels. Cette prise de conscience remonte d'ailleurs à 1992, le Secrétaire général des Nations-Unies ayant relevé, dans l'Agenda pour la Paix, les cas nombreux dans lesquels le personnel de l'ONU opérait " dans des conditions qui peuvent mettre sa vie en danger ".

La France est directement concernée par la question de la sécurité des personnels des Nations Unies, compte tenu des effectifs mis à disposition de l'ONU pour des interventions prises en compte par la présente convention. Nos troupes participent, en effet, à ce jour, à neuf des opérations constituant le champ d'application de la convention du 9 décembre 1994, soit un total de 680 hommes environ sur un effectif global de quelque 13 159 " casques bleus ". Le déplorable enlèvement de M. Vincent Cochetel, responsable du Haut commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés en Ossetie du Nord, confirme également la vulnérabilité des personnels civils envoyés par l'ONU dans les régions aujourd'hui dites à risques.

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Le présent rapport s'appuie essentiellement sur des informations recueillies auprès d'acteurs " de terrain " des interventions onusiennes ou d'opérations à vocation humanitaire. Votre rapporteur a ainsi eu un entretien avec le Dr Jacky Mamou, président de Médecins du monde. Il a également, au cours d'une brève mission à Genève, eu l'occasion de rencontrer des responsables du Comité international de la Croix-Rouge, ainsi que des principales agences de l'ONU (Haut commissariat aux réfugiés, aux droits de l'homme, ONUSIDA..., Organisation mondiale pour les migrations, ...). Que S. Exc. M. Philippe Petit, ambassadeur à la représentation de la France auprès de l'Office des Nations-Unies à Genève, soit vivement remercié, ainsi que ses collaborateurs, pour sa disponibilité et pour l'excellente organisation de ce séjour.

I. UN CONTEXTE CARACTÉRISÉ PAR UN RISQUE CROISSANT POUR LES PERSONNELS PARTICIPANT AUX INTERVENTIONS DE L'ONU

La convention du 9 décembre 1994 s'inscrit dans un contexte caractérisé par une complexité croissante des interventions onusiennes, liée à la multiplication de conflits internes, observée depuis la fin de la guerre froide. Il est résulté de cette mutation récente des opérations de l'ONU une vulnérabilité certaine pour les personnels qui participent à celles-ci.

1. La difficile typologie des opérations de maintien de la paix1( * )

La pratique et les fondements juridiques des opérations de maintien de la paix mises en oeuvre par l'ONU ont profondément évolué depuis la fin de la guerre froide.

. Jusqu'à l'effondrement du communisme, les opérations de maintien de la paix (dont la création remonte, si l'on fait exception de l'envoi d'observateurs en Palestine en 1948, à la FUNU(Force d'urgence des Nations Unies) , créée lors de l'affaire de Suez en 1956) avaient pour vocation de s'inscrire dans le cadre d'une stratégie de diplomatie préventive . Conçues dans la logique pacifique de l'article 14 de la Charte, les OMP de la première génération devaient obéir aux conditions suivantes :

- être acceptées par l'Etat hôte,

- respecter les principes de neutralité et d'impartialité (autonomie à l'égard des parties au conflit, non-ingérence dans les affaires intérieures, recours à la force subordonné à la légitime défense).

La FUNU en 1956 et l'ONUC (Opération des Nations-Unies au Congo), en 1960-1964, s'inscrivent dans cette logique, de même que l'UNFYCIP (Force des Nations Unies chargée du maintien de la paix à Chypre), lancée en 1964.

. La fin de la guerre froide mit en évidence le besoin de moyens d'action capables de régler les nombreux conflits internes aux Etats qui sont apparus parallèlement au retrait des deux supergrands.

Les opérations de la " deuxième génération " se distinguent ainsi des précédentes en ce que " leur rôle ne se ramène plus à la simple interposition d'un tiers neutre entre deux parties belligérantes au stade de la cessation des hostilités armées en vue de la gestion -à un niveau d'affrontement aussi limité que possible- d'un conflit demeurant politiquement non résolu. L'objectif du maintien de la paix (...) a fait place à celui du rétablissement, voire de l'édification d'une paix ferme et durable " ^{2( * )} . Le recours à un dispositif coercitif a pour objectif une paix durable, fondée désormais sur la réconciliation nationale, la démocratisation interne et la protection de l'assistance humanitaire.

L'APRONUC (Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge) paraît représentative des missions ambitieuses impartie aux OMP de deuxième génération : désarmement des forces en présence, réinstallation des réfugiés, organisation d'élections libres, voire la réorganisation de l'administration locale. Les opérations de maintien de la paix sont donc désormais susceptibles d'incorporer des objectifs d'assistance humanitaire qui ne sont pas nécessairement prévus dans la définition initiale des missions.

. L' Agenda pour la paix élaboré par le secrétaire général de l'ONU en 1992 à la demande du Conseil de Sécurité, tient compte de cette récente diversification des OMP en s'appuyant sur quatre principes d'action :

- la diplomatie préventive vise à éviter qu'un différend lourd se transforme en conflit ouvert, et, si un conflit éclate, à faire en sorte qu'il s'étende le moins possible. Elle comporte notamment le déploiement de casques bleus et la création de zones démilitarisées.

- Le rétablissement de la paix vise à rapprocher les parties hostiles, essentiellement par les moyens pacifiques prévus au chapitre VI de la Charte (négociations, enquêtes, médiations, arbitrage...), tout en intégrant parfois des dispositions du chapitre VII (sanctions économiques) et en faisant intervenir une action internationale d'assistance aux personnes. Le recours à la force armée peut enfin être autorisé par le Conseil de Sécurité, conformément à l'article 42 de la Charte, en cas d'échec des moyens pacifiques.

- Le maintien de la paix consiste à déployer des effectifs militaires ou de police des Nations Unies.

- La consolidation de la paix après les conflits vise à éviter la reprise des hostilités, et peut prendre diverses formes : aide économique, déminage, rapatriement des réfugiés, surveillance des élections...

. Le Supplément à l'agenda pour la paix , présenté par le secrétaire général de l'ONU en 1995 au Conseil de Sécurité, tire les conséquences des difficultés rencontrées dans le cadre des premières opérations de maintien de la paix de l'après- guerre froide.

Les Opérations de maintien de la paix se déroulent, en effet, le plus souvent dans un contexte local rendu incertain par l'effondrement des institutions étatiques locales. Les forces multilatérales n'ont donc plus à s'interposer entre armées régulières, mais entre milices ou bandes armées à la discipline aléatoire, tandis que la vulnérabilité croissante des populations civiles impose l'organisation d'interventions humanitaires parallèlement aux missions de rétablissement de la paix. Les forces d'intervention sont ainsi de plus en plus communément confrontées à des problèmes d'ordre civil : contrôle du cessez-le-feu, déminage, destruction des armes, rapatriement des personnes déplacées, assistance humanitaire, mise en place de nouvelles forces de police...

Le Supplément à l'agenda pour la paix a confirmé les trois principes fondamentaux de consentement des parties, d'impartialité et de non-usage de la force (sauf en cas de légitime défense), qui doivent caractériser les interventions de l'ONU. Ce texte souligne ainsi que le maintien de la paix et l'emploi de la force ne doivent pas être considérés comme des éléments d'un " continuum permettant de passer de l'un à l'autre ", mais que l'emploi de la force exige l'établissement d'un nouveau mandat.

Le Supplément à l'agenda pour la paix envisage également l'organisation d'actions coercitives en cas d'actes d'agression, de menace contre la paix ou de rupture de la paix. Dans cette hypothèse, l'ONU mandaterait certains Etats-membres en vue d'objectifs très variables, de l'organisation d'opérations à vocation humanitaire (Somalie, Rwanda) à un conflit interétatique du type de la guerre du Golfe.

Il semble donc qu'aujourd'hui existe une ligne de partage " mouvante " ^{3( * )} entre opérations de maintien de la paix et coercition, alors qu'était initialement exclue toute interférence entre l'une et l'autre. Certaines opérations de maintien de la paix peuvent, en effet, être fondées sur le chapitre VI relatif au règlement pacifique des conflits, tout en recourant à des éléments du chapitre VII ⁽¹⁾ .

C'est ainsi que certaines OMP, comme la FORPRONU (Force de protection des Nations Unies en ex-Yougoslavie), ont été, après leur création, dotées de moyens coercitifs résultant du chapitre VII de la Charte. D'autres, comme l'UNUSOM (opération des Nations Unies en Somalie), la MINUAR (Mission des Nations Unies pour l'assistance au Rwanda) ou la MINUHA (Mission d'observation des Nations Unies en Haïti) ont été précédées ou relayées par une intervention militaire multinationale autorisée par le Conseil de Sécurité. D'autres encore se sont déroulées parallèlement à des mesures de coercition économique.

2. Une demande d'intervention humanitaire croissante

La croissance des besoins d'ordre humanitaire tient essentiellement aux caractéristiques des récents conflits internes aux Etats, mentionnées ci-dessus par votre rapporteur: affrontements entre bandes armées désorganisées, augmentation du banditisme sur fond d'effondrement de l'Etat, et importance du facteur identitaire conduisant à multiplier les victimes civiles.

Les interventions onusiennes à vocation strictement humanitaire sont conduites par les diverses agences (Haut Commissariat pour les réfugiés, Fonds des Nations-Unies pour l'enfance, Programme alimentaire mondial, Organisation mondiale de la santé, Organisation des Nations-Unies pour le développement) qui couvrent l'ensemble des crises dans le monde.

La coordination de ces actions relève d'un Comité permanent interagences qui associe aux agences onusiennes spécialisées dans l'aide humanitaire, le Comité international de la Croix-Rouge ,ainsi que les principales organisations non gouvernementales agissant dans certains cas pour le compte de l'ONU.

Parmi les pays ayant fait l'objet d'une assistance humanitaire de l'ONU depuis 1997, on peut citer l'Angola, le Rwanda, la Sierra Leone, la Somalie, le Soudan, la Tanzanie, le Burundi, l'Ouganda, la République démocratique du Congo, le Tadjikistan, l'Afghanistan, les territoires de l'ex-Yougoslavie et la République populaire démocratique de Corée.

Ainsi, le Haut commissariat pour les réfugiés a-t-il depuis 1997 organisé des actions d'assistance aux populations de la région des Grands lacs et d'Afrique centrale, des opérations de déminage en ex-Yougoslavie, en coopération avec le PNUD (Programme des Nations Unies pour le développement), ainsi que des interventions plus ponctuelles au Mali, en Afghanistan, en Angola et au Libéria.

L'aide humanitaire est également, à l'évidence, devenue un élément de la mission des casques bleus . Les forces des Nations-Unies au Congo (ONUC) et à Chypre (UNFICYP), la Mission d'assistance au Rwanda (MINVAR), la FORPRONU et l'ONUSOM témoignent de l'interférence ci-dessus évoquée entre opération de maintien de la paix et action humanitaire. Cette superposition des interventions onusiennes -militaires et humanitaires- a d'ailleurs été qualifiée avec regret de " militarisation des aides " par différents responsables d'organisations humanitaires, inquiets de l'imprécision de mandats définis par les Nations Unies .

De l'ambiguïté du statut des casques bleus -militaires ou acteurs d'une intervention humanitaire ?- témoignent, entre autres exemples, les hésitations sur le statut des casques bleus faits prisonniers par les Serbes de Bosnie -liées d'ailleurs aux incertitudes sur la portée de leur mission. Le CICR considérait, en effet, ces militaires comme des prisonniers de guerre au sens de la Convention de Genève, car les Nations-Unies étaient impliquées dans les hostilités avec les Serbes. Le tribunal des crimes de guerre en Yougoslavie accusait les Serbes, au contraire, d'utiliser les casques bleus comme otages et comme boucliers humains, mettant ainsi en évidence une approche différente de la nature de ces personnels ^{4( * )} .

3. La vulnérabilité des personnels de l'ONU et des organisations non gouvernementales engagés dans des interventions onusiennes5( * ) : un phénomène récent

. Jusqu'à la fin de la guerre froide, il était communément admis que travailler sous le drapeau des Nations Unies valait sauf-conduit, et constituait pour le personnel une garantie non-écrite de protection.

. La nette augmentation du nombre de victimes parmi les personnels civils engagés sur les différents théâtres opérationnels par les Nations Unies dans les conflits de l'après-guerre froide remonte au début des années 1990 .

Désormais, l'insécurité est devenue un enjeu majeur pour les organismes à vocation humanitaire. Le HCR estimait en 1997 que plus de 3000 membres de son personnel travaillaient dans des zones désignées comme dangereuses, ce chiffre s'élevant à 10 000 compte tenu des ONG associées. Ainsi relève-t-on, entre autres témoignages, l'assassinat en Tchétchénie, en décembre 1996, de six collaborateurs du Comité international de la Croix-rouge, de trois collaborateurs de Médecins du monde au Rwanda, en janvier 1997, de trois délégués du CICR au Burundi en juin 1996, l'exécution d'un délégué du CICR à Sarajevo, en mai 1992, ainsi que de secouristes de la Croix-rouge zaïroise, en mai 1997. Alors que, par le passé, les pertes subies étaient en majorité accidentelles, le personnel des Nations Unies et des organismes humanitaires fait aujourd'hui fréquemment l'objet d'attaques délibérées, destinées dans de nombreux cas à déstabiliser le fonctionnement de l'opération dans laquelle il est engagé. Rappelons que, pour la seule année 1993, le nombre de morts parmi les personnels de l'ONU s'est élevé à 1 074, dont 202 militaires ^{6( * )} .

D'autres agressions, sans se traduire par la mort des victimes, n'en témoignent pas moins d'une volonté délibérée de s'en prendre aux personnels de la Croix-rouge, des Nations-Unies ou d'organismes non gouvernementaux à vocation humanitaire. L'enlèvement de notre compatriote Vincent Cochetel, qui dirigeait le bureau du Haut Commissariat des Réfugiés à Vladikavkaz, retenu en Ossétie du Nord pendant plus de 300 jours, s'inscrit dans une évolution choquante qui tend à prendre comme cibles les acteurs de l'intervention humanitaire, en dépit de la nécessaire neutralité de ceux-ci.

. Ces nombreuses atteintes à la sécurité du personnel des Nations-Unies ont provoqué une prise de conscience de ce phénomène nouveau au sein de l'ONU, qui s'est tout d'abord traduite par des prises de position ponctuelles . L'Assemblée Générale de l'ONU a ainsi lancé un appel à tous les partis, mouvements et factions somalis pour qu'ils " respectent totalement la sûreté et la sécurité du personnel des Nations-Unies, des institutions spécialisées et des organisations non gouvernementales et garantissent leur totale liberté de mouvement dans l'ensemble du pays " (résolution 47/160). Des positions comparables ont été adoptées à l'égard de l'Afghanistan (résolution 51/195) et du Libéria (résolution 51/30 B). Dans le même esprit, des résolutions du Conseil de sécurité ont exigé que soient créées par les Parties aux différents conflits les conditions nécessaires à une distribution et à un acheminement sans obstacle de fournitures humanitaires, et que les dispositions soient prises pour assurer la sécurité des personnels des Nations-Unies (ex-Yougoslavie, Rwanda, Somalie). La présente convention constitue une tentative d'inscrire le problème de la sécurité des personnels onusiens dans un cadre plus large et plus ambitieux, de même que, au niveau communautaire, les recommandations formulées en mai 1998 par la Commission sur la sécurité du personnel humanitaire ^{7( * )} , qui traduisent une prise de conscience du problème au niveau communautaire.

. La tendance à prendre pour cibles les personnels des Nations-Unies et, plus particulièrement, les acteurs des interventions spécifiquement humanitaires tient à différents facteurs.

On peut tout d'abord citer le caractère relativement immaîtrisable des conflits de l'après-guerre froide , faute de " parrainage bipolaire des parties au conflit " ^{8( * )} . Désormais les conflits n'obéissent plus à des repères clairs (mouvement de guérilla d'un côté, forces armées régulières de l'autre), ni à des chaînes de commandement structurées, qui permettaient auparavant aux organisations humanitaires d'établir avec les diverses autorités en présence les contacts nécessaires à l'accomplissement de leurs missions, et au respect de leur sécurité.

Les acteurs de l'action internationale humanitaire interviennent aujourd'hui dans un contexte souvent anarchique , qui expose le personnel humanitaire à un banditisme difficilement maîtrisable, tandis que la convoitise des bandes rivales est attisée par les biens gérés par les organismes humanitaires (médicaments, denrées alimentaires...).

Un autre facteur de risque a pour origine la composante identitaire de nombreux conflits , qui tend à prendre les populations civiles comme enjeu des affrontements. " L'action humanitaire est alors perçue comme une entrave aux objectifs ultimes des parties au conflit. Tout ce qui s'oppose à la stratégie d'élimination, de marginalisation ou de déplacement des populations civiles est compris comme une menace contre l'affirmation de son propre droit au pouvoir, voire de son existence ". ^{9( * )}

De fait, de nombreux conflits récents (Rwanda, ex-Yougoslavie) se caractérisent par un effacement de la distinction entre combattants et non-combattants. De ce fait, devient possible l'assimilation à l'ennemi du personnel humanitaire susceptible d'aider celui-ci.

La vulnérabilité des collaborateurs des organisations humanitaires réside également dans la confusion entre objectifs militaires et humanitaires , qui caractérise certaines interventions internationales. De cette complexité témoigne, entre autres exemples, le mandat des opérations Onusom I (observation du cessez-le-feu entre parties somaliennes et convoyage et escorte de l'aide humanitaire) et Onusom II (distribution de l'aide humanitaire et surveillance du cessez-le-feu). Il est, en effet, difficile, dans les régions en proie aux crises les plus violentes, d'éviter de mettre en place parallèlement une intervention de nature militaire, destinée à assurer les conditions de sécurité minimale pour des opérations d'assistance à vocation humanitaire. Cette formule n'est cependant pas sans risques pour les acteurs de celles-ci.

Ainsi le Haut Commissariat de l'ONU aux réfugiés, Mme Ogata, relevait-elle en 1994, à propos de la FORPRONU, que l'apport des militaires avait été évident s'agissant de livraisons d'aides, de la sécurité de l'aéroport de Sarajevo, et du parachutage de biens dans des endroits inaccessibles. Elle soulignait cependant les risques courus par les personnels humanitaires du fait de frappes aériennes de l'OTAN, qui avaient altéré l'image d'impartialité qui doit caractériser une intervention humanitaire.

La multiplication des acteurs humanitaires (on comptait ainsi au Rwanda, en 1994, plus de 150 organisation actives simultanément) constitue ainsi un défi évident sur le plan de la sécurité des personnels humanitaires. En effet, cette évolution peut avoir pour conséquence une compétition fâcheuse entre ceux-ci, un théâtre opérationnel étant susceptible de se transformer en un véritable " marché humanitaire dans lequel les organisations présentes sur le terrain, loin de servir l'intérêt des victimes, ont finalement, bien involontairement, alimenté la guerre en accentuant par leur action la convoitise des uns et des autres, les secours devenant l'objet même des affrontements . " ^{10( * )} .