Projet de loi relatif à la coopération transfrontalière avec la Suisse en matière judiciaire

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Rapport n° 119 (1999-2000) de M. Paul MASSON , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 8 décembre 1999

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N° 119

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 8 décembre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la coopération transfrontalière en matière judiciaire , policière et douanière (ensemble une déclaration),

Par M. Paul MASSON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 490 (1998-1999).

Traités et conventions .

introduction

Mesdames, Messieurs,

Le présent accord, signé à Berne le 11 mai 1998, a pour objet le renforcement de la coopération policière aux frontières entre la France et la Suisse. Les autorités des deux pays traitent pour la première fois de cette matière dans leurs relations conventionnelles. Elles tirent en effet les conséquences de la donne radicalement nouvelle introduite par l'entrée en vigueur des accords de Schengen ^{1 ( * )} dans les conditions de circulation des personnes d'un pays à l'autre.

Les accords de Schengen, rappelons-le, reposent sur un double principe :

- la suppression des contrôles fixes aux frontières intérieures communes des Etats signataires des accords de Schengen ;

- le report des contrôles aux frontières extérieures entre les Etats membres des accords de Schengen et les Etats tiers.

Les profondes transformations apportées dans le cadre de ces accords à caractère multilatéral ont suscité une nouvelle génération d'accords bilatéraux parmi lesquels il convient de distinguer ceux conclus entre les Etats signataires des accords de Schengen et ceux signés entre Etat partie aux accords de Schengen, d'une part, et Etat tiers, d'autre part.

Les accords bilatéraux conclus entre Etats signataires des accords de Schengen visent notamment à mettre en place des mécanismes de coopération destinés à compenser la disparition des contrôles fixes aux frontières intérieures.

A ce titre, la France a signé avec l'Italie et l'Allemagne des accords de coopération transfrontalière que la Haute assemblée a déjà eu l'occasion d'examiner.

Avec les Etats tiers, les accords bilatéraux visent à renforcer la sécurité de l'Espace Schengen. En effet, la surveillance aux frontières extérieures ne met pas seulement en jeu la sécurité des seuls pays membres de l'Espace Schengen dont une partie du territoire touche à des Etats tiers, mais aussi la sécurité et les intérêts de l'ensemble de cet espace.

La France est ainsi comptable vis-à-vis de ses partenaires Schengen de l'efficacité du dispositif de contrôle mis en place à ses frontières extérieures.

Le renforcement de la coopération policière avec les Etats tiers, sous forme d'accords bilatéraux, constitue, de ce point de vue, un gage d'efficacité.

L'accord de coopération transfrontalière en matière judiciaire, policière et douanière conclu entre la France et la Suisse s'inscrit dans ce cadre. En effet, dans la mesure où la Suisse n'a pas signé les accords de Schengen, la frontière de la France avec la Suisse constitue une frontière extérieure de l'Union européenne.

Même s'il présente certaines particularités liées à la non appartenance de la Suisse à l'Espace Schengen, le présent accord apparaît très proche des accords de coopération policière déjà conclus par la France avec ses voisins. Il en retient du reste la principale innovation -la création de centres de coopération policière et douanière.

I. LA SUISSE, FRONTIÈRE EXTÉRIEURE DE L'ESPACE SCHENGEN

Depuis la mise en oeuvre de la convention d'application de Schengen par l'Autriche en décembre 1997, la Suisse est totalement enclavée au sein de l'Espace Schengen.

A. LES RAISONS DE L'ABSENCE DE LA SUISSE DES INSTANCES DE COOPÉRATION SCHENGEN

Soucieuse de ne pas devenir un " îlot d'insécurité " au coeur de l'Europe, la Suisse a souhaité participer aux coopérations mises en place dans le cadre des accords de Schengen.

Elle ne pouvait toutefois pas adhérer à la convention. En effet, seuls les Etats membres de l'Union européenne peuvent être partie aux accords de Schengen. Ce principe s'est trouvé affirmé avec encore plus de force avec l'intégration -décidée par le traité d'Amsterdam- de l'  " acquis de Schengen " dans le cadre de l'Union européenne.

Une autre voie restait possible : une participation, sans adhésion, au dispositif de coopération. Ainsi la Norvège et l'Islande ont été associées à la coopération nouée dans le cadre des accords de Schengen alors même que ces pays ne sont pas membres de l'Union européenne. Cette possibilité a toutefois été refusée à la Suisse à la suite de l'opposition manifestée par plusieurs Etats Schengen au comité exécutif du 16 septembre 1998.

L'Espagne, la Grèce, le Luxembourg, les Pays-Bas ont ainsi refusé toute forme de coopération avec la Suisse en avançant les arguments suivants :

- tout avantage donné à la Suisse en dehors d'une adhésion à l'Union européenne prive celle-ci des raisons d'adhérer,

- la possibilité donnée à la Suisse de participer à Schengen paraîtrait ouvrir la possibilité d'une adhésion " à la carte " aux dispositifs de coopération prévus par l'Union européenne et créerait ainsi un précédent dont les pays d'Europe centrale et orientale pourraient s'inspirer.

Ces objections ne paraissent guère fondées au regard de l'intérêt présenté par un renforcement de la coopération policière avec la Suisse pour la sécurité de l'Espace Schengen. La France, pour sa part, reste comptable de la sécurité de l'Espace Schengen sur ses frontières communes avec la Suisse. C'est pourquoi elle préconise un développement graduel de la coopération avec la Suisse dans les domaines couverts par la convention de Schengen.

B. LE MAINTIEN DE CONTRÔLES FIXES À LA FRONTIÈRE ENTRE LA FRANCE ET LA SUISSE

Pour l'heure, la coopération franco-suisse en matière policière s'inscrit dans le cadre qui prévalait sur toute la longueur de nos frontières terrestres avant l'entrée en vigueur de la convention d'application de l'accord de Schengen. La frontière avec la Suisse demeure une frontière extérieure qui ne peut être franchie que par les points de passage autorisés (PPA) énumérés dans l'annexe 1 du manuel commun du contrôle aux frontières extérieures de l'Espace Schengen. Ceux-ci sont au nombre de 44.

A la frontière terrestre franco-suisse, la police aux frontières assure le contrôle transfrontalier des personnes sur quinze PPA et la douane sur les vingt-neuf autres. Là où elle assure la responsabilité du contrôle, la douane peut prendre des décisions de refus d'entrée, délivrer les visas de régularisation, des sauf-conduits et des laissez-passer, après avis de la police aux frontières, et s'opposer à la sortie des mineurs dépourvus des documents exigibles.

Sur plusieurs points de passage autorisés, les contrôles transfrontaliers français et suisses sont mis en oeuvre dans le cadre de bureaux à contrôle nationaux juxtaposés (BCNJ), institués par des arrangements pris sur la base d'une convention du 28 septembre 1960. Dans le domaine aéroportuaire, les arrangements des 26 janvier et 19 octobre 1993 créent respectivement les BCNJ de Bâle-Mulhouse, situé en territoire français, et de Genève-Cointrin situé en Suisse, qui permettent la réalisation de contrôles transfrontaliers par les agents des deux Etats.

Ce dispositif de contrôle donnait-il aux autorités des deux pays le sentiment qu'elles pouvaient se dispenser de renforcer leur coopération policière ? Celle-ci, jusqu'à une période récente, est en tout cas demeurée modeste.

En matière de police judiciaire, les relations franco-suisses s'effectuent principalement par le canal d'Interpol. Les relations entre les deux bureaux d'Interpol (constitués au sein de la direction centrale de la police judiciaire pour la France et au sein de l'Office fédéral de police et de justice de Berne pour la Suisse) se sont révélées efficaces dans l'ensemble même si elles se heurtent aux difficultés liées au secret bancaire .

C. UNE VOLONTÉ CONJOINTE DE COOPÉRER

Depuis 1996 et la mise en oeuvre des accords de Schengen, la coopération entre les forces de police des deux pays a cependant connu un nouvel élan. Elle a d'abord pris la forme de réunions informelles, auxquelles participaient des fonctionnaires de la police aux frontières des départements frontaliers.

Ainsi, en 1995, le directeur départemental de la police aux frontières de Haute-Savoie a participé à la première réunion sur la coopération transfrontalière en matière de lutte contre la délinquance avec des représentants de la police genevoise.

Dans un cadre plus élargi, des réunions franco-suisses entre les autorités concernées des deux pays (direction centrale de la police aux frontières, gendarmerie, douanes pour la France, police, gardes-frontières, douanes pour la Suisse) ont eu lieu le 13 décembre 1996 à Genève, le 17 avril 1998 à l'Ecole nationale supérieure de police de Saint-Cyr-au-Mont-d'Or et le 16 avril 1999 à Bâle, sur la coopération transfrontalière en matière judiciaire et douanière.

Ces rencontres ont permis de recenser les problèmes qui se posent à la frontière entre les deux pays, et de proposer des solutions adaptées au contrôle des flux migratoires et des filières d'immigration clandestine.

La coopération policière technique demeure, pour le reste, modeste. Plusieurs policiers suisses ont participé aux stages spécialisés en matière de police technique et scientifique et aux stages de langue de l'Institut national de formation de Clermont-Ferrand. En revanche, la police nationale ne paraît pas encore avoir montré d'intérêt pour les formations proposées par l'Institut suisse de police de Neuchâtel.

Il faut donc espérer que les dispositions prévues par le présent accord, dans le prolongement du nouvel accord de réadmission déjà examiné par le Sénat, intensifieront réellement à la coopération franco-suisse en matière policière.

II. UN INSTRUMENT UTILE POUR LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION POLICIÈRE ENTRE LA FRANCE ET LA SUISSE

Les nouveaux instruments institués dans le cadre de l'accord de coopération policière et douanière s'inspirent très largement des mécanismes de coopération prévus par les accords de coopération de même nature signés par la France avec l'Italie et l'Allemagne.

En effet, si le maintien de contrôles fixes aux frontières reste maintenu avec la Suisse, il doit être complété par le dispositif qui s'impose aujourd'hui progressivement entre les Etats signataires des accords de Schengen.

Ce dispositif paraît en effet plus adapté aux réalités de l'immigration clandestine. Il repose sur la notion de contrôle en profondeur sur une bande intermédiaire de part et d'autre de la frontière. L'efficacité des contrôles dans cet espace élargi dépend pour une large part de la concertation bilatérale engagée sur la base, notamment, d'un plan de surveillance commun.

En instituant des centres de coopération policière et douanière, d'une part, et des instruments de coopération directe (en particulier un schéma d'intervention commune et des exercices communs dans la zone frontalière), d'autre part, l'accord de coopération transfrontalière pose ainsi le cadre nécessaire au développement d'un dispositif de contrôle plus efficace.

A. LA MISE EN PLACE DE CENTRES DE COOPÉRATION POLICIÈRE ET DOUANIÈRE

La constitution de centres de coopération policière et douanière constitue sans doute la principale innovation de l'accord.

- Rôle

De manière générale, les centres communs ont pour vocation de faciliter la coopération entre les services de police des deux côtés des frontières. A cet égard, ils constituent, en pratique, une instance dévolue à l' échange d'informations .

En outre, les CCPD assurent trois missions particulières (art. 11). Ils contribuent en effet à la coordination de mesures conjointes de surveillance, à la remise des étrangers en situation irrégulière, à l'organisation des observations et des poursuites transfrontalières. Les centres communs n'assument pas en principe de compétences opérationnelles. Cependant, contrairement aux autres accords signés par la France dans ce domaine -notamment l'accord franco-allemand de Mondorf du 9 octobre 1997- cette possibilité n'est pas explicitement exclue.

Le dispositif retenu ouvre donc la voie à une possible extension du rôle des CCPD.

- Composition

Les centres communs réunissent en principe l'ensemble des représentants des forces de police visées par le présent accord (art. 1 ^er ) : pour la partie française, la police, la gendarmerie et la douane ; pour la partie suisse, les autorités fédérales de police, de police des étrangers et de douane, les polices cantonales, le corps des gardes-frontières. Cette nouvelle structure se distingue ainsi des commissariats communs mis en place dans la décennie précédente aux frontières terrestres françaises et composée uniquement, du côté français, par des représentants de la police aux frontières.

Ainsi les CCPD ont pour mérite non seulement de permettre aux forces des deux pays de mieux coopérer en apprenant à se connaître mais aussi d'inciter les différentes forces d'un pays à travailler en commun.

- Implantation

L'accord renvoie à un protocole distinct le soin de définir l'implantation du ou des centres communs. Cependant, les autorités des deux Etats prévoient d'ores et déjà l'installation d'un centre commun à l'aéroport de Genève-Cointrin.

B. LES MODALITÉS DE COOPÉRATION DIRECTE

Par ailleurs, l'accord franco-suisse prévoit plusieurs modalités de coopération directe :

- il prévoit d'abord une relation privilégiée (coordination d'actions communes et échange d'informations) entre les forces dotées d'un statut ou de fonctions comparables de part et d'autre de la frontière et ne fait, sur ce point, que reconnaître les pratiques existantes ;

- il ouvre aussi la possibilité de détacher des fonctionnaires de liaison auprès des unités de l'autre partie ; ces agents peuvent participer à des enquêtes communes ou à la surveillance de manifestations publiques sans pouvoir pour autant assurer, de manière autonome, l'exécution de mesures de police ou de douane ;

- l'organisation de réunions périodiques entre responsables destinées notamment à élaborer des schémas d'intervention commune dans certaines circonstances, à programmer des exercices communs dans la zone frontalière , à s'accorder sur les besoins de coopération prévisibles " en fonction des manifestations prévues ou de l'évolution des diverses formes de délinquance ".

Le titre V, consacré aux dispositions générales, comporte également plusieurs dispositions complémentaires relatives à la coopération policière. Il prévoit ainsi :

- le renfort des unités opérationnelle de l'un des pays signataires par les agents de l'autre Etat pour une durée inférieure à 48 heures ;

- l'échange systématique d'informations de base (organigrammes et coordonnées des unités opérationnelles de la zone frontalière, élaboration d'un code simplifié pour désigner les lieux d'engagement opérationnel) ;

- le cas échéant, la formation linguistique des agents appelée à servir dans les CCPD ou les unités frontalières.

C. LES PARTICULARITÉS DE L'ACCORD DE COOPÉRATION

Les particularités du présent accord par rapport aux accords de même nature déjà conclus par la France avec ses autres voisins s'expliquent par le fait que la Suisse n'est pas signataire des accords de Schengen.

Dans la mesure, dès lors, où l'accord de coopération policière conclu entre nos deux pays ne peut se borner à renvoyer à l'accord de Schengen de 1985 et à la convention d'application de 1990, le titre II de l'accord reprend, pour la coopération policière, des dispositions directement inspirées de la convention de Schengen : l'assistance sur demande (article 5 sur le modèle de l'article 31 de la Convention de Schengen), l'observation et la poursuite transfrontalières (art. 7 et 8 ; article 40 et 41 Schengen), l'échange de fonctionnaires de liaison (art. 1 ; art. 47 Schengen).

Certaines de ces dispositions vont d'ailleurs plus loin que les mesures prévues par Schengen. Il en est ainsi notamment de l'assistance sur demande. Dans le cadre du présent accord, les services de police peuvent en effet s'échanger directement les demandes d'assistance relatives à " la sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics, la lutte contre les trafics illicites et l'immigration illégale ". Dans le dispositif prévu par la convention d'application de l'accord de Schengen, la transmission directe d'informations n'était prévue que dans les situations d'urgence. Encore, les autorités centrales devaient-elles être, dans cette hypothèse, prévenues dans les délais les plus brefs. L'assouplissement apporté par l'accord franco-suisse tient certainement compte des leçons de l'expérience : l'efficacité en matière policière n'est pas compatible avec un circuit d'information trop long.

L'accord présente une autre particularité. Il mentionne en effet la coopération judiciaire alors que les accords conclus précédemment par la France ne couvraient que la police et la douane. Cette extension de l'objet du texte a été imposée par la prise en compte, dans le corps même du texte, des droits d'observation et de poursuite : ces procédures prévoient en effet l'intervention de l'autorité judiciaire.

*

* *

CONCLUSION

Compte tenu du refus opposé à la Confédération Helvétique de participer à la coopération multilatérale nouée dans le cadre des accords de Schengen en matière policière, le renforcement des relations dans ce domaine repose nécessairement sur une base bilatérale.

La ratification de l'accord de coopération de Berne s'impose au titre des responsabilités exercées par la France vis-à-vis de ses partenaires pour la surveillance de la frontière extérieure de l'Espace Schengen.

L'accord de Berne fixe un cadre pour la coopération. Il faudra donc veiller à ce qu'une véritable volonté politique permette une utilisation effective de cet instrument utile.

Au bénéfice de ces observations, votre commission vous invite à adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet au cours de sa réunion du mercredi 8 décembre 1999.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Christian de La Malène s'est interrogé sur les raisons avancées par un certain nombre de pays membres de l'Union européenne pour s'opposer à la participation de la Suisse aux instances de coopération Schengen.

M. Paul Masson, rapporteur, est convenu que cette position semblait d'autant plus surprenante que la Norvège et l'Islande, qui n'appartenaient pas à l'Union européenne, s'étaient toutefois vu reconnaître la possibilité de participer à la coopération nouée dans le cadre des accords de Schengen. Il a relevé, en particulier, la volonté des Pays-Bas de ne pas ouvrir la voie à un mode de participation " à la carte " qui pourrait constituer un exemple fâcheux pour les pays d'Europe centrale et orientale. Il a enfin souligné que la France avait pour sa part toujours défendu la participation de la Suisse aux instances de coopération Schengen.

M. Xavier de Villepin, président, après avoir rappelé qu'il existait 424 chemins de passage entre la France et la Suisse, s'est demandé dans quelles conditions des contrôles efficaces pouvaient s'exercer aux frontières. M. Paul Masson, rapporteur, a observé qu'il existait en effet de nombreuses possibilités de contourner les points de contrôle, et estimé qu'il était donc extrêmement utile de développer un contrôle en profondeur de part et d'autre de la frontière. Il a indiqué à M. Robert Del Picchia que cette modalité de contrôle était tout à fait adaptée à la lutte contre l'immigration clandestine, et précisé à M. Xavier de Villepin, président, qu'elle pouvait s'exercer dans une bande de 40 kilomètres autour de la frontière.

La commission a alors approuvé le présent projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la coopération transfrontalière en matière judiciaire, policière et douanière (ensemble une déclaration), signé à Berne le 11 mai 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{2 ( * )}

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT3 ( * )

I. Etude de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

L'article 39 de la convention d'application de l'accord Schengen impose aux Etats parties un devoir d'assistance entre leurs services de police aux fins de la prévention et de la recherche de faits punissables. Le paragraphe 4 de cet article 39 précise que dans les régions frontalières, la coopération peut être réglée par des arrangements entre les Ministres compétents des parties contractantes. Le paragraphe 5 souligne que les dispositions de cet article ne font pas obstacle aux accords bilatéraux plus complets présents et futurs entre Parties contractantes ayant une frontière commune.

Afin de développer la coopération policière avec les Etats membres voisins et parties aux accords de Schengen, la France a engagé des négociations sur la base d'un modèle de convention transfrontalière policière et douanière établi en 1996 dans le cadre du Comité de coordination de la politique européenne de sécurité intérieure. Alors que la Suisse n'est pas partie aux accords de Schengen, elle est soucieuse de ne pas devenir pour autant " une île d'insécurité " au coeur de l'Europe. Ainsi, la France (comme l'Allemagne, l'Italie et l'Autriche) a souhaité négocier un accord parallèle avec ce pays. Le modèle d'accord a été adapté de façon à inclure certaines des dispositions de la convention d'application de l'accord de Schengen, et pour tenir compte des particularités de la Suisse, notamment de la structure fédérale de l'organisation de ses services répressifs.

II. Bénéfices escomptés

. en matière d'emploi

La coopération entre les services répressifs des parties contractantes sera conduite notamment dans des centres communs de coopération policière et douanière, sans que pour autant des créations d'emplois soient prévues. Des agents de ces services pourront être détachés en tant que fonctionnaires de liaison auprès de l'autre partie dans le cadre de l'accord.

. en matière d'intérêt général

L'objectif de cet accord est de renforcer la coopération entre les autorités et services de police et de douane afin de prévenir les menaces à la sécurité et à l'ordre publics, et de lutter plus efficacement contre la criminalité, notamment dans le domaine de l'immigration irrégulière et des trafics illicites.

Il permettra aux services de police et de douane, au sein des centres communs, de procéder très largement à des échanges d'informations, ainsi qu'à la réadmission de ressortissants d'Etats tiers, et d'organiser la coordination des mesures conjointes de surveillance dans les zones frontalières respectives.

Police, gendarmerie et douane pourront aussi coopérer directement, en veillant à coordonner leurs actions communes dans la zone frontalière, et en recueillant et échangeant des informations en matière policière et douanière.

. en matière financière

L'accord n'a pas d'impact financier direct. La répartition équitable des coûts relatifs aux centres communs de coopération fera l'objet d'un accord séparé.

. en matière de simplification des formalités administratives

Sans objet.

III. Complexité de l'ordonnancement juridique

L'accord est conforme aux autres accords bilatéraux conclus dans le cadre des dispositions de la convention d'application de Schengen, et ainsi ne devrait pas accroître la complexité de l'ordonnancement juridique.

* ¹ La formule désigne l'accord de Schengen signé le 14 juin 1985 et la convention d'application signée le 19 juin 1990 destinée à fixer les conditions d'application de cet accord.

* ² Voir le texte annexé au document Sénat n° 490 (1998-1999).

* ³ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.