Environnement

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Philippe ADNOT

Table des matières

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits inscrits au budget de l'environnement pour 2002 représentent 761 millions d'euros, soit 0,29 % du budget général de l'Etat.

A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT EN 2002

1. Une progression affichée de 6,3 %

Les crédits du budget de l'environnement pour 2002 s'élèvent à 761 millions d'euros , en progression de 6,3 % par rapport aux crédits votés en 2001. Cette progression est largement supérieure à la norme de progression de 2,2 %, affichée pour l'ensemble des budgets civils de l'Etat en 2002. Il s'agit de la deuxième plus forte hausse de tous les fascicules budgétaires (après l'aménagement du territoire, + 6,8 %).

Si l`on ajoute au budget stricto sensu les montants reçus au titre du « fonds national de solidarité pour l'eau » (FNSE), les moyens du ministère de l'environnement atteignent en 2002 843 millions d'euros, soit une augmentation de plus de 7,5 % par rapport à 2001.

Evolution des crédits votés au budget de l'environnement (1995-2002)

(en millions d'euros)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Budget Evolution (en %)	268	268 0 %	285 6,3 %	288 0,9 %	603 109,8 %	656 8,6 %	716 9 %	761 6,3 %
Fonds de concours ou compte spécial du Trésor	-	-	17	17	38	76	76	82
TOTAL	268	268	302	305	641	732	784	843

Source : ministre de l'environnement

Ces fortes évolutions depuis 1999 des crédits à la disposition du ministère de l'environnement traduisent la volonté du gouvernement de faire apparaître l'environnement comme l'une de ses priorités.

Si les modifications de périmètre dans le budget de l'environnement pour 2002 sont moins importantes que les années antérieures, il faut toutefois en mentionner deux :

1- le transfert, en provenance du budget de la santé et de la solidarité, des crédits de l'ancien office de protection des rayons ionisants (14 millions d'euros) ;

2- le transfert, en provenance du budget de l'industrie, des crédits (760.000 euros) et des emplois (14 emplois soit 432.000 euros) relatifs à la gestion d'un immeuble du ministère ^{1( * )} .

A périmètre constant, l'augmentation du budget est donc ramenée à 4,1 % par rapport à 2001.

Les annonces du Premier ministre

A la suite de l'explosion de l'usine AZF à Toulouse en septembre 2001, le Premier ministre a annoncé un certain nombre de mesures. Ces annonces seront concrétisées dans le budget pour 2002 par des amendements du gouvernement présentés à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2002 en première lecture à l'Assemblée nationale :

- 100 postes en DRIRE seront créés pour renforcer les effectifs dédiés à la politique d'inspection des installations classées (coût : environ 5 millions d'euros) ;

- l'INERIS ^{2( * )} verra ses moyens renforcés en crédits et en effectifs afin de développement ses capacités d'expertise (coût : environ 2 millions d'euros) ;

- des commissions locales sur les risques technologiques seront créées ou renforcées afin de permettre l'information des populations locales et de mener des contre-expertises (coût : environ 1 million d'euros).

Par ailleurs, à la suite du débat national lancé par le Premier ministre, le gouvernement envisage de déposer un projet de loi qui instaurera des plans de prévention des risques technologiques sur le modèle des plans de prévention des risques naturels existants. Les crédits nécessaires à la mise en place, prévue sur trois ans, de ces plans, pourraient être intégrés dans un projet de loi de finances rectificative déposé ultérieurement.

Ces annonces, d'un coût total approchant les 8 millions d'euros, porteraient la progression affichée du budget de l'environnement à 7 %.

2. Les dépenses ordinaires : + 18 %

L'examen du tableau ci-après fait apparaître la très forte priorité donnée aux dépenses ordinaires. Celles-ci progressent en effet entre 2001 et 2002 de 18 % pour s'établir à 624 millions d'euros. Cette évolution ne fait qu'amplifier celle observée entre 2000 et 2001 qui s'établissait à déjà + 17 %.

Cette augmentation est plus marquée pour le titre IV (interventions publiques, en hausse de 22 %) que pour le titre III (moyens de fonctionnement des services, en hausse de 14 %).

En 2002, les dépenses ordinaires représentent 82 % des crédits de ce budget alors qu'elles n'en représentaient que 42 % en 2000.

Répartition des crédits votés pour 2001 et demandés pour 2002 par titre et évolution

(en millions d'euros et %)

Nature des dépenses	2001	2002	Evolution
Dépenses ordinaires - DO - (titres III et IV)	527	624	+ 18 %
. Titre III - Moyens des services	226	258	+ 14 %
. Titre IV - Interventions publiques	301	366	+ 22 %
Dépenses en capital - CP - (titres V et VI)	190	138	- 27 %
. Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	37	24	- 35 %
. Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat	152	113	- 26 %
Total DO + CP	716	761	+ 6 %
Autorisations de programme - (titres V et VI)	455	421	- 7 %
. Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	51	49	- 4 %
. Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat	405	371	- 8 %

Source : projet de loi de finances pour 2002

3. Les dépenses en capital : - 27 %

Les dépenses en capital pour 2002 sont réduites de 27 % par rapport à 2001 et s'établissent à 138 millions d'euros. Ici encore, cette évolution ne peut plus être considérée comme exceptionnelle pour ce budget : entre 2000 et 2001, le montant des crédits de paiement avait été divisé par deux (- 49 %).

Cette diminution est plus marquée pour le titre V (investissements exécutés par l'Etat, en baisse de 35 %) que pour le titre VI (subventions d'investissements accordées par l'Etat, en baisse de 26 %).

Les dépenses en capital ne représentent plus en 2002 que 18 % du budget de l'environnement alors qu'elles en représentaient 58 % en 2000.

Quant aux autorisations de programme, elles s'établissent pour 2002 à 455 millions d'euros, en retrait de 8 % (elles avaient diminué de 3 % l'an dernier). La diminution est plus sensible sur le titre VI (subventions d'investissement accordées par l'Etat, en baisse de 8 %) que sur le titre V (investissements réalisés par l'Etat, en baisse de 4 %).

B. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT

Répartition des crédits par agrégat (2000-2001)

(en millions d'euros et en %)	2001	2002	Evolution
Soutien aux politiques environnementales	186	213	+ 15 %
Protection de la nature, des sites et des paysages	110	118	+ 7 %
Protection de l'eau et des milieux aquatiques	43	33	- 23 %
Prévention des pollutions et des risques	377	397	+ 5 %
TOTAL	716	761	+ 6 %

Source : projet de loi de finances pour 2002

1. Soutien aux politiques environnementales (213 millions d'euros, + 15 %)

Comme l'an dernier, c'est l'agrégat « soutien aux politiques environnementales » -qui retrace l'ensemble des dépenses d'administration générale du ministère de l'environnement- qui bénéficie de la plus forte augmentation parmi les quatre agrégats de ce budget : + 15 % entre 2001 et 2002 ^{3( * )} , pour atteindre 213 millions d'euros de crédits.

Cet agrégat qui représentait 21 % du budget de l'environnement en 1999 en représente près de 28 % en 2002.

a) 314 emplois budgétaires supplémentaires

La forte évolution de cet agrégat s'explique principalement par les 300 créations nettes d'emplois dont bénéficie le ministère.

Aux coûts directs de ces 300 emplois -9 millions de francs pour 2002-, s'ajoutent des coûts de fonctionnement induits, incluant des frais de première installation (environ 6.100 euros par poste créé) et des frais de fonctionnement courants (environ 7.600 euros par poste créé). Les coûts induits des 300 créations de postes prévues en 2002 s'établiront donc à 4,1 millions d'euros de frais de fonctionnement supplémentaires (hors rémunérations et indemnités) en 2002.

Sur les 300 créations nettes d'emplois, 75 iront en administration centrale et 225 en administration déconcentrée, dont 162 en directions régionales de l'environnement et 63 en directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement.

Les 35 heures au ministère de l'environnement

Le ministère de l'environnement est l'un des deux seuls ministères à avoir signé avec les syndicats, en septembre 2001, un accord-cadre relatif à la réduction du temps de travail qui sera effective au 1 ^er janvier 2002. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, environ la moitié des trois cents créations nettes d'emplois budgétaires prévues pour 2002 permettront de « faciliter » le passage aux 35 heures dans le ministère.

On peut ainsi évaluer le coût du passage aux 35 heures, de façon très grossière, à presque 10 millions d'euros pour la seule année 2002 (3 millions d'euros pour le coût direct, 4,5 millions d'euros pour le coût des rémunérations de 150 emplois supplémentaires et 2 millions de frais de fonctionnement induits).

Par ailleurs, 14 emplois sont transférés du budget de l'industrie pour assurer la gestion de l'immeuble qui abrite le ministère.

L'effectif budgétaire total du ministère de l'environnement s'établit en 2002 à 3.374 emplois, en hausse de plus de 10 % par rapport à 2001 et de près de 42 % par rapport à 1997.

Evolution des effectifs budgétaires du ministère de l'environnement depuis 1997

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Créations d'emplois	0	34	139	139	300	300
Transferts d'emplois	27	0	0	70	0	14
Effectifs totaux ^4( * )	2.378	2.412	2.551	2.760	3.374	3.374
Evolution	+1,1 %	+ 1,4 %	+ 5,8 %	+ 8,2 %	+ 11 %	+ 10,2 %

Source : ministère de l'environnement

A ces créations et transferts d'emplois, il convient d'ajouter pour 2002 84 créations d'emplois dans les établissements publics sous la tutelle du ministère et dont tiennent compte les dotations qui leur sont allouées : 49 emplois dans les parcs nationaux, 15 emplois au conservatoire du littoral, 14 emplois à l'agence française de sécurité environnementale, 10 emplois à l'institut français de l'environnement, etc.

b) La montée en puissance des structures récentes

La montée en puissance de l'institut de formation de l'environnement (IFORE) ^{5( * )} , créé en 2001, conduit à l'affectation d'une dotation complémentaire de 0,23 million d'euros qui s'ajoute au 0,46 million d'euros prévus pour l'ingénierie.

De même, la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E) , créée en mai 2000, bénéficie de 10 postes supplémentaires ce qui porte son effectif budgétaire à 111.

L'inspection générale de l'environnement (IGE) , créée en mai 2000, fait largement appel à des mises à disposition gratuites. Le ministère indique que « ce principe a des limites et l'inspection doit disposer d'effectifs budgétaires pour accueillir certains emplois : cadres administratifs, chargés d'inspection générale contractuels, le chef de service ». Quatre créations de postes sont donc prévues au budget 2002 ce qui porte l'effectif budgétaire à 16 et l'effectif réel du service, compte tenue des mises à disposition d'autres corps de contrôle, à 39 personnes.

c) Les autres postes de cet agrégat

Les associations bénéficient de 8,34 millions d'euros d'aides directes.

Un peu plus de transparence

Le ministère de l'environnement apporte son soutien financier au fonctionnement des associations oeuvrant dans son champ de compétence. Des conventions pluriannuelles d'objectifs sont désormais signées entre l'Etat et les associations, dont les objectifs et le contenu ont été définis par une circulaire du Premier ministre du 1 ^er décembre 2000 Elles instaurent un partenariat sur trois ans.

Source : projet de loi de finances pour 2002

Le budget de l'institut français de l'environnement (IFEN) pour 2002 s'établit à plus de 6 millions de francs, en progression de 12,5 % et avec la création de 10 emplois -ce qui porte son effectif à 66 emplois-. Ses crédits de paiement s'établissent à 1,83 million d'euros, en augmentation de 22 %. L'IFEN a signé n juin 2001 une convention d'objectifs qui redéfinir ses missions : consolider le système d'information, venir en appui aux politiques publiques et assurer le service public de l'information environnementale.

La participation du ministère au budget de l'agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) ^{6( * )} pour 2002 s'établit à 2,3 millions d'euros en fonctionnement (en augmentation de plus de 50 %), avec notamment la création de 14 postes . Ses crédits de paiement s'établissent à 1,14 millions d'euros, en hausse de 87 %. Au budget de la santé et de la solidarité ^{7( * )} 2,6 millions d'euros sont prévus pour 2002 en fonctionnement et aucune dotation en investissement.

d) Les crédits d'équipement immobilier

Les crédits d'équipement immobilier diminuent de plus de 16 % en crédits de paiement raison de l'étalement de plusieurs projets.

Ainsi, le programme immobilier de regroupement des services déconcentrés se poursuit mais à un rythme inférieur (3,3 millions d'euros d'autorisations de programme contre 4,3 en 2001).

Concernant l'administration centrale il faut noter que sont transférés en 2002 3,8 millions d'euros du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au titre de la reprise de gestion au 1 ^er janvier 2002 de l'immeuble de l'avenue de Ségur (Paris, 7 ^e ) par le ministère de l'environnement.

2. Protection de la nature, des sites et des paysages (118 millions d'euros, + 7 %)

En 2002, la direction de la nature et des paysages disposera d'une dotation de 118 millions d'euros, soit 6,8 % d'augmentation par rapport à 2001. Ces crédits seront principalement consacrés à la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 et au développement du réseau des espaces naturels.

a) Mise en oeuvre du réseau Natura 2000 (19 millions d'euros, + 15 %)

Le fonds de gestion des milieux naturels sera doté en 2002 de 40 millions d'euros (en augmentation de 13 %).

Les crédits du FGMN en 2001 et 2002

En millions d'euros et %	2001	2002	Evolution
Crédits de fonctionnement	6,3	7,1	+ 13 %
Crédits d'intervention	17,6	26,7	+ 52 %
Crédits d'investissement	11,7	6,5	- 44 %
Autorisations de programme	14,6	18,2	+ 25 %

Source : projet de loi de finances pour 2002

Sur, ce total, 19 millions d'euros (+ 15 % par rapport à 2001) seront consacré à la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 et devraient permettre la poursuite de l'élaboration des documents d'objectifs et la mise en oeuvre, en concertation avec les acteurs locaux, des premières mesures de gestion.

Les autres crédits du FGMN seront affectés de la façon suivante : mise en oeuvre du schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux (0,5 million d'euros) ; amélioration des connaissance scientifiques et techniques de la biodiversité (6,5 millions d'euros) et des écosystèmes forestiers (0,6 million d'euros) ; moyens alloués aux parcs naturels régionaux (8,1 millions d'euros) ainsi qu'aux conservatoires régionaux des espaces naturels (1,1 million d'euros) et aux réserves de biosphère (0,2 million d'euros) ; développement du réseau des conservatoires botaniques nationaux (1,3 million d'euros) ; mise en oeuvre du plan d'actions national pour les récifs coralliens (0,15 million d'euros) ; poursuite et modernisation de l'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (0,4 million d'euros) ; adoption en milieu agricole de mesures soucieuses de respecter l'environnement (0,4 million d'euros) ; missions d'intérêt général confiées à l'office national des forêts (0,4 million d'euros).

b) Développement du réseau des espaces naturels (74 millions d'euros, + 7 %)

74 millions d'euros seront consacrés au développement du réseau des espaces naturels, notamment par le biais de dotations à plusieurs établissements :

- 25 millions d'euros (+ 7 %) pour le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres , dont 7,2 millions d'euros en dépenses ordinaires (+ 21 %) qui financeront notamment 15 emplois supplémentaires ;

- 34 millions d'euros (+ 11 %) aux parcs nationaux , dont 25,8 millions d'euros en dépenses ordinaires (+ 15 %) pour financer notamment 49 emplois supplémentaires ;

- 11 millions d'euros (+ 8 %) aux réserves naturelles dont notamment 10 millions d'euros en dépenses ordinaires (+ 25 %) pour financer de nouvelles réserves et mettre en oeuvre la nouvelle charte des personnels établie en 2001.

Les mutations annoncées du conservatoire du littoral

Le conservatoire du littoral a fait l'objet en 2001 de deux rapports : l'un de la Cour des comptes et l'autre de M. Louis Le Pensec, parlementaire en mission. Le contrôle de la Cour des comptes a été l'occasion d'évoquer, à l'exemple de celui déjà effectué en 1995, l'inadéquation entre les missions confiées au conservatoire et les moyens mis à sa disposition. Par ailleurs, plusieurs années marquées par la multiplication de difficultés de nature juridique, institutionnelle et administrative (notamment dans les responsabilités que le conservatoire exerce en tant que propriétaire) ont suscité la mission de notre collègue Louis Le Pensec qui a remis son rapport au mois de juillet 2001. Il y préconise la redéfinition du cadre juridique et institutionnel du conservatoire et le renforcement des moyens, notamment humains, de l'établissement public. Le budget 2002 en tient compte en augmentant de près de 7 % la dotation du conservatoire (25,5 millions d'euros pour 2002) et en prévoyant la création de 15 emplois.

c) Préservation des sites et des paysages (3,8 millions d'euros, - 24 %)

3,8 millions d'euros (dépenses ordinaires et crédits de paiement) seront consacrés à la politique de préservation des sites et des paysages -travaux de réhabilitation et de mise en valeur des paysages remarquables au travers des opérations « grands sites » et lutte contre les abus en matière de publicité extérieure-.

3. Protection de l'eau et des milieux aquatiques (33 millions d'euros, - 23 %)

a) Les dotations de la direction de l'eau (33 millions d'euros, - 23 %)

En 2002, la direction de l'eau disposera d'une dotation de 33 millions d'euros. La progression est sensible en dépenses ordinaires (+ 22 %) « mais les forts reports de crédits de paiement issus des anciens fonds de concours des agences de l'eau ont amené le ministère à réduire sa demande en crédits de paiement qui se trouve inférieure de plus de 50 % à la dotation 2001 ».

Plusieurs postes voient leurs crédits réduits :

- les crédits destinés à la police et à la gestion de l'eau ainsi qu'aux réseaux d'annonce des crues passent de près de 11 millions d'euros à moins de six millions d'euros (- 46 %),

- les crédits destinés à la protection des lieux habités contre les inondations passent de près de 12 millions d'euros à 3,3 millions (- 73 %).

Deux mesures nouvelles sont soulignées par le ministère :

- 3,8 millions d'euros sont destinés à assurer l'équilibre financier du conseil supérieur de la pêche qui se trouve en situation financière difficile : ses dépenses de personnel augmentent alors que ses recettes tirées de la taxe piscicole diminuent avec le nombre de pêcheurs ; la dotation du conseil passe donc de 1,1 million d'euros en 2001 à 4,9 millions d'euros en 2002 soit une augmentation de 345 % ;

- la deuxième phase du plan « Loire grandeur nature » ^{8( * )} est consolidée par une dotation de 8 millions d'euros (en progression de 19 % par rapport à 2001) en particulier avec l'installation d'une équipe pluridisciplinaire chargée d'une mission d'assistance technique pour accélérer les travaux de renforcement des digues.

Les dépenses budgétaires de la direction de l'eau sur 1999-2002
(dépenses ordinaires et crédits de paiement)

En millions d'euros	1999 (exécution)	2000 (exécution)	2001 (prévision)	2002 (plf)
Réduction des risques liés aux crues et aux inondations	59	48	33	17
Bonne gestion de l'eau, des milieux et de leurs usages	9	65	41	12
Reconquête de la qualité des milieux	10	31	25	4
Total	78 ^9( * )	63 ^10( * )	43	33

Source : projet de loi de finances pour 2002

b) Les crédits complémentaires du FNSE

Le ministère indique que « la forte diminution qui affecte la protection de l'eau et des milieux aquatiques est compensée par l'augmentation des crédits inscrits au fonds national de solidarité sur l'eau qui supporte des actions complémentaires, notamment sur l'économie de l'eau dans l'habitat social et la correction des héritages d'un développement non durable. »

Le fonds national de solidarité sur l'eau (FNSE) sera en effet doté en 2002 de 82 millions d'euros (en progression de 7 %) ^{11( * )} . Ses recettes sont principalement constituées par le produit d'un prélèvement, dit de solidarité pour l'eau, acquitté par les six agences de l'eau.

Cette augmentation est justifiée par la mise en oeuvre de trois mesures nouvelles : accompagnement financier de l'obligation de couverture des sols agricoles pendant la période de risques de lessivage sur certains bassins (mesure intégrée au plan Bretagne annoncé lors du CIADT du 9 juillet 2001) ; développement des réseaux de mesure notamment pour les eaux littorales et souterraines (conformément à la directive du 23 octobre 2000) ; développement de l'assainissement outre-mer.

Les crédits du fonds national de solidarité pour l'eau

	2000 (exécution)	2001 (prévision)	2002 (plf)
Bonne gestion de l'eau, des milieux et de leurs usages	27	38	40
Reconquête de la qualité des milieux	30	38	40
Total	57	76	81

Source : projet de loi de finances pour 2002

4. Prévention des pollutions et des risques (397 millions d'euros, + 5 %)

En 2002, la direction des pollutions et des risques voit sa dotation portée à 397 millions d'euros, en augmentation de 5,4 % par rapport à 2001.

a) La prévention des risques naturels (30 millions d'euros)

Les crédits alloués à la politique de prévention des risques naturels augmentent de 104 % pour atteindre un budget de 30 millions d'euros afin notamment de poursuivre l'élaboration des plans de prévention des risques naturels (7,62 millions de francs, l'autre moitié du financement étant apportée par le fonds de prévention des risques naturels), l'information préventive (2,3 millions de francs) et la modernisation des systèmes de connaissance des risques d'avalanche (7,5 millions de francs).

b) La prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles (5,64 millions d'euros)

63 postes sont créés pour renforcer l'inspection des installations classées ( 50 dans les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement et 13 dans les directions des services vétérinaires). En outre, 100 postes supplémentaires seront créés par amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale à la suite de l'accident de Toulouse.

c) La lutte contre le bruit (12,59 millions d'euros) et la préservation de la qualité de l'air (8,5 millions d'euros)

12,59 millions d'euros (dépenses ordinaires et autorisations de programme) seront consacrés dans le budget pour 2002 à la lutte contre le bruit.

Le fonctionnement des réseaux de surveillance de la qualité de l'air mobilisera 17,38 millions d'euros dans le budget pour 2002 (+ 10,6 %) et près de 6 millions d'euros (dépenses ordinaires et autorisations de programme) seront affectés à la poursuite d'études et d'expertises de réduction des émissions de polluants.

d) Les dotations des établissements publics

(1) L'ADEME (90 millions d'euros, - 11 %)

L'ADEME voit son budget de fonctionnement augmenter de 12 % à 29 millions d'euros.

En revanche les crédits de paiement (61 millions d'euros) et les autorisations de programme (250 millions d'euros) diminuent respectivement de 19 % et de 16 %.

Les crédits d'intervention de l'ADEME

En milliers d'euros et évolution en %	AP 2000	AP 2001	CP 2000	CP 2001
Energie	44.668	80.600 + 80 %	8.644	14.783 + 71 %
Déchets ménagers et assimilés	157.665	92.178 - 42 %	30.508	16.906 - 45 %
Dépollution des sols	13.568	12.051 - 11 %	2.637	2.210 - 16 %
Ramassage des huiles	21.572	18.522 - 14 %	21.572	18.522 - 14 %
Isolation acoustique au voisinage des aérodromes	24.316	17.067 - 30 %	4.711	3.130 - 34 %
Lutte contre la pollution atmosphérique	24.239	19.064 - 21 %	4.695	3.496 - 26 %
Surveillance de la qualité de l'air	11.487	10.534 - 8 %	2.226	1.933 - 13 %
Total	297.515	250.016 - 16 %	74.993	60.980 - 19 %

Source : projet de loi de finances pour 2002

En réponse à une question de votre rapporteur, le ministère indique que « les disponibilités prévisibles à fin 2001 dans les comptes de cet établissement lui permettront de faire face à l'ensemble de ses engagements ».

(2) L'INERIS (24 millions d'euros, + 3 %)

La dotation pour 2002 de cet établissement public est portée à 19,2 millions d'euros en dépenses ordinaires (en augmentation de 6,7 %) et à un peu plus de 7 millions d'euros en autorisations de programme (soit une augmentation de 15 %). En revanche, les crédits de paiement sont réduits de 9 % à moins de 5 millions d'euros.

(3) L'IPSN (242 millions d'euros, + 19 %)

La loi du 9 mai 2001 a créé un établissement public industriel et commercial, l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) en réunissant l'institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) et l'office de protections des rayons ionisants (OPRI). Cet institut aura un budget de près de 242 millions d'euros, grâce notamment au transfert des 14 millions de l'office de protection des rayons ionisants en provenance du budget de l'emploi et de la solidarité, soit une augmentation de 19 %. Si l'on ne considère que les crédits de l'ancien IPSN, ils régressent de 1,1 %.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. UN BILAN DE LÉGISLATURE EN TROMPE-L'oeIL

1. Les changements de périmètre budgétaire expliquent une grande partie des progressions affichées du budget

Le ministère indique que les moyens mis à sa disposition entre 1997 et 2002 auront été multipliés par 2,7. C'est plutôt une hausse -néanmoins remarquable- de 58 % qu'il faut retenir et non pas de 270 % en raison des nombreux -et substantiels- changements de périmètre dont a bénéficié le ministère.

En effet, le ministère de l'environnement a bénéficié de très nombreuses extensions de son périmètre d'action, qui ne correspondent donc pas à de véritables nouvelles actions ne faveur de l'environnement. Ainsi :

- en 1999, la budgétisation des taxes affectées à l'ADEME à l'occasion de leur intégration dans la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) conduit à une augmentation du budget de l'environnement de 219 millions d'euros ;

- en 2001, le transfert de l'IRSN en provenance du budget de l'industrie conduit à majorer le budget de l'environnement de 148 millions d'euros ;

- en 2002 le transfert de l'OPRI en provenance du budget de la santé et de la solidarité gonfle le budget de 14 millions d'euros supplémentaires. .

Ce sont donc 381 millions d'euros sur les 761 du budget pour 2002, soit plus de 50 %, qui résultent de simples modifications du périmètre budgétaire.

2. Une sous-consommation chronique des crédits : le vote du budget est un exercice de dupes

Les taux de consommation du budget de l'environnement depuis 1997 ne cessent de diminuer pour atteindre en 2000 le pourcentage dérisoire de 47 %.

En conséquence, les reports de crédits de 1999 sur 2000 représentent 37 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2000, et les crédits de 2000 reportés sur 2001 représentent 72 % des crédits ouverts par le budget 2001 !

La « dégringolade » des taux de consommation des crédits du budget de l'environnement

	1997	1998	1999	2000
Taux de consommation	85 %	77 %	62 %	47 %

Source : Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000

Cette situation s'explique en partie par les crédits de paiement de l'ADEME établis pour 1999 et 2000 à des niveaux sans commune mesure avec les besoins réels de l'établissement ( cf. infra ). Toutefois, la Cour des comptes dans son rapport précité indique que hors ADEME le taux de consommation demeure anormalement faible (73 % pour 2000).

Cette faiblesse des taux de consommation, qui permet certes une réduction du déficit budgétaire de l'Etat en fin d'exercice, pose deux questions :

- d'une part, à quoi bon voter des progressions de crédits mirifiques si ces crédits ne sont pas consommés ? Le vote de crédits élevés n'est alors que pur affichage politique.

- d'autre part, le vote de tels montants de crédits qui in fine ne seront pas utilisés n'évince-t-il pas de la discussion budgétaire des dépenses qui auraient été peut-être plus utiles ou plus urgentes ?

Evolution du budget de l'environnement (1997-2002)

Millions d'euros et %	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Loi de finances initiale Evolution / n-1	285 6,3 %	290 1,8 %	603 107,9 %	656 8,8 %	716 9,2 %	761 6,3 %
Crédits ouverts Evolution / n-1	271 1,1 %	287 5,9 %	651 126,8 %	979 50,4 %
Dépenses Evolution / n-1	230 - 3,0 %	221 - 3,9 %	406 83,7 %	463 14,0 %

Source : ministère de l'environnement

La Cour des comptes explique ces taux de consommation anormalement bas par plusieurs facteurs : des retards dans les programmes, une réorganisation du ministère qui a désorganisé les circuits habituels, un nombre élevé de dossiers rejetés pour des questions de forme, des crédits de paiement trop importants.

La Cour distingue également des causes institutionnelles : un mauvais contrôle du ministère sur ses 350 ordonnateurs secondaires délégués qui relèvent le plus souvent d'autres ministères (équipement, agriculture, industrie principalement) ; une tutelle insuffisante sur ses établissements publics ; une formation administrative et comptable de ses propres agents insuffisante.

En réponse à une question de votre rapporteur spécial, le ministère a expliqué la faiblesse de sa consommation de crédits par :

- des raisons conjoncturelles : la mise en place de la nouvelle direction dite D4E en milieu d'année, le manque de formation des agents fraîchement recrutés ;

- des raisons « politiques » ( sic ) : les crédits pléthoriques de l'ADEME ;

- des raisons structurelles : l'existence de 350 ordonnateurs secondaires délégués, l'absence d'outil de gestion adéquate notamment dans les DIREN, la croissance trop importante des moyens financiers au regard des moyens humains ^{12( * )} .

B. LES ACTIONS POUR L'ENVIRONNEMENT DANS LE BUDGET 2002 SONT-ELLES BIEN TRAITÉES ?

1. Une priorité indue accordée au fonctionnement et à la multiplication des emplois publics

Depuis 1997, le ministère a bénéficié d'une progression de 41 % de ses effectifs (près de 1.000 emplois supplémentaires) principalement affectés aux services centraux avec notamment la création de la D4E, de l'IGE, etc. Les moyens de fonctionnement augmenté de 86 %.

La croissance des effectifs budgétaires du ministre de l'environnement

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Effectifs Progression (en %)	2378	2412 + 1,4 %	2551 + 5,8 %	2760 + 8,2 %	3060 + 10,9 %	3374 + 10,3 %

Source : dossier de presse du projet de loi de finances pour 2002

2. L'hypocrisie du financement de la politique de l'eau

L'instauration du FNSE constitue le moyen de faire payer la politique de la direction de l'eau par les agences de l'eau. Les crédits de la direction de l'eau ont été réduits drastiquement, le prélèvement du FNSE sur les agences a été revalorisé.

Votre rapporteur spécial avait déjà dénoncé une répartition des dépenses peu claire entre le budget de la direction de l'eau et le FNSE et dont le critère objectif était inconnu. Le FNSE a vocation à « financer les actions d'intérêt général dépassant le cadre géographique de chaque bassin et les réseaux de connaissance de la ressource en eau » : n'est-ce pas là tout simplement la définition d'une politique nationale de l'eau ?

La Cour des comptes a confirmé cette analyse de votre rapporteur spécial

« La Cour constate que la distinction entre les dépenses qui relèvent respectivement du budget général et du FNSE n'est pas claire. Les limites de compétence entre le budget général et le FNSE ont semble-t-il donné lieu à des interprétations divergentes et évolutives. On peut se demander, plus généralement, si les actions de solidarité dabs le domaine de l'eau qui, selon les termes de la loi de finances pour 2000, définissent le périmètre d'activité du FNSE, ne devraient pas plutôt toutes relever du budget général. L'affectation à ce dernier du prélèvement sur les agences de bassin aurait sans doute permis de financer des dépenses plus urgentes ».

Source : Rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000

Cette situation serait acceptable si :

- la réduction des crédits du ministère ne conduisait à remettre en cause les crédits auparavant affectés à la police de l'eau, à la gestion de l'eau et aux réseaux d'annonce des crues ;

- elle ne conduisait pas à de forts retards dans les paiements réalisés sur le FNSE ; il faut souligner en effet le très faible taux de consommation des crédits affectés à ce fonds en 2000 : 28,5 % des dépenses de fonctionnement et seulement 4 % des crédits de paiement.

3. La découverte d'une nouvelle priorité : la prévention des risques industriels

« Après l'explosion de l'usine AZF à Toulouse : la prévention des risques industriels est une priorité nationale » indique le communiqué de presse du ministère de l'environnement en date du 1 ^er octobre 2001.

Votre rapporteur spécial s'est penché sur les données budgétaires pour vérifier si cette priorité était conjoncturelle ou si elle avait bien constitué un axe de prévention du ministère dans les années précédentes.

Il n'a pu que constater, s'agissant des crédits votés, que la prévention des risques industriels était le « parent pauvre » des politiques menées par le ministère : dans un contexte de très forte progression générale du budget, les dotations relatives à la prévention des risques industriels n'étaient, bien souvent, que reconduites d'année en année.

Crédits votés pour la prévention des risques industriels (2000-2002)

En milliers d'euros	2000	2001	2002
Titre III (chapitre 34-98) - art. 60 « risques technologiques accidentels et chroniques » - art. 70 « risques technologiques accidentels et chroniques »	1.569 724 844	1.569 724 844	1.569 724 844
Titre IV
Titre V (en autorisations de programme)

Si l'on considère également les emplois qui sont affectés au contrôle des installations classées on s'aperçoit qu'ils ont également moins profité que l'administration centrale des créations d'emplois prévues pour l'ensemble du ministère : la part relative des effectifs affectés dans les DRIRE par rapport à l'effectif total du ministère a régressé.

4. La poursuite de « l'opération vérité » sur les crédits de l'ADEME

Votre rapporteur spécial a publié en mars 2001 un rapport d'information sur l'ADEME ^{13( * )} qui a notamment dénoncé une gestion très politique des crédits de l'établissement.

La Cour des comptes a confirmé cette analyse de votre rapporteur spécial

« Le montant de subvention à l'Ademe disponible au budget 2000 de l'environnement s'est élevé à 2.735 MF (417 ME), y compris les reports, contre 1.787 MF (272ME) en 1999. Sur ce montant, seuls 510 MF (78 ME) ont été versés. L'Ademe a utilisé sur ces crédits 289 MF (44 ME), après prise en compte des reports de crédits non utilisés dont elle disposait de l'exercice précédent. Elle bénéfice par ailleurs d'une trésorerie disponible de 1.637 MF (250 ME) pour régler les dépenses induites par les opérations lancées avant le 1 ^er janvier 1999 et financées par le produit de ses anciennes taxes affectées. La trésorerie abondante de l'Ademe procède de certaines difficultés de mise en oeuvre de ses politiques, mais aussi des modalités de financement retenues à l'occasion de la création de la TGAP qui ont conduit à accorder à l'agence des moyens de paiement supérieurs au rythme normal de leur consommation. »

Source : Rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000

Votre rapporteur spécial estime que les « opérations vérités » intervenues sur les crédits de paiement de l'ADEME en 2001 et en 2002 ont été tardives. Il estime que le financement des 35 heures y a gagné quelques 219 millions d'euros qui auparavan,t été directement fléchés vers des actions environnementales. Il craint que les fortes hausses de besoins de paiement de l`établissement, prévues pour 2003 ou 2004 ne soient plus difficiles à obtenir de la direction du budget que l'affectation de la TGAP aux 35 heures ...

En outre, votre rapporteur spécial souhaite que ces réductions de crédits budgétaires au niveau des besoins de l'établissement n'amputent pas sa capacité à monter des projets.

Il s'inquiète en particulier que les autorisations supplémentaires votées par le Sénat sous forme d'amendement gouvernemental au budget pour 2000 -pour permettre à l'ADEME de faire face à ses projets en matière de déchets ménagers- n'aient pas été utilisées : faut-il y voir une manoeuvre du gouvernement destinée à ce moment à calmer les élus inquiets de la création de la TGAP ? ou la faute en incombe-t-elle aux mauvaises prévisions de l'ADEME ? ou encore à son dynamisme insuffisant pour monter des projets ?

C. LE RETOUR À LA RAISON EN MATIÈRE DE FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE

Votre rapporteur se réjouit de l'annulation par le Conseil constitutionnel en décembre 2000 du projet d'extension de la TGAP aux consommations intermédiaires d'énergie des entreprises. Il avait dénoncé dans son rapport sur le budget pour 2001, les travers anti-constitutionnels et surtout anti-économiques de cette taxe.

Le renoncement du ministère de l'environnement à introduire pour 2002 un nouveau dispositif fiscal le réjouit également.

La réponse du ministère

« Dans le contexte macro-économique marqué par une incertitude accrue des prévisions de croissance le gouvernement a jugé inopportun d'introduire en 2002 des mesures fiscales qui auraient pu être ressenties comme un impôt supplémentaire. (...) Dans ces conditions, il a été jugé préférable de privilégier, au titre des mesures fiscales 2002, la consolidation de notre dispositif de mesures d'incitations positives à la réduction des dépenses de consommation d'énergie, notamment en faveur des ménages, sous forme de crédits d'impôts, d'incitations budgétaires à s'équiper ou à utiliser des véhicules ou des carburants non polluants et à s'équiper de dispositifs permettant d'économiser les énergies renouvelables. »

Les mesures fiscales environnementales prévues dans le projet de loi de finances pour 2002 n'ont rien de révolutionnaire : il s'agit le plus souvent de reconduction ou d'extension de dispositifs incitatifs.

Les mesures fiscales du PLF 2002

1- le crédit d'impôt dont peuvent bénéficier 15 % des dépenses payées pour l'acquisition et l'installation par les particuliers d'équipements au taux plein de TVA et destinés à la maîtrise d'énergie sera reconduit ; son plafond sera relevé pour passer, par exemple pour une personne seule, à 4.000 euros ; en outre, la mesure sera étendue aux dépenses payées pour l'acquisition de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de régulation de chauffage qui bénéficient déjà d'un taux réduit de TVA ;

2- le dispositif autorisant un amortissement exceptionnel de douze mois en faveur des matériels destinés à économiser l'énergie et des équipements de production d'énergies renouvelables sera prorogé pour quatre ans ;

3- le dispositif de réduction de la base des impôts locaux pour les investissements antipollution ou économisant l'énergie sera amélioré ;

4- les bailleurs de locaux professionnels ou commerciaux pourront déduire les travaux de désamiantage de leur revenus fonciers ;

5- le crédit d'impôt de 1.525 euros pour l'acquisition par un particulier d'un véhicule neuf électrique hybride ou fonctionnant au GPL est reconduit et étendu à l'acquisition d'un véhicule neuf fonctionnant au GNV ; le crédit d'impôt sera porté à 2.300 euros lorsque l'acquisition d'un véhicule propre s'accompagnera de la destruction d'une voiture particulière immatriculée avant le 1 ^er janvier 1992 (date d'entrée en vigueur de disposer de pots catalytiques sur les voitures neuves).

¹ On remarquera avec étonnement que les crédits de paiement (760.000 euros) ont bien été transférés au budget de l'environnement mais que le budget de l'industrie a conservé les autorisations de programme correspondantes (3,8 millions d'euros) qui ne seront transférées au budget de l'environnement qu' en gestion.

² Institut national de l'environnement industriel et des risques.

³ L'augmentation avait déjà été de 19 % entre 1999 et 2000, et de 23 % entre 2000 et 2001.

⁴ Titulaires, contractuels et ouvriers.

⁵ Service de formation destiné à apporter une culture commune à l'ensemble des agents du ministère et de ses établissements publics ainsi que la formation technique très spécialisée nécessaire à leur activité (arrêté du 9 juillet 2001).

⁶ Cette agence a été créée par la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001. Sa mission est d'évaluer les risques sanitaires liés aux facteurs départementaux.

⁷ Le ministère de la santé et de la solidarité exerce la co-tutelle de l'établissement public avec le ministère de l'environnement.

⁸ Ce plan est r

econduit jusqu'à 2006.

⁹ dont 44 millions d'euros de rattachement de fonds de concours.

¹⁰ dont 6 millions d'euros de rattachement de fonds de concours

¹¹ Cf. article 15 du projet de loi de finances pour 2002.

¹² Rejoignant une remarque « touchante » du ministre lors de son audition par la commission des affaires économiques du Sénat : « il n'y avait pas assez d'agents pour dépenser l'argent » ...

¹³ « Ademe : la grande illusion », rapport du Sénat n° 236 (2000-2001).