III. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
Le moindre dynamisme du budget des Communautés - dû à des facteurs plus conjoncturels que structurels - permet de solliciter de la France un prélèvement moins important qu'en loi de finances initiale pour 2002, mais n'en constitue pas pour autant la manifestation d'une amélioration substantielle de la gestion des crédits européens, bien que de louables réformes aient été récemment engagées sur ce terrain.
1. L'évolution de la contribution française, témoin d'une évaluation perfectible du budget communautaire
Ainsi
qu'il a été exposé dans la partie relative à
l'examen de la contribution française, l'évolution du
prélèvement sur recettes au profit du budget 2003 des
Communautés européennes peut être considérée
de deux manières :
il s'inscrit en baisse de 6,3% par rapport
au montant retenu dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2002, mais en
hausse de 8% par rapport à la prévision d'exécution pour
2002
(et de 5,5% par rapport au montant inscrit en loi de finances
rectificative). Quelle que soit la base considérée,
l'évolution demeure toutefois beaucoup plus modérée qu'en
LFI 2002, puisque le prélèvement connaissait alors une forte
augmentation de 11,2% par rapport à la LFI 2001, et de 16,3% par rapport
à l'exécution en 2001.
Cette hausse était en bonne partie imputable à la réforme
des ressources propres adoptée par le Conseil le 29 septembre 2000, mais
devait également financer une hausse de 2,5% du budget européen.
Inversement, l'évolution constatée pour 2003 reflète le
moindre impact de la décision relative aux ressources propres et la
progression plus modeste du budget européen
, du moins en
l'état actuel de la procédure budgétaire. Sur le long
terme, la progression continue du prélèvement au profit de
l'Union européenne demeure néanmoins incontestable, puisqu'il
était de 4,1 milliards d'euros (soit 3,7% des recettes fiscales nettes)
en 1982.
L'écart entre prévision et exécution tend
néanmoins à fausser l'appréciation et illustre le manque
de réalisme des prévisions budgétaires de la
Commission
. La surestimation des besoins des Communautés, et
in
fine
du montant de la contribution française, est chronique depuis
1989 et tend à s'aggraver depuis quatre ans, comme l'illustre le tableau
suivant :
On constate clairement deux périodes : avant la mise en place de la
ressource PNB, l'exécution dépasse systématiquement la
prévision, reflétant le dynamisme des dépenses agricoles
et l'insuffisance des recettes dont disposait alors la Communauté.
Depuis 1989, la surestimation est en revanche davantage liée à la
montée en puissance de la politique régionale et au surcalibrage
de crédits de paiement dont elle fait l'objet, notamment en début
de période de programmation (1989/1990, 1994/1995, 2000/2001).
Ce
décalage tient certes à des aléas qui rendent la
prévision nécessairement imparfaite
(plus ou moins grand
dynamisme des ressources propres, régularisation a posteriori de la
correction britannique et des assiettes TVA et PNB, impact en 2002 de
l'application rétroactive de la hausse des frais de perception...),
mais également à de réelles lacunes en matière
d'exécution de certains programmes communautaires
-
les fonds
structurels et actions extérieures en particulier
-
qui se
traduisent par l'accumulation d'excédents budgétaires
17(
*
)
.
Le manque de fiabilité des prévisions communautaires conduit
ainsi à ce que les Etats membres soient davantage sollicités que
nécessaire, alors même que la conjoncture économique
dégradée et le pacte de stabilité exercent des contraintes
majeures sur leurs finances publiques
. Certes la loi de finances
rectificative conduit
in fine
à ramener le
prélèvement à un niveau plus conforme aux besoins
effectifs, mais l'affichage en loi de finances initiale n'en est pas moins
douloureux et conduit les Etats membres à financer l'inertie et les
déficiences des services communautaires. Plus précisément,
la confrontation de restes à liquider massifs à la situation
budgétaire tendue de certains Etats ne peut que donner une amère
impression de gaspillages, si ce n'est de « caisse
d'épargne » accumulant les excédents financiers,
succédant ainsi à ceux des produits agricoles dans les
années 80.
Il importe toutefois de rappeler que la majeure partie des sous-consommation
de crédits et des erreurs de paiement est imputable à la
« gestion partagée », c'est-à-dire au
système de gestion des fonds communautaires (structurels notamment)
appliqué par les Etats membres eux-mêmes
18(
*
)
. A ce titre, la Cour des comptes
européenne avait dans son rapport relatif à l'exercice 2000
émis des critiques justifiées sur les graves défaillances
des systèmes de contrôle des paiements agricoles
19(
*
)
en France et en Italie. Les
évolutions en la matière dépendent tant de la
capacité de coercition et de persuasion de la Commission que du niveau
d'inertie des Etats membres.
Cette inertie budgétaire de certains Etats membres peut être
reliée à l'inertie juridique en matière de transpositions
des directives
.
Votre rapporteur tient à rappeler que la France
est à cet égard le pays le moins bien positionné
, avec
le plus grand nombre de procédures engagées par la Cour
européenne de justice (205 infractions constatées) et le taux le
plus élevé de directives non transposées (3%, contre moins
de 2% en moyenne dans les autres pays de l'Union).
Le gouvernement a ainsi
récemment pris une initiative, dont se félicite votre rapporteur,
pour tenter de remédier à cette fâcheuse
situation
: dans les six prochains mois, chaque ministère devra
réduire des deux tiers le nombre de directives non transposées de
son ressort, et intégrer prioritairement celles qui ne l'ont pas
été depuis plus de deux ans. En outre, une communication sur la
transposition sera effectuée en conseil des ministres tous les six mois.