M. Yann GAILLARD
III. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF AU MINISTÈRE DE LA CULTURE
Le ministère de la culture s'est efforcé d'articuler la réforme des structures sur la nouvelle nomenclature issue de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Comme pour d'autres ministères, il était important de ne pas céder à la tentation de construire la nouvelle nomenclature d'après les structures administratives existantes et non en fonction des finalités de l'action de l'Etat .
La structuration du budget du ministère de la culture et de la communication en programmes s'inspire des réflexions passées en matière d'agrégats budgétaires, puisque l'effort de synthèse autour de 4 agrégats 17 ( * ) a déjà été entrepris depuis 3 ans, et figure dans le bleu budgétaire.
Le ministère de la culture et de la communication, après l'arbitrage gouvernemental initial présenté le 21 janvier 2004 et les modifications apportées le 16 juin 2004 à la suite des travaux parlementaires de l'année 2004 18 ( * ) , voit ses crédits répartis, à compter de 2006, entre plusieurs missions :
- la mission « culture » (mission ministérielle sur budget de l'Etat), reprend l'essentiel du périmètre du budget du ministère de la culture, à l'exception des crédits du budget civil de recherche et développement (BCRD) ;
- la mission « cinéma et audiovisuel » (mission ministérielle hors budget de l'Etat), reprend les crédits du compte d'affectation spéciale « soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle », géré par le Centre national de la cinématographie (CNC) ;
- la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur », dans laquelle le ministère de la culture dispose d'un programme regroupant les crédits du BCRD cité précédemment ;
- les missions interministérielles « médias » (sur budget de l'Etat) et « soutien aux médias » (hors budget général de l'Etat), dans lesquelles le ministère dispose respectivement d'un programme regroupant les remboursements d'exonération de redevance audiovisuelle pour la première, des programmes liées aux comptes d'affectation spéciale « financement de l'audiovisuel public » et « soutien à l'expression radiophonique locale » pour la seconde.
A. LE CONTENU DE LA MISSION « CULTURE » DU MINISTÈRE
1. Trois programmes
La structuration du budget de cette mission en trois programmes s'appuie sur quelques grands principes :
- la réaffirmation des métiers fondamentaux du ministère , dans les domaines du patrimoine et de la création. Les deux premiers programmes ont été structurés selon une logique sectorielle forte, qui a conduit à retenir une définition des actions par métier, proche de l'organisation actuelle de l'administration centrale du ministère ;
- la volonté , au sein du programme « création », de valoriser et de coordonner les actions de soutien en faveur des professions et industries culturelles , en créant une action commune à plusieurs directions d'administrations centrales ;
- la nécessité de mieux coordonner les politiques transversales du ministère , avec la constitution d'un troisième programme composé essentiellement d'actions communes dans les domaines de l'éducation artistique et des enseignements supérieurs et spécialisés, de la recherche, de l'insertion professionnelle, des actions spécifiques en faveur des publics ou du territoire, et de l'action internationale.
Ainsi donc, le ministère de la culture et de la communication a, pour cette mission, choisi clairement une présentation des grandes politiques publiques, plutôt qu'une organisation de son administration centrale en dix directions et délégations
La structure du budget envisagée est, à ce stade des réflexions, la suivante :
Les programmes et actions de la mission « culture »
Source :
ministère de la culture et de la communication
La mission « culture » sera constituée des trois programmes suivants :
- connaissance, préservation, enrichissement et promotion des patrimoines ;
- développement et diffusion de la création ;
- transmission des savoirs et démocratisation de la culture.
La taille des trois programmes apparaît raisonnable, même si elle est inférieure à la taille moyenne d'un programme dans l'hypothèse où quelque 150 programmes regrouperaient l'ensemble des dépenses de l'Etat (1,8 milliard d'euros par programme).
2. Détails des actions des programmes et concordance avec le projet de loi de finances 2005
a) Le programme « patrimoines »
Le programme « patrimoines » est composé de huit actions. Ces objectifs principaux sont l'amélioration de la connaissance et de l'étude des patrimoines, l'entretien et la restauration de ceux-ci ainsi que la diffusion des fonds et l'enrichissement des collections publiques.
L'action 1.1 « patrimoine monumental » regroupe les crédits en faveur :
- des monuments historiques et de l'inventaire ;
- du centre des monuments historiques ;
- et de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP).
L'action 1.2 « architecture » concerne les services départementaux de l'architecture et du patrimoine, ainsi que la mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques.
L'action 1.3 « patrimoine des musées de France » concerne les musées de France et les principaux opérateurs (musée du Louvre, réunion des musées nationaux, musée d'Orsay etc).
L'action 1.4 « patrimoine écrit et documentaire » concerne les services de la direction des archives de France et les moyens des centres des archives nationales.
L'action 1.5 « patrimoine archivistique et célébrations nationales » comprend essentiellement les moyens de la BNF et ceux de la direction du livre dédiés à l'enrichissement des collections des bibliothèques territoriales.
L'action 1.6 « patrimoine cinématographique » inclut les mesures du Centre national du cinéma en faveur de ses missions de collecte et de conservation, notamment les moyens de la cinémathèque et de l'antenne des archives françaises du film.
L'action 1.7 « patrimoine linguistique » comprend les moyens affectés aux structures chargées de la préservation du français et des langues de France.
L'action 1.8 « acquisitions et enrichissement des collections publiques » comprend l'ensemble des crédits d'acquisition d'oeuvres et de commande publique.
Le programme « patrimoines » recouvre essentiellement l'agrégat 11 « patrimoine » auquel s'ajoute une partie des crédits de personnel de l'agrégat 14 19 ( * ) . Il comprend des crédits des titres III, IV, V et VI 20 ( * ) . Les dépenses de personnel proviennent de l'ensemble des chapitres de personnel (31 et 33), les dépenses de fonctionnement proviennent des articles 34-97, 34-98, 35-20, 36-60, 66-91 ainsi que des chapitres 43-20 et 43-30. Le programme « patrimoines » regroupe plus de 60 % des crédits d'investissement du ministère . L'action 1.8 reprend la totalité de l'article 43-92.
Le tableau suivant présente la répartition des crédits par action et par titre au sein du programme « patrimoines ».
Répartition des crédits dans le programme « patrimoine »
Source : avant-projets
annuels de performances des programmes. Mission culture
Le directeur de la direction de l'architecture et du patrimoine est responsable du programme. La direction de l'architecture et du patrimoine, la direction des musées de France, la direction des archives de France, la direction du livre et de la lecture, le centre national de la cinématographie et la délégation générale à la langue française et aux langues de France coordonnent leurs actions respectives. L'action d'acquisitions et d'enrichissement des collections publiques est transversale et est coordonnée par la direction des musées de France.
A chacune de ces actions correspond une logique d'intervention publique spécifique, tantôt directe, tantôt déléguée, réalisée ou non en partenariat et, dans tous les cas, évolutive. L'Etat a, en outre, des missions en matière de contrôle scientifique et technique des collectivités décentralisées dans le cadre des législations en vigueur.
Les opérateurs du programme « patrimoines » sont les suivants :
- le Centre des monuments nationaux et l'Institut national de recherches en archéologie préventive pour l'action 1 ;
- la Cité de l'architecture et du patrimoine pour l'action 2 ;
- l'Institut national d'histoire de l'art, la Réunion des musées nationaux, les musées Rodin, Moreau, Henner, de Versailles, du Louvre, d'Orsay, de Guimet, du Quai Branly, le Centre Georges Pompidou pour l'action 3 ;
- la Bibliothèque nationale de France pour l'action 5.
b) Le programme « création »
Le programme « création » est composé de 4 actions. Ses finalités sont doubles : assurer le renouvellement et la diversité de l'offre culturelle et favoriser la diffusion des oeuvres auprès du public le plus large.
L'action 2.1 « soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle » comprend notamment l'ensemble de l'aide aux réseaux territoriaux de structures de diffusion de spectacles vivants (scènes nationales, centres nationaux dramatiques, orchestres, centres de danse). Les principaux opérateurs de l'Etat sont l'Opéra national de Paris, la Cité de la Musique, les théâtres nationaux, l'établissement public du parc et de la grande halle de la Villette, etc.
L'action 2.2 « soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques » recouvre les crédits de la délégation aux arts plastiques, les moyens du Centre national des arts plastiques et ceux des fonds régionaux d'art contemporain.
L'action 2.3 « soutien à la création, à la production, à la diffusion et à la valorisation du livre » comprend les moyens en faveur de la politique de la lecture, des médiathèques de proximité ainsi que les moyens de la bibliothèque publique d'information. Le Centre national du livre est un opérateur qui participe largement aux objectifs de cette action.
L'action 2.4 « économie des professions et des industries culturelles » comprend les dépenses budgétaires affectées aux secteurs des industries culturelles.
Le programme « création » recouvre en grande partie l'agrégat 12 « développement culturel et spectacles » auquel s'ajoute une partie des crédits de personnel de l'agrégat 14 « moyens budgétairement non ventilés par action ». Il comprend des crédits des titres III, IV, V et VI 21 ( * ) . Les dépenses de personnel proviennent de l'ensemble des chapitres de personnel (31 et 33).
Les crédits du « titre III LOLF » « dépenses de fonctionnement » de ce programme proviennent des crédits des chapitres 34-97, 34-98, 35-20, 36-60 et 66-91 pour les opérateurs de l'Etat.
Le programme « création » recouvre plus de la moitié des crédits d'intervention du ministère (chapitres 43-20 et 43-30). Les crédits d'investissement proviennent quasi exclusivement du chapitre 66-91. L'action 2-3 contient, par ailleurs, l'ensemble des crédits de l'article 41-10, dotation globale de décentralisation (aide aux bibliothèques).
Le tableau suivant présente la répartition des crédits par action et par titre au sein du programme « création ».
Répartition des crédits dans le programme « création »
Source : avant-projets de
performances des programmes. Mission culture
Chacun des champs d'activité correspondant à chacune des actions du programme a des logiques d'intervention propres. Afin de conserver cette approche sectorielle, le programme est structuré autour des métiers de la création. Participent au programme la direction de la musique, de la danse, du théâtre et du spectacle (DMDTS), la délégation aux arts plastiques (DAP), la direction du livre et de la lecture (DLL), le centre national de la cinématographie (CNC), qui sont responsables de BOP, ainsi que les directions régionales des affaires culturelles (DRAC). Le responsable du programme est le directeur de la DMDTS . Chaque direction coordonne l'action du programme liée à sa spécialité.
Les opérateurs de ce programme sont les suivants :
- les théâtres nationaux, l'Opéra national de Paris, le Parc et la Grande Halle de la Villette, le Centre national de la Danse, la Cité de la musique pour l'action 1 ;
- le Centre national des arts plastiques pour l'action 2 ;
- la Bibliothèque publique d'information pour l'action 3 ;
- le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz ainsi que le centre national du livre et le centre national de la cinématographie pour l'action 4.
c) Le programme « transmission des savoirs et démocratisation de la culture »
• Le programme 3 « transmission des savoirs et démocratisation de la culture » est composé de sept actions. Il vise à donner une cohérence transversale à l'action du ministère et des institutions qui en relèvent. Ses finalités sont triples : soutenir l'enseignement supérieur pour une meilleure insertion professionnelle, favoriser l'accès à la culture et promouvoir les échanges culturels internationaux sur la base de la diversité culturelle.
L'action 3.1 « soutien aux établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle » concerne les 115 établissements d'enseignement supérieur placés sous le contrôle du ministère de la culture.
L'action 3.2 « soutien à l'éducation artistique » a trait aux activités d'éducation artistique et culturelle menées en faveur des enfants et des jeunes.
L'action 3.3 « soutien aux établissements d'enseignement spécialisé » finance les écoles de musique, de danse, de théâtres et les conservatoires relevant des collectivités territoriales.
L'action 3.4 « actions spécifiques en faveur des publics » recouvre certaines politiques communes en faveur des publics, notamment les dispositifs en faveur des handicapés et des jeunes.
L'action 3.5 « soutien spécifique en faveur de l'aménagement du territoire » concerne l'action du ministère au titre des politiques interministérielles d'aménagement du territoire (FNADT) 22 ( * ) .
L'action 3.6 « action culturelle internationale » finance les actions internationales auxquelles participe le ministère.
L'action 3-7 « fonction support commune aux trois programmes » regroupe les fonctions de soutien telles que les fonctions juridiques, budgétaires, documentaires, informatiques, de communication interne, etc.
Le choix de la création d'un programme « fonction support » destiné à accueillir les crédits et les emplois non ventilables entre les programmes de contenus, envisagée dans un premier temps, n'a pas été retenu . Après débat, il est apparu plus pertinent de réduire le nombre de programmes, pour ne laisser que des programmes de contenu. Une action a donc été créée et affectée au programme 3, qui fédère toutes les politiques transversales .
Clairement, le ministère a voulu limiter le plus possible le poids de cette fonction. Ont été intégrés dans cette action les crédits et emplois des fonctions non ventilables a priori : outre le cabinet, l'inspection générale des affaires culturelles, la direction de l'administration générale et le contrôle financier en tant qu'administrations centrales, y figurent également les fonctions support dans les DRAC pour les services déconcentrés -dont le périmètre a été simplement estimé à ce stade-, et les services et établissements rattachés que sont le service national des travaux et l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'Etat.
Outre les personnels affectés, les autres dépenses concernent les loyers, les achats centralisés, la communication et le pilotage des marchés publics importants. Une estimation des crédits concernés sur la base du projet de loi de finances 2004 les évalue à 241,8 millions d'euros ce qui situe le poids de la fonction support à 9,3 % du budget total du ministère.
En tout état de cause, il sera toujours possible de reconstituer a posteriori le coût complet des politiques, à condition de prévoir en amont une clé de répartition des crédits de fonctionnement et de personnel.
Le programme 3 regroupe les crédits de l'agrégat 13 « enseignements spécialisés en formation » et de l'agrégat 14 « moyens budgétairement non ventilés par action » à l'exclusion des dépenses de personnel ventilées dans les deux premiers programmes. Il comprend des crédits des titres III, IV, V et VI 23 ( * ) (ordonnance de 1959). Le programme 3 inclut notamment plus de 80 % du chapitre 34-97 24 ( * ) et la totalité du chapitre 37-91 25 ( * ) . Il comprend une grande partie des crédits d'intervention en faveur des enseignements et de la formation (chapitres 43-20 et 43-30) et l'ensemble des crédits de bourses. Les crédits d'investissement des écoles d'architecture proviennent du chapitre 56-91, ceux des autres écoles des chapitres 56-91 et 66-91, ceux de l'administration centrale (action 3.7) du 56-91.
La répartition des crédits par action et par titre au sein du programme « transmission des savoirs et démocratisation de la culture » est présentée dans le tableau suivant.
Répartition des crédits dans le programme « transmission des savoirs et démocratisation de la culture »
Source : avant-projets annuels de performances des programmes. Missions cultures
Le programme 3 comprend les moyens budgétaires des directions sectorielles du ministère, du CNC, de la direction de l'administration générale (DAG) pour la partie fonctions de soutien et politique territoriale, de la délégation au développement et à l'action territoriale (DDAI) (affectation directe) s'agissant des politiques d'enseignement et d'éducation artistiques et culturels, du développement des publics, de l'action internationale, des études, du mécénat. Le programme intervient en cohérence avec les moyens affectés aux programmes « métiers » de la mission culture et à la mission « cinéma et audiovisuel » du CNC.
Le délégué de la DDAI remplit la fonction de responsable du programme. La DAG pilote les actions 5 et 7, la DMDTS l'action 3 et la DDAI les actions 1, 2, 4 et 6. Elles disposent de BOP, de même que les autres directions sectorielles (DAPA, DLL, DAP, DMDTS, DMF et le CNC) et les DRAC.
La logique fonctionnelle de ce troisième programme est cohérente avec la nouvelle organisation du ministère : la création d'une nouvelle délégation, la DDAI regroupant des services de l'ancienne délégation au développement et à l'action territoriale (DDAT), le département des études et de la prospective (DEP), la mission recherche et technologies (MRT) et le département des affaires internationales (DAI) retrouve dans ce programme l'essentiel des contours de son activité.
Les opérateurs du programme regroupent :
- les établissements d'enseignement supérieur sous tutelle ou sous contrôle du ministère ;
- les établissements d'enseignement spécialisé (CNSM, CNSAD...) ;
- l'EMOC, rattaché aux fonctions de soutien.
Les différents opérateurs participant à la mise en oeuvre globale du programme ou de plusieurs actions sont suivis chacun par sa direction sectorielle de tutelle.
B. LES AUTRES MISSIONS PORTANT SUR LE DOMAINE CULTUREL
1. La mission « cinéma et audiovisuel »
On note que, conformément à l'article 20.II de la loi organique précitée, le compte d'affectation spéciale « soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle » (n° 902-10) géré par le Centre national de la cinématographie constitue en tant que tel une mission.
2. La mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur »
Le ministère de la culture et de la communication n'envisageait pas, compte tenu de sa taille budgétaire et de la cohérence de sa proposition en terme de métiers, de participer à des missions interministérielles au sens de la LOLF, notamment dans le domaine de la recherche.
Mais l'énoncé des conditions fixées par le comité de pilotage interministériel pour créer une mission interministérielle 26 ( * ) conduisait à constater la légitimité d'une mission interministérielle dédiée à la recherche, rassemblant les principaux postes de l'actuel budget civil de recherche-développement-BCRD.
a) Le programme « recherche culturelle et culture scientifique »
Le programme 12 « recherche culturelle et culture scientifique » , inclus dans la mission interministérielle « recherche », concerne les crédits du ministère de la culture. Il est composé de 4 actions. Sur la base d'un partenariat avec les grands acteurs de la recherche publique et de l'enseignement supérieur, il vise à poursuivre :
- le développement de l'interdisciplinarité au sein des sciences de l'Homme et de la société mais aussi des sciences exactes et de la vie ;
- l'intégration des recherches aux programmes internationaux
- et l'amélioration des modes de suivi et d'évaluation des résultats.
Ses finalités sont doubles : contribuer à la progression des connaissances scientifiques et techniques et diffuser les résultats de la recherche culturelle et de la culture scientifique et technique.
b) Les actions de ce programme
L'action 12.1 « recherche en faveur des patrimoines » concerne les services centraux et déconcentrés, les services à compétence nationale du ministère, les établissements publics sous tutelle ou cotutelle, les groupements d'intérêt public, impliqués dans la recherche sur les patrimoines (archéologique, ethnologique, archivistique).
L'action 12.2 « recherche en faveur de la création » a trait aux activités de recherches (processus, pédagogie, expérimentation) dans les domaines de la création artistique, de l'art, de l'architecture et de l'urbanisme.
L'action 12.3 « opérateurs de la culture scientifique et technique » présente le rôle des opérateurs de l'Etat en matière de soutien à la diffusion de la culture scientifique et technique. Elle est principalement dévolue à la cité des sciences et de l'industrie (CSI).
L'action 12.4 « recherches transversales et pilotage du programme » comprend, de manière transversale, les activités de recherches en sciences sociales sur la culture et les industries culturelles, et des recherches interdisciplinaires dans les domaines de compétence du ministère et des opérations de valorisation des résultats. Ces recherches sont menées en étroit partenariat avec la communauté scientifique nationale (CNRS 27 ( * ) , universités) et internationale.
c) Les crédits et les opérateurs
Le tableau suivant présente la ventilation des crédits par titre et par action au sein du programme « recherche culturelle et culture scientifique ».
Répartition des crédits dans le programme « recherche culturelle et culture scientifique »
Source :
avant-projets annuels de performances des programmes. Mission culture
Ce programme nécessite une coordination et une mise en cohérence transversale forte tant dans les services centraux que dans les services déconcentrés et les établissements publics en relation avec les instances nationales de la recherche publique.
Il repose sur le partenariat avec les grands acteurs de la recherche publique et de l'enseignement supérieur. Un accord-cadre avec le CNRS, renouvelé en 2003, est au coeur du dispositif permanent d'expertise, de connaissance et de formation par la recherche. Des appels à projet de recherche ministériels ou interministériels, des actions concertées incitatives, des conventions pluriannuelles favorisent la structuration des partenaires publics et publics et privés autour de problématiques communes concernant les champs de compétence du ministère.
Ce programme regroupe des moyens budgétaires et des personnels répartis entre les différentes directions sectorielles (DAPA, DMF, DAF, DLL, DMDTS, DAP, DDAI, DAG). La délégation au développement et aux affaires internationales est responsable du programme et pilote les actions 1, 2 et 4, tandis que la DAG pilote l'action 3. Au sein de la DDAI, la mission de la recherche et de la technologie (MRT) assure le suivi du programme. Les directions sectorielles, ainsi que les directions régionales des affaires culturelles, disposent d'un BOP. Dans le domaine de la culture scientifique et technique, le principal opérateur de l'Etat est la cité des sciences et de l'industrie (CSI) et doit être prochainement rejoint par le Palais de la découverte.
* 17 Agrégat 11 : patrimoine, agrégat 12 : développement culturel et spectacles, agrégat 13 : enseignements spécialisés et formation, agrégat 14 : moyens budgétairement non ventilés par action.
* 18 Cf. le rapport d'information n° 292 (2003-2004) de nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini, « Mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ».
* 19 Moyens budgétairement non ventilés par action.
* 20 Tels que définis par l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
* 21 Tels que définis par l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959.
* 22 Fonds national d'aménagement et de développement du territoire.
* 23 Tels que définis par l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959.
* 24 Moyens de fonctionnement des services centraux et déconcentrés.
* 25 Frais de justice et de réparations civiles.
* 26 « Celle-ci doit couvrir des programmes de taille suffisante, porter sur une politique sectorielle lisible, faire l'objet d'une gestion spécifique et ne pas se limiter à la déclinaison territoriale d'une politique sectorielle ».
* 27 Centre national de la recherche scientifique.