Mission

M. Henri Torre

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La mission « outre-mer » regroupe les politiques gérées en propre par le ministère, pour un montant de 1,898 milliard d'euros . Il ne s'agit cependant que d'une fraction des dépenses de l'Etat consacrées aux départements et collectivités, qui s'élèvent à 11 milliards d'euros , sans tenir compte des dépenses fiscales.

2 . La nouvelle présentation budgétaire apporte une clarté bienvenue au budget du ministère . On peut cependant déplorer d'une part le manque d'attention apportée aux réponses au questionnaire parlementaire, et les trop nombreuses « coquilles » dans le « bleu ».

3 . Les indicateurs ont été pour la plupart bien construits , mais il est nécessaire d'une part de les rendre plus ambitieux dans le domaine de l'emploi, d'autre part de les compléter dans le secteur du logement, votre rapporteur spécial étant particulièrement attentif à cette question.

4. La progression des dépenses fiscales extrêmement forte, doit plus que jamais inciter les ministères de l'outre-mer ainsi que de l'économie, des finances et de l'industrie à mener une évaluation précise de leur impact réel en termes d'emploi et de soutien à l'économie.

5 . Les fonds de concours, notamment les fonds européens, sont très peu développés, ce qui est regrettable. Cette remarque est générale à l'ensemble des missions, et votre rapporteur spécial tient à attirer l'attention sur la nécessité de disposer, quand cela est possible, dans les documents budgétaires, d'éléments plus précis permettant d'en apprécier l'évolution.

6 . Suite à sa mission de contrôle sur pièce et sur place effectuée en application de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 (LOLF) consacrée au nickel en Nouvelle-Calédonie, votre rapporteur spécial note les évolutions survenues, et notamment l'annonce de l'OPA amicale lancée par INCO sur Falconbridge. Le ministre devrait cependant présenter au Parlement l'état actuel des négociations concernant la levée de la « clause suspensive » des accords de Bercy au 31 décembre 2005, et détailler les mesures de soutien qui devront être adoptées par le Parlement.

7 . Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005, votre rapporteur spécial avait demandé au ministre de l'outre-mer d'engager la réflexion sur quatre points : les compléments de rémunération , l'indemnité temporaire de résidence attribuée aux fonctionnaires de l'Etat retraités, les congés bonifiés et la TVA « non perçue remboursée » . Il note avec regret qu'aucune initiative n'a été prise sur ces questions, et ce malgré les demandes insistantes formulées par les parlementaires des commissions des finances et des affaires sociales lors de l'audition le 6 avril 2005 de la ministre de l'outre-mer de l'époque, Mme Brigitte Girardin. Il est impératif que le gouvernement et les parlementaires, notamment ceux d'outre-mer, démontrent la pertinence de ces dispositions coûteuses et, pour certaines, choquantes, ce qui n'a pas été le cas jusqu'à présent, ou bien acceptent de les réformer : les besoins sont extrêmement importants en outre-mer, notamment dans le secteur du logement, et il ne serait pas normal que les deniers publics n'y soient pas utilisés au bénéfice du plus grand nombre.

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
« OUTRE-MER »

I. UN BUDGET QUI NE RETRACE QU'UNE PARTIE DES DÉPENSES DE L'ETAT EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER

La mission « outre-mer », qui représente 1,898 milliard d'euros de crédits de paiement et 2 , 267 milliards d'euros d'autorisations d'engagement dans le projet de loi de finances pour 2006, ne retrace qu'une fraction des dépenses publiques en faveur des départements et collectivités d'outre-mer, d'un montant d'environ 11 milliards d'euros , c'est-à-dire environ 16 %.

La répartition des crédits de paiement entre les 25 missions concernées est donnée dans le tableau suivant.

Répartition en 2006 des crédits de paiement consacrés à l'outre-mer entre les missions

(en milliers d'euros)

Mission

Crédits de paiement en 2006

Action extérieur de l'Etat

126.827

Administration générale et territoriale de l'Etat

113.738

Conseil et contrôle de l'Etat

6.173

Contrôle et exploitation aérien

128.514

Culture

17.846

Défense

466.182

Ecologie et développement durable

12.447

Enseignement scolaire

3.200.547

Justice

145.949

Mémoire et lien avec la nation

23.131

Outre-mer

1.898.023

Pensions

1.320.441

Politique des territoires

2.514

Recherche et enseignement supérieur

546.238

Relations avec les collectivités territoriales

1.566.837

Santé

671

Sécurité

650.533

Sécurité civile

3.890

Sécurité sanitaire

8.935

Solidarité et intégration

20.152

Sport, jeunesse et vie associative

56.783

Transports

253.202

Travail et emploi

256.094

Ville et logement

19.385

TOTAL

10.845.412

La nouvelle présentation budgétaire, si elle ne permet pas d'appréhender l'ensemble des dépenses relatives à l'outre-mer au sein d'une même mission, apporte cependant une plus grande lisibilité au budget , et une meilleure compréhension des importantes politiques menées par le ministère . Le « bleu » outre-mer est complété par un document de politique transversale (DPT) axé sur l'emploi, ce qui est une initiative très positive, même si votre rapporteur spécial déplore que plus de la moitié des indicateurs, et notamment ceux à la charge de la mission « Travail et emploi », ne soient pas renseignés.

Il convient par contre de relever que les dépenses fiscales sont désormais inscrites dans le « bleu » outre-mer, ce qui, compte tenu de leur importance, et de l'attention toute particulière que notre commission des finances y apporte, est particulièrement intéressant. Ainsi, les programmes 138 « emploi outre-mer » et 123 « conditions de vie outre-mer » comportent un total de 2,458 milliards d'euros de dépenses fiscales, contre 2,308 milliards d'euros en 2005, soit une hausse de plus de 6 % . Il faut remarquer que le montant de dépenses fiscales est de 24 % supérieur aux dépenses totales du ministère.

II. UNE MISSION DIVISÉE EN TROIS PROGRAMMES

La mission outre-mer est divisée en trois programmes et dix actions . Cette nouvelle architecture a été conçue afin de mettre en lumière les grandes politiques publiques menées par le ministère de l'outre-mer. D'une manière générale, si la mission « outre-mer », comme on l'a vu, ne retrace qu'une fraction des dépenses de l'Etat, il faut souligner que ces politiques sont les plus directement « actives », c'est-à-dire celles sur lesquels l'efficacité de la dépense publique peut être le mieux mesurée et observée . Ainsi, sous réserve des observations qui seront développées pour chaque programme, votre rapporteur spécial note que les documents budgétaires donnent une image fidèle de ces politiques.

Les trois programmes de la mission « outre-mer »

(en euros)

Programme

Crédits ouverts en LFI 2005

Crédits de paiement demandés pour 2006

Evolution en %

Emploi outre-mer

1.165.155.432

1.109.246.032

-5,06 %

Conditions de vie outre-mer

401.103.437

411.580.000

+ 2,54 %

Intégration et valorisation de l'outre-mer

350.077.074

377.197.478

+ 7,18 %

TOTAL

1.911.635.943

1.898.023.510

- 0,98 %

III. LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE EN 2006

Depuis plusieurs années, le ministère de l'outre-mer procède à des changements de périmètre qui, comme votre rapporteur spécial a eu l'occasion de le souligner lors de l'examen de la loi de finances pour 2005, nuisent à la lisibilité du budget . En 2006, ces changements concernent, en plus de la mise en place des modalités de fonctionnement du compte d'affectation spéciale « Pensions », commun à l'ensemble des missions du budget général, les deux programmes suivants :

- au sein du programme 123 « conditions de vie outre-mer » , les crédits d'allocation sociale et d'offre de soins, auparavant gérés par le ministère de la santé et des solidarités pour environ 57 millions d'euros ;

- au sein du programme 160 « intégration et valorisation de l'outre-mer » , les crédits de la dotation globale de développement économique (DGDE) de la Polynésie française, pour un montant de 152 millions d'euros, votre rapporteur spécial se félicitant tout particulièrement de cette insertion.

IV. LA QUALITÉ DE L'INFORMATION DU PARLEMENT

Votre rapporteur spécial s'était étonné, lors de la discussion de la loi de finances pour 2005 en séance publique, du retard considérable pris par le ministère dans les réponses au questionnaire budgétaire. Pour cette année, il note un progrès sur les délais (environ 45 % de réponses à la date limite fixée par l'article 49 de la LOLF), mais déplore le faible contenu de certaines réponses , qui ne contribuent que modestement à la compréhension du budget.

Deux points, plus significatifs, doivent être relevés :

- d'une part, en ce qui concerne le « bleu », on constate de trop nombreuses erreurs et approximations . A titre d'exemple, le montant annoncé des transferts de l'Etat aux collectivités territoriales est erroné dans les développements explicatifs 1 ( * ) , ou bien 4 mesures sont annoncées dans les dépenses d'intervention de l'action 5 du programme « Conditions de vie outre-mer », alors que seules 3 sont présentées 2 ( * ) ;

- de même, le « jaune », qui retrace des informations extrêmement pertinentes, et dont votre rapporteur spécial avait relevé la qualité l'année dernière, n'avait toujours pas été transmis au 11 novembre.

Votre rapporteur spécial formule donc le souhait que le ministère de l'outre-mer ainsi que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, responsable de la diffusion des documents budgétaires, poursuivent leurs efforts en vue d'améliorer l'information du Parlement .

PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER »

Le programme 138 « emploi outre-mer » retrace l'ensemble des actions du ministère de l'outre-mer destinées à soutenir et développer l'emploi dans les départements et les collectivités d'outre-mer. Il est composé de deux actions .

Répartition des crédits entre les actions du programme

(en euros)

Actions

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Abaissement du coût du travail

693.687.021

687.590.821

Mesures d'insertion et aides directes à l'emploi


616.666.032


421.655.211

Total

1.310.533.053

1.106.246.032

Les deux actions qui comportent ce programme concernent respectivement les mesures « structurelles » et les mesures « conjoncturelles » mises en oeuvre par le ministère de l'outre-mer, cette division étant particulièrement intéressante.

I. DES ACTIONS QUI REPRENNENT LES GRANDES POLITIQUES DE L'OUTRE-MER

Les deux actions du programme visent à tenir compte de la spécificité de l'emploi en outre-mer, marquée par un fort taux de chômage (22,2 % en juin 2005) et une proportion élevée de jeunes non qualifiés .

A. L'ACTION « ABAISSEMENT DU COÛT DU TRAVAIL ET DIALOGUE SOCIAL »

L'action « abaissement du coût du travail et dialogue social » regroupe les mesures qui contribuent à baisser le coût du travail, notamment dans le secteur marchand. Elle représente 687.590.821 millions d'euros de crédits de paiement en 2006.

Cette action est uniquement composée de dépenses d'intervention. Ces dépenses permettent de financer plusieurs mesures structurelles en faveur du marché du travail en outre-mer.

On y retrouve ainsi les contrats créés par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 et par loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003. Ces mesures sont spécifiques à l'outre-mer, et gérées par ce ministère.

Une mention particulière doit être faite des crédits d'exonérations de charges sociales, qui représentent 672.320.561 euros, soit la quasi totalité des crédits de l'action . Ils représentent les exonérations prévues à l'article premier de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, ainsi que les exonérations afférentes aux contrats d'accès à l'emploi et aux contrats de retour à l'emploi. Ils ont fait l'objet d'un changement lors de la présentation de la loi de finances pour 2005, puisqu'ils ont été transférés du ministère de l'emploi au ministère de l'outre-mer. Il convient de remarquer que cette enveloppe tient compte de l'article 73 du projet de loi de finances pour 2006, qui propose de concentrer les exonérations sur les salaires les plus modestes, et qui permet donc de réaliser une économie de l'ordre de 195 millions d'euros 3 ( * ) . Il convient de souligner qu'en cas de modification de cet article lors de la discussion budgétaire, la sincérité de la présentation du budget rendrait nécessaire d'abonder les crédits du programme.

Deux points parmi les objectifs méritent d'être soulignés :

- d'une part, 120.561 euros sont prévus afin de financer des actions de structuration du dialogue social . Il apparaît en effet, compte tenu de la « sensibilité » des partenaires sociaux en outre-mer, dont les grèves de 2003 dans le secteur du tourisme ou les forts mouvements sociaux chez Eramet en Nouvelle-Calédonie témoignent, qu'une action de formation au dialogue, qui permet aux différents intervenants de faire face aux difficultés de manière précoce, est particulièrement nécessaire ;

- d'autre part, 200.000 euros sont destinés à financer les mesures d'évaluation de l'ensemble du dispositif d'exonérations et de dépenses fiscales en outre-mer prévues à l'article 5 de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 à l'initiative de votre commission des finances. L'ampleur des exonérations de charges et des dépenses fiscales (voir infra ) justifie pleinement les sommes consacrées à l'étude de l'impact de ces mesures.

B. L'ACTION « MESURES D'INSERTION ET AIDES DIRECTES À L'EMPLOI »

Les crédits de cette action recouvrent un ensemble extrêmement large de contrats spécifiques à certains publics sensibles , dans les secteurs marchands et non marchands. Il convient de se féliciter de la grande clarté qui est introduite par le regroupement, au sein d'un même programme, de toutes les mesures relatives à l'outre-mer. En effet, le marché du travail y présente des particularités qui l'éloigne des caractéristiques de la métropole, et qui rendent peu pertinente l'application de politiques « nationales ». Les possibilités offertes par la LOLF, et notamment la fongibilité des crédits, pourrait permettre au gestionnaire d'adapter les contrats aux besoins locaux et aux structures des économies .

Une attention particulière doit être accordée aux crédits du service militaire adapté (SMA). Ce dispositif, spécifique à l'outre-mer, offre aux jeunes en échec scolaire une formation professionnelle dans un cadre militaire, qui a fait la preuve de son efficacité, à tel point que le « contrat de volontariat pour l'insertion », géré par le ministère de la défense, et institué en métropole par l'ordonnance du 2 août 2005, s'en inspire largement .

II. DES INDICATEURS PERTINENTS, MAIS QUI GAGNERAIENT À ÊTRE PLUS AMBITIEUX DANS LEURS CIBLES

Le programme est axé autour de 5 objectifs.

L'objectif n° 1 « Encourager la création d'emplois durables dans le secteur marchand » , propose un indicateur qui mesure le taux de croissance de l'emploi salarié dans les secteurs exonérés rapporté au taux de croissance de l'emploi salarié en outre-mer. Il mesure donc, d'une part, la pertinence du choix des secteurs exonérés, d'autre part l'efficacité de la dépense publique. S'il est satisfaisant, votre rapporteur spécial suggère cependant que la cible pour 2008 ne soit pas identique aux chiffres pour 2003, 2004, 2005 et 2006, ce qui pourrait in fine conduire à penser qu'aucune amélioration n'est envisageable, ou que la loi de programme pour l'outre-mer, qui a commencé à s'appliquer à partir de 2004, n'a eu aucun effet . Le premier bilan de la loi de programme, prévu pour 2006, pourrait permettre, le cas échéant, de modifier le système s'il se révélait peu adapté.

L'objectif n° 2 « Encourager les jeunes à la création de leur propre emploi par la création d'entreprises durables » est extrêmement intéressant, et l'indicateur associé, qui mesure le taux de pérennisation des entreprises aidées après 3 ans, très pertinent. Il rend en effet compte de l'efficacité de la dépense publique, sur une action prioritaire et dans un contexte particulier. Il faut en effet rappeler que l'outre-mer connaît des créations d'entreprises très nombreuses, mais qui sont souvent suivies de faillites .

L'objectif n° 3 « lutter contre l'exclusion du marché du travail des publics les plus éloignés de l'emploi », présente trois indicateurs qui mesurent l'efficacité des dispositifs mis en place auprès des publics prioritaires. L'indicateur n° 1, qui mesure la part des publics prioritaires qui, 6 mois après leur sortie du dispositif d'aide, ont trouvé une solution durable au regard de l'emploi, est également très pertinent, étant guidé par une vraie logique d'efficacité. On peut cependant de nouveau déplorer que le ministère de l'outre-mer n'affiche pas une cible plus ambitieuse pour 2008 (60 %, contre 60 % en 2006) .

L'objectif n° 4 « Promouvoir le secteur marchand au sein des mesures aidées » n'appelle pas de remarques particulières, si ce n'est que les deux indicateurs gagneraient à afficher de plus hautes ambitions que la stagnation.

L'objectif n° 5 « Assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle des volontaires du SMA » présente un indicateur qui mesure le taux d'insertion des volontaires en fin de contrat. Là encore, il s'agit d'un indicateur clair, simple et bien construit, qui n'est pas « de moyen ».

III. DES DÉPENSES FISCALES EN FORTE HAUSSE

Les dépenses fiscales attachées à ce programme représentent un montant total de 1 milliard d'euros, soit autant que les crédits du programme, en hausse de 11 % par rapport à 2005 . Cette augmentation s'explique principalement par la croissance de 90 millions d'euros de la dépense fiscale au titre de l'imposition sur le revenu pour les investissements réalisés dans le secteur productif, ce qui tend à démontrer l'attractivité pour les investisseurs des mesures de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 .

Votre rapporteur spécial tient à faire deux remarques sur ce point :

- au niveau « structurel » , et alors que le projet de loi de finances pour 2006 contient, à l'article 61, un plafonnement spécifique et avantageux des niches fiscales relatives à l'outre-mer, il est nécessaire de disposer d'études d'impact démontrant l'efficacité de ces dépenses en termes de création d'emplois et de soutien à l'activité économique . L'étude précitée qui devra être remise au Parlement en 2006 présente donc un intérêt particulier, et devra être examinée avec beaucoup d'attention afin, le cas échéant, de renforcer les dispositions les plus efficaces et de limiter au maximum les « effets d'aubaine » et les « effets pervers », qui ont par le passé tant nuit à l'image de l'outre-mer (bateau de plaisance défiscalisé etc...) ;

- à un niveau plus conjoncturel , mais budgétairement extrêmement significatif, votre rapporteur spécial tient à rappeler les conclusions de la mission de contrôle sur pièces et sur place qu'il a effectué en Nouvelle-Calédonie 4 ( * ) en application de l'article 57 de la LOLF. S'il a estimé que les montants de défiscalisation, de l'ordre de 400 millions de dollars pour les deux projets du Sud et du Nord n'étaient pas excessifs compte tenu de l'opportunité de développement pour la Nouvelle-Calédonie et de l'ampleur des investissements (plus de 4 milliards de dollars), ils n'en nécessiteraient pas moins une très grande vigilance de la part des pouvoirs publics, notamment sur les questions environnementales et sociales. En ce qui concerne plus spécifiquement l'usine du Nord, l'annonce par INCO du lancement d'une OPA amicale sur Falconbridge, si elle pourrait permettre de débloquer une situation que votre rapporteur spécial avait jugée confuse, est également porteuse de craintes au regard de l'échéance du 31 décembre 2005.

Le 31 décembre 2005 en Nouvelle-Calédonie

En application de l'Accord de Bercy du 1 er février 1998, préalable aux Accords de Nouméa du 5 mai 1998, une usine de traitement du nickel doit être construite dans le nord de la Nouvelle-Calédonie, afin d'assurer le rééquilibrage économique du territoire .

Les accords de Bercy organisent le transfert du massif de Koniambo vers la société des Mines du Sud Pacifique (SMSP), société détenue par la Province Nord, si, à la date du 31 décembre 2005 , il est constaté que l'engagement irrévocable de construire l'usine a été pris. Afin de mener à bien ce projet, la SMSP a conclu un partenariat avec la société canadienne Falconbridge .

De très fortes incertitudes sont cependant apparues sur ce dossier, dont votre rapporteur spécial s'est fait l'écho dans son rapport d'information précité. De manière synthétique, Falconbridge semblait hésitante à s'engager fermement sur le projet d'usine, notamment en raison de difficultés de financement et de la fragilité de la structure de son capital. Dans ce contexte, l'annonce, au mois d'octobre 2005, du lancement d'une OPA amicale sur Falconbridge par la société canadienne INCO, déjà en charge de l'usine dans le sud de l'île, présente à la fois un avantage et un inconvénient :

- un avantage parce que INCO est connue en Nouvelle-Calédonie et auprès des autorités publiques, et offre toutes les garanties financières et techniques ;

- un inconvénient parce que cette OPA, qui ne sera définitive qu'au mois de janvier 2006, pourrait retarder la prise de décision concernant l'usine du Nord, et en conséquence rendre caducs les Accords de Bercy. Cette situation ne manquerait pas d'occasionner des troubles en Nouvelle-Calédonie, où l'opinion publique est extrêmement attentive à l'évolution de ce dossier.

Votre rapporteur spécial est confiant dans la capacité du gouvernement et des autorités de Nouvelle-Calédonie à tenir leurs engagements. Il n'en appelle cependant pas moins à la plus grande attention des pouvoirs publics sur cette question, attention qui doit se traduire par le respect légitime des accords, mais également sans « surenchère » préjudiciable aux finances publiques.

Principales remarques sur le programme

- Les indicateurs, par ailleurs pertinents, devraient être plus ambitieux afin de montrer l'action réelle du ministère.

- L'évolution des dépenses fiscales appelle plus que jamais à une évaluation précise de son impact.

- Où en sont les négociations avec Falconbridge face à l'échéance du 31 décembre 2005 ?

PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »

Le programme 123 présente un grand nombre d'objectifs extrêmement divers, qui ont pour finalité d'améliorer la vie des populations d'outre-mer.

Répartition des crédits entre les actions du programme

(en euros)

Action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Logement

270.000.000

173.000.000

Aménagement du territoire

125.000.000

93.580.000

Continuité territoriale

52.570.000

52.570.000

Sanitaire et social

89.430.000

89.430.000

Culture, jeunesse et sport

3.000.000

3.000.000

Total

540.000.000

411.580.000

I. DES ACTIONS AUX OBJECTIFS DIVERS

Le programme 123 est composé de cinq actions , dont la diversité est en fait significative du caractère « pluridisciplinaire » du ministère de l'outre-mer, et du grand nombre de politiques dont il a la charge.

A. L'ACTION « LOGEMENT »

L'action « logement » regroupe les crédits de l'ancienne « ligne budgétaire unique » (LBU) .

Votre rapporteur spécial tient à insister particulièrement sur l'importance de la question du logement en outre-mer. Les conditions climatiques aussi bien que la non prise en compte des spécificités locales (habitat très urbain et concentré, familles plus nombreuses qu'en métropole) ont contribué à une dégradation du tissu urbain, dont le cas extrême est Mayotte, où la plupart des logements sont jugés insalubres.

L'action comporte donc les différents dispositifs d'aide prévus. De manière synthétique, on distingue :

- les dépenses en direction des ménages , pour l'accession à la propriété et l'amélioration de l'habitat privé ;

- les transferts aux bailleurs sociaux , pour la construction et l'amélioration des logements locatifs sociaux ;

- les crédits liés à la résorption de l'habitat insalubre .

Votre rapporteur spécial, qui est particulièrement sensible aux questions de logement, sera très attentif à l'usage qui sera fait des possibilités de fongibilité offertes par la LOLF sur ces crédits. En effet, il a été constaté les années précédentes des problèmes récurrents de sous-consommation sur certaines lignes budgétaires, alors que les besoins sont très importants. Il conviendra donc d'être attentif à cette question.

A ce titre, les indicateurs que l'on peut associer à l'action, dans l'objectif n° 1 « Mieux répondre au besoin de logement social » ne donnent pas satisfaction . L'indicateur n° 1 mesure le taux de logement livré dans un délai de trois ans, ce qui montre plus la capacité de l'Etat à honorer ses engagements financiers auprès des entrepreneurs (ce qui n'a pas toujours été le cas par le passé, comme votre rapporteur spécial l'avait déploré l'année dernière) qu'une réelle recherche d'efficacité. L'indicateur n° 2 s'intéresse au taux de logements réhabilités dans un délai d'un an suite à l'attribution de la subvention.

Votre rapporteur spécial estime que ces indicateurs devraient être améliorés et complétés notamment par une nouvelle donnée , dont la disponibilité ne pose pas de problèmes, le taux de logement insalubre dans chaque département et collectivité . Un tel indicateur permettrait de vérifier si l'allocation de crédits est optimale au sein du programme. De plus, rien ne permet de prendre en compte les besoins réels des populations en termes de logements sociaux, ce qui est regrettable .

Votre rapporteur spécial souhaite donc très vivement que les indicateurs de cet objectif soient plus fournis et complets, et offrent une image fidèle à la fois de la situation et des moyens qui sont consacrés afin de l'améliorer.

B. L'ACTION « AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »

L'action « aménagement du territoire » est composée presque totalement (92 millions d'euros de crédits de paiement sur 93 millions d'euros pour l'ensemble de l'action) de dépenses d'intervention , et notamment les deux fonds d'investissement : le FIDOM, qui concourt au financement des contrats de plan Etat-région, et le FIDES, qui finance les politiques contractuelles de la Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna, ainsi que certaines actions en Polynésie française (83 millions d'euros de crédits de paiement pour ces deux fonds).

Aucun indicateur ne peut être associé à ces crédits qui font l'objet de contrats entre l'Etat et les collectivités .

Votre rapporteur spécial attire toutefois l'attention du gouvernement sur la nécessité de respecter ses engagements à ce titre, ce qui n'a pas toujours été le cas. Il se fait ici l'écho des propos de ses collègues d'outre-mer, qui ont déploré par le passé que des actions ambitieuses aient été engagées par les collectivités, puis arrêtées en raison de l'absence de crédits de l'Etat . Il rappelle également que la règle européenne du « dégagement d'office » impose, pour recevoir les crédits communautaires, que les partenaires nationaux aient rempli leurs obligations.

Sur le thème des crédits communautaires, on peut par ailleurs s'étonner de n'en trouver aucune mention au titre des fonds de concours . Cette remarque est d'ailleurs générale à l'ensemble des missions, où les fonds de concours font office de « parents pauvres », le manque d'information étant particulièrement net.

C. L'ACTION « CONTINUITÉ TERRITORIALE »

Cette action regroupe principalement deux mesures :

- le « passeport mobilité » , qui permet aux étudiants des départements et collectivités d'outre-mer de venir effectuer leurs études en métropole ;

- la dotation de continuité territoriale , instituée par l'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer de 2003 précitée. Votre rapporteur spécial se félicite de la voir apparaître dans la mission « outre-mer », ce qui n'était pas prévu à l'origine, et qu'il avait suggéré lors de la discussion de la loi de finances pour 2005 afin de confier au ministère de l'outre-mer la gestion de cette enveloppe « emblématique » de la politique mise en oeuvre.

Un seul indicateur permet de contrôler l'efficacité de ces mesures, au sein de l'objectif n° 2 « Optimiser l'efficience des dispositifs favorisant la continuité territoriale », l'indicateur n° 1 « Coût moyen du passeport mobilité par bénéficiaire corrigé de l'évolution du prix du pétrole ». Cet indicateur permet de cerner la bonne gestion de cette mesure, notamment par le biais des contrats passés avec les transporteurs aériens.

On constate qu'aucun indicateur ne s'intéresse à la dotation de continuité territoriale, ce qui peut surprendre compte tenu de son importance (31 millions d'euros de crédits de paiement). Cependant, il faut relever que cette dotation est versée aux régions, qui l'utilisent librement. En conséquence, le ministère de l'outre-mer n'a aucun moyen d'action, toute évaluation se heurtant au principe de libre administration des collectivités locales .

D. L'ACTION « SANITAIRE ET SOCIAL »

Cette action est complémentaire de celles menées par ailleurs par le ministère de la santé, et vise à prendre en compte la spécificité des situations sanitaires en outre-mer. En conséquence, seules les mesures spécifiques à l'outre-mer y sont retracées . Elle est composée en totalité de dépenses d'intervention. Il faut relever le transfert, pour l'année 2006, de 57 millions d'euros gérés auparavant par le ministère de la santé.

Il convient d'accorder une attention particulière à la prise en charge, par le ministère de l'outre-mer, d'une partie de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) . En effet, en outre-mer, une majoration de 10,8 % du plafond des ressources des personnes éligibles est pratiquée, afin de tenir compte des spécificités locales. Ainsi, en 2005, 112.965 personnes ont été prises en charge par cette mesure. Pour 2006, son coût estimé est de 30,918 millions d'euros . L'indicateur n° 1 « Taux de recours à la CMU complémentaire du fait de la majoration du plafond parmi les personnes éligibles » de l'objectif n° 3 « Offrir une couverture maladie complémentaire aux personnes disposant de faibles ressources », qui se comprend comme le rapport entre le nombre de bénéficiaires par rapport au nombre global de bénéficiaires de minima sociaux, apporte une information certes utile, mais qui ne mesure pas réellement la pertinence de la politique menée .

E. L'ACTION « CULTURE JEUNESSE ET SPORT »

Cette action, d'un montant modique (3 millions d'euros), n'appelle pas de remarques particulières.

II. LES DÉPENSES FISCALES

Le programme comporte des dépenses fiscales pour un montant total de 1,457 milliard d'euros en 2006 , soit trois fois plus que les crédits du programme, en progression de 50 millions d'euros par rapport à 2005. Les dépenses concernées témoignent du caractère très éclaté du programme, puisque on y retrouve notamment les réductions d'impôt en faveur des investissements dans le secteur du logement, ainsi que le taux réduit de TVA applicable à la Guadeloupe, en Martinique et en Guyane. C'est la plus importante des dépenses fiscales de la mission (910 millions d'euros en 2006), dont l'utilité est justifiée par les différences de prix entre la métropole et les départements d'outre-mer.

Sur ces dépenses fiscales, et principalement celles relatives au logement, votre rapporteur spécial ne peut que renouveler le souhait que les évaluations soient réalisées de la manière la plus approfondie possible.

Principales observations sur le programme

- Il est nécessaire d'améliorer et de compléter les indicateurs relatifs au logement et d'y inclure le taux de logement insalubre dans les départements et collectivités.

- Il faudrait disposer de données relatives aux crédits européens versés sous forme de fonds de concours, et obtenir des précisions quant au règlement des contrats de plan Etat-régions.

PROGRAMME 160 « INTÉGRATION ET VALORISATION DE L'OUTRE-MER »

L'objet du programme 160 est en fait double :

- d'une part, il est le programme « support » de la mission, avec l'administration du ministère de l'outre-mer ;

- d'autre part, il regroupe des crédits versés aux collectivités territoriales, pour la plupart libres d'emploi.

Répartition des crédits des actions dans le programme

(en euros)

Action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Collectivités territoriales

321.520.084

282.400.000

Coopération régionale

4.500.000

3.610.000

Soutien et Etat-Major

91.187.478

91.187.478

Total

417.207.562

377.197.478

A. L'ACTION « COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »

Ce programme est exclusivement composé de dépenses d'intervention, qui sont en fait des dotations versées aux différentes collectivités d'outre-mer .

Les deux plus significatives sont :

- la dotation globale de fonctionnement des provinces de Nouvelle-Calédonie , pour 76 millions d'euros de crédits de paiement, qui résulte de l'application de l'article 180 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 ;

- la dotation globale de développement économique (DGDE) de Polynésie française , destinée à soutenir la reconversion de l'économie polynésienne après la fin des essais nucléaires, et pérennisée en application de la convention pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française du 4 octobre 2002, qui s'élève en crédits de paiement à 151 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial se félicite de voir cette dotation placée dans la mission « outre-mer », ce qui n'était pas prévu à l'origine.

Pour autant, le fait de verser des dotations libres d'emploi n'offre pas réellement la possibilité de contrôler l'utilisation des fonds . Une même remarque pourrait être faite pour les crédits des diverses dotations de l'Etat versées aux collectivités locales : la logique de la LOLF s'oppose ici à la liberté d'utilisation des fonds. Ainsi, l'objectif n° 1 « Optimiser les procédures de notification des montants des dotations aux collectivités territoriales » dispose d'un indicateur qui ne mesure que les délais de notification des dotations aux collectivités, sans qu'il soit réellement possible de définir une mesure plus pertinente.

B. L'ACTION « COOPÉRATION RÉGIONALE »

Cette action, d'un montant modique, regroupe diverses dotations destinées à encourager le développement de la coopération entre les départements et collectivités d'outre-mer et leur environnement géographique. Les objectifs n° 3 « garantir les moyens humains aux services (administration centrale et représentation de l'Etat en outre-mer) en assurant une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences performante » et n°4 « Optimiser le processus de gestion » présentent des indicateurs classiques de gestion des procédures et des ressources humaines.

C. L'ACTION « SOUTIEN ET ETAT MAJOR »

Cette action est consacrée aux fonctions de soutien du ministère. Il convient de relever que le choix a été fait d'y placer l'ensemble des personnels, qui n'apparaissent donc pas dans les programmes. Les seuls autres ETPT sont ceux du SMA, situés dans le programme « emploi outre-mer ».

Remarques sur le programme

- Il faut se féliciter de l'inclusion dans la mission de la dotation versée à la Polynésie française.

- Ce programme se prête assez peu à l'évaluation, en raison de la nature des crédits versés, essentiellement des dotations libres d'emploi.

* 1 P. 75 du « bleu » outre-mer.

* 2 P. 56 du « bleu » outre-mer.

* 3 Le chiffre de 195 millions d'euros correspond à l'économie par rapport à une estimation de la situation en 2006. Dans la pratique, les crédits ne baissent que de 128 millions d'euros, correspondant à la différence avec l'enveloppe pour 2005.

* 4 Pour plus de précisions, voir le rapport n° 7 (2005-2006) de Henri Torre « Le nickel en Nouvelle-Calédonie : une opportunité enfin saisie ? ».