Mission

M. Thierry FOUCAUD

PROGRAMME 741 « PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE ET ALLOCATIONS TEMPORAIRES D'INVALIDITE »

Les finalités du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » sont, d'une part, de servir les pensions des fonctionnaires civils et des militaires, d'autre part, de verser l'allocation temporaire d'invalidité. Ainsi, la présente section du CAS « Pensions » est subdivisée en trois actions, dont la première concerne les fonctionnaires civils, et la deuxième les fonctionnaires militaires La troisième action, qui concerne les allocations temporaires d'invalidité, est marginale, puisqu'elle y représente moins de 0,5 % des crédits.

• Les enjeux et le fonctionnement d'un compte retraçant les pensions civiles (action 1) et militaires (action 2) en 2006

En 2006, le montant des pensions civiles et militaires versées doit s'élever à 38  milliards d'euros , représentant plus de 14 % du budget général . En 1990, le poids des pensions était de 9,3 % du budget.

Le présent programme constitue donc la principale section de la mission « Pensions », dont il comporte l'essentiel des enjeux . Aujourd'hui encore, le régime de l'Etat ne fait l'objet d'aucune individualisation, et les charges de pensions sont retracées à divers endroits du budget : la contribution de l'Etat se confond avec le financement budgétaire des pensions par les différents ministères ^{7 ( * )} . La mise en place d'un compte permet d'isoler les flux à l'image d'un régime de retraite doté de la personnalité juridique, afin de donner la meilleure représentation du régime de l'Etat .

La mise en place du compte d'affectation spéciale « Pensions » et, en particulier, du présent programme, entraîne une pleine responsabilisation des gestionnaires de programmes, qui devront verser, à proportion des rémunérations d'activité, des « cotisations employeurs » dont le taux est calculé pour équilibrer les charges et les recettes de la présente section du compte de pension . Ainsi, ils ne paieront pas pour les politiques de recrutement passées, alors qu'aujourd'hui, les effectifs pensionnés sont payés à partir des sections budgétaires dont ces derniers relevaient lorsqu'ils étaient en activité.

La « contribution employeur » a été introduite par l'article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, selon lequel « la couverture des charges résultant, pour l'État, de la constitution et du service des pensions prévues par [le code des pensions civiles et militaires de retraite] (...) est assurée par :

« 1° Une contribution employeur à la charge de l'État, assise sur les sommes payées aux agents (...) à titre de traitement ou de solde (...) ;

« 2° Une cotisation à la charge des agents (...), assise sur les sommes payées à ces agents à titre de traitement ou de solde (...) ;

« 3° Les contributions et transferts d'autres personnes morales (...). »

La « contribution employeur » de l'Etat constitue donc la « variable d'ajustement » permettant d' équilibrer les recettes et les dépenses attenantes aux retraites des fonctionnaires civils et militaires compte tenu d'éventuels excédents antérieurs. Il résulte de cette contrainte d'équilibre des taux ^{8 ( * )} élevés : ils s'élèvent à 49,9 % au titre des personnels civils et à 100 % au titre des personnels militaires, cette différence s'expliquant par celle des situations démographiques respectives, avec 1,6 actif pour un fonctionnaire civil pensionné et 0,8 actif pour un militaire pensionné.

Comme ces rapports démographiques ^{9 ( * )} doivent se dégrader rapidement avec respectivement 1,3 actif et 0,7 actif par pensionné en 2010 , les taux de contribution sont appelés à être révisés périodiquement , et cela même en cours d'exercice si, en raison d'une mauvaise évaluation, le taux de contribution s'avère insuffisamment élevé.

L'actualisation des taux mettra les dépenses de personnel concernées « sous tension » car ils constitueront, lors des conférences budgétaires, un facteur d'augmentation automatique de l'enveloppe requise pour des effectifs inchangés, et il entraînerait une augmentation automatique des frais de personnel dans une enveloppe inchangée en cas de variation en cours d'exercice.

Cette évolution est à mettre en parallèle avec l'instauration de la fongibilité asymétrique , qui ne permet pas, en cours d'année, de redéployer des crédits vers des dépenses de personnels.

Au total, d'une façon, générale, les ministères et les différents gestionnaires de programmes seront incités à mieux pondérer leurs décisions de recrutements, non seulement en gestion, mais aussi en amont, lors des conférences budgétaires.

Décomposition du compte de retraite des fonctionnaires

Les dépenses au titre des deux premières actions du programme 741 comprennent :

• les dépenses de pension :

- les pensions stricto sensu , y compris celles versées aux anciens personnels de la Poste et de France Telecom ;

- les majorations de pensions versées aux retraités dont la pension est inférieure au minimum vieillesse ;

• les dépenses de transfert :

- les versements à la CNAV et à l'IRCANTEC, au titre des titulaires sans droit à pension ;

- concernant les fonctionnaires civils ^{10 ( * )} , une charge de compensation inter-régimes, en raison d'une situation démographique relativement favorable.

Figurent en recettes :

• les cotisations et contributions :

- les cotisations salariales au taux, reconduit à l'identique, de 7,85 % ;

- la contribution employeur de l'Etat ( infra ), fixée pour 2006 au taux de 49,9 % pour les personnels civils (soit 22,4 milliards d'euros) , et de 100 % pour les militaires (soit 7,6 milliards d'euros), et la contribution des offices et établissements publics de l'Etat ^{11 ( * )} au titre des fonctionnaires qu'ils emploient, au taux de 33 % ^{12 ( * )} ;

- concernant les fonctionnaires civils , une contribution de France Télécom ^{13 ( * )} et de La Poste ^{14 ( * )} ;

• les transferts :

- concernant les fonctionnaires civils , le versement annuel de l'établissement public affectataire de la soulte versée par France Telecom en 1997 ;

- le remboursement, par le Fonds de solidarité vieillesse, des majorations de pensions au titre du minimum vieillesse ( supra ) ;

- les versements, par la CNAV et l'IRCANTEC, des cotisations patronales au titre de validations de service d'anciens agents non titulaires de l'Etat ;

- concernant les militaires , un transfert de compensation inter-régimes, en raison d'une situation démographique relativement dégradée.

*

Si la différenciation du taux entre personnels civils et personnels militaires est le gage d'une responsabilisation équitable des gestionnaires , le taux de cotisation employeur pour les organismes publics et semi-publics qui emploient des fonctionnaires de l'Etat, actuellement fixé à 33 % , apparaît, en regard, d'une faiblesse que rien ne justifie.

Par ailleurs, les frais de gestion administrative ne figurent pas dans le CAS « Pensions » , mais sont inscrits à la mission du budget général intitulée « Gestion et contrôle des finances publiques ». L'article 20 de la LOLF dispose en effet qu'« il est interdit d'imputer directement à un compte spécial des dépenses résultant du paiement de traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature ».

Il n'y a donc pas de lecture des coûts complets, et la représentation d'un régime des retraites de l'Etat est encore imparfaite .

• Les allocations temporaires d'invalidité (action 3)

L'action « Allocations temporaires d'invalidité » (ATI) permet de financer le risque « accident du travail » dans des conditions analogues à celles du régime général ou de la fonction publique territoriale.

En appliquant la même logique de responsabilisation intégrale des gestionnaires qui a prévalu pour les deux premières actions du présent programme, une « contribution employeur » de l'Etat, fixée au taux de 0,3 % , permet de financer la charge des a llocations temporaires d'invalidité.

LES CRÉDITS ET LA JUSTIFICATION PAR ACTION

Le tableau suivant retrace l'évolution du coût des pensions et le montant des crédits destinés au programme 741 :

Evolution du coût des pensions civiles et militaires de retraite et montant des crédits destinés au programme 741

(en millions d'euros)

	Crédits de paiement pour 2006	Dont dépenses de pension			Part du budget de la mission
		2005	2005	Variation 2006/2005
Action 1 « Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires  »	32,1	27,7	29,5	6,5%	79,1%
Action 2 « Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite »	8,4	8,2	8,3	1,3%	20,6%
Action 3 « Allocations temporaires d'invalidité »	0,14		0,14		0,3%
Total du programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »	40,6		37,9		100,0%

Il apparaît bien que la dépense de pension civile est particulièrement évolutive, avec une progression de 6,5 %. Le tableau suivant retrace l'évolution des différentes lignes composant le CAS « Pensions ».

Evolution des ressources et des charges des pensions des fonctionnaires de l'Etat de 2004 à 2006

(en millions d'euros)

EMPLOIS	Exécution	LFI	PLF	En % des emplois	Evolution 2006/2005
	2004	2005	2006
Pensions	34.240	35.844	38.076	94,3%	6,2%
Civils hors PTT	21.747	22.870	24.799	61,4%	8,4%
La Poste	2.797	2.925	3.121	7,7%	6,7%
France Télécom	1.637	1.740	1.832	4,5%	5,3%
Militaires	8.058	8.309	8.323	20,6%	0,2%
Complément de pension financé par le FSV	1	0	1	0,0%
Transferts	2.213	2.319	2.321	5,8%	0,1%
Compensations (nettes)	2.133	2.239	2.240	5,6%	0,0%
Versements à la CNAV et à l'IRCANTEC	80	80	81	0,2%	1,3%
TOTAL DES EMPLOIS	36.453	38.163	40.397	100,0%	5,9%
RESSOURCES	Exécution	LFI	PLF	En % des emplois	2006/2005
	2004	2005	2006
Cotisations salariales	4.751	4.693	4.840	11,7%	3,1%
Civils hors PTT et militaires	4532	4.472	4622	11,2%	3,4%
France Télécom	219	221	218	0,5%	-1,4%
Contributions des autres employeurs que l'Etat	4.710	4.772	5.006	12,1%	4,9%
Contribution de France Télécom	1049	1.069	1.065	2,6%	-0,4%
Remboursement de La Poste	2829	2.920	3.104	7,5%	6,3%
Contribution des établissements publics	832	783	837	2,0%	6,9%
Transferts	390	418	1.411	3,4%	237,6%
Établissement de la soulte F. Télécom	297	327	1.360	3,3%	315,9%
Versements de la CNAV et de l'IRCANTEC	82	80	50	0,1%	-37,5%
Récupération des indus sur pension	10	10	0	0,0%	-100,0%
FSV	1	1	1	0,0%	0,0%
TOTAL DES RESSOURCES hors contribution de l'Etat	9.851	9.883	11.257	27,2%	13,9%
Contribution de l'Etat (charge nette)	26.602	28.280	30.140	72,8%	6,6%
TOTAL DES RESSOURCES	36.453	38.163	41.397	100,0%	8,5%

• Concernant les fonctionnaires civils , les dépenses de pension, en progression de plus de 6,5 %, s'établissent à 29,5 milliards d'euros . Cette évolution se justifie principalement par la prise en compte des éléments suivants, à partir d'un montant de dépenses évaluées à 27,7 milliards d'euros pour 2005 :

- effet des radiations : - 725 millions d'euros, dont 365 millions d'euros d'effet report des radiations de 2005 et 360 millions d'euros au titre de 2006 ;

- effet des entrées : + 2 milliards d'euros, dont 1,2 milliard d'euros ^{15 ( * )} d'effet report des entrées de 2005 et 0,8 milliard d'euros au titre de 2006 ;

- effet de l' indexation des pensions par référence à l'inflation (1,8 %) : + 510 millions d'euros.

• Concernant les fonctionnaires militaires , les dépenses de pension, en progression de plus de 1,3 %, s'établissent à 8,3 milliards d'euros . Cette évolution se justifie principalement par la prise en compte des éléments suivants, à partir d'un montant de dépenses évaluées à 8,2 milliards d'euros pour 2005 :

- effet des radiations : - 249 millions d'euros, dont 123 millions d'euros d'effet report des radiations de 2005 et 126 millions d'euros au titre de 2006 ;

- effet des entrées : + 267 millions d'euros, dont la moitié correspond à l'effet report des entrées de 2005 et l'autre moitié à des dépenses nouvelles en 2006 ;

- effet de l' indexation des pensions par référence à l'inflation (1,8 %) : + 120 millions d'euros.

VUE PROSPECTIVE

L'évolution du rapport démographique et du coût des pensions est désormais marqué par l'impact de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites et par certaines mesures qui l'ont prolongée (cf. développements en annexe).

• L'évolution démographique

Le graphe suivant rend compte des tendances lourdes de l'évolution démographique du régime de l'Etat, fonctionnaires civils et militaires confondus :

Source : graphe construit sans pondération du rapport démographique à partir de documents de travail communiqués sur le site du Conseil d'orientation des retraites (COR), qui s'appuient sur le modèle de projection à long terme « Ariane », conçu notamment pour évaluer l'impact de la réforme des retraites de 2003 .

• L'évolution du besoin de financement du régime de l'Etat

A législation inchangée, le besoin de financement des régimes de la fonction publique a été évalué par le conseil d'orientation des retraites (COR) à 28 milliards d'euros en 2020 ^{16 ( * )} , ce qui représente 1,3 % du PIB .

La réforme des retraites devait permettre de diminuer ce besoin de financement de 13 milliards d'euros. Le tableau suivant permet de détailler les facteurs de cette inflexion.

Impact des différentes mesures sur le besoin de financement des régimes de la fonction publique en 2020

(en milliards d'euros)

	Etat	CNRACL ^17 ( * )	Total
Besoin de financement en 2020, à droit constant	-20,8	-7,5	-28,3
Allongement de la durée d'assurance, création de la décote et de la surcote, et réforme du minimum garanti	6,8	2,8	9,6
Indexation sur les prix	3,3	1,2	4,5
Création du régime additionnel	-0,4	-0,4	-0,8
Majoration du 10 ^ème dans la fonction publique hospitalière	-	-0,2	-0,2
Extension aux hommes de l'avantage de réversion	-0,05	-0,05	-0,1
Extension de la cessation progressive d'activité	-0,05	-0,05	-0,1
Solde des mesures de redressement	9,6	3,3	12,9
Besoin de financement en 2020, après réforme	-11,2	-4,2	-15,4

Source : réponse au questionnaire budgétaire, jaune « fonction publique » annexé au projet de loi de finances pour 2005

D'après les informations figurant dans le « bleu », l'économie attendue de la réforme pour le régime de l'Etat s'élèverait à 8,5 milliards d'euros en 2020 dont 7,2 milliards d'euros pour les fonctionnaires civils, mais elle n'excèderait pas 1,8 milliard d'euros en 2010 dont 1,6 milliard d'euros pour les fonctionnaires civils et 300 millions d'euros en 2005.

• Les engagements de l'Etat au titre des retraites

Un chiffre figurant sur le Compte général de l'administration des finances (CGAF) paru en juin 2003 n'avait pas manqué de frapper les esprits : les engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires et des agents publics relevant des régimes spéciaux se seraient élevés, fin 2002, à 708 milliards d'euros, ce qui représentait près de la moitié du produit intérieur brut.

Réévalués à 940 milliards d'euros fin 2003, le CGAF de l'exercice 2004 les a finalement chiffrés à 890 milliards d'euros compte tenu de la réforme des retraites, soit 55 % du PIB .

Ces engagements correspondent au montant actualisé des pensions restant à verser aux retraités, et qui seront à verser à l'ensemble des actifs à la date d'évaluation, leurs pensions futures étant prises en compte au prorata des années de service effectuées à cette date par rapport au nombre d'années de services au moment du départ à la retraite. Cette méthode, dite des « unités de crédit projetées », est préconisée par la norme comptable IAS 19 pour estimer les avantages de retraite du personnel.

Cependant, les chiffres obtenus sont relativement peu précis car particulièrement sensibles au niveau du taux d'actualisation ^{18 ( * )} retenu pour les retraites à verser et aux changements de comportements induits par la réforme des retraites , ainsi que le montre le tableau suivant :

Montant des engagements après réforme en fonction du taux d'actualisation retenu

( en milliards d'euros )

Taux d'actualisation	2 %	2,5 %	3 %
Engagements après réforme : scénario de changements de comportements lents :	1 000	910	830
Engagements après réforme : scénario de changements de comportements rapides :	950	870	790

Source : CGAF de l'exercice 2004

Par ailleurs, ces évaluations n'ont aucune implication pratique : l'Etat ne sera jamais mis en faillite, jamais obligé de licencier l'ensemble de ses fonctionnaires, et jamais obligé de leur régler par avance la valeur actualisée de l'ensemble des pensions dues.

Elles ont néanmoins une certaine ^{19 ( * )} valeur illustrative , et il était légitime de rechercher dans quelle mesure la réforme des retraites des fonctionnaires était susceptible de l'infléchir : bien que les dispositions entraînant une diminution des droits soient d'une application progressive, leur incidence sur le calcul de la masse des pensions versées à l'âge légal d'ouverture des droits à retraite est sensible.

LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

Les objectifs du programme correspondent à des engagements pris par l'Etat qui, dès lors qu'il ne les remet pas en cause en cours d'exercice, n'en maîtrise pas l'évolution. Il ne saurait donc être question de poursuivre, du moins à court terme, de véritables objectifs d'« efficacité socioéconomique », mais plutôt d'efficience de la gestion et de qualité du service .

Ainsi, les frais de gestion administrative, bien que figurant à l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du service public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » du budget général, ont ici donné lieu à la production d' un indicateur indiquant le coût unitaire d'une primo-liquidation.

Pour ce qui est de la qualité du service, si aucun indicateur ne figure au sein du présent projet annuel de performance, il est cependant prévu au niveau du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du service public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » du budget général trois indicateurs de qualité , respectivement intitulés « Pourcentage de dossiers de départs en retraite urgents traité dans le délai de deux semaines », « Pourcentage de dossiers de demandes de pensions de réversion traités dans le délai d'une semaine » et « Pourcentage des courriers traités dans le délai de trois semaines, pour les correspondances classiques, et de 48 heures, pour les messages électroniques ».

Par ailleurs, malgré l'insignifiance des leviers d'action, deux indicateurs concernant respectivement l' âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation ont été mis en place pour les fonctionnaires civils et militaires de l'Etat. Il faut se féliciter de ce suivi qui est au fond celui du succès de la réforme des retraites , et peut être, en tant que de besoin, l'inspirateur de réformes à venir.

En revanche, on peut déplorer ici l'absence de l'objectif « Optimiser la prévision de dépenses et recettes de pensions », qui figure dans le projet annuel de performance de la deuxième section du CAS « Pensions » concernant les ouvriers des établissements industriels de l'Etat, qui draine pourtant un volume de crédits bien moins élevé.

Cela, d'autant plus que le versement exceptionnel d'un milliard d'euros par l'établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom ( supra ) doit être cantonné dans un rôle de « fonds de roulement (...) destiné uniquement à absorber les décalages de trésorerie infra-annuels, [et qui] devra être reconstitué à l'identique en fin d'exercice », ainsi qu'énonce l'exposé des motifs de l'article 36 du présent projet de loi de finances.

Observations de votre commission des finances sur le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »

• Le taux de cotisation employeur pour les organismes publics et semi-publics qui emploient des fonctionnaires de l'État, actuellement fixé à 33 %, apparaît, en regard du taux d'équilibre de l'Etat, établi à 49,9 % pour les fonctionnaires civils, d'une faiblesse injustifiée.

• Aucun indicateur n'est prévu pour retracer l'écart entre la prévision et l'exécution afin d'optimiser la précision budgétaire.

*

• Les deux indicateurs concernant respectivement l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation sont particulièrement intéressants dans la perspective de suivre l'impact de la réforme des retraites.

* ⁷ En début d'année, les crédits des différents ministères étaient transférés sur le chapitre 32-97 du budget des charges communes, sur lequel figuraient les diverses charges de pension ; ce chapitre comprenait aussi, dès le projet de loi de finances, les crédits correspondant à l'effet annuel de l'augmentation des effectifs pensionnés et du montant unitaire des pensions, et aux charges de pension dues au titre des agents de France Télécom et de La Poste, des pensions d'Alsace-Lorraine et des agents fonctionnaires de l'Etat détachés dans divers organismes publics et semi-publics. En règle générale, les fonctionnaires retraités des budgets annexes étaient inclus dans les effectifs des ministères de rattachement et les fascicules du budget général portaient, à ce titre, les crédits de pension y afférents. Toutefois, le budget annexe de l'Aviation civile reprenait la logique de « coût complet » retenue pour les fascicules du budget général.

* ⁸ Les taux de contribution doivent couvrir les dépenses de l'exercice compte tenu d'éventuels excédents antérieurs, et sont appelés à être révisés périodiquement, même en cours d'exercice (une augmentation des taux mettrait alors les programmes concernés « sous tension », avec une augmentation automatique des frais de personnel dans une enveloppe inchangée), compte tenu des besoins structurels du régime. Ce « pilotage » doit être assuré au niveau de chaque section.

* ⁹ Il s'agit de rapports démographiques « pondérés », qui rapportent le nombre d'actifs cotisants au nombre de retraités de droit direct et de « reversataires », le nombre de ces derniers étant pondéré par le taux de réversion (50 %).

* ¹⁰ Les mécanismes de solidarité inter-régimes comprennent la compensation généralisée et de la compensation spécifique vieillesse. Ils visent à compenser les disparités démographiques et de capacité contributive entre les différents régimes de retraite.

* ¹¹ A partir de 2000, les charges de pensions des fonctionnaires de l'Etat détachés dans divers organismes publics et semi-publics ont été couvertes par des crédits inscrits en loi de finances.

* ¹² Ce taux était déjà appliqué à la plupart des organismes publics concernés.

* ¹³ Depuis 1997, les charges de pensions des fonctionnaires retraités de France Télécom (alors transformée en société anonyme) sont couvertes par des crédits inscrits en loi de finances. Ces charges correspondent aux retraites liquidées postérieurement au versement de la soulte, qui n'a eu pour objet que de compenser auprès de l'Etat la charge des pensions des fonctionnaires de France Télécom alors déjà liquidées.

* ¹⁴ Depuis 2000, les charges de pensions des fonctionnaires retraités de La Poste sont intégralement couvertes par des crédits inscrits en loi de finances et compensées exactement par une contribution de la Poste (il n'y a pas eu de « soulte »).

* ¹⁵ L'importance de l'effet report résulte du regroupement au mois de septembre des départs en retraite des enseignants.

* ¹⁶ Cette évaluation repose sur l'hypothèse d'un taux de chômage stabilisé à 4,5 % en 2010 (projection correspondant au « scénario macroéconomique de référence » du COR).

* ¹⁷ Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, dont relèvent les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.

* ¹⁸ Le taux d'actualisation retenu dans le CGAF de l'exercice 2004 est de 2,5 %.

* ¹⁹ Les comparaisons internationales seraient éclairantes, mais leur réalisation se heurte à de nombreux obstacles méthodologiques. Il peut être cependant avancé que ces engagements représenteraient 33 % du PIB aux Etats-Unis.