Mission

M. Serge Dassault

EXAMEN DES ARTICLES 52 À 59 RATTACHÉS

A. ARTICLE 52 RATTACHÉ : FUSION DU DISPOSITIF DE SOUTIEN À L'EMPLOI DES JEUNES EN ENTREPRISE (SEJE) AVEC LE CONTRAT INITIATIVE EMPLOI (CIE)

Commentaire : le présent article propose la fusion du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE) avec le contrat initiative emploi (CIE).

1. Le dispositif existant

Le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE), créé par la loi du 29 août 2002, vise à favoriser l'embauche de jeunes peu ou pas qualifiés dans des emplois stables par le versement d'une aide mensuelle aux employeurs - hors secteur public et particuliers employeurs - qui recrutent par contrat de travail à durée indéterminée (CDI) des jeunes de seize à moins de vingt-trois ans non bacheliers.

La prime mensuelle, dont le montant est compris entre 150 et 400 euros selon le niveau de qualification du jeune, est versée pendant trois ans et réduite de 50 % au cours de la troisième année.

Le dispositif a été modifié par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, avec un double objet : étendre le bénéfice de l'aide aux jeunes de 23 à moins de 26 ans les moins qualifiés (niveaux de formation V bis et VI, inférieur au CAP) et bénéficiant par ailleurs du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) institué par la même loi, d'une part ; permettre à l'Etat de moduler le montant de l'aide en fonction du niveau de formation des bénéficiaires afin de réorienter le SEJE vers les jeunes les moins qualifiés, d'autre part.

2. Une mise en oeuvre critiquée par la Cour des comptes

La fiche d'impact de juillet 2002, jointe au projet de loi, tablait sur un coût budgétaire annuel de 500 millions d'euros à partir de 2005 sur la base de 250.000 bénéficiaires annuels en régime de croisière . Le référé de la Cour des comptes 29 ( * ) , loin de valider ces prévisions, aboutit aux constats suivants :

- le nombre de bénéficiaires, très inférieur aux prévisions, ne s'établissait qu'à 120.000 entrées dans le dispositif en 2005. Malgré l'élargissement du public visé en 2005 et 2006 vers les jeunes diplômés en difficulté bénéficiant d'un contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) et en direction des jeunes résidents de zones urbaines sensibles (ZUS) sans condition de diplôme, le nombre de bénéficiaires est resté limité à 113.946 en 2006, pour 253,04 millions d'euros de crédits consommés, soit moins de 50 % de l'objectif fixé ;

- la mesure a eu une très faible influence sur la création nette d'emploi - à peine 7 créations nettes pour 100 emplois aidés - et un impact limité sur la stabilisation de l'emploi de ses bénéficiaires du fait des nombreuses ruptures « précoces » de contrats ; 75 % des ruptures interviennent dans les douze mois du contrat, dont 20 % dans les trois mois pour ce qui concerne le secteur de l'hôtellerie et de la restauration ;

- la mise en oeuvre de ce dispositif a vraisemblablement été assortie d'importants « effets d'aubaine » dans près de 50 % des cas, l'aide étant dans ce cas versée à des employeurs qui, sans elle, auraient pris les mêmes décisions d'embauche ; ainsi, 54 % des bénéficiaires étaient déjà salariés avant l'embauche et 31 % travaillaient chez le même employeur ;

- les objectifs d'orientation prioritaire du dispositif vers les jeunes sans qualification et, dans les départements d'outre-mer, de soutien aux jeunes diplômés ne sont ni atteints, ni susceptibles de l'être ;

- enfin, un bon nombre des conditions d'octroi du SEJE ne sont pas vérifiées par les organismes payeurs mandatés par l'Etat dans le cadre de la convention passée avec l'Unédic.

Ces diverses constatations ont conduit la Cour des comptes à s'interroger sur le bien-fondé même du SEJE . Au-delà du cas particulier du SEJE, elle formule plusieurs recommandations tendant à la mise en oeuvre de dispositifs d'évaluation et de suivi « contrôlés » des politiques d'aides à l'emploi afin de s'assurer que le dispositif mis en place est réellement à même de produire les effets recherchés par les pouvoirs publics. Elle dissuade également ceux-ci d'adopter des dispositions d'une telle complexité qu'on ne puisse en contrôler l'efficacité.

3. Le droit proposé

Le gouvernement considère que le SEJE fait double emploi avec le contrat initiative emploi (CIE) qui permet de la même façon de subventionner l'embauche dans une entreprise de personnes rencontrant des difficultés d'accès à l'emploi, dont notamment les jeunes non qualifiés. Il propose la fusion du SEJE et du CIE en supprimant dans le code du travail les articles spécifiques au SEJE . Toutefois, les contrats conclus avant l'abrogation des articles L. 322-4-6 à L. 322-4-6-5 du code du travail et L. 5134-54 à L. 5134-64 du code du travail, dans leur rédaction issue de l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail, continueront à ouvrir droit au soutien de l'Etat au titre du SEJE.

Cette mesure permettrait de réaliser une économie estimée à 83 millions d'euros.

4. La position de votre commission des finances

La proposition du gouvernement doit s'analyser en la suppression du dispositif. La fusion proposée avec un autre contrat aidé résulterait d'un redéploiement administratif du CIE vers le public jeune.

Le contrat initiative emploi (CIE) est une aide à l'embauche dans le secteur marchand centré sur les « personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles d'accès à l'emploi ». Sont dispositif diffère toutefois de celui du SEJE. Si la durée des conventions SEJE est de deux ans, la durée prévisionnelle moyenne pour 2008 des CIE est de 9,67 mois et leur coût moyen mensuel est de 371 euros.

Enfin, l'enquête précitée de la Cour des comptes confirme très largement le constat d'absence d'évaluation du « retour sur investissement » des contrats aidés que votre rapporteur spécial a dressé dans le cadre du rapport d'information sur l'enquête de la Cour des comptes portant sur les contrats aidés 30 ( * ) et dans sa contribution au rapport sur le projet de loi de règlement du budget pour 2006 31 ( * ) .

Votre rapporteur spécial est favorable à la suppression du SEJE. Celle-ci contribue à la simplification des dispositifs en réduisant le nombre de contrats aidés tout en maintenant des possibilités identiques d'adaptation aux spécificités de la situation des jeunes demandeurs d'emploi. Elle permet également de renforcer la lisibilité des dispositifs mobilisables sur le secteur marchand.

Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. ARTICLE 53 RATTACHÉ : SUPPRESSION DES EXONÉRATIONS DE COTISATION SOCIALES PATRONALES SPÉCIFIQUES ATTACHÉES AUX CONTRATS DE PROFESSIONALISATION

Commentaire : le présent article propose la suppression des exonérations de cotisation sociales patronales spécifiques attachées aux contrats de professionnalisation.

1. Le dispositif existant

Créé par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, le contrat de professionnalisation se substitue aux trois contrats en alternance que sont les contrats d'orientation, de qualification et d'adaptation. Il est ouvert, depuis 1 er octobre 2004, à l'ensemble des employeurs redevables de la participation due au titre de la formation continue.

Lorsque le titulaire du contrat est un jeune âgé de moins de 26 ans ou un demandeur d'emploi âgé de 45 ans ou plus, le contrat de professionnalisation ouvre droit au bénéfice d'une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite du SMIC .

La rémunération du salarié étant inférieure au SMIC et le nombre d'heures rémunérées au cours du mois n'excédant pas la durée légale mensuelle du travail, l'exonération porte sur l'intégralité des cotisations patronales de sécurité sociale dues .

2. Le droit proposé

L'article 53 procède d' une mesure de simplification administrative des dispositifs d'exonérations sociales en réintégrant le contrat de professionnalisation dans le champ des allègements généraux de charges sociales dits « Fillon » . Il s'agit d'une réduction dégressive sur les bas salaires créée par la loi du 17 janvier 2003 et codifiée à l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, qui vise à accorder une exonération de cotisation patronale selon un taux dégressif à partir du SMIC, seuil à partir duquel le taux d'exonération diminue jusqu'à s'annuler à 1,6 SMIC. Le taux maximal diffère selon la taille de l'entreprise :

- 28,1 % pour les entreprises de moins de 20 salariés ;

- 26 % pour les entreprises de 20 salariés et plus.

Les exonérations du contrat de professionnalisation demeurent plus intéressantes pour les employeurs que les allègements « Fillon » dans certains cas.

La suppression de l'exonération spécifique n'entraînerait pas de surcoût pour les entreprises de moins de 20 salariés, pour une rémunération du contrat de professionnalisation n'excédant pas le SMIC. 88 % des contrats de professionnalisation conclus concernent des jeunes de moins de 26 ans dont la rémunération est comprise entre 55 % et 85 % du SMIC.

Pour les entreprises de plus de 20 salariés, le retour au régime d'allègement de droit commun minorerait l'exonération à une dizaine d'euros mensuels.

Cette mesure ne toucherait pas les contrats conclus avant le 1 er janvier 2008. 278 millions d'euros de crédits sont prévus pour 2008 à la prise en charge des exonérations de près de 100.000 contrats en stock. La suppression de l'exonération spécifique produirait une économie estimée à 140 millions d'euros.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement tendant à maintenir le régime d'exonérations spécifiques pour certains groupements d'employeurs, en instituant une exonération spécifique de cotisations AT-MP pour ces seuls employeurs, applicable aux embauches de jeunes de moins de 26 ans ou de demandeurs d'emplois de 45 ans ou plus sous contrat de professionnalisation, ainsi que le sous-amendement, présenté par notre collègue député Gaëtan Gorce, rapporteur spécial, tendant à maintenir le régime d'exonération spécifique au titre des personnes âgées d'au moins 45 ans, pour le retour à l'emploi desquelles le contrat de professionnalisation est un outil adapté mais trop peu utilisé.

4. La position de votre commission des finances

Votre rapporteur spécial est favorable à une réduction globale des allègements généraux de charges sociales. Au surplus, il considère que la suppression de ce dispositif d'exonération spécifique constitue une première source de simplification et d'économie.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale procèdent d'un aménagement bien délimité de la suppression de l'exonération spécifique dont le principe est maintenu.

Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

C. ARTICLE 54 RATTACHÉ : SUPPRESSION DES AIDES AU REMPLACEMENT DE SALARIÉS PARTIS EN FORMATION OU EN CONGÉ MATERNITÉ OU D'ADOPTION

Commentaire : le présent article propose la suppression des aides au remplacement de certains salariés partis en formation ou en congé maternité ou d'adoption.

1. Les dispositifs existants

Deux dispositifs sont visés par la suppression proposée par le gouvernement. D'une part, l'aide au remplacement des salariés partis en congé formation et, d'autre part, l'aide au remplacement des salariés partis en congé maternité ou adoption.

L'aide au remplacement des salariés en formation (articles L. 322-9 et R. 322-10-10 à R. 322-10-17 du code du travail) est accordée aux employeurs afin d'assurer le remplacement d'un ou plusieurs salariés en formation, dans les entreprises de moins de cinquante salariés. Elle est calculée sur la base du salaire minimum interprofessionnel de croissance pour chaque personne recrutée dans ce but ou mise à disposition par des entreprises de travail temporaire ou des groupements d'employeurs. Elle est égale à 50% du SMIC en vigueur, soit 4,14 euros par heure au 1 er juillet 2006.

Seulement 776 conventions ont été conclues en 2005, 828 conventions en 2006 et 711 à septembre 2007. Le recours par les employeurs à l'aide au remplacement de salariés en formation est resté extrêmement limité, et d'un niveau comparable à celui observé avant la réforme.

L'article 7 de la loi du 23 mars 2006 relative à l'égalité professionnelle a institué une aide forfaitaire pour permettre aux entreprises de moins de 50 salariés de pourvoir au remplacement de leurs salariées en congé de maternité ou d'adoption . Elle devait permettre de lever un des freins à l'embauche des jeunes femmes dans ces petites structures.

Toutefois l'application du dispositif n'a pas rencontré le succès escompté . A l'expérience, il a été constaté que l'aide de 400 euros en cas de remplacement de la personne ne pouvait constituer le facteur déclenchant de la décision d'embauche de l'entreprise. En outre, ce n'est pas l'attribution d'une telle aide n'intervient que marginalement dans la gestion active de ses ressources humaines.

Ainsi, 1.500 demandes ont été recueillies en 2007. Elles émanent surtout d'entreprises de services dont les effectifs sont traditionnellement très féminisés et qui auraient procédé au remplacement même en l'absence de l'aide. C'est pourquoi, l'administration a décelé un risque de dérive vers un effet d'aubaine de cette aide.

En conséquence, le gouvernement propose que soit développé l'aide à la reprise d'activité des femmes (ARAF) qu'il juge plus pertinente que l'aide au remplacement pour congé maternité ou d'adoption.

Il s'agit d'une aide ponctuelle gérée par l'ANPE qui vise à lever un frein à la reprise d'activité. Cette aide permet aux femmes qui ont un ou des enfants de moins de 6 ans de faire face dans l'attente du versement de leur premier salaire ou de leur rémunération de stage aux frais de garde exposés lors de la reprise d'activité. En 2006, 18.000 femmes ont bénéficié du dispositif pour un coût total de 5,7 millions d'euros. En 2007, le nombre de femmes concerné devrait également être proche de 18.000. Le gouvernement projette de porter le nombre de bénéficiaires de l'aide à 36.000 pour une montant global en année pleine proche de 12 millions d'euros dont 5 millions d'euros financés par l'Etat.

2. L'appréciation du dispositif

Votre rapporteur spécial est favorable à la suppression des aides dont l'évaluation permet de constater que l'objectif recherché n'est pas atteint. Au surplus, l'effet en termes de création nette d'emploi aurait été le même sans mobilisation de la dépense.

Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

D. ARTICLE 55 RATTACHÉ : RÉFORME DES AIDES AUX PRESTATAIRES DE SERVICES À LA PERSONNE INTERVENANT AUPRÈS DE PUBLICS « NON FRAGILES »

Commentaire : le présent article propose un retour progressif des exonérations spécifiques des prestataires agréés de services à la personne, intervenant auprès de publics « non fragiles » aux conditions de droit commun des allègements généraux de charges sociales dits « Fillon ».

1. Le dispositif existant

En application de la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, l es prestataires agréés de services à la personne sont exonérés de cotisations patronales d'assurance maladie, maternité, vieillesse, d'accidents du travail et d'allocations familiales pour les salariés qui interviennent au domicile des particuliers, pour le personnel administratif et le personnel encadrant.

Les préfets délivrent deux sortes d'agrément. L'agrément obligatoire « de qualité » réservé aux entreprises qui ont pour activité la garde d'enfants de moins de 3 ans, l'assistance aux personnes âgées d'au moins 60 ans, aux personnes handicapées ou dépendantes. L'agrément facultatif « simple » destiné aux entreprises exerçant d'autres services à la personne (entretien et travaux ménagers, assistance informatique, jardinage, bricolage, soutien scolaire).

L'agrément ouvre droit également au bénéfice du taux de TVA à 5,5 % sur les prestations de services qui sont effectuées au domicile des particuliers uniquement sur le territoire français et, consistant exclusivement en des tâches à caractère familial ou ménager répondant aux besoins courants des personnes.

2. Le dispositif proposé

La réforme proposée un retour des exonérations spécifiques des entreprises des services à la personne, en trois ans, vers le droit commun des allègements généraux de charges sociales , à l'exception des exonérations spécifiques relatives aux prestations effectuées auprès de publics « fragiles 32 ( * ) ».

Ces exonérations spécifiques sont une source de complexité administrative, alors qu'elles ne représentent qu'un gain modeste pour l'employeur.

Une majorité des salariés du secteur (à l'exception de l'enseignement) sont rémunérés à un salaire proche du SMIC. Or, le basculement progressif sur les allégements généraux est neutre au niveau du SMIC, et presque neutre pour des salaires proches du SMIC. En 2008, l'exonération sera même légèrement supérieure à l'exonération existante pour les salaires proches de 1,2 SMIC, compte tenu de son nouveau profilage.

La mesure profile ces exonérations spécifiques pour des salaires compris entre 1 et 2,4 SMIC en 2008, puis entre 1 et 2 SMIC en 2009, et enfin retournera vers les allègements généraux de charge (dits « Fillon ») en 2010.

Le surcoût pour les employeurs est inférieur à 20 millions d'euros en 2008. Il convient de rappeler qu'il y a 11.760 employeurs structures agréées pour les services à la personne, employant de l'ordre de 230.000 équivalent temps plein, dont 4.640 traitent des publics vulnérables non concernés par la mesure.

L'effort budgétaire de l'Etat en faveur du secteur des services à la personne progresse en 2008.

Le tableau suivant présente les principaux dispositifs d'aides au secteur. La progression des crédits affectés montre que le secteur continue à être soutenu :

(en millions d'euros)

Dispositifs

Montant 2007

Montant 2008

Variation

Réduction et crédit d'impôt pour les particuliers employeurs

2100

2300

+200

Exonération de TVA sur les services rendus aux personnes physiques par les organismes agrées

500

550

+50

TVA à taux réduit pour les services à la personne

50

80

+30

CESU préfinancé (exonération d'impôt sur le revenu)

5

5

-

Exonération de charges sociales du CESU

160

160

-

Exonération de 15 points pour les particuliers employeurs

155

190

+45

Exonération de taxe sur les salaires pour les particuliers employeurs

25

25

-

Exonération d'impôt sur les sociétés pour les associations conventionnées

10

10

-

Exonérations spécifiques pour les structures agrées

5

100 (120 avant économie)

+95

Total

3.000

3.400

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de notre collègue député Laurent Hénart, et avec un avis de sagesse du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à maintenir les exonérations spécifiques dont bénéficient les prestataires de services à la personne pour l'ensemble des prestataires de services intervenant auprès de publics fragiles (personnes âgées, dépendantes, invalides, handicapées ou ayant un enfant handicapé, ou bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie). Cet amendement prévoit également que le gouvernement remettra au Parlement, avant le 1 er octobre 2008, un rapport relatif à la mise en oeuvre de ce dispositif et à son impact sur l'emploi et sur les finances de l'État.

4. La position de votre commission des finances

Votre rapporteur spécial est favorable à une réduction globale des exonérations générales de charges sociales. Au surplus, il considère que la suppression de ce dispositif d'exonération spécifique constitue une première source de simplification et d'économie, dont le montant est estimé à 20 millions d'euros.

Il regrette l'exception introduite par l'amendement de l'Assemblée nationale qui rendra difficile l'application du dispositif, mais celle-ci ne remet pas en cause le principe de la suppression de l'exonération spécifique dans le cas des publics « non fragiles ».

Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

E. ARTICLE 56 RATTACHÉ : PROROGATION DES AIDES À L'EMPLOI EN FAVEUR DES EMPLOYEURS DU SECTEUR DES HÔTELS, CAFÉS ET RESTAURANTS

Commentaire : le présent article propose de proroger l'aide à l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR) dans la limite des 30 premiers salariés afin de placer l'aide en-deçà du seuil de minimis fixé par la réglementation européenne en matière d'aide d'Etat.

1. Le contexte du « Plan de développement et de modernisation du secteur des hôtels, cafés et restaurants »

Un « Plan de développement et de modernisation du secteur des hôtels, cafés et restaurants » a été négocié par l'Etat auprès des organisations patronales sous la forme d'un « Contrat de croissance entre les organisations patronales et l'Etat en faveur de l'emploi et de la modernisation du secteur des hôtels, cafés et restaurant », signé le 17 mai 2006.

Ce document retrace les engagements de l'Etat et des organisations signataires, sans qu'on puisse véritablement parler de réciprocité. L'Etat s'engage à « poursuivre les négociations avec l'Union européenne pour obtenir un taux de TVA de 5,5 % en faveur de la restauration » et, dans cette perspective renouvelée, a pris diverses mesures en faveur du développement du secteur , qui s'articulent autour de six « volets » que contient le plan 33 ( * ) . Le premier volet prévoit, pour 2007, la prorogation et l'augmentation de l'aide à l'emploi instaurée par la loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement.

Rappel des suites de l'engagement présidentiel de baisse de la TVA

M. Jacques Chirac, alors, Président de la République avait pris l'engagement, en 2002, lors de la campagne présidentielle, de ramener le taux de la TVA dans le secteur de la restauration de 19,6 % à 5,5 %.

Or, la réglementation européenne n'a pas permis de respecter immédiatement cet engagement. Certes, une proposition de directive du 25 juillet 2003, modifiant la sixième directive du Conseil 77/88/CEE du 17 mai 1997, tend notamment à inclure les services de restauration parmi les services susceptibles de bénéficier d'un taux réduit de TVA, mais son adoption suppose un vote à l'unanimité du Conseil, difficile à obtenir.

Dans l'attente, une aide à l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants (secteur HCR) a été introduite en application de l'article 10 de la loi n° 2004-804 relative au soutien à la consommation et à l'investissement.

Cette aide, initialement applicable pour les périodes d'emploi effectuées du 1 er juillet 2004 au 31 décembre 2005, a été reconduite en 2006 par l'article 160 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

2. Le dispositif existant

En application de l'article 10 de la loi relative au soutien à la consommation et à l'investissement et du décret n° 2004-1239 du 22 novembre 2004, trois aides pour le secteur HCR ont été mises en place :

- une aide forfaitaire de 114,40 euros par équivalent temps plein (ETP) aux employeurs de personnel des hôtels, cafés et restaurants, hors restauration collective pour les salariés payés au SMIC ;

- une aide représentant une fraction de 143 euros par ETP dont la rémunération est supérieure au SMIC, fraction dont le niveau dépend de l'activité principale exercée par l'employeur. En effet, la restauration emportée et les prestations de logement de l'hôtellerie étant déjà taxée à 5,5 %, ces activités n'auraient pas vocation à profiter de la baisse de la TVA attendue par le secteur. A ce titre, la restauration traditionnelle ne subit donc ici aucune proratisation. ;

- une aide aux travailleurs non salariés qui prennent en charge les cotisations vieillesse, invalidité et décès de leur conjoint collaborateur. Le montant de cette aide est égal à la moitié de la cotisation minimale annuelle.

L'aide au secteur HCR a été initialement autorisée pour la période du 1 er juillet 2004 au 31 décembre 2005, a été prorogée une première fois , à titre exceptionnel, dans le cadre des lois de finances pour 2006, puis augmentée pour 2007 .

En conséquence, le décret du 15 mai 2007 a fixé l'augmentation de l'aide de 114,40 euros à 180 euros pour la restauration de type traditionnel (soit une augmentation de plus de 57 % pour presque la moitié des effectifs concernés). Ce décret à également étendu l'aide attribuée au niveau du SMIC aux rémunérations allant jusqu'à SMIC + 3 %.

Le décret du 3 mai 2007 : « aide extras » = 1,5 euro par heure de travail et limité à 540 euros par année civile. Cette aide est attribuée à condition que l'emploi soit déclaré par l'employeur au moyen d'un titre emploi-entreprise (entreprise dont les effectifs ne peuvent être supérieurs à dix ou qui emploient des salariés dont l'activité dans la même entreprise n'excède pas cent jours, consécutifs ou non, par année civile.

*

Dans le budget 2007, 546 millions d'euros étaient budgétés au titre de cette aide. En ajoutant les autres dispositifs en faveur de la restauration, notamment l'exonération de l'avantage en nature des repas dans les hôtels, cafés et restaurants, l'effort budgétaire de l'Etat représentait 697 millions d'euros de crédits en 2007.

3. Le droit proposé

Le présent article prévoit de proroger l'aide, sans limitation de durée, dans la limite des 30 premiers salariés afin de placer l'aide en-deçà du seuil de minimis fixé par la réglementation européenne en matière d'aide d'Etat.

Il s'agit pour le gouvernement de pérenniser l'aide tout en tirant les conséquences de la décision de la Commission européenne 34 ( * ) . Ainsi, le projet de loi de finances prévoit une aide au secteur sans limitation de durée, mais plafonnée .

Auparavant, cette aide n'était accordée que pour une période d'un an, et devait être soumise à l'approbation de l'Union européenne. La Commission a strictement limité son autorisation à l'année 2007, soulignant que cette limitation constituait  « la raison principale » de son agrément.

C'est pourquoi, le plafonnement de l'aide, en application du droit européen de la concurrence 35 ( * ) , est destiné à assurer la sécurité juridique du dispositif. Concrètement, la loi de finances pour 2008 plafonne à 30 salariés l'aide qui peut être reçue par une unique entreprise au titre des aides à la restauration: cette disposition garantit que les versements maximum n'excèdent pas 200.000 euros sur trois ans, par entreprise.

Calcul de l'aide plafonnée aux 30 premiers salariés

Le décret du 15 mai 2007 prévoit une aide de 180 euros pour la restauration de type traditionnel. Ainsi pour une entreprise de 30 salariés à temps plein dans ce secteur, le calcul est le suivant :

30 x 180 =  5.400 euros par mois

Soit : 5.400 x 12 = 64.800 euros par an

Soit : 64.800 x 3 = 194.400 euros pour trois ans

Ce montant demeure sous le seuil de 200.000 euros sur trois ans du règlement de minimis . Ainsi, dans le cas du montant maximal d'aide versée (une entreprise de restauration de type traditionnel ayant plus de 30 ETP), le plafonnement aux 30 premiers salariés maintient l'aide sous le seuil de 200.000 euros.

4. L'appréciation du dispositif

D'emblée, l'aide continuera de bénéficier à la très grande majorité des entreprises de la branche sans limitation puisque seulement 1 % des entreprises éligibles ont plus de 30 salariés à temps plein. En revanche, celles-ci emploient près de 20 % des salariés du secteur.

L'INSEE dénombre environ 215.000 entreprises éligibles à l'aide. D'après le bleu « Travail et emploi », la dépense au titre de l'aide s'établirait en 2008 à 556 millions d'euros au titre de 364.547 équivalents temps plein percevant une prime moyenne de 124,1 euros par mois, soit un montant équivalent aux dépenses prévue pour 2007.

Le gouvernement ne propose donc pas une économie mais une simple modification de la « voilure » du dispositif , au détriment des grandes entreprise et groupes de restauration.

Ainsi, il convient de souligner qu'en fonction de la forme juridique des « grandes enseignes », l'application du plafonnement pourrait créer des disparités de traitement :

- les enseignes exploitées sous forme de franchise, employant chacune moins de 30 salariés, continueraient à bénéficier de l'aide ;

- alors que les ensembles d'établissement de moins de 30 salariés regroupés dans une seule et même société n'en bénéficieraient pas.

Or, s'il faut souligner le dynamisme de ce secteur sur le marché de l'emploi, ni l'INSEE, ni la DARES ne sont en mesure de mettre en relation avec certitude les créations nettes d'emplois et les aides de l'Etat . D'après les chiffres de l'INSEE et de la DARES, les effectifs salariés du secteur HCR sont passés de 831.100 en 2005 à 848.800 en 2006 et 861.000 en 2007, soit une hausse de 1,56 % en 2005, 2,13 % en 2006 et seulement 1,4 % en 2007. Les hausses sont donc supérieures à celles enregistrées pour l'ensemble des secteurs concurrentiels (+1,00 % en 2006) mais marquent un ralentissement pour 2007 et 2008 où la perspective de taux de croissance de l'emploi pour le secteur HCR est de 1,5 %, pour atteindre 874.200 salariés.

Rapportée aux créations nettes d'emplois pour 2008, le coût par nouvelle embauche au regard du montant estimatif de l'aide (555 millions d'euros) serait de 42.000 euros. Or, le différentiel positif du taux de croissance de l'emploi dans le secteur HCR par rapport aux autres secteurs concurrentiels est une constante dont l'évolution ne résulte pas d'un « retour sur investissement » des aides de l'Etat.

Votre rapporteur spécial peine à trouver une justification du bien fondé de cette aide dans son principe.

Provisoire à l'origine, l'aide était attachée aux engagements du Président de la République vis-à-vis du secteur de l'hôtellerie et de la restauration, pour la mise en place d'un taux réduit de TVA. La commission européenne a annoncé le 13 novembre 2007 l'inscription dans son programme de travail pour 2008 l'étude d'un projet de directive pour l'instauration d'une TVA à taux réduit qui concernerait la restauration ainsi que d'autres secteurs au titre des services à fort besoin de main d'oeuvre.

Quoi qu'il en ressorte, avec un coût total annuel susceptible d'approcher, ainsi, 555 millions d'euros , l'aide à l'emploi dans le secteur HCR demeure très « concurrentielle » par rapport à une baisse de la TVA dont il ne faudrait probablement guère plus attendre en termes d'emploi...

Votre rapporteur spécial note que le dispositif actuel apparaît moins coûteux que celui qui découlerait d'une diminution de la TVA à 5,5 %, évalué, pour une année, à 1,5 milliard d'euros par l'UMIH (Union des métiers de l'industrie de l'hôtellerie) et à 3 milliards d'euros par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Comme notre collègue Philippe Marini, rapporteur général de votre commission des finances, l'avait noté lors de la discussion de la loi relative au soutien à la consommation et à l'investissement précitée, « il est avéré que la baisse du coût du travail, ou sa revalorisation, ont un impact favorable sur le niveau de l'emploi, en tout cas plus sûrement qu'une baisse de la TVA. C'est également une mesure favorable à la consommation . (...) la TVA est un impôt dont l'efficacité doit être préservée. Si votre rapporteur général est évidemment convaincu de la nécessité de diminuer le montant des prélèvements obligatoires, il doute, d'une façon générale, de l'opportunité de diminuer les taux de la TVA, dont il convient, pour des raisons évidentes, de préserver le rendement .

« Au contraire, une élévation du taux de TVA gagée auprès des employeurs et des salariés par une baisse des prélèvements sociaux (mécanisme décrit sous le nom de « TVA sociale ») présenterait l'avantage, la TVA nationale s'appliquant aux importations mais pas aux exportations, de renforcer la compétitivité interne et à l'exportation de la production française de biens et de services .

« Certes, le secteur de l'hôtellerie et de la restauration n'est pas spécifiquement concerné par une telle évolution. Toutefois, il n'est pas fortuit que le Danemark, auquel ces vues sont familières puisqu'il pratique une TVA élevée participant largement au financement de sa protection sociale, s'oppose, pour l'instant, à l'adoption de la directive permettant à la France de baisser la TVA dans le secteur de la restauration . Depuis, le Danemark n'a pas changé d'avis...

Pour conclure, il faut être favorable au principe de ce dispositif pour plusieurs motifs : la prorogation, bien que critiquable, correspond à un engagement du gouvernement, le plafonnement répond à un impératif de sécurité juridique et constitue un premier signal de réduction de l'aide dans son principe. Enfin, elle s'avère toujours moins coûteuse que l'octroi d'un taux de TVA réduit.

Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

F. ARTICLE 57 RATTACHÉ : SUPPRESSION DE L'ALLOCATION ÉQUIVALENT RETRAITE (AER)

Commentaire : le présent article propose la suppression de l'allocation équivalent retraite (AER) à compter du 1 er janvier 2008. les allocataires qui en bénéficiaient avant cette date continueront à la percevoir jusqu'à l'expiration de leurs droits.

1. Le droit existant

Instituée par la loi de finances pour 2002, l'allocation équivalent retraite (AER) est accordée, sous conditions de ressources, pour garantir un montant minimum de ressources aux demandeurs d'emploi justifiant, avant l'âge de soixante ans, d'au moins 160 trimestres validés dans les régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse.

Elle est attribuée par périodes de douze mois renouvelables à l'allocataire jusqu'à ce que celui-ci puisse liquider ses droits à la retraite à taux plein. Le taux journalier de l'AER est fixé au 1 er janvier 2007 à 31,32 euros par jour soit 953 euros en moyenne par mois.

Il existe deux types d'AER :

- le premier permet de compléter l'aide au retour à l'emploi du bénéficiaire jusqu'à ce que les ressources de l'allocataire atteignent ce revenu minimum, l'AER est alors dite AER de « complément » (environ un cinquième des bénéficiaires). Dans ce cas, elle est systématiquement différentielle ;

- le second vise à se substituer à un revenu de remplacement antérieur, l'AER est dans ce cas de « remplacement » (environ quatre cinquièmes des bénéficiaires). Selon les ressources du demandeur, elle peut être différentielle ou versée à taux plein.

2. Le dispositif proposé

L'article 57 du PLF 2008 vise à supprimer toute nouvelle entrée dans le dispositif AER à compter du 1 er janvier 2008. Pour cela, l'article L. 351-10-1 du code du travail est abrogé.

Si l'AER constitue juridiquement un revenu de remplacement, et plus précisément une allocation de solidarité chômage, elle peut également être qualifiée, de façon approximative, de « pré-retraite de fait » puisque, d'une part, 95 % des bénéficiaires sont des personnes dispensées de recherche d'emploi et, d'autre part, le montant relativement élevé garanti par l'allocation - 953 euros par mois - peut apparaître désincitatif à la reprise d'une activité professionnelle (pour mémoire, en 2007, le SMIC pour 151,67 heures de travail est de 1.280,07 euros brut par mois). De plus, l'AER peut avoir un effet pervers en incitant les entreprises et les employés âgés à trouver un accord de séparation, financé par l'Etat.

Par ailleurs, l'évolution de l'AER se caractérise par un nombre croissant de bénéficiaires sur les dernières années . Ainsi, les bénéficiaires de l'AER étaient-ils au nombre de 74.260 bénéficiaires au 31 décembre 2006 et sont actuellement estimés à près de 80.000.

La suppression de l'AER s'inscrit dans une logique de mise en cohérence de l'action gouvernementale. En effet, cette mesure est contraire au souhait de montée en puissance du plan senior. Parmi les pays de l'Union européenne, la France se caractérise par l'un des plus faibles taux d'emploi et taux d'activité des personnes de plus de 50 ans. Elle s'est fixée des objectifs en matière de relèvement des taux d'activité pour les salariés de plus de 50 ans qui s'inscrivent dans la stratégie européenne pour l'emploi (l'objectif affiché au sommet européen de Stockholm est un taux d'emploi de 50 % pour les personnes entre 55 et 64 ans à l'horizon 2010, contre 38,4 % en 2000). Inscrit dans la durée, ce plan vise à faire croître la proportion de seniors en emploi en luttant contre les facteurs qui les excluent de l'emploi, en favorisant leur employabilité et en sécurisant leurs parcours professionnels. Il se fixe pour ambition prioritaire de concourir à une augmentation du taux d'emploi des 55-64 ans de l'ordre de 2 points par an sur la période 2006-2010 afin d'atteindre un taux de 50 % à l'horizon 2010.

L'analyse des expériences étrangères montre que les pays qui sont parvenus à réduire significativement le chômage sont aussi ceux qui ont favorisé l'activité des seniors.

Le plan pour l'emploi des seniors vise à réduire toutes les barrières désincitatives à la reprise d'un emploi.

3. L'appréciation du dispositif

Dans le cadre du plan pour l'emploi des seniors et dans un souci de cohérence des politiques publiques, il est proposé de supprimer l'AER (flux d'entrées).

Les économies liées à cette suppression sont estimées à 60 millions d'euros pour 2008, sur la base des hypothèses suivantes:

- réduction de 10.300 du nombre de bénéficiaires de l'AER par rapport au tendanciel ;

- report total sur l'ASS ;

Les projections fournies à votre rapporteur spécial font état de 187 millions d'euros d'économie pour 2009 (basés sur une hypothèse de réduction de 30.800 bénéficiaires par rapport au tendanciel), et 275 millions d'euros pour 2010 (basés sur une hypothèse de réduction de 44.400 bénéficiaires par rapport au tendanciel).

La suppression des nouvelles entrées uniquement dans le dispositif à compter du 1 er janvier 2008 ne remettra en aucune manière en cause les droits des bénéficiaires de l'allocation en cours à cette date.

Au final, cette réforme devrait accroître l'incitation au retour à l'emploi et, par ailleurs, la plupart des allocataires de l'AER remplissent les conditions pour bénéficier de l'allocation solidarité spécifique.

4. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de notre collègue Frédéric Lefebvre, rapporteur spécial, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à reporter au 1 er janvier 2009 l'entrée en vigueur de la suppression de l'allocation équivalent retraite.

Ce faisant, l'article 57 serait dépourvu de tout effet pendant toute la durée de l'exécution du budget 2008.

*

Au bénéfice de son appréciation favorable du dispositif proposé, votre rapporteur spécial vous propose d'adopter un amendement tendant à rétablir la rédaction initiale du gouvernement. Il s'agit de revenir au 1 er janvier 2008 comme date d'entrée en vigueur de la suppression de l'allocation équivalent retraite.

Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

G. ARTICLE 58 RATTACHÉ : MODIFICATION DU RÉGIME DES EXONÉRATIONS EN FAVEUR DES ZONES DE REVITALISATION RURALES (ZZR) ET DES ZONES DE REDYNAMISATION URBAINES (ZRU)

Commentaire : le présent article propose de plafonner à 2,4 fois le SMIC le niveau de salaire ouvrant droit aux exonérations ciblées en faveur des zones de revitalisation rurales et des zones de redynamisation urbaines.

1. Le dispositif existant

Les exonérations de cotisations de sécurité sociale liées aux ZRR et ZRU consistent en une franchise de cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite de 1,5 SMIC, sans plafond de rémunération. Il s'agit d'exonérations temporaires d'une durée de douze mois.

Elles concernent les embauches accroissant l'effectif d'une entreprise ayant au plus cinquante salariés, tous établissements confondus, ou des groupements d'employeurs exerçant une activité artisanale, industrielle, commerciale, libérale, ou agricole.

2. Le dispositif proposé

L'article 58 du projet de loi de finances pour 2008 vise à plafonner à 2,4 SMIC les exonérations ciblées en faveur des zones de revitalisation rurales et des zones de redynamisation urbaines et institue un mécanisme de dégressivité de ces exonérations à partir de 1,5 fois le SMIC pour éviter tout effet de seuil à partir duquel l'employeur serait incité à ne pas augmenter les salaires.

Cette réforme vise à :

- concentrer les aides publiques sur l'embauche des salariés pour lesquels une aide à l'embauche peut réellement faire la différence ;

- assurer la pérennité des entreprises sur les territoires en évitant un effet « nomadisme » qui pourrait les conduire à déménager pour bénéficier de nouveau des aides. La limitation d'un effet d'aubaine est donc recherchée ;

- permet d'éviter tout effet de seuil à partir duquel l'employeur serait incité à ne pas augmenter les salaires.

Cette réforme ne s'appliquera qu'aux embauches effectuées à partir du 1 er janvier 2008.

3. L'appréciation du dispositif

Le plafonnement et l'instauration d'une dégressivité paraît cohérente dans le double objectif de réduire le niveau des exonérations spécifique que votre rapporteur spécial appelle de ses voeux et de maîtriser les dépenses budgétaires. Outre l'économie prévisionnelle de 16 millions d'euros, le dispositif ne remet pas en cause, dans son principe, le soutien au développement des entreprises en ZRR et ZRU.

Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

H. ARTICLE 59 RATTACHÉ : CONTRIBUTION DU FONDS UNIQUE DE PÉRÉQUATION (FUP) AU FINANCEMENT DE L'ALLOCATION DE FIN DE FORMATION

Commentaire : le présent article propose d'instituer un prélèvement de 200 millions d'euros sur le fonds unique de péréquation (FUP) au profit du fonds de solidarité en vue du paiement de l'allocation de fin de formation, dispensée à certains demandeurs d'emploi à l'expiration de leurs droits à l'assurance-chômage.

1. Le droit existant

L'allocation de fin de formation (AFF) permet de continuer à rémunérer le demandeur d'emploi lorsque la formation qu'il suit excède la durée de ses droits à indemnisation du chômage. Son régime est défini par l'article L. 351-10-2 du code du travail et financé par l'Etat. La décision de son attribution est confiée à l'ANPE tandis que le versement de l'allocation est délégué à l'Assédic.

Les bénéficiaires de l'AFF sont les demandeurs d'emploi qui ont entrepris une formation permettant d'accéder à un emploi pour lequel sont identifiées des difficultés de recrutement au niveau régional. Il s'agit des métiers dits « en tensions » (infirmière, aide soignante, hôtellerie, restauration, bâtiment, espace verts, services à la personne,...).

L'allocation de fin de formation est versée pendant la durée de l'action de formation. Toutefois, la durée cumulée de versement aux demandeurs d'emploi en formation de l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE « formation ») et de l'AFF ne peut excéder trois ans. Le montant journalier de l'AFF est égal au dernier montant journalier de l'allocation d'aide au retour à l'emploi « formation » perçu par l'intéressé à la date de l'expiration de ses droits à cette allocation, soit 730 euros mensuels.

Les demandeurs d'emploi engagés dans une formation qualifiante sont ainsi aidés en vue d'un retour à l'emploi dans un secteur pour lequel il a été identifié des besoins de recrutements.

2. Le dispositif proposé

L'article 59 du projet de loi de finances pour 2008 prévoit un prélèvement sur le FUP de 200 millions d'euros en 2008 pour financer l'allocation de fin de formation qui serait transférée au fonds de solidarité.

Si depuis la convention d'assurance chômage de 2001, l'Unédic réserve une partie des cotisations perçues au financement d'aide à la formation pour les demandeurs d'emplois, il apparaît cependant que cette politique mobilise peu les autres acteurs de la formation professionnelle.

La convention du 31 mars 2006 signée entre l'Etat et les partenaires sociaux, en application du dernier alinéa de l'article L. 961-13 du code du travail, qui prévoit notamment l'affectation d'une partie des ressources du fonds unique de péréquation à la formation des demandeurs d'emplois, n'a pas rencontré sur cet aspect le succès escompté.

Dans une logique de préfiguration d'une politique de sécurisation des parcours professionnels et de mobilité professionnelle, le gouvernement propose d'expérimenter avec les dispositifs actuels, les moyens de rendre plus effectif le lien entre formation professionnelle et assurance chômage.

Le financement de l'allocation de formation par les fonds de la formation professionnelle répondrait aux objectifs généraux poursuivis tant par les partenaires sociaux que par le gouvernement en matière de formation professionnelle et d'accès et de retour à l'emploi.

3. L'appréciation du dispositif

Le coût de l'AFF est évalué à 200 millions d'euros pour 2008 sur la base d'un effectif moyen mensuel de 33.908 bénéficiaires, incluant 1,98 million d'euros de frais de gestion.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, la situation financière prévisionnelle du fonds unique de péréquation présentée fait ressortir une trésorerie prévisionnelle de fin d'exercice pour l'année 2007 de l'ordre de 364 millions d'euros, permettant ainsi de supporter, sans conséquence, la charge du transfert.

Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 29 Le référé du 13 mars 2007 de la Cour des comptes, 5 ème chambre, référé n° 47703 du 13 mars 2007.

* 30 « Quelle efficacité des contrats aidés de la politique de l'emploi ? », rapport d'information n° 255 (2006-2007).

* 31 « Règlement du budget de 2006 », rapport n° 393 (2006-2007), tome II.

* 32 Les personnes de plus de 70 ans, les personnes dépendantes, invalides, handicapées ou ayant un enfant handicapé, ainsi que les bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie.

* 33 En regard, les « engagements » des organisations patronales paraissent plus indicatifs (« progresser rapidement vers l'objectif de création de 40.000 emplois dans le secteur »), plus flous (mettre en place une nouvelle grille salariale) ou allant de soi (assurer l'effectivité des accords de juillet 2004 liés à la mise en place de la première aide à l'emploi dans le secteur).

* 34 Décision C(2006)4211 du 26 septembre 2006.

* 35 Au-delà de 200.000 euros sur trois ans, le droit européen traite tout versement aux entreprises comme une aide d'Etat, incompatible avec les règles de la concurrence au sein de l'Union.