M. Serge Dassault
IV. PROGRAMME 155 « CONCEPTION, GESTION ET ÉVALUATION DES POLITIQUES DE L'EMPLOI ET DU TRAVAIL »
A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés à la conception, la gestion et l'évaluation des politiques de l'emploi et du travail.
Evolution des crédits dévolus à la conception, la gestion et l'évaluation des politiques de l'emploi et du travail
(en millions d'euros)
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Actions |
Crédits de paiement pour 2007 |
Crédits de paiement pour 2008 |
Part des crédits du programme |
Variation PLF 2008/LFI 2007 |
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Gestion du programme « Développement de l'emploi » |
25,31 |
Supprimé |
- |
- |
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Gestion du programme « Accès et retour à l'emploi » |
110,74 |
108,13 |
15 % |
-2 % |
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Gestion du programme « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » (libellé modifié) |
68,24 |
81,66 |
11 % |
20 % |
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Gestion du programme « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » |
181,52 |
191,79 |
26 % |
6 % |
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Soutien |
319,37 |
315,22 |
43 % |
-1 % |
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Etudes, statistiques, évaluation et recherche |
36,49 |
37,07 |
5 % |
2 % |
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Fonds social européen - Assistance technique |
- |
- |
- |
- |
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Total du programme 155 |
741,75 |
733,89 |
100 % |
-1 % |
L'évolution des crédits s'explique par une baisse des dépenses de personnel (titre 2) et de fonctionnement (titre 3) .
Le programme « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » a pour objet de regrouper les moyens humains et matériels dévolus aux autres programmes de la mission « Travail et emploi ».
Il s'agit donc d'un « programme support » qui constitue, par construction, une entorse au principe de l'attribution analytique de l'intégralité des moyens qui devait normalement présider à la détermination du contenu des programmes, conformément à la lettre et à l'esprit de la LOLF. Mais la complexification comptable et les incertitudes qui auraient résulté de la ventilation systématique entre les différents programmes de certains moyens difficilement sécables (au risque, en outre, de compromettre la clarté du consentement et la réalité du suivi parlementaires), ont pu guider le choix, présenté comme réaliste à défaut d'être intellectuellement satisfaisant , d'identifier un « programme support ».
1. La gestion des trois premiers programmes
Ces actions drainent les frais de personnels associés aux programmes 102, 103 et 111, aussi bien en administration centrale qu'en services déconcentrés. L'action relative à l'ancien programme 133 a été supprimée et redirigée vers le support au programme 103, motivant ainsi l'augmentation constatée de 20 % de crédits.
2. Le soutien
L'action « soutien » draine les moyens mobilisés pour les dépenses de personnels affectés aux fonctions d'état-major et de soutien, les dépenses de fonctionnement de l'ensemble de la mission et les dépenses d'investissement pour immobilisations de la mission. Depuis 2006, un opérateur est associé à cette action : l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (INTEFP). Cet établissement public administratif a notamment pour mission la formation professionnelle initiale et continue de tous les fonctionnaires et agents publics du ministère.
3. Les études, les statistiques, l'évaluation et la recherche
Les fonctions d'étude, de statistique et de recherche sont conduits par la Direction de l'animation, de la recherche, des études et de la statistique (DARES), par les services régionaux « Etudes, prospectives, évaluations, statistiques » (les SEPES) et par deux opérateurs : le Centre d'étude pour l'emploi (CEE) et le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ). L'action mobilise des dépenses de personnel et de fonctionnement.
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Le plafond d'emploi de la mission, fixé en 2008 à 10.186 ETPT, est en diminution de 271 ETPT par rapport à 2007.
Les mouvements de personnels se composent :
- d'un transfert des effectifs et des crédits de la DGEFP vers le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi pour 268 ETPT, vers le programme 305 « Politique économique et de l'emploi ;
- du transfert d'1 ETPT vers le ministère du travail dans le cadre de la délégation de gestion mise en oeuvre en 2006 ;
- du transfert de 6 agents du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) :
- du détachement de 6 ETPT contre remboursement au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
Par ailleurs, 100 ETPT seront créés en 2008 dans le cadre de la modernisation de l'inspection du travail.
B. LA MESURE DE PERFORMANCE
Le nombre d'objectifs et d'indicateurs du programme a été revu à la baisse : le projet de performance du programme 155 pour 2008 passe de 7 à 5 objectifs et de 13 à 11 indicateurs.
Votre rapporteur spécial s'était particulièrement intéressé lors de l'examen du PAP 2007 au premier objectif « Accroître la qualité du pilotage du niveau régional et des opérateurs » car les indicateurs associés permettent de suivre la proportion des crédits délégués et des crédits « pilotés » 28 ( * ) au niveau régional, ainsi que la part de l'ensemble des crédits disponibles délégués à l'ensemble des BOP régionaux dans les deux premiers mois de l'année.
Concernant la politique du travail, la fongibilité des crédits n'a a priori de sens qu'assortie d'une forte déconcentration de leur gestion via les BOP régionaux afin d'adapter au mieux les politiques aux particularités locales.
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Un principe de fongibilité peu opérant au niveau local pour la mission « Travail et emploi » La fongibilité des crédits au sein d'un programme constitue une nouveauté fondamentale introduite par la LOLF pour favoriser l'allocation optimale des ressources dans une optique de résultat. Afin de mettre en oeuvre les projets annuels de performances (PAP) associés à chacun des programmes, des « budgets opérationnels de programme » (BOP) ont été mis en place. Un BOP regroupe les crédits d'un programme mis à la disposition d'un responsable identifié pour un certain périmètre (une partie des actions du programme par exemple) ou sur un certain territoire (une région ou un département le plus souvent). Le BOP constitue ainsi la « déclinaison opérationnelle » d'un programme. Naturellement, s'agissant de la mission « Travail et emploi », c'est la fongibilité au niveau territorial, c'est-à-dire au niveau régional, qui est a priori la plus porteuse dans la perspective d'une allocation stratégique des moyens au plus près des spécificités locales. Or, 90 % des crédits se trouvent affectés in fine à des « opérateurs » au sens de la LOLF : l'ANPE, l'AFPA et surtout le CNASEA, organisme procédant notamment aux versements découlant des différents contrats aidés. Comme les « opérateurs » se seraient moins bien prêtés, par nature, à un pilotage déconcentré, ce sont ainsi 90 % des crédits du budget du travail qui relèvent de « BOP centraux » et donc seulement 10 % de ces crédits qui relèvent de « BOP déconcentrés ». Source : contribution de votre rapporteur spécial au rapport n° 2006-888 du 19 juillet 2006 de la commission des finances sur la loi de règlement pour 2005 |
L'indicateur 1.2 « Proportion des crédits d'intervention délégués ou pilotés au niveau régional, par programme » montrait les limites de cette déconcentration , avec un taux compris en prévision pour 2007 entre 6 % et 24 % selon le programme, la cible pour 2008 étant revue à la hausse à respectivement 6 % et 41 % pour les programmes 103 et 102.
Cette relative amélioration serait le résultat du rattachement des crédits des anciens BOP territoriaux du programme « Développement de l'emploi » aux deux BOP territoriaux « emploi » subsistants, qui en augmente mécaniquement la taille et améliore la fongibilité.
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Observations portant sur le programme 155 «
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du
travail »
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* 28 Cette précision est utile car une part très importante des crédits d'intervention transite par le CNASEA. Or, bien, que certains de ces crédits ne soient pas délégués, certains sont, en pratique, gérés de façon déconcentrée ; il en va notamment ainsi des contrats aidés : la proportion entre secteur marchand et non marchand est fixée par le SPE au niveau régional, après analyse des conditions particulières de chaque bassin d'emploi dans le cadre de la programmation nationale.