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La politique spatiale française: bilan et perspectives

 

III. NAVIGATION, POSITIONNEMENT ET SYNCHRONISATION PAR SATELLITES : L'ESPACE COMME UN ENJEU STRATÉGIQUE MAJEUR

Les satellites ont ouvert des possibilités nouvelles dans trois domaines qui sont indissociables :

- la connaissance précise du champ gravitationnel de la Terre,

- la synchronisation des horloges et la diffusion précise du temps,

- le positionnement et la navigation.

Le caractère dual de ces trois domaines est fortement marqué. Chacune de ces trois dimensions commande des enjeux civils aussi bien que des enjeux militaires.

C'est ainsi que la connaissance du champ gravitationnel terrestre et celle de la position du lance-engin déterminent la précision avec laquelle on sait prévoir la trajectoire d'un engin balistique.

Les enjeux ont été compris dès le début des programmes spatiaux ; dès 1965, les satellites de navigation Transit permettaient aux bâtiments de l'US Navy, et en particulier aux sous-marins nucléaires, de déterminer leur position en mer avec une erreur inférieure à 100 m et diffusaient le temps avec une précision de quelques microsecondes. Les premiers satellites du CNES, Diapason et les deux satellites Diadème, lancés d'Hammaguir par Diamant A, étaient des satellites « géodésiques » qui utilisaient les mêmes techniques que Transit. Depuis cette époque, le programme spatial national n'a jamais cessé de se développer dans ce secteur de sorte que la France dispose de toutes les techniques nécessaires à la navigation précise par satellites et d'équipes scientifiques de niveau international, celles du GRGS (35(*)) en particulier, qui font jeu égal avec leurs homologues des Etats-Unis. Nos partenaires européens, en revanche, ont quelque peu négligé jusqu'à ce jour ce secteur de la technique spatiale. De ce fait, ils sont moins bien préparés que la France à affronter la situation créée par le système américain GPS. Le programme scientifique obligatoire de l'ESA ou les programmes optionnels n'ont mis en oeuvre, jusqu'à ce jour, aucun projet qui en relève.

La relation de l'Europe au système GPS domine les réflexions actuelles. C'est une question d'une importance capitale pour la définition d'une politique spatiale de la France et de l'Europe. Cependant, quelle qu'en soit l'importance, elle ne doit pas occulter d'autres éléments et conduire à les sous-estimer. Il s'agit notamment du système Doris développé et exploité par le CNES.

A. SYSTÈMES GLOBAUX DE NAVIGATION PAR SATELLITES (GNSS) : GPS, GLONASS ET GALILEO

Les systèmes globaux de navigation par satellites (GNSS, Global Navigation Space Systems) sont un enjeu stratégique capital pour l'Europe.

Le débat, engagé jusqu'au niveau le plus élevé des Etats européens autour du programme de navigation par satellite Galileo, donne lieu à une abondante littérature dans laquelle les détails techniques, juridiques et institutionnels complexes - et souvent confus - ont tendance à occulter l'importance des enjeux.

Ce rapport tentera de dégager les éléments essentiels sur lesquels devrait se fonder l'attitude politique de l'Europe.

1. Le contexte international

La situation à laquelle est confrontée l'Europe résulte d'une initiative déjà ancienne des Etats-Unis qui ont développé et déployé à des fins militaires, et sous le contrôle exclusif du DoD (Department of Defence), un système de positionnement précis, le GPS (Global positioning system).

Les usages à des fins civiles de ce système se sont développés de façon explosive et partout dans le monde. Il s'agit :

- du positionnement précis des mobiles : navires, aéronefs, automobiles, bus, taxis, machines agricoles, containers, etc.

- de la distribution précise du temps : le fonctionnement de vastes secteurs tels que téléphone mobile et transactions financières exige une synchronisation extrêmement précise d'installations terriennes pour permettre leur fonctionnement en réseau sur de vastes espaces géographiques. Cette synchronisation est assurée par des signaux GPS dont la disponibilité leur est devenue indispensable.

Ce système a donc engendré une dépendance majeure de la société civile à l'endroit des services qu'il fournit.

Dans le même temps, il s'intègre de plus en plus étroitement à la conception et à l'usage des systèmes d'armes au point d'en constituer un élément central. Il s'agit notamment de permettre des frappes de haute précision à grande distance, mais aussi à une petite unité ou même à un individu évoluant en territoire hostile de se positionner avec précision.

L'Union soviétique avait développé de son côté un système analogue, GLONASS, dont la Russie ne semble pouvoir assurer le maintien en conditions opérationnelles.

Le GPS est donc aujourd'hui en situation de monopole mondial.

Cette situation pose à l'Europe deux catégories de problèmes :

- ceux qui résultent de l'usage à des fins civiles d'un système militaire dont les caractéristiques ne sont pas a priori conçues pour répondre aux exigences des usagers civils. Ces problèmes se posent dans les mêmes termes pour tous les usagers civils, qu'ils soient européens ou américains. Une solution réside dans le développement de compléments au système. Cette démarche d'augmentation est celle qui est poursuivie avec le programme européen EGNOS.

- en second lieu et surtout, le problème de dépendance qui résulte de la démarche consistant à confier à un système sous contrôle étranger le fonctionnement de réseaux critiques de télécommunications et de transport, tant civils que militaires. L'acceptation de cette dépendance dans la conception de la politique spatiale serait complètement incohérente avec l'objectif d'autonomie qui sous-tend le programme de lanceurs.

La seule solution envisageable à ce problème est la construction d'un système européen autonome, fournissant les mêmes services que GPS ; c'est l'objet du programme Galileo.

2. Augmentation de GPS : EGNOS

L'objectif d'EGNOS est de remédier à deux obstacles au développement des usages civils de GPS :

- la garantie d'intégrité du service, qui est essentielle pour certains utilisateurs, et notamment pour l'aviation civile,

- le manque de précision lié à la dégradation volontaire qui réserve aux utilisateurs militaires américains l'accès à la précision ultime de GPS,

Le système GPS ne prévient pas l'utilisateur du dysfonctionnement d'un ou plusieurs satellites de la constellation. EGNOS est conçu essentiellement pour fournir en temps réel l'information correspondante qui est indispensable aux usages pour les transports et notamment pour l'aviation civile.

Deux autres programmes WAAS pour les Etats-Unis, couvrant l'ensemble des Amériques, et MSAS pour le Japon, couvrant la zone Asie-Pacifique, fournissent un service de même nature.

EGNOS remédie en somme aux déficiences du système GPS liées à son origine militaire, et permet d'étendre ses usages civils ; il ne permet aucun contrôle de la dépendance, qu'il tend au contraire à accroître en multipliant les utilisations accessibles à GPS.

3. Le projet GALILEO

Le projet Galileo est pour l'essentiel un GPS européen destiné à affranchir l'Europe de sa dépendance à l'endroit d'un système militaire sur lequel elle n'a aucun contrôle.

La définition technique du système Galileo doit naturellement tenir le plus grand compte des usages civils du système, s'agissant en particulier des garanties d'intégrité et de continuité du service. Cependant, quelle que soit la définition qui, compte tenu du niveau de technicité atteint par l'industrie spatiale européenne, sera finalement retenue, la faisabilité n'est pas douteuse. L'industrie européenne dispose de toutes les technologies nécessaires pour développer et déployer le système : horloges atomiques, techniques de télécommunication et de traitement du signal de navigation, réalisation des véhicules spatiaux. L'essentiel est ailleurs, dans la prise en compte des éléments sur lesquels peut se fonder la volonté politique et dans la définition des responsabilités institutionnelles et d'une organisation.

4. Les fondements d'une volonté politique

Les principaux éléments sur lesquels peut se fonder l'attitude politique de l'Europe à l'endroit de ce projet sont de trois ordres :

- les enjeux stratégiques,

- les enjeux économiques et industriels,

- les éléments de politique étrangère dominée par la relation avec les Etats-Unis.

a) Les enjeux stratégiques

L'acceptation ou le refus d'un degré élevé de dépendance stratégique est la question centrale que pose à l'Europe le programme Galileo. Le monopole mondial de GPS soumettra, à la disponibilité d'un système sous contrôle étranger unique, un grand nombre de secteurs, tant civils que militaires, d'une importance vitale pour la sécurité et l'économie de l'Europe : il existe une différence de nature entre le fait d'accepter cette dépendance comme une situation de fait temporaire et celui de la considérer comme un état de chose permanent dont la pérennisation est acceptable dans le long terme.

Passer de l'un à l'autre aurait des conséquences dont il convient de mesurer la portée :

- il s'agit en premier lieu de la cohérence de la politique spatiale ; rien ne sert d'assurer l'autonomie de l'Europe dans l'accès à l'espace si cette autonomie n'est pas utilisée pour assurer l'indépendance européenne dans le secteur qui est de nature à engendrer le degré le plus aigu de dépendance. Si l'on devait, dans ce domaine, s'en remettre à la bonne volonté américaine, c'est l'ensemble de la logique du programme spatial qu'il faudrait réviser.

- le degré d'autonomie dont on entend doter les moyens d'action de la politique européenne de Défense sont un autre domaine où la cohérence de la démarche européenne est en cause. Cette autonomie exige la disponibilité de moyens propres d'observation, de télécommunications et de navigation. Les programmes en cours pourvoient aux besoins dans les deux premiers domaines, mais non dans le troisième. Un enjeu de Galileo est donc la cohérence de la démarche européenne de défense. Rappelons que l'incorporation de GPS dans tous les systèmes d'armes américains a été rendue obligatoire par le Congrès.

- la visibilité internationale de la dépendance acceptée par l'Europe affecterait inévitablement la crédibilité politique de l'Europe. Cette visibilité est l'effet de l'extrême diversité et de l'importance des applications économiques de la navigation par satellite.

En outre, si l'on fait l'effort de s'abstraire des circonstances qui ont conduit à l'établissement d'un monopole mondial des Etats-Unis dans un domaine aussi critique, et si l'on réfléchit à la structure mondiale de responsabilités qu'il convient d'établir, on est conduit à reconnaître que les impératifs de disponibilité, de continuité et de sécurité du service ne peuvent être confiés à un système et à un centre de responsabilité uniques.

Une redondance sera, à terme, de plus en plus indispensable, ce qui met en évidence deux caractéristiques qui s'imposent à l'action européenne :

- assurer l'interopérabilité de GPS et de Galileo pour le bénéfice de l'ensemble des usagers mondiaux ;

- construire autour de ces deux programmes, et singulièrement autour des problèmes de sécurité que pose la disponibilité des services, une coopération étroite entre l'Europe et les États-Unis dans le respect de l'autonomie européenne.

b) Les enjeux économiques et industriels

L'appréciation des enjeux économiques et industriels pour l'Europe repose sur la prise en considération de deux éléments :

- le développement du marché des équipements et des services,

- l'avantage que donne à l'industrie américaine la position monopolistique de GPS.

S'agissant du premier élément, les études conduites par la Commission européenne, par le CNES et par l'ESA mettent en évidence une croissance exponentielle du marché mondial

Ces chiffres sont très supérieurs à l'investissement dans le segment spatial.

Il faut leur ajouter les bénéfices économiques pour les utilisateurs évalués par exemple à 160 M€/an pour la seule navigation aérienne en route et en approche.

 

2005-23

 

Services à valeur ajoutée

Ventes d'équipement

Total

GPS

74 milliards d'euros

79 milliards d'euros

154 milliards d'euros

GPS + Galileo

113 milliards d'euros

122 milliards d'euros

235 milliards d'euros

Bénéfice de Galileo

39 milliards d'euros

43 milliards d'euros

82 milliards d'euros

Ce tableau donne une estimation du bénéfice économique produit par les ventes d'équipements et de services à valeur ajoutée dans le marché de la navigation par satellites. Deux scénarios sont envisagés : GPS seul et GPS + Galileo. Le bénéfice procuré par Galileo pourrait atteindre 80 milliards d'euros sur la période 2005-2023 ; il est engendré par la combinaison d'un élargissement du marché et d'une part plus importante pour l'industrie européenne.

Ces chiffres ne prennent pas en compte les bénéfices indirects générés par l'utilisation de Galileo pour améliorer les conditions d'exploitation dans de nombreux secteurs économiques.

Source : Galileo - Involvin Europe in a New Generation of Satellite Navigation Services. Commission européenne. Février 1999.

En regard des évaluations du marché global, il faut apprécier les avantages que donnerait le projet européen aux industriels et aux utilisateurs.

On peut à cet égard emprunter à la réflexion américaine l'expression d'un objectif synthétique : « Décourager la prolifération des systèmes concurrents et donner à l'industrie des Etats-Unis la meilleure chance de maintenir son leadership actuel dans un marché commercial croissant »(36(*)).

La mise en oeuvre du projet Galileo donnera aux industriels européens une position stratégique comparable à celle de leurs compétiteurs américains ; elle supprimera l'avantage décisif que la maîtrise du GPS par leur Gouvernement donne aux industriels américains, et singulièrement leur capacité d'anticipation dans le domaine de la normalisation et de la standardisation des équipements et des services.

Au total, ce qui est en cause, c'est la présence de la technologie européenne dans ce qui va constituer, de plus en plus, dans les décennies qui viennent, l'un des fondements des réseaux mondiaux sur lesquels se développe la société de l'information.

c) La politique étrangère dans sa relation avec les Etats-Unis

La mise en oeuvre de Galileo conduira à une rupture de la situation de fait qui existe aujourd'hui dans ce domaine et qui est celle d'un monopole mondial des Etats-Unis.

Il est dans la nature des choses que les Etats-Unis cherchent à protéger ce monopole ; cependant, les raisons qu'ils peuvent avoir d'agir en ce sens doivent être examinées avec soin ; certaines répondent à des préoccupations qui sont parfaitement légitimes, alors que d'autres le sont moins.

L'existence d'un système global de navigation échappant à leur contrôle direct crée inévitablement une préoccupation de sécurité nationale que d'ailleurs l'Europe peut et doit partager. L'usage à des fins hostiles - pour le guidage d'un missile de croisière par exemple - doit de toute évidence être interdit et l'intégrité du système doit être préservée contre des agressions.

Compte tenu de l'impératif d'interopérabilité de GPS et de Galileo déjà évoqué, la maîtrise de ces aspects de sécurité exige que s'établisse un dialogue approfondi entre l'Europe et les Etats-Unis.

Il serait fâcheux en effet que cet impératif de sécurité serve d'alibi à d'autres motivations moins avouables que les Etats-Unis peuvent avoir de perpétuer leur monopole.

Ces motivations découlent généralement de l'analyse politique qui fait de l'espace un outil privilégié d'hégémonie mondiale et spécifiquement de l'étendue de la dépendance stratégique qui s'attache à la navigation par satellite.

Elles relèvent de l'analyse exprimée par le Space Policy Advisory Board, en 1992, dans les termes suivants : « Les Etats-Unis sont le leader mondial dans les technologies spatiales et la conversion des ressources de la défense pour protéger ce leadership serait un moyen efficace de renforcer la compétitivité américaine »(37(*)). Il est clair que dans ce domaine les intérêts de l'Europe et des Etats-Unis, qui convergent sur les problèmes de sécurité, deviennent divergents. Il y a bien entendu tout lieu d'attendre que les Etats-Unis utilisent les multiples moyens d'action diplomatiques et de pression dont ils disposent pour tenter de s'opposer à la constitution d'une volonté politique européenne. On trouve les éléments de cette démarche analysés et exprimés dans de nombreux documents américains ; ce passage, par exemple, sous-tend clairement une tactique de maintien du monopole : « Si les Etats-Unis continuent à fournir un signal gratuit de haute qualité, il est douteux que quiconque veuille engager les dépenses nécessaires pour bâtir un système spatial global comparable. Le contrôle des Etats-Unis sur le segment spatial de GPS leur permet de protéger leurs intérêts militaires, cependant que la compétition commerciale sur les équipements terriens tend à promouvoir la croissance économique globale » (38(*)).

Le caractère essentiel de la relation Europe-Etats-Unis ne devrait pas conduire à négliger la concertation avec la Russie et avec le Japon. Bien que l'avenir du système GLONASS soit passablement incertain, ce serait une erreur de ne pas maintenir un dialogue étroit avec les responsables russes. Par ailleurs, une concertation avec le Japon est nécessaire dans la perspective d'un système mondial global ; d'autant plus nécessaire que l'industrie japonaise a beaucoup développé les terminaux GPS et que les intérêts japonais ne sont pas fondamentalement différents de ceux de l'Europe.

5. La démarche de mise en oeuvre de GALILEO

Sans entrer dans une analyse détaillée de la démarche institutionnelle que nécessite la mise en oeuvre de Galileo, ce qui excéderait le cadre de ce rapport, on relèvera un certain nombre de caractères que devrait présenter cette démarche parce qu'ils expriment une politique spatiale et qu'en même temps ils conditionnent le succès de l'entreprise :

- la nature du projet, ses enjeux, ses objectifs imposent un contrôle politique de ses orientations et un contrôle civil gouvernemental de sa mise en oeuvre ; cela signifie que, comme c'est d'ailleurs le cas, les structures de l'Union européenne doivent être impliquées, de façon centrale ;

- la structure de gestion du projet doit être unique et la responsabilité technique doit être exercée par une entité unique dotée de l'autorité et de l'expérience technique indispensables. Il n'y a pas d'alternative, à cet égard, au recours à l'Agence spatiale européenne. Cela suppose qu'une relation formalisée soit établie entre l'Union européenne et l'Agence pour encadrer ce projet ; cette démarche n'a pas de précédent ; elle soulève sans doute beaucoup de difficultés de détail, mais on ne voit pas à quels obstacles de principe elle pourrait se heurter.

On pourrait par exemple rapprocher et fondre la notion de « projet optionnel » de l'ESA, telle qu'elle est définie dans la convention de l'Agence, et la notion de « joint undertaking » qui est défini dans l'article 171 ; on obtiendrait ainsi un cadre juridique commun à l'ESA et à l'Union.

- la question de la participation d'un financement privé et des formes qu'il pourrait prendre est considérée comme très importante par certains des Etats membres. Le projet Galileo n'est pas le meilleur de ceux auxquels on aurait pu songer pour initier cette démarche. La fourniture d'un service gratuit par GPS, qui fait partie, au moins pour un temps, d'une tactique de maintien du monopole américain, rend difficile l'identification d'un retour direct sur investissement. Il semble cependant désirable de poursuivre cette démarche à laquelle les industriels européens se sont montrés ouverts. Le mécanisme de « private funding initiative » (PFI) (par lequel un retour financier sur investissement est garanti par un achat de service par la puissance publique) pourrait offrir une issue et il aurait l'avantage supplémentaire de confronter le partenaire industriel non à une obligation de résultat.

Conclusion

Galileo apparaît comme la pierre de touche de la politique spatiale de l'Europe, c'est-à-dire comme le projet qui est susceptible de donner à l'effort spatial européen sa cohérence fondée sur une volonté politique d'autonomie stratégique.

Dans le même temps, il exige, pour la première fois, une démarche commune et fortement structurée de l'Europe politique et de l'Europe spatiale. Il constitue ainsi un enjeu critique dont dépend, en définitive, l'avenir - et même l'existence - d'une politique spatiale européenne.

Un signal positif a été donné tout récemment, le 5 avril 2001, par le Conseil des Ministres des Transports de l'Union européenne. Celui-ci a décidé d'autoriser la première étape, en 2001, de la phase de développement et de validation, qui sera financée à hauteur de 1,1 milliard d'euros à parts égales par la Commission européenne (fonds RTE - réseaux transeuropéens) et l'Agence Spatiale Européenne.

Par ailleurs, l'industrie européenne(39(*)) s'est mobilisée -par un engagement personnel à confirmer en 2001- pour le financement du projet, à hauteur de 200 millions d'euros, dès sa phase de développement.

Il est indispensable de continuer sur cette voie.

* (35) Groupement de Recherche en Géodésie Spatiale : organisme de recherche commun au Bureau des Longitudes, au CNES, à l'IGN et au CERCA.

* (36) «Deter proliferation of competing systems and allow US industry the best chance of maintaining its current leadership position in growing commercial markets »

in : SPACE emerging options for national power » Dana J. Johnson Scott Pace. C. Bryan-Gabbard RAND

* (37) « The U.S. is a world leader in space technology and the conversion of defence ressources to protect that leadership would be a valuable way to enhance US competitiveness ».

* (38) « If the United States continues to provide a free high-quality signal, it is doubtful that anyone else will undertake the expense of building a comparable global space system. US control of the space segment of GPS allows for protection of US military interests, while commercial competition in ground-based GPS equipment helps promote global economic growth »

* (39) Alcatel, Alenia Spazio, Astrium, Galileo Industries, Thales, TelespazIO ? EOIG, Sidereus, Aena, Casa, GMW, Hispasat, Logica, etc...