Les fonds sociaux : une prolifération nuisible à la transparence du financement de la sécurité sociale

¹ Cf. rapport de MM. Charles Descours, Jacques Machet et Alain Vasselle sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, n°356 (1999-2000).

² M. Charles Descours (équilibres financiers généraux et assurance maladie), M. Jean-Louis Lorrain (famille) et M. Alain Vasselle (assurance vieillesse).

³ Rapport d'information sur les lois de financement de la sécurité sociale, un acquis essentiel, un instrument perfectible (rapport Sénat n° 433, 1998-1999).

⁴ Proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (n° 268, 2000-2001).

⁵ L'évaluation de la Commission des comptes de septembre 2000 pour le solde de l'exercice 2001, soit + 15,4 milliards, était « tendancielle » et ne prenait pas en compte les « retraitements » financiers devant intervenir dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

⁶ Les nouveaux emplois créés par la réduction du temps de travail génèrent des recettes supplémentaires de cotisations pour la sécurité sociale qui justifieraient, selon le Gouvernement, la participation financière de cette dernière au financement des trente-cinq heures.

⁷ Rapport d'information sur le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) - avril 2001.

⁸ Si l'on y ajoute le solde encore dû par l'Etat au titre des exonérations de cotisations qu'il prend directement en charge, soit 600 millions, le montant total des exonérations de cotisations non compensé au régime général s'élève, en encaisssements/décaissements, à 13,2 milliards de francs en 2000.

⁹ Les dispositions du code de la sécurité sociale propres au FOREC précisent que, dans le cas où les recettes affectées ne suffisent pas à son équilibre, l'article L. 131-7 est alors applicable.

¹⁰ On observera que la multiplication des branchements et des transferts opérés par le Gouvernement dans les comptes sociaux conduit désormais à recourir systématiquement à des schémas, les mots étant, semble-t-il, impuissants à traduire de telles « tuyauteries ». La Commission des comptes de la sécurité sociale a choisi à son tour de procéder ainsi.

¹¹ Le questionnaire et les réponses du Gouvernement sont reproduits en annexe du présent rapport.

¹² L'UNEDIC ne semblait pas, à l'époque, concernée.

¹³ Projet de loi n° 512 (XIème législature) d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail, déposé le 10 décembre 1997.

¹⁴ Cf. rapport déposé pour le débat d'orientation budgétaire de juin 1999.

¹⁵ Selon l'expression de Mme Nicole Notat.

¹⁶ Le rapport de M. Jean-François Chadelat a été publié par « Liaisons sociales ».

¹⁷ Le rapport de M. Edmond Malinvaud est un rapport du Conseil d'analyse économique.

¹⁸ Dossier de presse «Sécurité sociale : les réformes portent leurs fruits», p. 7.

¹⁹ Pour 2000, la contribution budgétaire est incluse dans la catégorie de recettes « contributions publiques ».

²⁰ Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999, p. 46.

²¹ Un relèvement des quotités sur la pollution atmosphérique et les huiles usagées devant par ailleurs représenter 250 millions de francs de recettes supplémentaires.

²² 67 milliards de francs (nouvelle prévision du PLFSS pour 2001) diminués de 3,1 milliards de francs (recette tabacs annulée par le Conseil constitutionnel).

²³ Même si le Conseil constitutionnel a annulé cette disposition de la loi de financement de la sécurité sociale, elle a été réintroduite le 11 janvier 2001 dans le projet de loi de modernisation sociale (article 11 bis nouveau) adopté par l'Assemblée nationale.

²⁴ Cf. infra, p. 43.

²⁵ Cf. dossier de presse du 21 septembre 1999 et exposé des motifs du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

²⁶ Chronologiquement, le projet de loi de financement de la sécurité sociale est à la veille de la première lecture Sénat.

²⁷ Note précitée de la Direction du budget en date du 11 avril 2000.

²⁸ Décision n° 99-423 DC du 13 janvier 2000.

²⁹ Allocution de M. Jacques Chirac, Président de la République - réception des conseils économiques et sociaux régionaux - Palais de l'Elysée - mercredi 19 janvier 2000 - c'est votre rapporteur qui souligne.

³⁰ Pour reprendre les termes de la dépêche AFP du 20 janvier 2000.

³¹ L'ensemble de ces allégations ont naturellement été systématiquement démenties par les faits.

³² Communiqué à la presse du « Ministère » de l'emploi et de la solidarité - Jeudi 20 janvier 2000.

³³ Réponse à M. Charles Descours, Sénat, Séance du 20 janvier 2000 (JO débats Sénat page 193).

³⁴ L'évaluation d'ici à 2020 de ces « siphonnages » donne le tournis.

³⁵ Communication devant la commission le 19 avril 2001.

³⁶ Cette recette s'est finalement élevée à 3,2 milliards de francs, cf. infra.

³⁷ Source : Communiqué de presse du ministère de l'économie et des finances du mardi 30 janvier 2001, « Dernières opérations comptables concernant le budget 2000 ».

³⁸ Cf. ci-dessus le débat passionnant concernant le mois de janvier 2000...

³⁹ Rapport AN, n° 2387, p. 51.

⁴⁰ A part les prévisions de l'annexe f) du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

⁴¹ Rapport n° 306 (1997-1998) déposé le 25 février 1998.

⁴² Rapport n° 58 (1999-2000), tome I, déposé le 9 novembre 1999.

⁴³ Selon le Gouvernement lui-même, la modération salariale totale, par anticipation et après le passage effectif aux 35 heures, freinerait la hausse du salaire moyen par tête d'environ 0,3 point en moyenne annuelle en 2000, 0,2 point en 2001 et 0,1 point en 2002. Ce chiffrage ne prend pas en compte l'effet négatif des années 1998-99 : il est désormais admis, en effet, que la modération salariale a été anticipée dès la fin de l'année 1997.

⁴⁴ Rapport d'information n° 356 (1999-2000).

⁴⁵ Mme Aubry, JO débats AN, 1 ^ère séance du 29 janvier 1998, p. 754.

⁴⁶ En dehors même de tous les transferts financiers complexes opérés en dépenses entre l'Etat et la sécurité sociale (majoration de l'allocation de rentrée scolaire, prise en charge par le FSV de cotisations de retraite complémentaire, ...).

⁴⁷ Selon « Les Echos » du 3 avril 2001.

⁴⁸ Loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite dont l'abrogation constitue une saga digne du FOREC.

⁴⁹ Mme Ségolène Royal, Questions au Gouvernement, séance du 29 mars 2001, Journal Officiel Débats Sénat - p. 898.

⁵⁰ Cf. commission des Affaires sociales, rapport d'information n° 356, 1999-2000.

⁵¹ Sénat, réponse à M. Alain Vasselle, jeudi 29 mars 2001, questions d'actualité au Gouvernement, journal officiel p. 898

⁵² JO Débats AN - 2 ^e Séance du 27 octobre 1998, p.7368.

⁵³ Rapport de M. Jean-Michel Charpin, Commissariat général du Plan L'avenir de nos retraites (avril 1999).

⁵⁴ Déclaration de M. Lionel Jospin, Premier ministre, sur l'avenir des retraites (Hôtel Matignon, le 21 mars 2000).

⁵⁵ Cf. annexe.

⁵⁶ Flash, Caisse des dépôts et consignations.

⁵⁷ Rapport précité de M. Jean-Michel Charpin.

⁵⁸ 26 mars 2001, communiqué du ministère de l'Emploi et de la Solidarité, « Financement du fonds de réserve des retraites ».

⁵⁹ Réponse au questionnaire de votre rapporteur, cf. annexe.

⁶⁰ Source : réponse au questionnaire précité.

⁶¹ Source : réponse au questionnaire précité.

⁶² Groupe interministériel présidé par M. Olivier Davanne.

⁶³ Patrick Artus, « Retraites : sortons de la confusion », La Tribune, 28 février 2001.

⁶⁴ Inférieur à 44.914 francs annuel au 1 ^er janvier.2001.

⁶⁵ En raison du transfert à la CNAF des majorations de pension pour enfants, cf. III-B-3.

⁶⁶ 26 mars 2001 « Financement du fonds de réserve des retraites ».

⁶⁷ FSV, Conseil d'administration du 14 décembre 2000, point 12.2.

⁶⁸ Cf. Alain Vasselle, rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, n° 67 (2000-2001), tome III, assurance vieillesse, p. 39.

⁶⁹ Déclaration précitée.

⁷⁰ Ministère de l'Emploi et de la Solidarité, communiqué de presse du 26 mars 2001.

⁷¹ Lionel Jospin, 29 mai 2000, Discours d'installation du Conseil d'orientation des retraites.

⁷² La même question se pose pour l'échéance de 2020 : s'agit-il de début ou de fin 2020 ?

⁷³ Source : réponse du FSV au questionnaire de votre rapporteur, cf. annexe.

⁷⁴ Ministère de l'Emploi et de la Solidarité, 26 mars 2001 « financement du Fonds de réserve ».

⁷⁵ Synthèse des travaux du groupe interadministratif sur le fonds de réserve, 1 ^er février 2000, note figurant parmi les documents remis par la Direction de la Prévision.

⁷⁶ Cf. II-C.

⁷⁷ Direction de la Prévision, 21 janvier 2000, sous réserve qu'ils ne soient pas affectés au comblement des déficits de la CNAVTS, cf. III-F-2.

⁷⁸ Note précitée de la Direction de la Prévision se référant au groupe de travail interministériel.

⁷⁹ Cf. plus bas, III-F.

⁸⁰ Fonds de financement des trente-cinq heures.

⁸¹ Déclaration précitée.

⁸² Communiqué de presse du 26 mars 2001 : financement du fonds de réserve des retraites.

⁸³ Source FSV, documents examinés par le conseil d'administration du FSV le 14 décembre 2000.

⁸⁴ Document de presse, présentation de l'allocation personnalisée d'autonomie.

⁸⁵ Conseil d'administration de la CNAV, 1 ^er mars 2001, délégation des employeurs.

⁸⁶ Même hypothèse de croissance de CSG selon le FSV.

⁸⁷ Dossier de presse APA, 13 février 2001.

⁸⁸ Conseil d'administration de la CNAVTS, 1 ^er mars 2001.

⁸⁹ Ministère de l'Emploi et de la Solidarité, communiqué de presse du 26 mars 2001.

⁹⁰ Cf. II-C-1.b.

⁹¹ Cf. M. Alain Vasselle, rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, n° 67 (2000-2001), tome III, pages 42 et suivantes .

⁹² Projet de loi de modernisation sociale, article 11 bis nouveau.

⁹³ C f. encadré : Les conséquences comptables de la prise en charge de la dette AGIRC, ARRCO pas le FSV.

⁹⁴ Cf. Jean-Louis Lorrain, Financement de la sécurité sociale 2001, Tome II, Famille, p. 25-26, rapport n° 67.

⁹⁵ Rapport du Gouvernement sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier.

⁹⁶ Cf. III-B-2-b.

⁹⁷ Cf. communiqué du 26 mars 2000.

⁹⁸ Conseil d'administration du FSV, 14 décembre 2000, point 12-2.

⁹⁹ Point presse, 11 mai 2000, à l'occasion de la publication n° 11 de la lettre de l'ART.

¹⁰⁰ Alors M. Christian Sautter.

¹⁰¹ Etude des dossiers, puis enchères, pour les candidats sélectionnés.

¹⁰² Suez-Lyonnaise présentait un mobile différent.

¹⁰³ M. Jean-Marie Messier, cité in La Tribune du 26 janvier 2001.

¹⁰⁴ Cf. La contrainte financière.

¹⁰⁵ Questionnaire précité cf. annexe.

¹⁰⁶ Question d'actualité d'Alain Vasselle au Gouvernement, 2 février 2001, JO Débats Sénat.

¹⁰⁷ Sénat, question d'actualité, séance du 29 mars 2001, JO, p. 898.

¹⁰⁸ Votre rapporteur a finalement trouvé une réponse tardive, et confidentielle, à sa question par l'intermédiaire d'une note de bas de page ¹⁰⁹ figurant dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale rendu public le 7 juin 2001 : « Le désistement de deux opérateurs en janvier 2001 aurait affecté exclusivement le FRR. Afin de préserver ses ressources, le Premier ministre a décidé que la répartition initiale entre le FRR et la CADEP serait rétablie en 2001, soit 57 % pour le FRR, 43 % pour la CADEP. Sur ces nouvelles bases, et pour 2001, le Fonds devrait percevoir 9,25 milliards de francs et la CADEP 7 milliards de francs » (Rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2001, p. 39).

¹¹⁰ Mme Elisabeth Guigou, JO Débats Sénat, séance du 14 novembre 2000, p. 5987.

¹¹¹ Cf. plus haut, III-A-2.

¹¹² Communiqué de presse du 26 mars 2001, financement du fonds de réserve des retraites.

¹¹³ Georges Orwell, 1984.

¹¹⁴ Cf. avant-propos « la stratégie du brocanteur ».

¹¹⁵ Source FSV, réponse au questionnaire, annexes.

¹¹⁶ Comme le suggère l'évolution de France Télécom.

¹¹⁷ Cf. ci-dessous IV.

¹¹⁸ Février 2001.

¹¹⁹ M. Alain Vasselle, rapport sur le projet de financement de la sécurité sociale pour 2001, n° 67 (2000-2001), Tome II, Assurance vieillesse.

¹²⁰ Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2001 (n° 2624 - tome I), p. 155 et suivantes.

¹²¹ JO Débats Sénat, séance du 16 novembre 2000 p. 6140

¹²² Communiqué de presse du 26 mars 2001, « Fonds de réserve des retraites ».

¹²³ Cf. notamment le projet de loi relatif au droit des malades et à la modernisation du système de santé annoncé depuis septembre 1999 ou le projet de loi révisant les lois dites « bioéthiques » attendu depuis juillet 1999.

¹²⁴ Audition par la commission des Affaires sociales, 24 octobre 2000.

¹²⁵ Conseil d'administration du FSV, 14 décembre 2000.

¹²⁶ Ce qui exclut tous les autres régimes.

¹²⁷ Cf. II-B.

¹²⁸ Selon M. Jean-Luc Cazettes, audition par la commission des Affaires sociales le 24 octobre 2000.

¹²⁹ Entretien au journal Le Parisien 24 avril 1999.

¹³⁰ Réponse au questionnaire, 22 février 2001.

¹³¹ Cf. encadré : la concurrence indispensable

¹³² Conseil d'administration du FSV du 14/12/2000.

¹³³ Banque de la sécurité sociale où est tenue la trésorerie de la CNAVTS.

¹³⁴ « Le fonds de financement des trente-cinq heures : un déficit structurel, une existence virtuelle, une menace réelle sur les comptes de la sécurité sociale ».

¹³⁵ Soit un jour avant l'annonce du 6 juin par M. Laurent Fabius.

¹³⁶ Différentiel de taux d'intérêt.

¹³⁷ Cf. IV-A-1.

¹³⁸ Réponse au questionnaire précité.

¹³⁹ Cf. réponse au questionnaire précité

¹⁴⁰ Réponse au questionnaire.

¹⁴¹ Cf. II-B-2.

¹⁴² Projet de loi Sénat n° 279 (2000-2001) adopté par l'Assemblée nationale le 10 mai 2001.

¹⁴³ Ce rappel reprend le développement du rapport n° 315 (2000-2001) présenté par votre rapporteur au nom de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi précité.

¹⁴⁴ Voir annexe n° 1.

¹⁴⁵ Loi n° 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille.

¹⁴⁶ Réponse au questionnaire du 2 mai 2001, cf. annexe n° 1.

¹⁴⁷ Cf. en annexe n° 2 le bilan de la loi du 25 juillet 1994, dite « loi famille », présenté devant le Conseil d'administration de la CNAF.

¹⁴⁸ Olivier David, L'accueil de la petite enfance, services et aménagement du territoire, Presses universitaires de Rennes, 1999.

¹⁴⁹ Olivier David, opus cité.

¹⁵⁰ Ibidem.

¹⁵¹ M. Georges Hatchuel, « Des possibilités d'accueil limitées », les lettres de la CNAF janvier 1990.

¹⁵² Lecture du tableau : ainsi 47,5 % des structures collectives se trouvent dans les 12 départements dont le taux d'urbanisation est le plus fort (87 à 100 %).

¹⁵³ Rapport sur les orientations de la politique de la santé et de la sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier annexé à l'article premier de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

¹⁵⁴ Sur ces 70.000 places nouvelles, 30.000 à 40.000 reposent sur la mise en place du FIPE.

¹⁵⁵ Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la Famille et à l'Enfance, Sénat, séance du 15 novembre 2000, Journal Officiel p. 6117-6118.

¹⁵⁶ M. Charles Descours, même référence.

¹⁵⁷ Rapport sur les orientations de la politique de santé et de la sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier annexé à l'article premier de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

¹⁵⁸ JO débat Sénat précité.

¹⁵⁹ Dossier de presse de la Conférence de la famille du 11.06.2001.

¹⁶⁰ Dossier de presse, Conférence de la famille du 11.06.2001.

¹⁶¹ Entretien à « Hommes et Libertés » n° 3, 1984.

¹⁶² Mesures concernant la branche famille. La loi comporte par ailleurs plusieurs mesures dans le domaine du droit du travail, qui ne sont pas étudiées dans le cadre de la présente note.

¹⁶³ Pour la bonne coordination des travaux de contrôle conduits par notre Assemblée, votre rapporteur a tenu à informer de cette initiative M. Alain Lambert, président de la commission des Finances, par un courrier en date du 5 mai 2001.

¹⁶⁴ Ce fonds ne semble pas encore disposer de sigle.

¹⁶⁵ Source : CCSS septembre 1998 (pp 172 et 173) (données en encaisse- 65ment/décaissement)

¹⁶⁶ Source : donnée CNAMTS résultats du FORMMEL 1998 (en droits constatés) à distinguer des données de la CCSS de septembre 1998 qui sont en encaissement/décaissement.

¹⁶⁷ Source compte de résultat en droits constatés CNAMTS exercice 1999 (à comparer aux données CCSS septembre 1999, en encaissement/décaissement à savoir :

- concernant les dépenses d'informatisation : 408 MF en 1998 et reliquat de 27,9 MF en 1999

- concernant l'ADR : prévision de dépenses revue à la baisse à 906 MF (effet mesure MICA-décret du 31 août 1998) ce qui conduit à un déficit prévisionnel de 114 MF.

¹⁶⁸ Données CNAMTS résultats FORMMEL 2000.

¹⁶⁹ Données CNAMTS budget prévisionnel FORMMEL 2001.

¹⁷⁰ Le régime de l'allocation ADR est fixé par le décret n° 97-379 du 21 avril 1997 (JO du 22 avril 1997). L'article 7 de ce décret prévoit que la cotisation est financée à hauteur de 68,75 % par les régimes d'assurance maladie et de 31,25 % par les médecins.

¹⁷¹ La répartition entre les caisses est effectuée depuis 1998 sur la base de la « clé PAM » fixée annuellement par arrêté (86,5 % pour la CNAMTS en 2000).

¹⁷² C'est le solde qui est enregistré par la CCSS dans les comptes de la branche maladie (dépense/FORMMEL).

¹⁷³ Etude FORMMEL 2000. L'apport de l'informatique dans la pratique médicale avec le concours du CSSIS et du CREDES.

¹⁷⁴ Un échantillon de 3.200 médecins volontaires sur les 64.000 médecins libéraux déjà informatisés grâce à l'aide du FORMMEL soit 5 %.

¹⁷⁵ Source : rapport pour l'année 2000 du comité national de gestion du FAQSV (en date du 24 avril 2001).

¹⁷⁶ p. 191.

¹⁷⁷ Ces crédits n'ayant pas le caractère de recettes budgétaires annuelles, le solde comptable est de fait chaque année reporté sur l'exercice suivant.

¹⁷⁸ Le solde des autorisations de programme en fin d'année est entièrement reportable sur l'année N+1.