2. Des améliorations limitées à envisager en matière juridique et fiscale
Le régime fiscal des monuments historiques apparaît dans l'ensemble favorable surtout depuis qu'il a été procédé à la baisse de la TVA dont bénéficient à plein les propriétaires privés.
En revanche, sur le plan juridique, il reste des progrès à faire pour mieux prendre en compte les besoins spécifiques des monuments historiques, soit pour renforcer leurs prérogatives de maîtres d'ouvrage dans leur relation avec les ACMH, soit pour favoriser la gestion ou la transmission des monuments.
a) Des adaptations ponctuelles du régime fiscal
Le régime fiscal a paru globalement satisfaisant , même s'il doit évoluer vers plus de souplesse dans la prise en compte des charges attachées à la possession d'un monument historique.
Dans un souci de lisibilité, votre rapporteur spécial avait, dans un premier temps, réfléchi aux avantages que comporterait, de ce point de vue, la substitution d'un système de crédits d'impôt à un régime de déductibilité de charges du revenu global. La déductibilité des charges ne se justifie pleinement que lorsque les charges correspondent à des recettes spécifiques. S'agissant d'une possibilité de déduction du revenu global, votre rapporteur spécial s'était demandé s'il n'aurait pas été plus cohérent avec l'évolution récente du code des impôts, et surtout, plus clair, de prévoir un système de crédit d'impôt en pourcentage des travaux engagés, dès lors bien sûr que ces travaux ont été autorisés par le représentant qualifié de État.
Un tel système aurait eu l'avantage de la transparence, puisque l'on saurait l'importance de la dépense fiscale, évaluée à 7,6 millions d'euros sur des bases relativement approximatives. Mais il aurait également l'intérêt de faciliter la gestion administrative des aides de État à la restauration des monuments historiques dans la mesure où l'aide aurait été plus facile à moduler selon les caractéristiques de l'immeuble.
A la réflexion, votre rapporteur spécial a considéré qu'un tel système pourrait être perçu, à cause de sa souplesse, comme transformant la nature d'un régime fiscal. Celui-ci aurait cessé d'être un mode de prise en compte de charges réelles pour devenir un avantage fiscal comme les autres, modulable de façon discrétionnaire et donc plus fragile. Telle est la crainte que votre rapporteur a voulu dissiper en renonçant à explorer cette piste.
(1) Dissocier subvention et déductibilité
On note qu'actuellement les propriétaires de monuments classés ou inscrits non ouverts au public, ne bénéficient de la déductibilité des charges que lorsque les travaux concernés font l'objet d'une subvention de l'État ou lorsque la maîtrise d'oeuvre est assurée par lui. 9 ( * )
Dans son rapport précité, M. François Cailleteau se montre favorable à la déconnexion entre le subventionnement ou la maîtrise d'ouvrage de l'État et la possibilité de déduction pour favoriser le désengagement financier de l'État. Il s'agit d'éviter une double pénalisation, puisque le propriétaire, qui voudrait anticiper sur ce que la CRMH est en mesure de programmer pour des raisons techniques ou financières, doit renoncer à la subvention et à la déductibilité.
S'il considère qu'il faut mettre fin à des pratiques de subventionnement minimes portant parfois sur quelques centaines d'euros, c'est avant tout pour alléger la charge de travail des services dans le traitement de dossiers qui doivent être soumis à la conférence administrative régionale, tout en permettant aux propriétaires d'effectuer leurs travaux quand ils en ont envie et non quand l'administration veut bien l'inscrire dans sa programmation financière.
On souligne que les travaux ne seraient déductibles, indépendamment de toute subvention ou de la maîtrise d'ouvrage de l'État, que s'ils ont obtenus les autorisations requises et s'ils ont satisfait aux contrôles de conformité.
Certains estiment toutefois que le maintien de subventions de l'État central reste même quand celles-ci ne constituent pas un appoint financier indispensable, psychologiquement nécessaires du point de vue du propriétaire qui se sent aidé à supporter une charge supplémentaire et du point de vue des collectivités territoriales, qui y voient la garantie technique de l'intérêt de leur soutien.
(2) Faciliter l'étalement de la déductibilité et le préfinancement des opérations
Rares sont les propriétaires qui assurent eux-mêmes la maîtrise d'ouvrage à cause d'une interprétation erronée de la loi de 1913, qui fait ce de mode de gestion l'exception alors qu'il devrait être la règle, mais d'une façon générale, parce qu'il faut bien reconnaître que la technicité du « métier » de maître d'ouvrage et la nécessité d'avancer les fonds, font considérer qu'il est plus simple de s'en remettre à l'État.
Cet état de chose est préjudiciable au fonctionnement du système dans son ensemble. Il en résulte à la fois une surcharge de travail des services de la CRMH et la multiplication des marchés publics.
Surtout depuis l'entrée en vigueur du nouveau code des marchés publics, il y a là un facteur de rigidité et de ralentissement des opérations. Non seulement cela demande des délais supplémentaires et la multiplication des pièces comptables, mais encore cela exclut de la soumission des artisans locaux, conservateurs spontanés de techniques de construction locales et qui n'ont pas les capacités techniques et la patience pour soumissionner à des marchés publics .
Sans doute aurait-on pu imaginer de mettre en place des systèmes d'aide différenciés selon que le propriétaire assume ou non ses responsabilités de maître d'ouvrage . Ce ne serait qu'une façon de faire payer aux propriétaires un service de maîtrise d'ouvrage déléguée, actuellement gratuit. Il s'agit d'une piste à laquelle votre rapporteur spécial a, pour un premier temps, renoncé au profit d'une mesure positive, plus visible, consistant à inciter au préfinancement et à l'étalement dans le temps de l'avantage fiscal que constitue la déductibilité.
On pourrait pour faciliter les mises de fonds initiales et lisser les déductions fiscales, mettre en place un « plan épargne monument historique », qui pourrait être abondé par des versements déductibles dans les mêmes conditions que les travaux sur les monuments historiques -avec une durée de validité déterminée et un système de réintégration dans le revenu imposable en cas de non réalisation des travaux- pour permettre aux propriétaires de financer la part des travaux restants à leur charge.
(3) Adapter et aligner les régimes en matière de droits de mutation et d'ISF
Tout comme l'impôt sur le revenu, l'imposition, du capital est relativement lourde en France. A défaut d'une baisse générale, qui reste souhaitable mais est sans doute peu réaliste, il est logique de l'aménager pour en faire un instrument au service des politiques publiques.
En l'occurrence, il s'agirait de parvenir, à terme, à diminuer les besoins de crédits budgétaires en incitant les particuliers à adopter un comportement individuel allant dans le sens de l'intérêt général pour favoriser le bon entretien et l'ouverture au public des monuments historiques .
Votre rapporteur spécial propose ainsi de :
• reprendre l'amendement d'origine gouvernementale adopté à l'occasion de la discussion de la proposition de loi relative au patrimoine déposée par M. Pierre Lequiller, instaurant un régime d'exonération partielle des droits en contrepartie d'une moindre durée d'ouverture au public ;
• créer un régime complémentaire d'exonération, sur agrément, pour les monuments historiques non ouverts au public mais subordonné au respect d'obligations en matière d'entretien ;
• étant précisé que, dans les deux cas, l'avantage prendrait la forme d' un abattement d'assiette de l'ordre de 50% pour le calcul des droits de mutation .
Le dispositif de l'article 795 A du CGI qui impose d'importantes sujétions aux propriétaires, doit être assoupli, notamment en ce qui concerne la durée minimale d'ouverture annuelle, et la sanction en cas de non-respect de la convention.
Les conditions d'ouverture imposées actuellement, -au moins 80 jours par an- sont très lourdes 10 ( * ) , en termes de charges de gardiennage et de sécurité, tout en augmentant les risques de vol, dont on sait qu'ils sont un grave sujet de préoccupation pour les propriétaires privés.
L'amendement, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, prévoit un régime d'exonération de 50 % des droits de mutation pour une ouverture au public de 30 jours au moins par an, la période de l'année sans d'ailleurs que soient précisées les modalités -notamment en terme de saison de l'année - de la durée d'ouverture. Un tel dispositif paraît raisonnable à votre rapporteur spécial.
Le problème du non-respect de la convention pose de délicats problèmes juridiques exposés avec rigueur dans le rapport de M. Pierre Laffitte, au nom de la commission des affaires culturelles, sur la proposition précitée.
On peut rappeler que, pour que l'exonération des droits correspondants à la première mutation soit acquise, il faut attendre le décès du dernier des signataires, et l'on comprend que beaucoup hésitent à s'engager pour une durée aussi longue - compte tenu de l'augmentation de l'espérance de vie - et de l'importance de la sanction telle que l'interprète l'administration fiscale, en décalage avec la lettre du texte, à savoir, le rappel des droits à compter du jour de l'ouverture de la succession majoré des intérêts de retard.
L'amendement adopté à l'Assemblé à l'occasion de la proposition de loi Lequiller se contente de prévoir que l'intérêt de retard serait réduit de 1% tous les ans avec pour conséquence qu'il ne serait « plus perçu d'intérêts de retard pour la période de respect suivant la dixième année ».
Au-delà du progrès que constitue cette formule, il faut noter qu'elle consacrerait une interprétation du code général des impôts manifestement contraire à l'esprit du législateur, puisqu'elle reviendrait à permettre à l'administration de bénéficier à la fois de l'actualisation du prix -à la hausse et pas à la baisse - et d'intérêts de retard, alors que le texte tend clairement à faire calculer les droits a compter du jour où la convention n'est pas respectée aux taux applicables à la transmission lors de la signature de la convention.
(4) Envisager des transferts mixtes dons et dations de meubles assortis d'un maintien in situ
Le régime de la dation en paiement d'oeuvre d'art de l'article 1716 bis du CGI, institué par l'article 2 de la loi n° 68-1251 du 31 décembre 1968, a permis dans certains cas, très rares, à permettre le maintien in situ d'oeuvres : deux ensembles de tapisseries ont pu ainsi rester dans les bâtiments qui les abritaient.
Peut-on aller plus loin ? Cela paraît a priori difficile dans la mesure où la dation est un mode de paiement de l'impôt , non une libéralité. L'État est pleinement propriétaire des biens et peut donc les affecter où bon lui semble, en tous cas sans qu'aucune garantie puisse être donnée sur la pérennité du dépôt.
En revanche, si le transfert était de nature mixte, don et dation, c'est-à-dire s'il comportait un élément de libéralité, dont le niveau resterait à définir, résultant de la prise en compte du bien pour une valeur quelque peu inférieure à la valeur de marché du bien, les principes seraient saufs et la question serait selon votre rapporteur spécial, à réexaminer.
Une telle possibilité devrait être encadrée de façon stricte et réservée :
• aux biens meubles classés ou inscrits et, éventuellement, aux ensembles mobiliers classés, ayant pas donné lieu à indemnité au moment du classement ;
• aux biens situés dans un monument ouvert à la visite au moins 30 jours par an dans les mêmes conditions que le régime complémentaire du 795 A précité.
b) Rééquilibrer les relations avec les ACMH
Votre rapporteur spécial a déjà dénoncé une mise à l'écart anormale du propriétaire privé d'opérations de restauration qui les concernent au premier chef en leur qualité de principaux financeurs et de personnes ayant la jouissance du monument.
Pour restaurer le propriétaire dans ses droits, il faut lui donner la possibilité d'être mieux entendu au niveau de la conception du projet de restauration, éventuellement pour lui permettre d'obtenir la modification d'un projet qui ne lui convient pas, et de choisir dans la plupart des cas, l'architecte, qualifié, auquel il veut confier le monument.
(1) Faciliter le changement d'interlocuteur
Comme on l'a vu l'ajout par la loi du 12 juillet 1985, dite loi MOP, d'un quatrième alinéa à l'article 9 de la loi 1913 qui permet à l'État de rendre la maîtrise d'ouvrage au propriétaire par voie de convention, n'a pas clarifié les choses.
Il est hautement significatif qu'il a fallu attendre 1995, pour qu'une circulaire vienne « rectifier le tir » en indiquant que les propriétaires ne doivent pas être exclus des réunions où l'on fait le diagnostic de l'état du monument : « l'intervention de l'État en qualité de maître d'ouvrage doit être comprise dans un sens de mise à disposition de compétences et non pas de substitution aux responsabilités du propriétaire » .
On peut d'ailleurs s'étonner de ce que cette circulaire aille jusqu'à prévoir la possibilité pour le propriétaire, de participer aux commissions d'ouverture des plis, ce qui est la moindre des choses, dès lors que la participation financière du propriétaire, et, ce qui est le cas le plus fréquent, significative.
Le statut des architectes en chef, tel qu'il résulte du décret n° 80-911 du 20 novembre 1980, prévoit la possibilité pour un propriétaire privé ou public, autre que l'État ministère de la Culture, de faire appel à un autre ACMH, sous réserve d'une approbation ministérielle.
En fait, la circulaire restreint à mots couverts les possibilités offertes par la disposition : « Afin d'éviter les modifications trop importantes ou rapides des circonscriptions, et une dispersion des activités des architectes en chef des monuments historiques, je souhaite que les demandes adressées à l'administration soient motivées et se fondent sur des difficultés de fonctionnement réelles confirmées par le directeur régional des affaires culturelles et l'inspecteur général architecte territorialement compétent ou sur des raisons d'expériences particulières pour un type de monuments ou d'interventions. »
En fait, les esprits évoluent, puisque la profession -qui souligne volontiers qu'elle ne bénéficie pas d'un monopole car un propriétaire privé peut demander la nomination d'un ACMH « hors territorialité » -, semble prête à accepter la liberté de choix de l'ACMH par les propriétaires privés, « dès lors que la demande ne consiste pas à remettre en cause un projet adopté ».
(2) Mettre en place une instance d'arbitrage
Dans le système plus concurrentiel, qui a les faveurs de votre rapporteur spécial, c'est-à-dire dans lequel le propriétaire choisit son architecte, la mesure ne se justifie pas.
En revanche, tant que le régime actuel perdurera, il est souhaitable de mettre en place un système d'arbitrage entre le propriétaire, qui paye et a la jouissance du bien, et l'architecte en chef des monuments historiques compétent.
Cette instance, au sein de laquelle les associations représentatives devraient être présentes, aurait pour tâche de trouver un compromis entre les propriétaires privés et l'Administration , en cas de refus d'autorisation ou de choix par l'ACMH d'un projet jugé inadapté par le propriétaire.
La mesure est, dans le cadre actuel, d'autant plus nécessaire que les instances institutionnelles compétentes, commissions régionales du patrimoine et des sites et la commission supérieure des monuments historiques, font une large place aux représentants de l'administration, ce qui peut donner l'impression qu'au sein des instances d'appel l'administration est quelque peu juge et partie.
c) Mesures juridiques complémentaires
Peut-être notre pays devrait-il s'inspirer des pratiques en vigueur dans d'autres pays et notamment en Grande-Bretagne, où l'on fait spontanément une plus grande place à l'initiative privée d'intérêt général.
Contrairement à la France où l'Administration a tendance à ignorer le monde associatif considéré comme poursuivant des fins particulières, au Royaume-Uni, on s'appuie beaucoup, pour l'exécution même du service public, sur le monde des organisations à but non lucratif.
Au nom de l'Arm length principle , la Grande Bretagne préfère « agir à distance » et confier une partie de son action en matière culturelle à des organismes indépendants comme le Art Council ou le National Heritage Memorial Fund . Bien qu'encadré par la loi et en dépit de l'adjectif de National figurant dans son nom, le National Trust est une association bénévole entièrement indépendante de l'État et qui ne reçoit pas de subventions régulières de l'État. Tous ceux qui ont visité les châteaux du National Trust ne manquent pas de remarquer le professionnalisme dont fait preuve cette organisation notamment grâce à l'apport des bénévoles.
C'est avec cet exemple en tête qui ne peut bien sûr être transposé en l'état, que votre rapporteur spécial estime qu'il faut étudier une adaptation de notre droit et des pratiques administratives pour mieux reconnaître l'apport des associations réformer le droit des fondations et faciliter l'emploi des bénévoles.
(1) Reconnaître le rôle des associations
Il convient de réévaluer le rôle des associations comme la place du mécénat, surtout, du bénévolat, tant au niveau de la gestion que de l'animation voire de l'étude des monuments.
Sans aller jusqu'à associer les représentants des associations de propriétaires aux réunions de la Conférence administrative régionale, ce qui a semblé aller trop loin dans l'économie mixte, il a paru en revanche souhaitable de créer une instance de concertation régionale , une sorte de comité régional pour la protection et la mise en valeur des monuments historiques, au sein duquel pourraient être débattues toutes les questions réglementaires générales intéressant les propriétaires privés, y compris la programmation financière ou la gestion locale des monuments gérés par le centre des monuments nationaux..
(2) Promouvoir les emplois saisonniers et le bénévolat
A défaut de promouvoir le bénévolat comme en Grande-Bretagne, on pourrait songer à prévoir des allègements de charges comme c'est le cas avec le contrat « vendanges » et à développer l'usage des chèques emplois-service pour les travaux temporaires afin de favoriser l'ouverture saisonnière au public.
Votre rapporteur rejoint ainsi l'initiative qui a conduit M. Henri de Raincourt à déposer devant le Sénat à l'occasion du débat sur le projet de loi portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise, un amendement qui tendait à faciliter l'offre d'emplois saisonniers aux jeunes , lycéens ou étudiants, pendant leurs vacances.
Sur un plan pratique, il s'agirait, dans un souci de simplification, de créer un chèque emploi services assorti d'un allègement de charges.
Le ministre des affaires sociales a évoqué, avant que l'auteur de l'initiative ne retire son amendement, une série d'obstacles techniques. Ainsi, dans le cas des jeunes saisonniers, la situation est beaucoup plus complexe parce que les salariés exercent leurs activités dans tous les secteurs et sont donc, à ce titre, couverts par autant de conventions collectives. En outre, les éléments variables des contrats de travail sont nombreux - durée de travail, heures supplémentaires, congés, primes diverses, avantages en nature - et nécessitent une information très détaillée, ainsi qu'une large consultation des partenaires sociaux.
En dépit de ces arguments, il y a là une piste dont votre rapporteur spécial espère que le ministre fera étudier la faisabilité auprès des URSSAF et des partenaires sociaux, comme il s'y est engagé.
(3) Réfléchir à une adaptation du droit des fondations
Une voie complémentaire que votre rapporteur spécial se contente d'évoquer ici compte tenu de sa nature juridique, consisterait à aménager le régime des fondations.
Il s'agirait, d'une part, et sur un plan plus général que le domaine du patrimoine, d'augmenter les avantages dont bénéficient les fondations reconnues d'utilité publique, en ce qui concerne les dons.
D'autre part, dans le but de permettre aux familles de conserver l'intégrité de leurs biens, il s'agirait de favoriser la constitution de fondations consacrées à la perpétuation d'un monument et de son contenu. La piste mérite d'être explorée, étant entendu que le problème est moins de nature fiscale, que juridique, parce qu'il faut arbitrer entre l'intérêt du monument et ceux des héritiers.
Mais l'objectif important, reste la préservation d'une certaine continuité familiale , qui seule est de nature à préserver les monuments historiques de la menace que comportent certaines acquisitions spéculatives qui -on l'a vu avec l'affaire des châteaux japonais - peuvent s'accompagner de dégradations irrémédiables. Il ne faudrait pas qu'une gestion à courte vue transforme certains de nos monuments historiques en supports privilégiés pour le blanchiment d'argent d'origine douteuse ou pour servir de support à des placements défiscalisés, au risque de voir des monuments dénaturés par l'affectation qui en est faite ou par une division en lots peu compatible avec son esprit.
* 9 Un directeur des services fiscaux rappelle que, selon la réponse ministérielle publiée au journal officiel de l'Assemblée nationale du 17 novembre 1980, il ne suffit pas que les travaux aient été autorisés : il faut encore que ces dépenses aient été financées pour partie par l'État soit sous forme de subventions, lorsque les travaux sont réalisés par le propriétaires, soit directement, lorsque le service des monuments historique assume la maîtrise d'ouvrage.
* 10 Le régime résulte de la convention type annexée au décret d'application de l'article de la loi de programme (décret n° 88-389 du 21 avril 1988) . Le monument doit en effet être accessible à la visite soit 100 jours au moins, dont les dimanches et jours fériés, pendant les mois d'avril à octobre inclus, soit 80 jours au moins pendant les mois de juin à septembre.