La taxe d'habitation est-elle encore un impôt local ?

¹ La valeur locative du logement tend à croître avec le revenu, mais représente une fraction légèrement décroissante de celui-ci.

² Il existe en effet un régime spécifique de dégrèvements dans les départements d'outre mer.

³ Ces problèmes méthodologiques sont abordés dans diverses annexes au présent rapport d'information.

⁴ Sous réserve des règles de plafonnement.

⁵ A la différence par exemple de la taxe professionnelle dont le poids peut être « exporté » hors des limites communales en étant transféré, via le prix des produits, sur des consommateurs n'habitant pas la commune.

⁶ Le seuil de non imposition (qui est égal à l'abattement sur le revenu de référence, soit 3.593 euros) est majoré de 1.038 euros par demi- part supplémentaire (dans la limite de quatre) et de 1.837 euros par demi-part supplémentaire (au delà de la quatrième). Le revenu plafond de 16.567 euros est majoré de 3.871 euros pour la première demi- part et de 3.045 euros pour chaque demi-part supplémentaire.

⁷ N'échappent théoriquement à cette condition que les Rmistes et les gestionnaires de foyers.

⁸ On se souviendra que pour un contribuable percevant uniquement un salaire modeste, le revenu fiscal correspond à 72 % de sa rémunération.

⁹ En vertu des dispositions du 2 du III de l'article 1414 A du code général des impôts.

¹⁰ Elle est appelée à disparaître en 2005 car le dégrèvement partiel ainsi calculé était. de plus plafonné jusqu'en 2000 à 50 % du montant de l'imposition supérieur à 340 euros. Or le taux de ce plafonnement est réduit de 10 % chaque année et passe ainsi progressivement de 40 % en 2001 à 0 % en 2005.

¹¹ On devrait se demander, dans une analyse plus fine, si, dans un certain nombre de cas, la réduction de la taxe d'habitation ne serait pas capitalisée par le propriétaire du logement sous forme d'une augmentation du loyer !

¹² Mais la valeur locative moyenne servant au calcul de la quotité de ces abattements prend en compte le nombre et les bases des résidences secondaires !

¹³ L'INSEE tend désormais à distinguer dans ses statistiques les véritables résidences secondaires des logements occasionnels.

¹⁴ Le nombre de résidences secondaires figurant dans les statistiques fiscales (Etats 1.386 et 1.389) n'est pas une donnée fiable car il incorpore certaines de leurs dépendances, dans des proportions variables selon les communes.

¹⁵ Les données par habitant ne seront donc pas calculées à partir de la population dite « DGF » qui ajoute à la population totale de la commune un habitant fictif par résidence secondaire.

¹⁶ Depuis 2000, le montant des admissions en non valeur (ANV) de taxe d'habitation n'est plus disponible. Jusqu'en 1999 le montant des ANV relatif à la taxe d'habitation était fourni par les services territoriaux de la DGI. A partir de 2000, les statistiques sur les ANV sont traitées par la DGCP qui ne fournit qu'un montant global pour tous les impôts.

¹⁷ Les personnes de plus de 75 ans non imposables à l'impôt sur le revenu étaient déjà exonérées de taxe d'habitation avant 1982. Des dégrèvements partiels étaient accordés sous certaines conditions aux personnes âgées de 65 à 75 ans non imposables à l'impôt sur les revenus.

¹⁸ Ce coût a pris la forme de dégrèvements en 2000 et de compensations d'exonérations depuis.

¹⁹ Cette réforme de 1990 conditionna largement le vote positif du budget par le groupe communiste de l'Assemblée Nationale.

²⁰ Cette réforme institue pour le calcul des dégrèvements partiels en fonction du revenu un mécanisme de gel des taux à leur niveau de 2000.

²¹ Les dégrèvements non législatifs sont calculés nets des frais de dégrèvements et non valeur à la charge des contribuables locaux.

²² Le taux déclenchant le dégrèvement partiel est celui pour lequel le contribuable paie une cotisation de taxe d'habitation juste égale à 4,3 % de son revenu de référence après abattement.

²³ La perte peut être plus que proportionnelle à la variation du taux de taxe d'habitation parce que l'exonération totale est accordée pour un revenu de référence limite supérieur à celui d'un dégrèvement total en fonction du revenu.

²⁴ De plus la valeur locative de leur habitation doit être inférieure à 130 % de la moyenne communale.

²⁵ L'abattement à la base a un second effet : celui de transférer une partie de la charge des résidences principales sur les résidences secondaires qui n'en bénéficient pas.

²⁶ En effet, 25 %*(80 %VLM) = 20 % VLM.

²⁷ La déliaison à la baisse du taux de la taxe d'habitation, par rapport à celui de la taxe professionnelle faciliterait évidemment la mise en oeuvre de cette politique d'optimisation fiscale locale !

²⁸ Encore faut-il que le poids de l'impôt local soit effectivement supporté par le contribuable-électeur et non rejeté par les mécanismes de l'incidence fiscale sur d'autres. C'est effectivement le cas pour la taxe d'habitation frappant les résidences principales.

²⁹ Les dégrèvements ne sont pas ventilés par niveau de collectivités (cf chapitre trois).

³⁰ Bien entendu, un pourcentage donné de ménages fiscaux ne correspond pas nécessairement au même pourcentage d'électeurs.

³¹ Une fraction d'entre eux peut de plus bénéficier d'un dégrèvement non législatif ou encore ne pas acquitter la taxe si elle est inférieure à un certain minimum (80 francs en 2001). Ainsi qu'il a été dit, il n'est pas tenu compte de ces possibilités dans cette étude.

³² La taxe d'habitation étant un impôt de superposition , les résultats observés dans une commune dépendent cependant partiellement de la politique fiscale départementale et ceux analysés au niveau d'un département concernent également l'ensemble de ses communes.

³³ La notion d'unité urbaine repose sur la continuité de l'habitat. Une unité urbaine est un ensemble d'une ou plusieurs communes dont le territoire comprend une zone bâtie continue d'au moins 2.000 habitants.

³⁴ Et non en fonction de leur population DGF qui prend en compte le nombre de résidences secondaires. En revanche, les limites de strates sont les mêmes que celles utilisées par la DGCL.

³⁵ Sous la réserve de ce qui est dit dans l'annexe méthodologique sur la possibilité d'une surévaluation de ce pourcentage dans les villes universitaires.

³⁶ On a systématiquement utilisé une échelle logarithmique pour représenter les populations communales de manière à ne pas « écraser » le bas de la distribution des communes. Les écarts de 50.000 habitants et une autre de 500.000 sont ainsi représentés par des intervalles égaux sur l'axe des abscisses.

³⁷ Le revenu intervient indirectement pour l'octroi du RMI.

³⁸ Le décalage d'un an entre les données fiscales concernant les dégrèvements en 2001 et les données relatives aux revenus de 2000 ne devrait pas biaiser da façon significative les résultats de l'analyse.

³⁹ Les équations de régression multiple sont les suivantes avec E le taux d'exonération, Y le revenu médian, PA le pourcentage de personnes âgées et k une constante

communes urbaines (5937 communes) : E = k .PA ^0,496 .Y ^-1.444 ( R²= 0.780)

communes rurales (24 722 communes) : E =k .PA ^0,455 .Y ^-1,243 (R²= 0.771).

⁴⁰ L'équation de régression multiple est la suivante avec D, le pourcentage de ménages fiscaux dégrevés totalement, CHO ,le pourcentage de chômeurs dans la population active, PA, le pourcentage de personnes âgées dans la population totale ,Y le revenu médian et k une constante :

8.750 communes de plus de 1.000 habitants D = k.CHO ^0,539 .PA ^-0,509 .Y ^-1,858 ( R² = 0,788).

⁴¹ Le nombre moyen d'habitants par logement varie dans de fortes proportions suivant les communes, mais cette constatation ne biaise pas l'indicateur de pression fiscale dans la mesure où le revenu médian est également calculé par « ménage fiscal », c'est à dire en pratique par résidence principale.

⁴² L'indicateur est donc établi avec deux variantes ; la première prend en compte le seul abattement à la base, la seconde ajoute à cet abattement à la base, un et un seul abattement pour charge de famille.

⁴³ L'imposition moyenne a été calculée en tenant compte du seul abattement à la base.

⁴⁴ Au lieu et place de celle perçue effectivement en 2001.

⁴⁵ On utilisera de ce fait pour calculer des données par habitant la population totale de chaque collectivité en 1999 et non sa population DGF qui incorpore un habitant supplémentaire par résidence secondaire.

⁴⁶ Une ventilation au prorata des seuls taux d'imposition est incorrecte car ces taux dépendent eux-même des politiques d'abattement : à produit constant, une majoration des abattements nécessite une augmentation des taux.

⁴⁷ Le passage à la TPU d'un EPCI levant antérieurement une fiscalité additionnelle sur les quatre taxes entraîne généralement la suppression de la part communautaire de la TH et son report sur la fiscalité communale.

⁴⁸ Un accroissement de 10 % des ressources de TH induit un accroissement moyen de 16,7 % du montant des dégrèvements.

⁴⁹ Ce mécanisme cessera de jouer pour l'avenir, du fait du calcul des dégrèvements en fonction des taux de 2000. Mais les données présentées reflètent les conséquences de l'évolution passée.

⁵⁰ Le cas de Paris est particulier. Il n'existait pas de taux de TH départementale jusqu'en 1992.

⁵¹ Il s'agit de l'indice calculé à partir d'une cotisation moyenne incorporant l'impact d'un abattement pour une personne à charge, en sus de l'abattement général à la base.

⁵² Ces observations générales ne signifient pas que la charge financière par habitant soit exactement homothétique à la charge financière par résidence principale. Lorsqu'on exprime la charge financière par ménage fiscal, les grandes villes de plus de 100.000 habitants sont situées sous la courbe de tendance. A l'inverse, elles figurent au dessus de la courbe de tendance lorsque la charge financière de l'Etat est calculée par habitant. Ceci résulte du fait présenté que le nombre d'habitants par résidence principale tend à fortement diminuer dans les grandes villes.

⁵³ La détermination de ce taux moyen de dégrèvement suppose que soit connu le montant des impositions avant impôt des contribuables dégrevés partiellement. Or cette donnée ne figure pas dans le fichier 1386. On a donc été amené à la reconstituer en multipliant les bases nettes communales dégrevées partiellement par le taux global de la taxe d'habitation. Cette évaluation est cependant légèrement biaisée car elle revient à supposer que les bases nettes départementales, inconnues, sont égales aux bases nettes communales, ce qui n'est pas le cas lorsque le Conseil général adopte une politique d'abattements spécifique.

⁵⁴ Les équations de régression estimées sont des équations à élasticités constantes du type P = k.C ^á .Y ^â reliant la participation P à la cotisation moyenne, C et au revenu médian Y. Il eut été indifférent de régresser la participation par rapport à l'indice de pression fiscale (C/Y) et au revenu médian : C = (C/Y) ^á .Y ^â+á, car les valeurs des élasticités á et â et du R² auraient été les mêmes.

⁵⁵ La citation de Stiglitz est tirée de « Public economics ».

⁵⁶ Le respect du principe « avantage-effort » permet d'atteindre un niveau donné de consommations collectives avec un effort fiscal identique sur l'ensemble du territoire, chaque collectivité restant maîtresse du choix de ce niveau de consommation collective.

⁵⁷ On a déduit de l'imposition moyenne avant dégrèvement par ménage fiscal le montant des ressources apporté par l'Etat.

⁵⁸ Par exemple du fait de l'indexation de la dotation forfaitaire de la DGF sur la moitié de l'augmentation de population.

⁵⁹ La surpression fiscale dans le Languedoc est observable depuis un demi siècle. Traditionnellement et pour des raisons tenant à la répartition des impôts d'Ancien Régime, la Bretagne, ancien pays de « fouages » recourt plus à la taxe d'habitation que la Normandie qui fait plus appel à la fiscalité foncière et immobilière.

⁶⁰ On remarquera que les bases brutes dégrevées sont prises en compte dans le potentiel fiscal, ce qui est justifié puisqu'elles sont génératrices de recettes pour les collectivités.

⁶¹ Les coefficients de corrélation entre l'inverse du potentiel fiscal par habitant et les autres critères sont respectivement de 0,060 pour les prestations logement, 0,019 pour la proportion de logements sociaux et 0,173 pour l'inverse du revenu. En revanche la proportion de logements sociaux est corrélée de façon positive avec la proportion de bénéficiaires de prestations logement (0,471) et un moins nettement avec l'inverse du revenu (0,322).

⁶² L'indice synthétique des ressources et des charges a donc été reconstruit pour le dernier quartile de la distribution des communes.

⁶³ Aide personnalisée au logement.

⁶⁴ Il n'a pas été jugé utile de présenter les résultats des simulations portant sur l'utilisation des deux autres critères, résultats qui ne diffèrent pas fondamentalement de ceux figurant au texte.

⁶⁵ Si r est le revenu moyen dans la commune et R le revenu moyen dans les villes de plus de 10000 habitants, le taux moyen de prélèvement est affecté dans la commune considérée d'un coefficient correcteur égal à 2 - (R/r). Si r = R, le coefficient correcteur est égal à 1. Si r < ou = 0,5R, le coefficient correcteur est égal à 0. Si r est très élevé, le coefficient correcteur tend vers 2.

⁶⁶ Il s'agit comme dans le reste de ce rapport d'une donnée calculée en fonction de la population totale et non de la population DGF.

⁶⁷ Avant application du coefficient multiplicateur et du coefficient d'effort fiscal.

⁶⁸ Le rapport sur les finances locales présenté en mars 2002 par les ministères de l'Intérieur et des Finances étudie (pages 69 à 76) diverses options de la proposition faite par la commission Mauroy de retenir comme base de la taxe d'habitation une assiette mixte composée de la valeur locative du bien occupé et d'une fraction du revenu du foyer.

⁶⁹ Il paraît en revanche inutile d'augmenter l'importance relative du revenu dans la batterie des critères de péréquation tant que subsisteront des allègements fiscaux fonction du revenu.

⁷⁰ Ces documents ont été mis à disposition de l'auteur du présent rapport en tant que rapporteur spécial du budget des charges communes, sous forme de CD Rom. La totalité des traitements statistiques relève de sa seule responsabilité.

⁷¹ Par exemple, il peut exister deux fiches par commune pour l'Etat 1389 retraçant les rôles généraux des contributions directes locales, au lieu d'une seule pour l'Etat 1386 concernant la seule taxe d'habitation ; de même, certaines communes ne sont pas renseignées dans le fichier des comptes de gestion de la comptabilité publique, etc. Le travail informatique de fusion des fichiers a été réalisé à la Faculté des sciences économiques de l'Université de RENNES I.

⁷² Immeubles que leur caractère architectural, leurs dimensions, leur mode de construction placent hors de la classification générale prévue pour les locaux d'habitation.

⁷³ Le fichier INSEE des revenus fiscaux 2000 est incomplet pour des raisons de confidentialité des données. En-dessous de 50  ménages fiscaux par commune.