DEUXIÈME PARTIE
L'ÉVALUATION EN PANNE
L'objectif de rationalisation des actions publiques a connu, malgré l'échec du processus de rationalisation des choix budgétaires (RCB), des prolongements non négligeables dans l'organisation politique et administrative du pays.
Des moyens consacrés à l'évaluation des politiques publiques ont été développés au sein de l'exécutif. Par ailleurs, deux tentatives d'institutionnalisation d'une évaluation des politiques publiques correspondant au « modèle » de l'évaluation se sont succédé. Enfin, la capacité d'évaluation des organes extérieurs à l'exécutif a progressé.
Il reste que l'évaluation des politiques publiques n'occupe encore qu'une place mineure dans notre vie publique.
CHAPITRE I
L'APPORT LIMITÉ DU DÉVELOPPEMENT DES MOYENS
MINISTÉRIELS D'ÉVALUATION
Le développement des ressources d'évaluation au sein de l'exécutif n'a que faiblement contribué à faire progresser l'évaluation des politiques publiques .
Que le besoin d'évaluation des politiques publiques ait conduit l'exécutif à se doter de moyens pour y répondre, à travers la création de services dédiés à cette tâche, n'a rien que de normal et, si dans un certain nombre de cas, des doublons doivent être déplorés, la critique d'un excès de services censés apprécier les politiques publiques ne peut, sans contresens, être formulée.
L'essentiel est bien qu'à l'examen, ces initiatives semblent avoir débouché, sinon sur un échec, car des progrès ont été accomplis, du moins sur l'absence persistante, à ce jour, d'une réelle acclimatation de l'évaluation des politiques publiques dans les modes de fonctionnement de l'exécutif.
Par ailleurs, infirmité fondamentale, l'apport des travaux ainsi réalisés est, par nature, beaucoup trop limité par rapport à l'objectif du présent rapport, d'instaurer une évaluation des politiques publiques au plein sens du terme.
I. LE DÉVELOPPEMENT MAL MAÎTRISÉ DES RESSOURCES MINISTÉRIELLES D'ÉVALUATION...
Les ministères sont désormais presque tous dotés de services à vocation évaluative. Avec l'enrichissement des missions des services d'inspection, ce processus témoigne d'une imprégnation de la fonction d'évaluation au sein de l'exécutif.
Mais, malgré l'attribution de missions d'évaluation à des services administratifs existants et la création de nouvelles structures dédiées, cette imprégnation est très loin d'être achevée. Une intégration réussie des processus d'évaluation des politiques publiques dans les ministères reste, sauf exception, à construire.
A. L'APPORT AMBIGU DES SERVICES D'INSPECTION À L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
La prise en compte de la mission d'évaluation des politiques publiques par les inspections ministérielles représente l'une des manifestations de l'intérêt nouveau porté à l'évaluation dans la sphère de l'exécutif. Cependant, outre qu'il existe un écart important entre l'expression des intentions et les réalisations observables, l'évaluation des politiques publiques trouve, avec les inspections ministérielles, un cadre administratif qui n'en favorise pas l'efficacité.
1. Les inspections ministérielles en marche vers l'évaluation ?
En quasi-totalité, les administrations publiques sont coiffées par des inspections ministérielles 26 ( * ) dont les fonctions se sont diversifiées dans le sens d'un dépassement de leurs missions initiales de contrôle vers des missions intégrant une composante d'évaluation .
Les inspections ministérielles font, toutes, état d'une diversification de leurs missions comportant, au-delà de leurs missions traditionnelles de contrôle, la prise en compte d'une mission d'évaluation . Celle-ci est ainsi présentée comme une composante à part entière de leur activité.
Ainsi en va-t-il pour l' Inspection générale des finances ( IGF ) qui, pour présenter ses missions, indique :
« L'activité du Service se traduit par la réalisation de missions de vérification, d'enquête ou d'évaluation , qui donnent lieu à l'établissement de rapports adressés aux Ministres et à leurs services, afin qu'ils puissent tirer les conclusions opérationnelles des investigations réalisées...
L'inspection générale des finances contribue également à des évaluations de politiques publiques . C'est à la suite d'une étude comparée de plusieurs systèmes étrangers de recouvrement de l'impôt que le ministre a engagé une réflexion approfondie sur l'organisation de cette fonction dans nos administrations financières. L'inspection générale des finances intervient dans une variété de domaines : les modes de régulation du secteur de l'électricité,..., le développement agricole. »
Il en va de même pour l' Inspection générale de l'administration ( IGA ), qui présente les activités d'évaluation, comme une composante à part entière de ses missions :
« Ses missions couvrent un champ d'activité très vaste. Outre les missions et attributions qui lui sont dévolues par la loi, le corps de l'inspection générale de l'administration exerce une mission générale de contrôle, d'audit, d'étude et de conseil des services centraux et déconcentrés du ministère de l'intérieur, ainsi que des établissements, institutions et organismes qui en relèvent, d' évaluation des politiques publiques , de formation et de coopération internationale. »
Enfin, l' Inspection générale des affaires sociales ( IGAS ) est dans le même cas. Elle indique :
« L'IGAS est aussi conduite à évaluer l'efficacité des politiques publiques . Qu'il s'agisse par exemple de la loi de lutte contre les exclusions, de la mise en place de la couverture maladie universelle, l'inspection générale conduit des travaux d'évaluation de la mise en oeuvre de dispositifs publics et apprécie le rapport entre les moyens humains et financiers, les objectifs poursuivis et leur impact réel. »
On ne peut que prendre acte de ces différentes présentations et y voir autant de témoignages d'un glissement des missions de contrôle vers les pratiques d'évaluation , qui caractérise également l'activité des contrôleurs externes des administrations publiques, telles les juridictions financières.
Ce processus peut apparaître naturel à deux titres :
- par sa spontanéité , d'abord, puisque le plus souvent il intervient sans qu'aucun texte ne vienne l'organiser ;
- par sa logique aussi, puisqu'il représente un prolongement apparemment cohérent de l'activité des corps d'inspection .
Leur investissement du champ de l'évaluation s'appuie, en effet, moins sur des compétences définies juridiquement que sur des données concrètes qui la favorisent Ce sont celles d'abord qui découlent des attributions des corps d'inspection en matière de contrôle. Elles leur permettent d'exercer sur les services une forme de tutelle, certes incomplète mais d'autant plus efficace qu'elle est transversale et permet de prétendre à une connaissance complète des problèmes. Ce sont celles aussi tirées de la position de « grands corps de l'État » des services d'inspection qui, au gré de l'essaimage de leurs membres dans les fonctions politiques et administratives de premier plan, leur confère influence et réputation.
Si la position administrative des inspections peut favoriser leur entrée dans le champ de l'évaluation des politiques publiques, les moyens des inspections jouent aussi dans ce sens . Tout d'abord , même si leurs programmes de travail sont dépendants de demandes ministérielles, les inspections ont une assez grande latitude de définition de leurs travaux , qui les incline à privilégier les travaux de réflexion souvent plus valorisants que ceux de contrôle. Elles suivent d'ailleurs en cela une tendance des ministres à les saisir de telles questions. Par ailleurs, même si, comme on le verra, les effectifs des inspections et leur gestion peuvent leur poser de sérieux problèmes, les corps d'inspection n'en sont pas moins dotés de moyens en personnels importants . L' IGA compte ainsi 48 inspecteurs mais 73 effectifs réels sont dans le corps ; l' IGAS comporte un effectif théorique de 140 personnes dont environ 110 inspecteurs ; l' IGF bénéficie de 107 emplois budgétaires , etc.
2. Des corps d'inspection peu faits pour assurer des missions d'évaluation
Les ressources administratives consacrées aux inspections, si elles contribuent utilement au renforcement de l'expertise publique, ne peuvent pas être considérées, en l'état, comme offrant un apport satisfaisant au processus d'évaluation des politiques publiques.
Les ambiguïtés des évaluations réalisées en interne par les services de l'exécutif touchent également les travaux des inspections, en dépit d'une réputation d'autonomie plus affirmée.
Des particularités propres aux inspections s'ajoutent à ces difficultés.
Caractéristique majeure des corps d'inspection, les conditions particulières de gestion de leurs effectifs méritent d'être cités comme un obstacle déterminant rencontré dans leurs activités d'évaluation.
Sur ce point, la qualité du recrutement a pu être en cause en raison des facilités offertes par le « tour extérieur ». Les situations varient selon les inspections et les grades, l'encadrement des conditions de nomination étant plus ou moins rigoureux. Ce problème , qui peut être parfois clairement perçu (les nominations au « tour extérieur » à l'IGA sont désormais conditionnées à l'intervention d'un comité de sélection, présidé par un magistrat de la Cour des comptes qui propose trois choix au ministre), reste toutefois circonscrit , étant donné la proportion limitée des emplois en cause.
Les caractéristiques « démographiques » des corps d'inspection présentent une difficulté nettement plus préoccupante .
La première d'entre elles , qui ne témoigne pas d'un attachement particulier à l'exercice des fonctions offertes par des corps auxquels nul n'est pourtant contraint d'appartenir, est l'instabilité. Le taux de rotation des effectifs atteint couramment 25 % par an, avec des conséquences particulièrement fâcheuses pour des missions comme l'évaluation des politiques publiques qui réclament une bonne formation et une constance dans l'effort de conduite de travaux dont la durée est, par nature, rarement courte.
Seconde caractéristique , une pyramide des âges qui prend souvent la forme de sablier avec, en service opérationnel, un grand nombre d'inspecteurs généraux et d'inspecteurs adjoints, mais des inspecteurs détachés dans d'autres fonctions. Cette structure par âges des corps d'inspection, reflet de l'attrait des fonctions offertes en dehors d'eux, est un réel handicap , d'autant que les apports extérieurs sont concentrés sur le grade d'inspecteur général, au détriment des mobilités vers le grade d'inspecteur. Les inspecteurs généraux ont sans doute un « vécu » administratif important mais peuvent avoir quelques réticences à acquérir les techniques et méthodes nécessaires à l'évaluation. Les inspecteurs-adjoints sont nécessairement en phase de formation.
Si la respiration des corps d'inspection est parfois jugée positive et si, à l'inverse, les temps d'ancienneté importants sont considérés comme susceptibles de produire des effets de sclérose, il n'empêche que les caractéristiques de la démographie des inspections posent le problème de la professionnalisation de fonctions qui, comme l'évaluation, demandent une réelle formation, et, avant même cela, de pouvoir les doter des moyens nécessaires.
Hormis les problèmes de personnel, une question plus fondamentale doit être abordée, celle de l'adéquation entre les corps d'inspection et les missions d'évaluation . Si, pour ces corps, la dérivation de leurs missions de contrôle vers des fonctions d'évaluation peut sembler naturelle et souhaitable, il n'est pas sûr que la conciliation de ces deux activités soit aussi... naturelle.
Du point de vue des acteurs des politiques publiques, l 'atmosphère de confiance , indispensable à une démarche d'évaluation qui appelle leur coopération, peut être difficile à instaurer par des inspecteurs, considérés, avant tout, comme des contrôleurs.
Plus encore , il faut souligner que, si les missions de contrôle des inspections ont été organisées, leur activité, dans le domaine de l'évaluation, n'a pas été accompagnée de la définition correspondante des moyens juridiques ou d'expertise nécessaires.
Avec cette dernière observation, on touche à un problème rencontré plus généralement par les processus d'acculturation de l'évaluation dans la sphère de l'exécutif, rencontré également dans les services des ministères chargés de l'évaluation.
* 26 Trois « inspections ministérielles » ont une vocation généraliste : l'IGA, l'IGAS et l'IGF.