II. DEUXIÈME TENTATIVE, DEUXIÈME INSUCCÈS ? LE DÉCRET DU 18 NOVEMBRE 1998
L'économie du décret de 1990 était largement inspirée par la préoccupation de se conformer aux principes, alors en phase d'appropriation, que la doctrine sur l'évaluation des politiques publiques paraissait alors recommander d'appliquer à celle-ci.
L'un des principaux objectifs poursuivis par le nouveau texte a consisté, selon sa circulaire d'application, à mieux traduire le souci de transparence. Ce dernier animait déjà le premier dispositif interministériel, mais celui-ci pouvait être considéré comme en retrait par rapport aux canons de l'évaluation. Un des premiers objectifs du nouveau décret fut de remédier à cette situation et d'appliquer plus pleinement les principes théoriques.
Un second objectif fut poursuivi, de nature plus pragmatique, avec la simplification de la procédure . Celle-ci passe par la suppression du CIME . Désormais, le système ne repose plus que sur deux piliers : un organisme d'animation de l'évaluation « sui generis », le Conseil national de l'évaluation (CNE) et le Commissariat général du Plan .
A. LE NOUVEAU DISPOSITIF
Le nouveau dispositif est plus resserré . Si le Commissariat général du plan y conserve un rôle opérationnel, d'ailleurs augmenté, qui témoigne du souci toujours existant de préserver une approche interministérielle, le CIME disparaît, ainsi que le CSE. Une sorte d'autorité administrative indépendante est instaurée , le Conseil national de l'évaluation (CNE). En outre, les méthodes évaluatives sont plus explicitement organisées .
1. Le rôle du Commissariat général du Plan
Le Commissariat conserve les prérogatives qui lui étaient confiées par le décret de 1990. Il en gagne de nouvelles. Il assure le secrétariat du Conseil national de l'évaluation, et suit les travaux d'évaluation des instances. Il reprend les missions confiées au CSE en matière de développement des méthodes d'évaluation et se trouve chargé de contribuer à la formation en évaluation. Enfin, c'est au Commissaire général au Plan qu'il revient de proposer au Premier ministre les suites à donner aux évaluations, en ce qui concerne l'Etat 46 ( * ) (sic).
On peut constater que le décret enrichit le rôle théorique du Commissariat général du Plan, qui est consacré comme l'institution administrative relais du système d'évaluation interministérielle des politiques publiques alors mises en place.
2. L'instauration d'un Conseil national de l'évaluation
L'autre innovation du décret consiste à consacrer le rôle dans le processus d'évaluation d'un acteur réputé indépendant, le CNE .
La préoccupation d' assurer la réputation d'indépendance du CNE se retrouve dans les règles gouvernant son mode de composition . Alors que la composition du CSE, dont les fonctions ne recouvraient pas entièrement celles du CNE, était laissée à la libre appréciation du Premier ministre, celle-ci est désormais plus encadrée.
Le Conseil est, en effet, composé de quatorze membres nommés dans les conditions suivantes :
- six personnalités qualifiées choisies en raison de leurs compétences en matière d'évaluation et dans le domaine des sciences économiques, sociales ou administratives ;
- un membre du Conseil d'Etat désigné par celui-ci ;
- un membre de la Cour des comptes désigné par celle-ci ;
- trois membres du Conseil économique et social désignés par celui-ci ;
- un maire , un conseiller général et un conseiller régional désignés au vu des propositions faites par une association représentative, respectivement, des maires, des présidents de conseil général et des présidents de conseil régional.
L'accroissement des garanties d'indépendance du CNE a toutefois un revers, mais relativement formel. Contrairement à un schéma envisageable, le CNE ne récupère pas les compétences du CIME et il n'arrête pas le programme d'évaluation. Cette compétence est attribuée , sur sa proposition toutefois, au Premier ministre . Il ne délibère pas non plus formellement des suites à réserver aux évaluations puisque cette compétence est réservée au Commissariat général du Plan.
En revanche, le CNE exerce un pouvoir d'influence . Il filtre les demandes d'évaluation . Il propose les méthodes de chaque projet d'évaluation, en particulier le mode de composition des instances d'évaluation qui sont désormais mentionnées - v. infra -. Il formule un avis sur la qualité des travaux effectués . A travers ce dernier avis, le CNE se trouve en fait à même de donner son point de vue sur la politique évaluée.
Le CNE exerce sa compétence de filtrage à l'occasion de l'examen de projets d'évaluation dont il est saisi. Mais il dispose de la capacité de proposer au Premier ministre un programme comportant ses propres projets . C'est en tout cas l'interprétation qu'il a retenue, en choisissant le thème du transport combiné.
Ses moyens sont inscrits au budget des services du Premier ministre dans le « fascicule Plan ». Son président, nommé parmi ses membres, par décret, sur proposition du Conseil, est assisté d'un rapporteur général nommé sur proposition du Commissaire au Plan.
3. Quelques progrès de méthode
Le décret de 1998 apporte plusieurs précisions, bienvenues, mais incomplètes.
a) La mention explicite des instances d'évaluation
Un premier apport significatif doit être mis en évidence. Alors que le décret de 1990 ne les mentionnait pas, les instances d'évaluation , dont on a souligné dans la première partie du présent rapport l'importance du rôle, sont explicitement citées. Elles sont chargées de conduire les évaluations . Leur mode de composition fait, en théorie, partie intégrante de la tâche confiée au CNE d'élaboration du programme annuel d'évaluation .
Toutefois, sur un plan juridique, les modalités de nomination des membres des instances ne sont pas précisées, non plus d'ailleurs que les conditions d'exercice de leur fonction. Ces lacunes n'ont été que partiellement comblées par la circulaire du 28 décembre 1998. Elle a confié au Commissariat général du Plan la compétence d'établir la liste des membres des instances à mettre en place pour réaliser les évaluations retenues et tracées, à grands traits, les principes de composition des instances. Ce choix est critiquable sous deux angles. Tout d'abord, il aurait été plus conforme au texte et à l'esprit du décret de donner au CNE la responsabilité de désigner les membres des instances d'évaluation. Par ailleurs, la question de la composition des instances d'évaluation étant fondamentale au regard des critères de pluralisme et d'indépendance de l'évaluation, mais aussi du point de vue de son efficacité, il est regrettable que des règles de composition des instances, conformes à ces derniers principes, n'aient pas été définies dans le texte institutionnalisant la procédure.
b) Une transparence en progrès
La transparence du dispositif d'évaluation interministérielle est, deuxième apport, améliorée . Les rapports des instances sont publics et comportent, en annexe, l'avis du CNE sur la qualité des travaux ainsi que les réponses des administrations intéressées.
En outre, le CNE publie un rapport annuel d'activité.
Cependant, les suites , qu'il appartient au Commissaire général au Plan de proposer au Premier ministre, restent confidentielles . Ce choix ne peut se comprendre que si l'on considère que le conseil ainsi donné par le Commissaire au Plan revêt un caractère politique. Il comporte un revers en termes de transparence et ne favorise pas le suivi des suites réservées aux travaux d'évaluation.
c) Une relative diversification des commanditaires
Enfin, une relative diversification des modes de saisine intervient . Comme précédemment les ministères, le Conseil d'Etat, la Cour des Comptes et le Médiateur se voient reconnaître un droit de saisine qui s'exerce directement auprès du CNE (le CIME a disparu).
Mais ce droit est désormais ouvert également au Conseil économique et social , ainsi qu'aux collectivités territoriales , pour les seules politiques dont elles ont la charge, et aux associations d'élus locaux (maires, présidents de conseil général et de conseil régional), début de reconnaissance d'une évaluation citoyenne et participative . En revanche, le Parlement reste obstinément tenu à l'écart , choix des plus incongrus compte tenu des principes fondamentaux de notre régime politique et des attributions du Parlement.
* 46 Comme nulle autorité n'est explicitement chargée de cette attribution pour les autres organismes éventuellement concernés et que le champ de ce qui concerne l'Etat est particulièrement élastique, cette précision apparaît inutilement troublante.