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B. LE « PILOTAGE » DE L'ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE ASSURÉ PAR UNE AGENCE AD HOC

1. La convergence des compétences en matière d'administration électronique

Un décret du 27 août 1998 avait porté création, pour une durée de trois ans, d'une mission interministérielle de soutien technique pour le développement des technologies de l'information et de la communication dans l'administration (MTIC), placée sous l'autorité du Premier ministre. Auparavant, le commissariat à la réforme de l'Etat exerçait, de façon indifférenciée, cette compétence.

Puis, en vertu du décret n° 2001-737 du 22 août 2001, l'agence pour les technologies de l'information et de la communication (ATICA) a succédé à la MTIC, pour une durée à nouveau fixée à trois ans.

Malgré la prévalence de l'ATICA, la compétence interministérielle en matière d'administration électronique se trouvait alors relativement éclatée. La mise en place d'une agence de l'administration électronique s'imposait donc pour rationaliser et promouvoir le pilotage de l'administration électronique.

Ainsi, l'agence pour le développement de l'administration électronique (ADAE) a été créée par le décret n° 2003-141 du 21 février 2003, conformément au programme gouvernemental RE/SO 2007. L'ADAE est née de la fusion de trois services interministériels : l'ATICA, la mission « utilisation des technologies de l'information et de la communication par l'administration » de la DIRE (délégation interministérielle à la réforme de l'Etat), dénommée « DIRE 3 » (mission « utilisation des NTIC par l'administration »), et le pôle en charge des formulaires électroniques et des téléprocédures au sein de la COSA (commission pour les simplifications administratives).

Les trois nouvelles structures interministérielles chargées de la réforme de l'Etat créées par le décret du 21 février 2003


· L'ADAE (supra).


· La DGMPSE (délégation à la modernisation des structures de l'Etat) ; cette délégation a repris la plus grande part des attributions de la DIRE (délégation interministérielle à la réforme de l'Etat), qu'elle remplace :
- la « DIRE 1 » : mission « service à l'usager et management public » ;
- la « DIRE 2 » : mission « fonctionnement, organisation et déconcentration de l'Etat » ;
- la « DIRE 4 » : mission « administrations régaliennes, économiques et financières » ;
- la « DIRE 5 » : mission « administrations sociales, culturelles, scientifiques et techniques ».


· La DUSA (délégation aux usagers et aux simplifications administratives) : cette délégation a repris les missions de la COSA (commission pour les simplifications administratives), hormis le pôle chargé de veiller à l'harmonisation, la normalisation et la simplification des formulaires électroniques et des téléprocédures, mission qui échoit à l'ADAE. La DUSA coordonne la politique de simplification du droit, des procédures et des formalités administratives et concourt à la clarté et l'intelligibilité du langage administratif. Elle est associée aux travaux menés pour améliorer la qualité de la réglementation. Enfin, le délégué est rapporteur général du Conseil d'orientation de la simplification administrative (COSA) (infra).

Pour l'accomplissement de ses missions, la DUSA établit, en concertation avec l'ensemble des ministères, des projets de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit par ordonnances (la première loi votée est celle n° 2003-591 du 2 juillet 2003), promeut les actions de qualité des services rendus aux usagers en mutualisant les expériences de terrain (élaboration d'une charte générique de la qualité dite « Charte Marianne ») et en primant les administrations les plus performantes en matière de qualité de service (remise de « Trophées »), veille à l'harmonisation, à la normalisation et à la simplification des formulaires sous forme papier ou électronique en s'efforçant de simplifier le langage et les procédures, et encourage l'adoption d'un langage administratif accessible en appuyant l'action du Comité de simplification du langage administratif (COSLA).

2. L'ADAE, manifestation d'une volonté politique affermie

L'ADAE est un service interministériel placé auprès du Premier ministre, mis à la disposition du ministre chargé de la réforme de l'Etat. Son président, M. Jacques Sauret, était précédemment responsable de « net-entreprises »5(*).

Aux termes de l'article 4 du décret précité, l'ADAE exerce les missions suivantes :

« 1° Elle favorise le développement de systèmes d'information et de communication permettant de moderniser le fonctionnement de l'administration et de mieux répondre aux besoins du public. Dans ce domaine :

« a) Elle contribue à la promotion et à la coordination des initiatives, assure leur suivi et procède à leur évaluation ;

« b) Elle apporte son appui aux administrations pour l'identification des besoins, la connaissance de l'offre et la conception des projets ;

« 2° Elle propose au Premier ministre les mesures tendant à la dématérialisation des procédures administratives, à l'interopérabilité des systèmes d'information, ainsi qu'au développement de standards et de référentiels communs ;

« 3° Elle assure, pour le compte du Premier ministre, la maîtrise d'ouvrage des services opérationnels d'interconnexion et de partage des ressources, notamment en matière de transport, de gestion des noms de domaine, de messagerie, d'annuaire, d'accès à des applications informatiques et de registres des ressources numériques.

« Le directeur de l'agence préside un conseil d'orientation6(*) qui réunit des représentants des ministres, des collectivités territoriales, des organismes assurant des missions de service public, des usagers et des entreprises, ainsi que des experts. La composition et le fonctionnement du conseil d'orientation sont fixés par arrêté du Premier ministre.

« Le conseil rend un avis sur les orientations de développement de l'agence ainsi que sur son programme de travail. Il peut émettre des recommandations sur les actions à mener, en particulier dans le domaine des systèmes d'information et de communication et des téléservices, des logiciels et de l'interopérabilité des systèmes ».

De par l'étendue de ses compétences et son rattachement aux services du Premier ministre, l'ADAE bénéficie d'une véritable autorité pour le traitement des questions horizontales.

En outre, elle dispose de moyens appréciables, avec un budget de 26 millions d'euros et 50 agents. Initialement, l'ADAE disposait de 20 à 25 emplois correspondant aux moyens antérieurs de l'ATICA et, pour partie, de la direction interministérielle à la réforme de l'Etat (DIRE). Les moyens en personnel de l'ADAE ont, en conséquence, progressé, et ses effectifs sont désormais plus conformes aux standards observés dans d'autres pays européens pour des organismes aux missions comparables (de l'ordre de 200 personnes), si l'on tient compte des personnels appartenant au service à compétence nationale dénommé « programme Copernic7(*) » (infra), chargé à Bercy de la mise en place du système d'information relatif au compte fiscal simplifié.

Si la mise en pace de l'ADAE constitue une rationalisation du « pilotage » de l'administration électronique en tant que composante de la réforme de l'Etat, son fonctionnement est néanmoins complexe en raison de la diversité de chantiers qu'elle anime. En outre, les nombreuses structures orientées vers les diverses problématiques de la société de l'information, partie liée à l'administration électronique, demeurent.

Au total, la « logistique » gouvernementale en matière d'administration électronique est encore loin de composer un « jardin à la française ».

Les nombreuses structures, réunions et initiatives situées dans la mouvance de l'administration électronique

I. Les comités de pilotage politique des différents chantiers de la société de l'information


· Le comité interministériel pour la réforme de l'Etat (CIRE) : réuni une à deux fois par an, il entérine les décisions concernant la réforme de l'Etat, en examinant le dossier des technologies de l'information et de la communication dans le cadre de la modernisation de l'administration.


· Le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) est amené à traiter de l'accès de tous les territoires à la société de l'information et du développement du haut débit.


· Le comité interministériel pour la société de l'information (CISI) ; le PAGSI (supra) avait été adopté par le premier CISI, qui s'est tenu le 16 janvier 1998 ; le quatrième CISI, en date du 10 juillet 2003, a décidé plusieurs mesures concernant les lieux d'accès publics, dont la création d'une charte « Netpublic » pour l'ensemble des points d'accès publics, et celle d'un répertoire des usages publics de l'internet. Le CISI du 10 juillet 2003 a également décidé de la création du conseil consultatif de l'Internet (CCI), créé pour favoriser le dialogue et la concertation entre les différentes parties prenantes de l'Internet.

II. Soutien interministériel et actions sectorielles (outre l'ADAE) :


· La mission pour l'économie numérique (MEN) : commerce électronique.


· La direction générale de l'industrie, des technologies de l'information et des postes (DIGITIP) : développement des TIC.


· La direction du développement des médias (DDM) : suivi de la mise en oeuvre de l'action gouvernementale pour la société de l'information.


· Le conseil stratégique des technologies de l'information (CSTI) : innovation, recherche et développement.


· Au secrétariat général de la défense nationale (SGDN) : sécurité des systèmes d'information avec la direction centrale de la sécurité des systèmes d'information (DCSSI).


· La délégation aux usages de l'internet : cette structure a repris les anciennes missions de la mission d'accès public à l'informatique, à l'internet et au multimédia (MAPI) créée le 1er décembre 2000, pour trois ans. Elle a pour objectif la généralisation de l'accès et de la formation des familles, des enfants et du grand public, dans l'esprit de la mission de diffusion des nouvelles technologies qui incombe au ministre de l'éducation nationale.


· La délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) : aménagement du territoire, haut débit.

III. Structures ministérielles

Certains ministères se situent au coeur des développements actuels de l'administration électronique ; ainsi, peuvent être notamment citées la direction des systèmes d'information et de communication (DSIC)8(*) au ministère de l'intérieur et la délégation aux systèmes d'information (DSI) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ; leurs niveaux de compétence et la puissance de leurs ministères respectifs pourraient être susceptible de constituer un frein à l'« interministérialité » du développement de l'administration électronique portée par l'ADAE.

IV. Autres structures, actions ou initiatives :


· L'observatoire de l'administration électronique : en relation avec l'ADAE, il tient un tableau de bord des sites publics, et publie un baromètre des usages.


· Le conseil d'orientation de la simplification administrative (COSA) a été instauré par l'article 1 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit ; il formule toute proposition pour simplifier la législation et la réglementation ainsi que les procédures, les structures et le langage administratif. Il est composé de trois députés, de trois sénateurs, d'un conseiller régional, d'un conseiller général, d'un maire ainsi que de deux membres du Conseil économique et social et quatre personnalités qualifiées.


· Le « Journal d'ADELE », magazine bimensuel édité par l'ADAE (le numéro 1 a été diffusé le 6 mai 2004).


· Dans le détail, il faut bien admettre que, parmi les nombreuses initiatives suscitées par les derniers gouvernements, certaines peuvent paraître anecdotiques, et présentent parfois un suivi relatif.

Votre rapporteur spécial est convaincu que le mouvement de « promotion institutionnelle » de la politique menée en matière d'administration électronique, en raison de son caractère stratégique pour la maîtrise des dépenses publiques (infra), n'est vraisemblablement pas achevé.

Sans véritablement révolutionner les manières et les contenus, la programmation du développement de l'administration électronique mise en place par le gouvernement allait lui donner une visibilité bienvenue.

* 5 Il s'agit d'un service proposé aux entreprises leur permettant d'effectuer, par Internet, leurs déclarations sociales aux organismes de protection sociale.

* 6 Il n'a toujours pas été réuni.

* 7 Service créé par un arrêté du 12 novembre 2001.

* 8 Dans les autres ministères, chaque direction est généralement dotée de son propre service informatique. Seul le ministère de l'intérieur dispose d'une « direction des systèmes d'information et de communication », prestataire de services pour l'ensemble du ministère.

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