CHAPITRE
PREMIER
RÉUNIONS DE COMMISSIONS DE L'ASSEMBLÉE DE
L'UEO
SECTION PREMIÈRE :
Réunion
des commissions de l'Assemblée de l'UEO avec le Conseil permanent, la
présidence du GAEO et des experts,
à la Chambre des
représentants de Belgique
Bruxelles - 21 janvier 2004
Les travaux de cette réunion commune au Comité des présidents ainsi qu'aux commissions politique, de défense, technique et aérospatiale et des relations parlementaires et publiques ont été ouverts par une allocution du président de l'Assemblée de l'UEO, M. Armand De Decker, Président du Sénat de Belgique. Puis les participants ont entendu :
- un exposé sur les progrès de la coopération européenne en matière d'armement par le Dr Ernst van Hoek, représentant la présidence néerlandaise du Groupement armement de l'Europe occidentale - GAEO ;
- un exposé sur l'évolution de la PESD (dans le contexte de la CIG) par le Professeur André Dumoulin (Université de Liège et de Bruxelles - Attaché à l'école royale militaire de Belgique).
Devant les membres de l'Assemblée, M. André Dumoulin s'est exprimé en ces termes :
Comme nous pouvons l'observer aujourd'hui, les organisations internationales ayant compétence en matière de sécurité et de défense empruntent des voies incertaines et sont parfois en lutte concurrentielle dans le champ théologique malgré leur évidente et nécessaire complémentarité.
L'Union européenne, qui développe une politique européenne de sécurité et de la défense (la PESD) de manière volontaire mais modeste, est elle-même tiraillée entre les concepts en devenir des coopérations renforcées (3 ( * )) , des coopérations structurées (4 ( * )) et des groupes leaders et pilotes pour aller plus vite et plus loin, peut-être même en dehors d'elle. Chacun s'interroge sur l'avenir de l'Union européenne et de son projet de traité constitutionnel. L'expression militaire est, quant à elle, des plus flexibles avec les engagements à la carte et le principe des nations cadres, comme l'illustrent l'intervention européenne en Iturie (RDC) et en Macédoine.
Poursuivant son exposé, M. Dumoulin a souligné que la visibilité de la PESD s'est particulièrement affirmée dans les dossiers :
• de la finalisation définitive le 11 mars 2003 des principes de Berlin+ grâce à la signature de l'accord de sécurité entre l'UE et l'OTAN permettant l'échange de documents militaires ;
• de l'avion de transport A-400M, véritable programme fédérateur (5 ( * )) ;
• du renforcement des structures spécifiques des opérations policières (6 ( * )) ;
• du premier exercice conjoint UE-OTAN CME-CMX 2003 ;
• de la création d'une banque de données sur les capacités de défense face au terrorisme NBC (armes nucléaires, biologiques et chimiques) et radiologique ;
• de l'adaptation souhaitée du plan de capacités, cette fois entre 2003 et 2010 ;
• de l'identification d'unités européennes pour des missions imposant une forte réactivité via la mise en forme d'une force ultra-rapide autour de 5.000 hommes, jouant en partie « effet miroir » avec la NRF de l'OTAN (avec une capacité initiale (7 ( * )) de 9.000 hommes lancée le 15 octobre dernier), qui sera une force réactive dont certains éléments clefs pourront être déployés en cinq jours ;
• du système européen de navigation par satellite Galileo à caractère dual ;
• de l'accueil favorable à la proposition française faite à l'automne 2003 de créer un Corps européen de gendarmerie apte à intervenir dans les situations de transition, entre la phase des opérations militaires et la phase civile et policière ;
• de l'Agence européenne dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, de l'acquisition de l'armement (dite Agence européenne de défense) (8 ( * )) qui va voir le jour dans le courant 2004, dans une configuration intergouvernementale encore légère, avec pour objectif de rendre cohérents au niveau européen identification des besoins, harmonisation et acquisition d'équipements, programmes de recherche et soutien à l'industrie ;
• des interventions, certes prudentes et sans trop d'audaces, en Macédoine (9 ( * )) (« Concordia »), celle opérant en Iturie (10 ( * )) sous un mandat bien délimité, celle de la poursuite de la mission de police en Bosnie, celle en Macédoine (« Proxima ») dès le 15 décembre 2003 en attendant la future mission civilo-militaire en Bosnie avec des moyens de l'OTAN, probablement à l'automne 2004, en synergie avec la SFOR (11 ( * )) ;
• des propositions du groupe Barnier lors des travaux sur la Convention en partie reprises dans le projet final de Constitution daté du 18 juillet 2003 (12 ( * )) , quand bien même la prudence fit que l'unanimité est toujours requise en matière de PESD, certes assorties de quelques assouplissements limités (13 ( * )) uniquement dans le volet « politique étrangère » où le vote à la majorité qualifiée a été élargi (14 ( * )) ;
• des propositions du groupe des Quatre en avril 2003 en vue de créer, entre autres, les conditions d'une Union européenne de la défense ;
• de la Stratégie européenne de sécurité dont la dernière version (15 ( * )) a été adoptée lors du sommet de fin de présidence italienne le 12 décembre dernier ;
• du Livre blanc européen de la sécurité et de la défense qui devrait le suivre, l'un soutenant l'autre ;
• de l'élargissement des missions de Petersberg vers les actions conjointes en matière de désarmement, les missions de conseil et d'assistance militaire et les missions de lutte contre le terrorisme pouvant apparaître dans tous le spectre des missions PESD (article III-210).
• des coopérations structurées (16 ( * )) qui ont été intégrées au sein de la future Constitution européenne. Posture organisationnelle qui sera juridiquement applicable si une nouvelle session de la CIG l'entérine en 2004 ;
• de l'adoption volontaire du principe de coopération plus étroite en matière de défense mutuelle dans le cadre de la future Constitution (17 ( * )) , si là également la CIG l'entérine.
Certes, les contraintes liées aux différentiels de moyens, de volonté et de philosophie sécuritaire entre les États membres pondèrent cet optimisme, d'autant que plusieurs contradictions majeures apparaissent aujourd'hui :
D'une part, M. Dumoulin perçoit un décalage entre l'aspiration sociologique des populations européennes à une défense commune (18 ( * )) et les réticences nationales des non-alignés à y parvenir, de même apparaît-il entre l'opinion publique des pays futurs adhérents plus européistes que leurs gouvernements.
D'autre part, il subodore que le volontarisme de certains États à aller plus loin dans la défense européenne a pour objet, en dehors du circonstanciel de la guerre en Irak, d'à la fois stimuler la PESD, renforcer le pilier européen de l'Alliance mais aussi de travailler à terme en dehors de ces organisations s'il s'avérait que celles-ci deviennent par moments autobloquantes. Ces avant-gardes sont à la fois un formidable stimulant pouvant « aspirer » les autres États et un outil pouvant « détricoter » l'esprit communautaire et intégrationnel à vingt-cinq. Les coopérations renforcées doivent donc naviguer entre les réticences de certains États à voir l'Union européenne devenir un acteur stratégique majeur et celles d'autres capitales qui souhaitent que la PESD puisse mûrir à vingt-cinq afin de garantir l'harmonie et l'esprit d'intégration.
De plus, on ne peut pas occulter le fait que la PESD est d'abord l'addition de moyens nationaux dans le champ du pouvoir régalien de l'État. Nous restons dans le schéma intergouvernemental, de coordination et de coopération des politiques de défense. Certes, existent quelques principes communs, un objectif de forces et une Stratégie européenne de sécurité (sorte de Concept stratégique qui ne dit pas son nom), mais ces éléments de rapprochement et de mutualisation n'enlèvent rien au poids des États, qui ont toujours le « dernier mot ».
Mieux, selon Javier Solana, « il n'y a aucune obligation de déclarer des forces, que ce soit en termes quantitatifs ou qualitatifs. Chaque État membre est libre de déterminer sa contribution au catalogue de forces de l'UE en fonction de ses contraintes propres. Il n'existe donc pas d'approbation collective des ` objectifs de forces' assignés à un État. Ce caractère volontaire des contributions se retrouve dans la mise à disposition effective des forces en cas de besoin. Les États membres, indépendamment de leur contribution au catalogue de forces, sont libres de participer à une opération » (19 ( * )) .
Enfin, autant les Européens se sont adaptés rapidement à la menace terroriste post-11 septembre en développant des champs coopératifs judiciaires et policiers, y compris l'idée d'une clause d'assistance mutuelle face à une menace terroriste, autant ceux-ci n'ont pas réussi à définir une posture commune dans le domaine interventionnisme dès lors qu'il s'agit d'opérer de concert avec les priorités stratégiques de la politique américaine.
Dès lors, une des questions stratégiques des prochaines années étant de répondre au « Comment bâtir une Europe plus autonome, capable d'agir par elle-même sans le faire en opposition avec États-Unis ? ». M. Dumoulin estime impossible de faire mûrir la PESD si la question transatlantique n'est pas clarifiée, sachant qu'aucun État européen ne souhaite aujourd'hui et à terme prévisible, le divorce. La crise onusienne et la guerre en Irak ont certes mis à mal la politique étrangère européenne (PESC) ; « césure » qui a des conséquences à la fois sur le processus de construction politique européenne et dans le champ des rapports bilatéraux et transatlantiques.
Le Groupe des Quatre : En ce qui concerne le groupe des Quatre, M. Dumoulin estime que la crise transatlantique et intra-européenne n'a pas fait naître ce groupe mais a été le catalyseur des propositions du groupe des Quatre du 29 avril 2003 dont les prémices sont nées d'une initiative du Premier ministre Guy Verhofstadt en juillet 2002 à propos de la relance de l'esprit de Saint-Malo, adoptée par la suite et enrichie par la déclaration franco-allemande et les propositions du groupe Barnier de la Convention.
M. Dumoulin se propose de tirer quelques enseignements des propositions du Groupe des Quatre (20 ( * )) (pays qui concentreraient environ 42 % du PIB des Vingt-cinq) mais en tirer quelques enseignements. Le principe sous-jacent est que lesdites propositions tentent de codifier des coopérations structurées afin de créer « un effet d'entraînement sur l'ensemble du corpus » (Louis Michel) malgré les tensions autour de ce mini-sommet venant des autres États européens anglophiles et atlantistes mais aussi de quelques autres petits pays.
L'idée principale est de parvenir à des coopérations structurées au profit d'armées mieux intégrées. De construire à quelques-uns en restant ouvert aux autres, afin que la compétence et l'efficience deviennent collectives et éviter ainsi que les États-Unis continuent à puiser comme aujourd'hui dans le panier des forces nationales européennes en fonction des circonstances au lieu de s'adresser à un « tout » européen. La notion d'Union européenne de sécurité et de défense (21 ( * )) est effectivement le prototype même du concept de « coopération structurée » avec ceux qui veulent aller plus vite et plus loin.
La question de l'autonomie de décision et d'action d'ailleurs déjà inscrite lors du sommet de Saint-Malo puis d'Helsinki fut et restera encore longtemps la plus débattue. Sans entrer dans les détails de la saga du quartier général européen autonome de l'automne 2003, celle-ci nous rappelle les critiques américaines émises lors de la création de l'Eurocorps ou à propos de la décision de mettre sur pied la force de réaction rapide de l'Union européenne (« headline goal »), assimilant, à l'époque, ces initiatives à l'embryon d'une armée européenne faisant concurrence à l'outillage transatlantique.
Or, la proposition des Quatre sur le QG concernait les opérations Union européenne sans moyens de l'OTAN, là où le D-SACEUR ne peut intervenir, puisque hors du champ de « Berlin+ » ; ce dernier accord donnant plutôt à l'Union un accès automatique et inconditionnel aux capacités de planification de l'OTAN, si besoin est, lorsque cette dernière n'est pas engagée. Le dossier du quartier général et d'autres projets connexes créèrent les conditions d'un jeu subtil de donnant-donnant entre les pays européistes et le Royaume-Uni, jouant de compromis en compromis, entre les dossiers sur les coopérations structurées, et celui sur la clause de solidarité. Le principe entériné lors du Conseil européen de Bruxelles du 12 décembre 2003 implique maintenant que l'Union puisse disposer, dès que possible, d'un noyau non permanent de personnels d'une quarantaine d'officiers en vue de gérer la « planification et la conduite d'opérations » (22 ( * )). Celui-ci renforcera en cas de crise l'état-major militaire européen (EMUE), déjà installé au Cortenberg. Parallèlement, une cellule permanente européenne sera installée au Shape « pour assurer une pleine transparence entre les deux organisations ».
De plus, cette « capacité à mettre en place rapidement un centre d'opérations pour une opération particulière » ne sera activée que si l'OTAN en tant que telle n'est pas engagée dans une opération. En outre, les grands quartiers généraux nationaux (23 ( * )) seront considérés comme prioritaires en cas d'opération européenne sans moyens de l'OTAN. Cette hiérarchisation fait que le futur noyau de planification et de conduite d'opérations non permanent ne sera actionné subsidiairement par l'Union européenne probablement et en particulier que lorsqu'une réponse à la fois civile et militaire sera requise et lorsque aucun QG national n'aura été identifié comme adéquat ou ne souhaitera prendre le leadership (nation-cadre).
Les prochains mois devraient clarifier ou complexifier davantage les modalités pratiques de cet accord qui réduit la marge de manoeuvre de l'UE tout autant qu'elle pourrait devenir « le ver dans le fruit » annonçant à terme une future structure permanente cette fois, permettant un jour à la PESD de disposer de la totalité du panel organisationnel et structurel indispensable à sa pleine autonomie.
Reste que cette décision, qui n'avait pas été programmée dans le cadre de la présidence italienne, permet à l'Union de bientôt achever son architecture PESD avec l'ensemble des organismes concernés : le COPS, le Comité militaire de l'UE, l'État-major militaire de l'UE, le Haut Représentant et l'Unité politique, le Centre satellitaire, l'Institut d'études de sécurité. A ceci s'ajoute la nouvelle Stratégie de sécurité, le futur « quartier général » qui ne dit pas son nom mais qui pourrait rapidement devenir permanent et enfin le Livre blanc tant attendu.
De la Convention à la CIG : à propos de la Conférence intergouvernementale lancée le 4 octobre dernier, les questions de sécurité et de défense ont paradoxalement été favorables à la PESD. Certes, les avancées sont dépendantes de l'adoption de la Charte constitutionnelle et de possibles « détricotages » pourraient avoir lieu en 2004.
Si nous considérons que les projets d'articles sur le PESD finalisés le 12 décembre seront maintenus en l'état, nous pouvons préciser « qu'en vertu des articles 40.6 et III-213, le projet de constitution autorise dorénavant une « coopération structurée » dans ces domaines, dont les modalités de mise en oeuvre sont spécifiques. En principe, les règles générales des coopérations renforcées s'appliquent aux coopérations structurées, sauf en cas de contradiction manifeste: cela démontre que les coopérations structurées constituent une modalité de coopération renforcée » (24 ( * )). M. Dumoulin rappelle que le protocole sur la coopération structurée permanente, dans sa toute dernière version de la mi-décembre, est ouverte à tout État membre (25 ( * )) qui s'engage, dès la date d'entrée en vigueur du Traité, « à procéder plus intensivement au développement de ses capacités de défense, par le développement de ses contributions nationales et la participation, le cas échéant, dans des forces multinationales, dans les principaux programmes européens d'équipement et dans l'activité de l'Agence, et à avoir la capacité de fournir, au plus tard en 2007, soit à titre national, soit comme composante de groupes multinationaux de forces, des unités de combat ciblées pour les missions envisagées, configurées sur le plan tactique comme une formation de combat, avec les éléments de soutien, y compris le transport et la logistique, capables d'entreprendre, dans un délai de 5 à 30 jours, des missions visées à l'article III-210 [à savoir les missions élargies de Petersberg, NDLR], en particulier pour répondre à des demandes de l'ONU, et soutenables pour une période initiale de 30 jours, prorogeable jusqu'à au moins 120 jours ».
L'article 2 impose que les États concernés s'engagent :
- à coopérer « en vue d'atteindre des objectifs agréés concernant le niveau des dépenses d'investissement en matière d'équipements de défense »,
- « à rapprocher... leurs outils de défense » via l'identification des besoins, la spécialisation et la coopération en matière de formation et de logistique,
- à renforcer la disponibilité, l'interopérabilité, la flexibilité et la déployabilité de leurs forces par le biais d'objectifs communs en matière de projection de forces, « y compris éventuellement en réexaminant leurs procédures décisionnelles nationales »,
- à coopérer pour combler les lacunes constatées dans le cadre du « Mécanisme de Développement des Capacités »,
- enfin, à participer, le cas échéant, au développement de programmes communs ou européens d'équipements dans le cadre de l'Agence.
L'article 3 dudit protocole développe la notion d'évaluation annuelle des contributions des États membres concernés par cette coopération structurée permanente, selon les critères qui seront ultérieurement établis.
M. Dumoulin relève également que dans le projet de Traité, « les articles 40.3, III-211 et III-212 instaurent des mécanismes qui s'apparentent à des coopérations renforcées, telles que la mise en oeuvre de missions de défense commune ou la création d'une Agence européenne de l'armement, de la recherche et des capacités militaires » (26 ( * )).
Pour certains, « il n'y aurait pas d'interdiction de recourir à des coopérations à l'extérieur du Traité à la condition que les États ne portent alors pas atteinte aux compétences de l'Union européenne. L'article 40.3 semble confirmer cette interprétation [faisant] référence à la constitution de forces multinationales entre plusieurs États membres » (27 ( * )) .
Enfin, l'article I-40 paragraphe 7 prévoit entre autres une « coopération plus étroite » en matière de défense mutuelle, et ce tant qu'une politique de défense commune européenne fait défaut.
Certes, les États dits non alignés (Suède, Finlande, Autriche, Irlande) peuvent se montrer satisfaits d'une proposition sur la défense mutuelle qui fut modifiée afin de tenir compte de leur statut « ambigu ». De leur côté, les Britanniques, en autres, ont fini par faire admettre la préséance de l'OTAN pour les États européens qui en font aussi partie en cas d'engagement réel.
Aussi, la proposition finale aboutit à ce que « dans le cas où un État membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément aux dispositions de l'article 51 de la charte de l'ONU ». Mais cela ne peut affecter le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres (les neutres) et les engagements doivent demeurer conformes aux engagements souscrits au sein de l'OTAN qui restent l'instance de mise en oeuvre pour les pays qui en font parties.
Ces balisages pragmatiques et ces précisions opératoires n'enlèvent rien à l'idée que pour la première fois de son histoire les pays membres de l'Union introduisent une notion de défense collective au sein de la Constitution.
Quant à l'article I-42 précisé dans l'article III-231 sur la clause de solidarité en cas d'attaque terroriste, il est convenu que les autres États membres lui portent assistance à la demande de ses autorités politiques. Si la décision et les modalités de mise en oeuvre par l'Union ont des implications dans le domaine de la défense, le Conseil statuera à l'unanimité.
Enfin, M. Dumoulin a conclu son propos par une évaluation de l'avenir de la PESD est ainsi borné par plusieurs dilemmes et questions, à savoir :
• Qu'il faudra résoudre le décalage entre les « affichages » et les « engagements » capacitaires caractérisant bon nombre de discours incantatoires, le différentiel entre le potentiel pluridimensionnel d'action de l'Union européenne et les attentes internationales dont elle est ou pense être investie ;
• Que cette PESD devra nécessairement passer par la mise en commun des efforts d'équipements afin de trouver une marge de manoeuvre importante ;
• Que l'on perçoit déjà combien les initiatives de ces derniers mois proviennent de quelques États dans des géométries certes variables : le groupe des Quatre (Allemagne, Belgique, France, Luxembourg) qui durant l'été 2003 se partageait (28 ( * )) déjà les travaux d'approfondissement de leurs propres propositions déposées en avril ; le sommet franco-britannique du 24 novembre 2003 avec le projet de force multinationale interarmées ultra-réactive de l'UE pour des opérations UE/ONU ; le « directoire » des trois grands qui, par un compromis, déverrouille la question du quartier général européen et va encore se réunir le 18 février prochain à Berlin ; le moteur franco-allemand, etc.
• Que la question des coopérations structurées et renforcées est une des clefs de l'avenir sécuritaire de l'Union nonobstant le principe général selon lequel ce sont bien prioritairement les diplomaties nationales qu'il nous faut intégrer dans un champ doctrinal européen, sinon les armées européennes, même les plus coopératives, seront freinées voire paralysées par les divergences politiques. Que, dès lors, des États membres de l'Union pourraient même, plus tôt que prévu, ne pas se satisfaire de la non-inclusion éventuelle des coopérations renforcées/structurées dans le domaine de la défense - si nous devions en rester au texte de Nice. Celles-ci pourraient dès lors s'exprimer en dehors, soit dans des configurations spécifiques et ad hoc sur le modèle des Quatre ou plus, soit jouer d'une nouvelle relance du noyau des dix États membres de l'UEO. Nouvelle mission pour ce phénix renaissant une nouvelle fois de ses cendres. Posture du reste très hypothétique sachant que certains pays membres souhaiteraient sa mise en sommeil définitive en profitant de la question du renouvellement du mandat de Solana en tant que Secrétaire général de l'UEO à la date du 24 novembre prochain ; le cinquantième anniversaire de l'organisation en 2004 pouvant être également le prétexte pour entamer des procédures de déstructuration en jouant sur l'article XII paragraphe 3 du Traité de Bruxelles modifié du 23 octobre 1954 !
• Que les notions de groupe pionnier (Jacques Chirac, 2000), de noyau dur (Wolfgang Schäuble et Karl Lamers, 1994), d'avant-garde (Jacques Delors, 2000) et de centre de gravité (Joschka Fischer, 2000) exprimant une Europe à plusieurs vitesses peuvent être considérées comme l'expression d'un éventuel échec de la Constitution et le résultat de désaccords persistants apparaissant cette année, mais tout autant comme un objectif phare, un moteur, un exemple permettant à l'Union de bénéficier d'une nouvelle étape dans une intégration approfondie et différenciée mais qui devra être transparente et non exclusive selon le principe de l'abstention volontaire plutôt que l'exclusion, la porte devant rester ouverte. Bien évidemment, les critères devront être suffisamment exigeants que pour ne pas tomber dans une structure molle tout en évitant le risque d'une Europe découplée institutionnellement. Fameuse quadrature du cercle ! L'Europe a cependant toujours été à plusieurs vitesses (les Six, les Douze coexistant avec l'espace économique européen (29 ( * )) , l'eurogroupe, Schengen, l'opting out,...) ; ce qui, du reste, lui a permis d'avancer, tout autant que suite à la pression des faits et des événements subis.
• M. Dumoulin relève aussi que le passage actuel du singulier au pluriel dans l'usage du mot « groupe pionnier » rejoint la notion de « coopérations structurées » qui peut être enchâssée dans le sectoriel des activités de l'Union. Ces groupes pionniers spécifiques pourraient avoir davantage de pertinence dans le domaine de la sécurité et de la défense avec le garde-fou qu'impose un cadre intergouvernemental préservé.
• Que la question de l'avenir de la PESD ne pourra être totalement clarifiée et harmonisée si les trois puissances moyennes européennes n'ont pas de vision commune permettant par la suite de rassembler les autres États au prix peut-être d'un directoire des « grands » sur certaines matières. Rapprochements du trio qui semblent aujourd'hui être en partie pertinents par de récentes rencontres libératoires de décision.
M. Dumoulin fait observer que la PESD prend aujourd'hui sa vitesse de croisière, même si elle est quelque peu secouée par les contradictions diplomatiques nationales dans le champ de la PESC et l'échec (30 ( * )) de la première session de la CIG à adopter la Constitution européenne en décembre 2003.
Mais pour M. Dumoulin, on passe véritablement de l'opératoire à l'identitaire, de l'outillage au substrat de légitimité (31 ( * )).
M. Dumoulin soutient l'idée que dans le domaine de la sécurité et la défense, des coopérations structurées plus abouties avec des États pionniers vont devenir incontournables. Une politique volontariste et harmonieuse à vingt-cinq semble en effet une utopie. Le concept de cercle restreint mais ouvert devra être codifié dans le Traité, à moins que ces expressions sécurité-défense ne s'expriment un certain temps en dehors de l'UE, comme Schengen à ses débuts (32 ( * )). Ces coopérations structurées peuvent déjà offrir une ossature idéale pour un emploi systématique de pools de forces et de coopérations spécialisées.
Selon lui, il faut oser affirmer que l'objectif stratégique des Européens encore dans le non-dit est d'aboutir à terme aussi à un véritable pilier équilibré au sein de l'OTAN faisant face au pilier nord-américain ; la PESD étant une politique sectorielle de l'Union dont l'outillage, à renforcer et à crédibiliser, doit être un des éléments transversaux politiquement autonome du partenariat euro-atlantique.
Il ne faudrait pas oublier non plus de raffermir et de clarifier les relations OTAN-UE. Ceci nécessitera une réflexion approfondie sur le partage des tâches (33 ( * )), des missions (34 ( * )) , des zones d'intervention et des risques ; exercice éminemment délicat car il implique des jeux de pouvoir, de concurrence, de rivalités, de coûts économiques et surtout de coûts humains. À moins que l'on ne se contente de fonctionner encore par prudence en totale flexibilité et à la carte, selon les circonstances.
Pour M. Dumoulin, la PESD va bientôt être à la croisée des chemins : une PESD affaiblie par des groupes ad hoc ; une PESD renforcée par les coopérations structurées ; une PESD contrôlée subtilement par le maillon transatlantique - ce dernier se chargeant des « missions qui comptent » ; une PESD en passe de devenir le pilier ou caucus européen dans une Alliance revisitée. Les scénarios sont légion et balayent un paysage pouvant aller d'une Union européenne globale civile avec une petite excroissance militaire jusqu'à une Union politico-militaire stratégique mûre.
Au-delà de ces hypothèses, le paysage sécuritaire européen verra coexister plusieurs cercles ambivalents : les coopérations plus approfondies à quelques-uns, les garanties sécuritaires symbolisées par les trois « grands » européens par le jeu des équilibres et des « contrôles-neutralisations » réciproques, la prégnance américaine et le socle atlantique canalisant la «montée en puissance » de la politique européenne de sécurité et de défense.
Pour M. Dumoulin, dans tous les cas, deux certitudes demeurent. D'une part, la permanence du refus des gouvernements, à horizon prévisible, d'édifier une PESD qui aurait pour prix la disparition de l'Alliance atlantique. D'autre part, l'imprégnation morale et idéologique selon laquelle l'Europe ne peut devenir qu'une « puissance militaire tranquille » (Tzvetan Todorov) et non impériale mais qui, par sa nouvelle stratégie de sécurité, n'a pourtant pas la naïveté de croire que l'usage de la force est révolu.
Répondant à des questions portant sur la différence entre le concept européen de « preventive engagement » et celui des États-Unis de « preemptive strike » et sur les suites de l'initiative prise en avril dernier par les quatre pays (Allemagne, France, GB et Belgique) sur la défense européenne, M. Dumoulin a répondu qu'il est nécessaire, avant toute chose, de faire entrer le concept de défense commune dans la Constitution, pour qu'il soit accepté en tant que principe. Ensuite, on conviendra de manière pragmatique de son application. Évidemment, il aura un rapport direct avec l'article V du Traité de Bruxelles, qui pourrait être étendu aux autres pays par « effet miroir ».
Il est bien évident que la doctrine américaine de frappe préventive est différente du concept de l'UE, qui procède d'une idéologie différente selon laquelle le recours à la force est la toute dernière solution. Il n'y a pas de réponse technique, cela relève du domaine de la politique.
La séance de l'après-midi a été consacrée à la réunion semestrielle avec le Conseil permanent de l'UEO - Comité politique et de sécurité de l'Union européenne avec les membres de l'Assemblée de l'UEO.
Ont participé à ces réunions M. Philippe Nachbar, Sénateur (UMP) ainsi que MM. Jean-Pierre Kucheida, Député (Soc.) et Marc Reymann, Député (UMP) .
* (3) L'article I.40 paragraphe 5 du projet de traité constitutionnel précise que le Conseil des ministres peut confier la réalisation d'une mission dans le cadre de l'Union, à un groupe d'États membres afin de préserver les valeurs de l'Union et de servir ses intérêts.
* (4) L'article I.40 paragraphe 6 du projet de traité constitutionnel indique que les États membres qui remplissent des critères de capacités militaires plus élevés et qui ont souscrit entre eux des engagements plus contraignants en cette matière établissent une coopération structurée dans le cadre de l'Union européenne.
* (5) Après sept ans de retard (réduction des commandes, retraits italiens et portugais), le contrat a été finalement signé le 27 mai 2003 à Bonn par l'avionneur et l'OCCAR qui représente les sept pays européens impliqués dans le projet : Allemagne (60 appareils), France (50), Espagne (27), Royaume-Uni (25), Turquie (10), Belgique (7), Luxembourg (1). Le premier vol est prévu pour 2006 et la première livraison pour 2008.
* (6) A savoir la planification, le support opérationnel, les entraînements tactiques, le financement, la formation commune.
* (7) Pour une première capacité opérationnelle en octobre 2004 et une pleine capacité en 2006. Le premier exercice (« Allied Response 03 ») eut lieu le 20 novembre 2003 à Doganbey, près d'Izmir (Turquie). Il évalua les tâches suivantes : démonstration de forces, contre-terrorisme, évacuation non-combattante et opération d'embargo. Relevons la contribution de la France avec 1.700 militaires, 8 Mirage 2000 , 1 AWACS et un ravitailleur en vol.
* (8) Cf. article III-212. L'accord des ministres de la défense et des affaires étrangères des vingt-cinq Etats européens date du 17 novembre 2003. Elle aura pour siège Bruxelles et sera sous la présidence de Javier Solana.
* (9) La mission européenne « Concordia » fut menée avec des moyens de l'OTAN. Le D-Saceur (l'amiral allemand Rainer Feist) a été nommé par l'UE (après que l'OTAN ait marqué son accord) commandant de l'opération tandis que le général français Pierre Maral fut désigné par l'UE comme premier commandant de la force, la France s'étant proposée pour jouer le rôle de nation-cadre. Il fut remplacé le 30 septembre par un général portugais (commandant l'Eurofor) à la tête d'une force de 400 militaires, provenant de 26 pays, dont 13 européens. Le COPS a également adopté le 29 septembre 2003 une action commune décidant le lancement d'une mission de police en Macédoine sous le nom de « Proxima » au plus tard pour décembre 2003.
* (10) Opération PESD (dans une zone d'intérêt commun réaffirmée lors du sommet franco-britannique du Touquet) sans moyens de l'OTAN et réalisée à 6.500 km de distance de Paris grâce à un pont aérien ( An-124 civils affrétés, B-747 civils affrétés, C-17 britanniques, DC-8 , A-310 ) permettant d'acheminer vers Entebbe (Ouganda) 2.800 tonnes de fret, plus de 2.000 militaires, 400 véhicules et toute la logistique. Le « brouettage » s'organisa entre Entebbe et Bunia grâce à des rotations de C-130 et C-160 pour un acheminement de 100 tonnes par jour au plus fort de l'opération.
* (11) La Bosnie aurait souhaité également le maintien de l'OTAN en 2004, ce qui pourrait signifier la coexistence de deux organisations sur place et un partage des tâches.
* (12) Création du ministre des Affaires étrangères ; Agence européenne de l'armement ; coopération plus étroite entre États qui souhaitent une défense mutuelle ; mise à jour, clarification et extension du champ des missions de Petersberg (actions conjointes en matière de désarmement, missions de prévention des conflits, opérations de stabilisation en fin de conflit : article III-210), engagement des États membres à améliorer leurs capacités militaires
* (13) Cf . article III-201 paragraphe 2-3-4 du projet de Constitution.
* (14) Le Conseil pourra voter à la majorité qualifiée - hors implications militaires et défense qui restent régies par l'unanimité - dans quatre cas : lorsqu'il adopte une décision européenne qui définit une action ou une position de l'Union sur la base d'une décision européenne du Conseil européen ; lorsqu'il adopte, sur proposition du ministre des affaires étrangères de l'UE, une décision européenne qui définit une action ou une position ; lorsqu'il adopte une décision européenne mettant en oeuvre une décision européenne qui définit une action ou une position de l'Union ; lorsqu'il adopte une décision européenne portant sur la nomination d'un représentant spécial.
* (15) La seconde version devait clarifier le concept de guerre préventive, mieux définir la notion de partenariat et présenter en introduction - avant le chapitre sur les risques et menaces - quelques paragraphes sur la définition des intérêts de l'Union.
* (16) Cf. articles I.40 paragraphe 6. et article III-213 (pour les modalités pratiques).
* (17) Cf. articles I.40 paragraphe 7. et article III.214 (pour les modalités pratiques). Relevons aussi qu'une clause de solidarité a été intégrée en article I-42 qui concerne l'assistance à un État après agression terroriste ou une catastrophe ( cf. article III-231 pour les modalités pratiques).
* (18) D'autant plus importante que les frontières de l'Union vont se rapprocher des zones instables suite à l'élargissement de mai 2004.
* (19) Javier SOLANA , « Le développement des capacités militaires de l'Union européenne », dans Revue de Défense nationale , Paris, juin 2002, p. 10.
* (20) Ces propositions à la disposition de l'UE et de l'OTAN concernent : *Création par les 4 États concernés (pour 2004) d'un quartier général multinational déployable pour des opérations conjointes à partir des QG nationaux déployables existants ; * Création d'une capacité de planification et de conduite d'opérations pour les missions sans moyens de l'OTAN, à savoir un quartier général autonome et fixe * Création d'une avant-garde très réactive de 5.000 à 7.000 hommes à partir de la brigade franco-allemande à haute valeur symbolique, d'unités para-commandos belges et d'éléments de reconnaissance luxembourgeois) ; * Création d'un commandement aérien européen pour le transport d'ici juin 2004. À plus long terme, création d'une unité commune de transport aérien ; * Création d'une unité de défense NBC pour la protection des populations civiles et des militaires en opération ; * Création de centres européens de formation (équipages A-400M, équipages d'hélicoptères, rapprochement du cursus de formation des pilotes et des officiers de marine) ; * Création d'un système européen d'aide humanitaire d'urgence lors de catastrophes en liaison avec la Commission européenne et ECHO.
Les Quatre proposèrent enfin que la Convention sur l'avenir de l'UE et la CIG endossent les principes suivants et les intègrent dans le Traité constitutionnel : *La possibilité de conduire des coopérations renforcées en matière de défense ; * Une clause générale de solidarité et de sécurité commune ; * La possibilité pour les États membres qui le souhaitent de souscrire à des obligations supplémentaires et sans que cela n'entraîne des obligations pour les tierces parties ; * La reformulation des tâches de Petersberg ; * La création d'une Agence européenne de développement et d'acquisition de capacités militaires européennes ; * La création d'un Collège européen de sécurité et de défense ; * L'adoption du concept d'Union européenne de sécurité et de défense (UESD) ; celle-ci aura vocation à réunir les États membres qui sont prêts à aller plus loin et plus rapidement dans le renforcement de leur coopération en matière de défense : assistance commune, harmonisation des positions, développement des capacités militaires en équipements, spécialisation, mise en commun dans la formation, les exercices et la logistique.
* (21) Reprenant les notions d'assistance commune, d'harmonisation des positions, de développement des capacités militaires en équipements, de spécialisation, de mise en commun dans la formation, les exercices et la logistique.
* (22) Relevons que le SHAPE aura lui aussi un ou plusieurs officiers de liaison au sein de l'état-major européen.
* (23) A savoir Larissa (Grèce), Northwood (Grande-Bretagne), Potsdam (Allemagne), Paris (France) et Vérone (Italie).
* (24) Philippe MANIN, « Coopérations renforcées, flexibilité », Lecture juridique du projet de Traité établissant une Constitution européenne, Séminaire du Centre de droit européen, Université de Paris II, 22 novembre 2003.
* (25) La procédure implique que les États membres qui remplissent les critères notifient leur intention au Conseil et au ministre des affaires étrangères de l'Union. Dans un délai de trois mois suivant cette notification, le Conseil adopte une décision établissant la coopération structurée permanente et fixant la liste des États membres participants. Il statue à la majorité qualifiée après consultation du ministre des affaires étrangères de l'Union. La coopération structurée permanente est ouverte à tous nouveau candidat selon les mêmes critères mais moyennant un vote à la majorité qualifiée (3/5 de la population) des seuls membres de la coopération structurée. La suspension d'un État membre - à la majorité qualifiée - et son départ volontaire sont également possibles. Les États membres de la coopération structurée permanente prennent leurs décisions à l'unanimité.
* (26) Philippe MANIN, Op.cit.
* (27) Idem.
* (28) A savoir EU-FAST (Belgique), capacité de réaction rapide et quartier général fixe autonome (France), transport aérien stratégique, protection NBC, centres de formation et QG déployable (Allemagne). Le Luxembourg n'a pas de thème de travail.
* (29) Association les futurs adhérents qu'étaient la Suède, l'Autriche et la Finlande.
* (30) Une nouvelle session de la CIG devrait voir le jour dans le courant 2004.
* (31) Cf. André DUMOULIN, Raphaël MATHIEU, Gordon SARLET, La politique européenne de sécurité et de défense. De l'opératoire à l'identitaire , Ed. Bruylant, Bruxelles, 2003.
* (32) La Convention de Schengen sur la libre circulation des personnes fut mise en place en dehors de l'Union avant d'intégrer le droit européen à partir du traité d'Amsterdam.
* (33) Relevons que les États-Unis a freiné à l'automne 2003 le transfert de mission en Bosnie de l'OTAN au profit de l'Union car Washington souhaite que celle-ci soit une force européenne de police, l'OTAN devant être présent pour leur protection.
* (34) Le 18 janvier 2004, le général Hägglund, président du Comité militaire de l'UE, a préconisé qu'à terme chaque pilier (américain et européen) soit responsable de sa défense territoriale ; la coopération jouant plutôt pour les « missions hors zone » (euobserver.com, 19 janvier 2004).