2. Privilégier l'utilisation d'infrastructures existantes
Afin de minimiser les dépenses occasionnées par la construction d'un réseau, les collectivités territoriales ont intérêt à réutiliser des infrastructures passives (génie civil, fourreaux, pylônes, fibres) déjà en place .
En effet, celles-ci représentent, en moyenne , 80% du coût de construction d'un réseau de télécommunications .
Ainsi, pour Mme Gabrielle Gauthey, membre du collège de l'ARCEP, « un réseau de collecte construit par une collectivité territoriale peut ne pas coûter cher à condition d'utiliser des capacités disponibles ».
Les collectivités peuvent ainsi acquérir ou louer de la fibre non activée ou des fourreaux vides.
Si ces capacités disponibles peuvent être importantes et variées, leur localisation exacte est cependant souvent mal connue. C'est pourquoi, il importe qu'un soigneux travail de recensement soit accompli en amont de la réalisation d'un réseau, afin de réduire le coût du projet et d'éviter les doublons. La Caisse des Dépôts et Consignations contribue, sous certaines conditions, au financement d'études de ce type.
Dans le cadre de leurs compétences légales, les collectivités territoriales ont en outre, rappelons-le, un droit de regard sur un certain nombre d'infrastructures susceptibles de supporter un réseau de communication : réseau routier (départements et communes), réseau de distribution électrique, réseau ferroviaire et bientôt voies d'eau (régions)...L'accès leur en est d'autant plus aisé. A titre d'exemple, le département de la Manche a négocié avec les propriétaires d'infrastructures passives présents sur son domaine routier qu'ils lui paient leurs droits de passage en capacité de fourreaux, ainsi que l'a expliqué à votre rapporteur notre collègue Jean-François Le Grand, président du Conseil général de la Manche.
Ainsi, votre rapporteur souhaite que, dans un souci de maîtrise et de rationalisation de la dépense publique, les collectivités entreprenant la construction d'un réseau utilisent au maximum les infrastructures passives existantes , même si la construction de certains tronçons s'avère inévitable.
3. Choisir des montages juridiques souples, mais sécurisants
Concernant la forme juridique de l'intervention des collectivités territoriales en matière de haut débit, le débat se focalise, en raison de l'ambiguïté sur ce point de la rédaction de l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriale, qui parle « d'appel d'offre », sur l'alternative délégation de service public (DSP) / marché de services.
* Ce débat traduit l'existence d'un dilemme entre souplesse et sécurité et révèle une insatisfaction à l'égard des montages possibles dans l'état actuel du droit.
Ainsi, la DSP engage les collectivités locales sur une durée qui peut sembler trop longue (15 à 20 ans), notamment au regard des évolutions technologiques particulièrement rapides dans le secteur des télécommunications. En effet, si cette durée est cohérente avec la durée d'amortissement de la fibre optique, elle l'est beaucoup moins à l'égard de celle des équipements actifs (DSLAM, routeurs...) qui doivent être renouvelés régulièrement, au moins tous les cinq ans. Dans la contribution écrite qu'il a remise à votre rapporteur, notre collègue Eric Doligé, sénateur et président du Conseil général du Loiret, soulignait ainsi la nécessité de veiller, dans le cadre d'une DSP, à la « mise à niveau technologique » des équipements actifs.
En outre, la procédure de DSP apparaît, en raison de sa relative lourdeur, inadaptée pour les collectivités territoriales de petite dimension .
Les marchés de services , qui sont au contraire souples et de courte durée, ne constituent pas pour autant la panacée. Outre le fait que, d'un point de vue juridique, ils ne peuvent théoriquement être passés que pour répondre aux besoins propres d'une collectivité publique, comme l'a rappelé une circulaire du 24 janvier 2005, ils comportent plusieurs inconvénients au regard des objectifs d'aménagement du territoire et de bonne gestion publique :
- l'objet de ces marchés portant sur la fourniture d'une prestation déterminée de haut débit, les opérateurs retenus choisissent librement les modalités de mise en oeuvre , le plus souvent en louant des capacités complémentaires à d'autres opérateurs. La collectivité locale cocontractante n'a donc aucune influence sur le choix des technologies ni ne peut imposer la construction de réseaux de nature à compléter la couverture numérique du territoire ;
- à l'issue du marché, la collectivité territoriale ne récupère aucune infrastructure , même si en achetant un service, elle contribue parfois indirectement à financer le développement du réseau de l'opérateur titulaire du marché ;
- du point de vue de la concurrence, le format de ces marchés les destine à être remportés par l'opérateur historique qui, grâce à la forte capillarité de son réseau, sera le mieux à même de limiter les investissements et les dépenses complémentaires à consentir, et donc de présenter l'offre la plus compétitive ;
- enfin, si le moindre coût de ces marchés est souvent mis en avant, il faut souligner que celui-ci se rapporte à une durée courte (3 à 5 ans) et qu'une reconduction sera nécessaire , de sorte, qu'au bout du compte, la facture peut être élevée pour la collectivité locale .
* Dès lors, quelles peuvent être les autres solutions ?
D'aucuns considèrent que le partenariat public privé (PPP) , créé par une ordonnance du 17 juillet 2004, offre de nouvelles perspectives.
Cette nouvelle forme de contrat public permet, rappelons-le, d'associer un tiers privé au financement, à la conception, à la réalisation, à l'exploitation et à la maintenance d'équipements et de services publics.
A la différence des marchés publics, les PPP peuvent s'étendre sur le long terme et comprendre une prestation globale allant de la conception à la construction et à la maintenance d'un bâtiment, tout en intégrant le montage juridique et financier des opérations. A la différence des DSP, l'exploitation de l'ouvrage n'est pas le principal critère de rémunération, celle-ci pouvant tenir compte de critères de performance, tels que la qualité du service rendu ou la capacité du partenaire privé à impliquer dans le projet des acteurs privés locaux. Le partenaire privé qui, dans ce montage, peut avoir recours au crédit-bail, réalise des ouvrages qu'il loue à la collectivité.
Selon certains, le PPP permettrait aux collectivités territoriales d'assumer une plus grande part de risques et par conséquent de trouver plus facilement des partenaires privés pour l'établissement de leurs réseaux à haut débit.
Si cette caractéristique peut sembler avantageuse pour les opérateurs privés, elle ne l'est en revanche pas du tout pour les collectivités territoriales qui doivent, bien au contraire, chercher à minimiser les risques auxquels elles s'exposent dans ce type d'initiatives.
Outre le fait que l'on connaît encore mal, faute de retour d'expériences, le fonctionnement de ces PPP, dont le montage semble particulièrement complexe, votre rapporteur voit à ces contrats plusieurs inconvénients majeurs :
- à l'issue d'un PPP, la collectivité territoriale ne devient pas propriétaire de l'infrastructure ;
- les subventions qu'elle accorde au PPP sont inscrites dans la section « fonctionnement » du budget local et non en « investissement » ;
- dans le cadre d'un PPP, la collectivité ne détient pas la maîtrise d'ouvrage.
Ainsi, le PPP paraît plus adapté au financement de grandes infrastructures de transport auquel les budgets publics ne peuvent faire face qu'à celui de réseaux publics de télécommunications visant à compenser les insuffisances du marché.
Pour votre rapporteur, la possibilité pour la collectivité de devenir propriétaire de son réseau est déterminante , car une infrastructure à haut débit peut jouer un rôle structurant pour l'aménagement du territoire. La DSP reste donc la forme juridique la plus appropriée .
L'affermage , qui suppose que la collectivité possède déjà une infrastructure (qui aura, par exemple, été construite séparément par un marché de travaux), présente l'intérêt de pouvoir être passé pour une durée assez courte (entre 5 et 10 ans) et donc cohérente avec le temps d'amortissement des équipements actifs mis en place. A la différence de la concession, il n'autorise pas, en revanche, une intégration poussée permettant au délégataire de maîtriser les paramètres technologiques de son réseau.
La concession est le montage juridique le plus sécurisant (prise de risque limitée, biens de retour, possibilité de rémunération du délégant si un seuil de rentabilité est atteint...) et celui que les collectivités territoriales maîtrisent le mieux. Votre rapporteur suggère donc que l'on fasse évoluer son régime pour en faire un instrument plus souple et mieux adapté à l'établissement de réseaux haut débit .
Il serait, par exemple, intéressant de mettre au point des DSP allégées voire des DSP à deux vitesses permettant de déléguer à la même personne la construction d'infrastructures passives et l'exploitation du réseau tout en prévoyant des durées différentes pour ces deux missions.