b) Une insuffisante action structurelle sur le niveau des effectifs
Il faut rappeler que les frais de personnel, comprenant la masse salariale et les pensions, représentent en 2006 44,4 % des dépenses nettes de l'Etat. La charge nette de la dette, difficilement « pilotable » par le gouvernement, devrait représenter en 2006 14,7 % de ces mêmes dépenses nettes. Le total de ces deux postes de dépenses représente 59,1 % des dépenses nettes de l'Etat en 2006.
Sur cette masse de dépense, le gouvernement n'a pas de marge de manoeuvre sur la charge de la dette. S'agissant des dépenses de pension, il a indéniablement agi, sur le long terme, en réformant en 2003 les modalités d'application des règles de retraite aux fonctionnaires, réduisant le besoin de financement des retraites de l'Etat de 8,3 milliards d'euros 2003 à l'horizon 2020. La réforme n'a pas toutefois pu produire d'effet au cours de l'actuelle législature.
Reste donc la masse salariale, insuffisamment pilotée au cours des dernières années malgré un contexte démographique favorable à un nouveau dimensionnement des effectifs de l'Etat. L'année 2007 constitue le pic des départs à la retraite des fonctionnaires de la génération du « baby boom », départs qui s'étendent sur la période 2001-2015 . Des départs à la retraite aussi nombreux constituent autant d'opportunités pour réfléchir aux dimensions optimales de l'Etat et des effectifs. Il s'agit d'un contexte privilégié pour diminuer les effectifs de l'administration sans coût social.
Si l'on note une inversion de tendance bienvenue dans la politique des effectifs, avec une diminution timide du nombre d'emplois, il faut regretter que le gouvernement n'ait, en quatre exercices, pas réussi à compenser la création des 17.214 emplois 15 ( * ) de la seule année 2001.
Conscient de cette critique, le gouvernement prévoit la suppression de 15.032 équivalents temps plein dans le projet de loi de finances pour 2007 .
En cinq années, le gouvernement serait ainsi parvenu à effacer les deux dernières années de création d'effectifs de la précédente législature.
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques »
L'insuffisante action sur les effectifs a eu comme contrepartie une pression accrue sur les dépenses d'intervention et les dépenses de fonctionnement. La Cour des comptes souligne, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat en 2005, que l'exécution 2005 « pose à terme la question du respect de certains de ses engagements par l'Etat ». Au titre de ces engagements figurent ceux de l'Etat dans le cadre des contrats de plan. La Cour des comptes relève, de plus, des reports de charges et des impayés coûteux pour l'Etat. Ainsi, les impayés sur le budget d'investissement du ministère de la défense s'élevaient encore à 2.144 millions d'euros au 31 décembre 2005 après 3.046 millions d'euros en 2004. Les intérêts moratoires liés à ces retards de paiement ont représenté 33,5 millions d'euros en 2005 contre 20 millions d'euros en 2004.
Faute d'une action structurelle suffisante sur la masse salariale, le gouvernement a été ainsi contraint, pour tenir le plafond de dépenses, de procéder à des « coupes budgétaires» parfois aveugles, qui ont pu dérégler la gestion des services, laissant le fonctionnaire en poste, tout en lui supprimant les crédits d'intervention qu'il avait pour tâche de gérer, ou nuire aux conditions normales de travail. En ont témoigné, certains « mouvements de grogne » inhabituels, par exemple au Quai d'Orsay.
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Evolution des effectifs 2007 (en ETPT) |
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Ministères |
Plafonds d'autorisations d'emplois en 2006 |
Suppressions d'emplois |
Créations d'emplois |
Solde |
|
Affaires étrangères |
16 720 |
-141 |
-141 |
|
|
Agriculture |
39 919 |
-936 |
-936 |
|
|
Conseil & contrôle de l'Etat |
4 841 |
64 |
64 |
|
|
Culture |
13 966 |
-100 |
-100 |
|
|
Défense |
440 329 |
-4 387 |
1 387 |
-3 000 |
|
Défense et mémoire |
339 638 |
-4 387 |
-4 387 |
|
|
Gendarmerie |
100 691 |
1 387 |
1 387 |
|
|
Economie, finances et industrie |
173 959 |
-2 988 |
-2 988 |
|
|
Emploi, cohésion sociale et logement |
13 925 |
-12 |
-12 |
|
|
Education nationale, enseignement supérieur et recherche |
1 250 488 |
-8 701 |
1 568 |
-7 133 |
|
Enseignement scolaire |
1 104 447 |
-8 701 |
-8 701 |
|
|
Enseignement supérieur Recherche |
146 041 |
1 568 |
1 568 |
|
|
Environnement |
3 717 |
40 |
40 |
|
|
Intérieur |
185 984 |
-400 |
400 |
0 |
|
Intérieur hors police |
38 396 |
-400 |
-400 |
|
|
Intérieur - police |
147 588 |
400 |
400 |
|
|
Justice |
71 475 |
548 |
548 |
|
|
Outre mer |
4 900 |
-6 |
-6 |
|
|
Santé, solidarité |
14 931 |
-50 |
-50 |
|
|
Services du PM |
2 954 |
-6 |
-6 |
|
|
Sports |
7 149 |
-45 |
-45 |
|
|
Transport, équipement |
93 215 |
-1 267 |
-1 267 |
|
|
Total |
2 338 472 |
-19 039 |
4 007 |
-15 032 |
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques »
* 15 S'agissant de 2006, la définition des emplois a changé, passant notamment de la définition d'emploi budgétaire à celle d'équivalent temps plein travaillé.