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La bataille des centres de décision : promouvoir la souveraineté économique de la France à l'heure de la mondialisation (rapport)

 

III. L'ETAT RÉGULATEUR ÉCONOMIQUE

Une série de domaines sera évoquée sous cette rubrique qui regroupe les mesures de moyen terme favorables à la compétitivité des entreprises : l'action pour encourager l'épargne à long terme, les volets fiscaux et sociaux, de nature à favoriser le maintien, le développement et l'implantation de centres de décision économiques, ainsi que deux sujets à caractère européen, le droit de la concurrence et la protection des secteurs sensibles.

A. LE RENFORCEMENT DES DÉFENSES EN AMONT PAR UNE POLITIQUE FAVORISANT L'ÉPARGNE LONGUE

Une des faiblesses majeures de notre pays est l'absence de fonds de pension et, corrélativement, l'importance de l'endettement public. Tout se passe comme si, en dépit des incitations fiscales multiples mises en place ces dernières années, les Français préféraient prêter à l'Etat que d'investir dans les fonds propres des entreprises.

Comme le soulignait devant la commission des finances, M. Jean-Paul Betbeze, ils achètent notre dette publique sous forme de bons du trésor pour, sinon vendre leurs actifs, du moins les laisser acheter par d'autres : or ce qu'il faudrait faire, c'est inciter les Français à acheter des actifs plutôt que du passif !

1. Le développement de l'épargne retraite comme moyen de compenser le défaut de fonds de pension

Le choix de la France de financer ses retraites sur le mode de la répartition se traduit par un déficit d'épargne en actions, spécifiquement de long terme. Comme l'a constaté M. Henri de Castries, président du directoire d'AXA, lors de son audition, « les seules « mains longues » qui [restent en France] vraiment sont les assureurs. Ils ont une bonne raison, pratique et économique, c'est qu'ils prennent des engagements longs. En face d'engagements longs, il faut avoir des placements longs. » Le placement long par excellence étant le financement de sa retraite, le fait que celui-ci s'effectue en répartition et ne se traduise pas par de l'épargne, rend bien compte du manque d'investisseurs de long terme en actions dans notre pays.

Cela se traduit par une nette montée en puissance, depuis 20 ans, des investisseurs financiers étrangers au sein du capital des entreprises françaises cotées, rendue de toute façon nécessaire par les besoins de ces sociétés en capitaux. Et, plus fondamentalement encore, comme l'ont bien montré MM. Augustin Landier et David Thesmar dans leur ouvrage « Le grand méchant marché » précité, cela a abouti à un découplage des intérêts entre des citoyens « créanciers », dont l'épargne est pour l'essentiel investie en obligations et qui donc touchent les intérêts et non les dividendes de leurs économies, et des entreprises dont près de la moitié des richesses créées profite à des étrangers. Les auteurs écrivent que « ce que [les Français désirent], en bons créanciers, c'est forcer [leurs] débiteurs (les entreprises) à limiter la prise de risque. Dans un geste parfaitement cartésien, les Français ont aligné leurs aspirations politiques sur leurs intérêts économiques peu préoccupés par la croissance, la performance de l'économie. Ils sont en revanche obsédés par la sécurité, le maintien du statu quo. Et ceux qui parient sur la croissance du pays (les actionnaires) sont dépourvus de soutien politique. »

Le gonflement de l'épargne de long terme en actions diversifiées apparaît donc non seulement comme susceptible de renforcer la part française de l'actionnariat de nos entreprises cotées, mais aussi comme le moyen de réaligner les intérêts des citoyens et des entreprises et de faire naître un « désir de croissance » chez nos compatriotes. Pour les raisons évoquées supra, le financement de la retraite apparaît comme le meilleur véhicule pour développer une telle épargne. C'est donc le développement de ce type d'épargne que l'Etat doit favoriser.

Le président de la mission commune d'information a publié, au nom de votre commission des finances, un rapport d'information397(*) en septembre 2006 dans lequel il exposait 40 propositions pour développer l'épargne retraite en France. La mission commune d'information approuve cette orientation et se félicite de l'adoption de nombre desdites propositions depuis la publication de ce rapport, notamment dans le cadre de la loi de finances pour 2007 et de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié.

Elle regrette toutefois que deux mesures figurant dans ledit rapport et de nature à encourager l'épargne investie en actions n'aient pu encore trouver de traduction législative. Il s'agit :

- en premier lieu, de permettre la déductibilité fiscale des cotisations complémentaires dépendance sur un contrat d'épargne retraite, dans les mêmes conditions que les cotisations de base aux régimes d'épargne retraite. En effet, le vieillissement démographique, ainsi que l'absence de branche spécifique couvrant le risque dépendance dans le système de sécurité sociale français sont de nature à créer une demande de couverture individuelle du risque dépendance. Selon la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) 398(*), 3 millions de personnes ont déjà souscrit un contrat dépendance et ce chiffre pourrait s'élever à 8 ou 10 millions de personnes sur la base d'une enquête confiée à l'institut d'études CSA. La couverture du risque dépendance pourrait aussi s'opérer dans le cadre d'un dispositif d'épargne retraite. Ainsi, l'article 108 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites avait prévu la possibilité d'une couverture spécifique de l'invalidité par un PERP, mais il ne s'agissait que d'une option.

Or, coupler un contrat d'épargne retraite et un contrat de dépendance permettrait de prendre en compte deux demandes propres au « troisième âge » : d'une part, il s'agirait d'une prestation complémentaire au contrat d'épargne retraite et d'autre part, une telle mesure permettrait d'assurer une gestion des actifs à plus long terme, favorable aux actions. Un tel couplage permettrait de majorer les cotisations de base sur un contrat d'épargne retraite, en contrepartie d'une rente plus élevée (ou du versement d'un capital supplémentaire, dans l'hypothèse d'une sortie en capital) en cas de survenance du risque dépendance. Ce complément de ressources permettrait de faire face aux besoins de financement induits par la dépendance.

Cette proposition a fait l'objet d'un amendement en loi de finances pour 2007, retiré à la suite de réserves exprimées par M. Jean-François Copé, alors ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, qui souhaitait attendre les conclusions du rapport demandé à Mme Hélène Gisserot, procureur général honoraire auprès de la Cour des comptes, sur les modes de financement complémentaire de la dépendance, avant d'engager une réforme de ce type.

Votre rapporteur observe qu'à l'occasion de la remise dudit rapport, le 20 mars 2007, M. Philippe Bas, alors ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a déclaré vouloir permettre le développement d'une couverture complémentaire dépendance, distribuée par les mutuelles, les institutions de prévoyance sociale ou les assureurs privés. Le ministre délégué a précisé souhaiter « favoriser le développement de cette forme de prévoyance, en permettant son accès au plus grand nombre, dans des conditions plus transparentes que celles des contrats actuels où les Français ont de la peine à s'y retrouver car il n'y a pas de cahier des charges commun. » Votre rapporteur estime qu'une telle évolution est tout à fait compatible avec le couplage épargne retraite - complémentaire dépendance souhaité par M. Philippe Marini, qui éviterait, de surcroît, de multiplier les contrats ;

- en second lieu, il conviendrait d'assouplir les règles de sécurisation progressive des investissements sur un contrat plan d'épargne retraite populaire (PERP). En effet, afin de prendre en compte la durée des cotisations, tout en prévenant d'éventuels risques de moins-values boursières au fur et à mesure que l'épargnant se rapproche de l'âge de cessation d'activité professionnelle, la réglementation a prévu une sécurisation progressive des placements investis dans un PERP. La sécurisation progressive signifie qu'un montant minimum de l'épargne soit affecté au fonds garanti en euros, cette proportion s'élevant avec l'âge jusqu'à atteindre 90 % de l'investissement deux ans avant la retraite.

Si, au regard des expériences étrangères, le principe de sécurisation progressive des placements apparaît préférable à la liberté de choix entière du salarié, il semble que les seuils fixés l'aient été de manière excessivement prudente, au regard des probabilités historiques de survenance des moins-values boursières sur les délais considérés.

Il s'agirait donc d'assouplir les règles de sécurisation progressive, selon les modalités détaillées dans le tableau ci-dessous, tiré du rapport précité du président de la mission commune d'information en sa qualité de membre de la commission des finances. Il convient de préciser que ces dispositions relèvent du domaine réglementaire.

* 397 Rapport d'information n° 486 (2005-2006) de M. Philippe Marini, au nom de la commission des finances, « L'épargne retraite en France trois ans après la « loi Fillon » : quel complément aux régimes de retraite par répartition » ?

* 398 Source : FFSA, « Dépendance : attitudes et comportements des ménages, in « Assurer » », n° 73, 14 juin 2006, pp. 1-2.