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La bataille des centres de décision : promouvoir la souveraineté économique de la France à l'heure de la mondialisation (rapport)

 

des participations à redéployer

Une fois dressé le tableau des principales participations de l'Etat dans des entreprises, ainsi que de ses véhicules et modes d'intervention se posent les questions de la légitimité de telles interventions dans un univers d'économie de marché globalisé et, de là, celle de leur avenir.

Les obligations constitutionnelles ou légales

Parmi les participations de l'Etat, rares sont celles qui présentent un caractère constitutionnel, en vertu du 9ème alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, visé dans le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 : « tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ». Il s'agit essentiellement des gestionnaires de réseau, comme Réseau ferré de France ou RTE, filiale d'EDF gestionnaire du réseau de transport d'électricité (qui ne figure donc pas dans le périmètre de consolidation direct de l'Etat). Il s'agit aussi d'entreprises comme la SNCF, La Poste ou la Française des jeux, dont certaines activités conservent un caractère monopolistique. Et encore faut-il raisonner en termesde contrôle de l'Etat sur ces entreprises, qui peuvent avoir des actionnaires minoritaires.

Les autres peuvent donc théoriquement être cédées, d'éventuelles limites législatives pouvant toutefois exister. Ainsi, l'article 24 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières (modifié par l'article 39 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie) dispose que l'Etat détient plus de 70 % du capital d'EDF et plus du tiers du capital de Gaz de France.

Mérites et inconvénients des participations de l'Etat dans des entreprises relevant d'activités concurrentielles. Une source de stabilisation du capital des entreprises cotées.

Pour un pays comme la France, qui ne compte que trop peu d'actionnaires nationaux de long terme, la participation de l'Etat au capital de certains groupes, qu'elle soit directe ou indirecte, peut constituer un facteur de stabilisation.

Ainsi, M. Jean-Cyril Spinetta, président-directeur général d'Air France - KLM, a déclaré devant la mission commune d'information : « lorsque l'Etat est présent dans les entreprises, comme chez Air France-KLM ou Renault, je crois qu'il est raisonnable qu'il y reste. Nos actionnaires n'y voient aucun inconvénient. [...] Je ne suis pas du tout demandeur d'un retrait de l'Etat du capital de notre entreprise. » Il a précisé qu'une « présence de l'Etat à plus de 10 % représente incontestablement un élément de dissuasion pour les éventuels prédateurs ».

M. Augustin de Romanet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, abonde dans le même sens lorsqu'il souligne que la CDC « est un des rares investisseurs institutionnels qui peut conserver des actions dans la durée et, au lieu de rester 6 à 7 mois, envisager de rester 6 à 7 ans ». Il a par ailleurs observé que « les sociétés en risque d'OPA identifiées par le Gouvernement y figurent en bonne place ; nous possédons une participation au minimum égale à 2,4 % et au maximum à 5 % dans les huit sociétés de la liste signalées comme menacées par les pouvoirs publics ».

A cet égard, l'action stabilisatrice de la CDC dans le capital d'Eiffage aux côtés des salariés actionnaires de ce groupe a été tout à fait notable lors de la montée en puissance « rampante » de la compagnie espagnole Sacyr, qui a finalement été contrainte de lancer une OPA sur sa cible pour tenter d'en prendre le contrôle de façon transparente. La « puissance de feu » de la Caisse sur le marché boursier est cependant à la fois appréciable et limitée. Elle ne permet pas de prendre une part déterminante du capital d'un grand groupe coté, sauf à concentrer considérablement son risque, ou de s'opposer efficacement à l'offensive d'un acteur industriel ou financier et ce n'est d'ailleurs pas son rôle.

En effet, d'éventuelles interventions de l'Etat ou de la CDC visant à prévenir des OPA participeraient de la même problématique que les projets de législation de type « Exon-Florio » étudiés supra. L'analyse sera donc la même. Il convient d'éviter qu'à assurer une forte protection, l'Etat n'installe certaines entreprises dans un trop grand confort de nature à leur faire perdre de la compétitivité.

Un facteur de handicap pour le développement de certaines entreprises

La présence de l'Etat au sein du capital d'entreprises exerçant des activités concurrentielles est cependant susceptible de poser des problèmes pour leur développement à l'international, tant en termes d'obtention de marché que de croissance externe.

Le premier point a été abordé de manière feutrée par M. Denis Ranque, président-directeur général de Thales, qui a tout d'abord rappelé à la mission commune d'information que, son entreprise exerçant une activité relevant de la défense nationale, sa protection ne résidait ni dans la part de 27 % de l'Etat dans son capital, ni même dans une quelconque action spécifique (voir infra), mais dans le décret n° 2005-1739 du 30 décembre 2005 précité sur les activités stratégiques. Il a, en outre, estimé que les intérêts de l'Etat client de Thales relevaient du « dispositif de protection du capital, du secret de la défense nationale et d'exportation des produits de technologie[, qui] demeurerait quoi qu'il arrive ». Il a ensuite souligné que Thales, dont les clients sont très souvent des Etats, devait régulièrement faire preuve de pédagogie pour expliquer le sens de la présence de l'Etat français au capital de son entreprise et garantir son indépendance.

Si le second point n'a pas été directement évoqué dans le cadre des auditions de la mission commune d'information, il apparaît néanmoins qu'une forte présence de l'Etat au capital d'une entreprise peut être de nature à rendre plus difficile son développement à l'étranger, d'une part en raison du principe de réciprocité, ce qu'illustrent les objections italiennes à l'acquisition de Montedison par EDF en 2001, d'autre part en raison de la possible réticence d'une société étrangère de voir l'Etat français figurer de façon notable dans son capital. Un seuil légal de participation de l'Etat au capital d'une entreprise peut même empêcher le développement d'une entreprise au moyen d'une fusion avec une autre société, ce qu'illustre l'article 39 de la loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie précitée, abaissant de 70 % à un tiers la part minimale de l'Etat au capital de Gaz de France424(*).

* 424 Voir les commentaires à ce sujet du rapport n° 6 (2006-2007) de M. Ladislas Poniatowski, au nom de la commission des affaires économiques et de l'avis n° 7 (2006-2007) de M. Philippe Marini, au nom de la commission des finances.